寧倩

摘 要：若兩個(gè)行政行為之間存在法定的先后關(guān)系，在先行行為無(wú)爭(zhēng)訟后，能否在后續(xù)行為的撤銷(xiāo)訴訟中主張審查先行行為的合法性，這是行政行為違法性繼承問(wèn)題。肖光義案件可以說(shuō)是一個(gè)判定先行行政行為與后續(xù)行政行為之間存在違法性繼承關(guān)系的典型案例，本文通過(guò)對(duì)肖案裁判理由的邏輯思路進(jìn)行分析，并結(jié)合相關(guān)國(guó)外學(xué)說(shuō)，以實(shí)體、程序法上的違法性繼承標(biāo)準(zhǔn)為進(jìn)路，梳理出探討該問(wèn)題時(shí)為何可例外性地不受“受案范圍”和“起訴期間”的限制。文末，試圖通過(guò)參考肖案的裁判要旨，對(duì)由此形成的規(guī)范進(jìn)行提煉，以期對(duì)我國(guó)未來(lái)司法實(shí)踐中處理類(lèi)似案件有所毗益 。

關(guān)鍵詞：行政行為；違法性繼承；法安定性；權(quán)利救濟(jì)程序

一、引言

在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)復(fù)雜性的增加導(dǎo)致了社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)功能的高度分化，并進(jìn)而影響法律規(guī)范的適用。在由多個(gè)行為分階段組合起來(lái)完成某一項(xiàng)行政任務(wù)的情形下，先行行為無(wú)法爭(zhēng)訟，那在對(duì)后續(xù)行為進(jìn)行爭(zhēng)訟時(shí)，能否主張和審查先行行為的合法性，以及能否將先行行為違法作為確認(rèn)后續(xù)行為違法或撤銷(xiāo)后續(xù)行為的主要理由，成為現(xiàn)代行政法上的一道難題。這便是行政法學(xué)界所謂的“行政行為的違法性繼承”問(wèn)題。本文選取肖光義訴南平市房地產(chǎn)管理局城市房屋拆遷裁決案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“肖案”），從法院裁判理由中切出爭(zhēng)議焦點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)法的安定性和權(quán)利救濟(jì)的必要性之間進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)，基于《行政訴訟法》及《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《福建省城市房屋拆遷管理辦法》相關(guān)法條確立的立法目的，分析肖案可以在下級(jí)法院審理類(lèi)似案件時(shí)的參考范圍，以及在未來(lái)的行政訴訟中，法院突破肖案所確定的裁判規(guī)則的可能性。

二、基本案情與問(wèn)題整理

（一）基本案情

1、事實(shí)概要

第三人福建南平萬(wàn)佳房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為萬(wàn)佳公司）經(jīng)南平市計(jì)劃委員會(huì)立項(xiàng)審批同意，對(duì)南平市晝錦貿(mào)易市場(chǎng)進(jìn)行改建和擴(kuò)建。2000年6月萬(wàn)佳公司辦理了“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”、“建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)”、“房屋拆遷許可證”，在南平市房地產(chǎn)管理局發(fā)布房屋拆遷公告后，萬(wàn)佳公司進(jìn)行房屋拆遷。原告肖某的房屋在拆遷范圍內(nèi)，在拆遷過(guò)程中，萬(wàn)佳公司與肖某就房屋拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題多次協(xié)商，均未能達(dá)成協(xié)議，遂于2001年3月26日向南平市房地產(chǎn)管理局申請(qǐng)房屋拆遷裁決，南平市房地產(chǎn)管理局在審查了萬(wàn)佳公司的批準(zhǔn)文件和申請(qǐng)材料后，依據(jù)有關(guān)規(guī)定于2001年5月14日作出了南房裁字（2001）第007號(hào)“城市房屋拆遷裁決書(shū)”，肖某不服該拆遷裁決，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)南平市房地產(chǎn)管理局作出的拆遷裁決。

2、法院的審理思路

在肖光義訴南平市房地產(chǎn)管理局城市房屋拆遷裁決案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)肖案）中，先后經(jīng)歷了四個(gè)行為：在肖光義訴南平市房地產(chǎn)管理局城市房屋拆遷裁決案中，2000年6月萬(wàn)佳公司辦理了“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”（規(guī)劃局，B1）、“建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)”（土地局，B2）、“房屋拆遷許可證”（房管局，B3）。在房管局發(fā)布房屋拆遷公告后，萬(wàn)佳公司進(jìn)行房屋拆遷（含肖光義的房屋）。萬(wàn)佳公司與肖光義就房屋拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題協(xié)商未果申請(qǐng)裁決，房管局于2001年5月14作出房屋拆遷裁決（B4）。肖光義主張南平市政府違法將自己的房屋出讓給萬(wàn)佳公司，該案屬于房屋買(mǎi)賣(mài)而非拆遷，房管局作出拆遷裁決違法，遂請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)房管局作出的拆遷裁決。法院認(rèn)為，均未違法，予以維持。

3、肖案爭(zhēng)議焦點(diǎn)歸納

概括上述案件的事實(shí)概要和判決的主要內(nèi)容可知，這一案件的審理涉及到兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)：一是南平市房地產(chǎn)管理局作出的“城市房屋拆遷裁決書(shū)”是否合法；二是房管局頒發(fā)“房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)證書(shū)”和土地局頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)”的合法性的形式審查問(wèn)題。

（1）南平市房地產(chǎn)管理局作出的“城市房屋拆遷裁決書(shū)”是否合法

二審法院認(rèn)為，從被訴的城市房屋拆遷裁決書(shū)作出程序上看，被訴的行政行為不存在程序瑕疵。先行行為B1、B2、B3作為后續(xù)B4行政行為的構(gòu)成要件之一，前后兩個(gè)行政行為之間存在承繼和連接關(guān)系，在判斷裁決書(shū)合法性時(shí)要對(duì)先行行為合法與否做出判斷。對(duì)于后續(xù)B4行為是否符合自身的構(gòu)成要件，先行行為的合法違法就成為先決問(wèn)題，兩者之間存在先決關(guān)系。因此，法院對(duì)房管局頒發(fā)“房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)證書(shū)”和土地局頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)”的合法性進(jìn)行了審查。

（2）房管局頒發(fā)“房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)證書(shū)”和土地局頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)”的合法性的形式審查問(wèn)題

在肖案中，曾有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房管局頒發(fā)“房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)證書(shū)”和土地局頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)”均存在不符合法律規(guī)定之處，不具有合法性。它們是拆遷裁決的前置行為，拆遷裁決因此而不合法，應(yīng)予撤銷(xiāo)。而有趣的事，法院采納的意見(jiàn)則是將前置行為作為拆遷裁決的主要證據(jù)，只是審查其作為證據(jù)的真實(shí)、關(guān)聯(lián)和合法三性，具有證據(jù)形式的合法性，而維持了拆遷裁決。對(duì)于法院所持的對(duì)先行行為作形式審查的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，是否應(yīng)當(dāng)作全面審查，尚存在討論空間，下文將在違法性繼承的判斷標(biāo)準(zhǔn)部分對(duì)此展開(kāi)具體論述，闡明觀點(diǎn)。

（二）提出的問(wèn)題

本文認(rèn)為，法院的裁判理由并未予以充分論證，為何B1、B2、B3與B4之間存在承繼和連接關(guān)系？為何存在此種關(guān)系后，前行為是否存在瑕疵的判斷可以延伸到B4的行為上，直接成為判定B4合法性的因素？為何法院最后判決僅僅針對(duì)B4作出判決，卻未對(duì)先行行為作出確認(rèn)違法判決？帶著這些問(wèn)題，本文試圖探尋法院的裁判思路，分析其判決的邏輯所在。

三、行政行為違法性繼承的構(gòu)成要件

本案是否屬于違法性繼承論所囊括的情形呢，首先我們從行政行為構(gòu)成違法性繼承需具備的要件進(jìn)行分析。

（一）存在具有法定先后關(guān)系的兩個(gè)行為

行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的的行為。顯然先行行為B1、B2、B3屬于法律意義上的行政許可，先有B1、B2、B3，后南平市房管局作出B4，B1、B2、B3與B4間屬于先后行為的關(guān)系，但出現(xiàn)違法性繼承要求該先后關(guān)系具有法律依據(jù)，違法就成為先決問(wèn)題，兩者之間存在先決關(guān)系。

（二）先行行為不可爭(zhēng)訟

針對(duì)該類(lèi)行為究竟是否應(yīng)當(dāng)納入違法性繼承來(lái)討論，這不僅取決于私人權(quán)利救濟(jì)的必要性與先行行為的法安定性需求之間的權(quán)衡問(wèn)題，也與我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)于受案范圍及時(shí)效制度的規(guī)定密切相關(guān)。本案中的先行行為與被訴行政行為之間屬于存在具有法定先后關(guān)系的兩個(gè)行為，并且法院在后續(xù)行為的撤銷(xiāo)訴訟中，審查先行行政行為的合法性問(wèn)題。因此，本案符合違法性繼承構(gòu)成要件，屬于該項(xiàng)原則的涵攝范圍。

（三）在對(duì)后續(xù)行為的撤銷(xiāo)訴訟中審查先行行為的合法性

在B1、B2、B3作為行政許可一經(jīng)作出后，原告肖光義雖然能請(qǐng)求撤銷(xiāo)先行行政行為卻未請(qǐng)求，后續(xù)行為自身并沒(méi)有固有的瑕疵，在后續(xù)行為的撤銷(xiāo)訴訟中，主張先行行政行為違法，請(qǐng)求撤銷(xiāo)后續(xù)行為。依據(jù)二審法院裁判理由，顯然，在審查被訴行政行為的合法性過(guò)程中對(duì)B1、B2、B3進(jìn)行審查，在原告針對(duì)房管局的拆遷行為的撤銷(xiāo)訴訟中間接地審查先行行為合法性，以先行行為合法判定拆遷裁決不存在違法情形。故而，法院的判決思路完全按照違法性繼承問(wèn)題去處理。

四、基于肖案裁判文書(shū)的規(guī)范提煉

“指導(dǎo)案例具有參照功能，主要體現(xiàn)在其中有關(guān)法的解釋及法的適用所形成的一種規(guī)則，即“裁判要點(diǎn)”，它在今后類(lèi)似案件中如何適用的問(wèn)題?！毙ぐ覆皇侵笇?dǎo)性案例，故對(duì)下級(jí)法院審理類(lèi)似案件不具有“應(yīng)當(dāng)參照”的法效力。然而，作為違法性繼承理論適用的典型案件，對(duì)于實(shí)務(wù)中審理的類(lèi)似案件難免會(huì)有“同案同判”的影響，即參考性的事實(shí)上的拘束力。同時(shí)，現(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢(shì)是，違法性繼承理論的適用廣泛度正在逐步提高。據(jù)此，針對(duì)肖光義案件的裁判主文，本文認(rèn)為十分有必要進(jìn)行規(guī)范性提煉，這將有對(duì)未來(lái)司法實(shí)踐中同類(lèi)案件的審理具有良好的導(dǎo)向作用。

首先，在肖光義案件中，先行行為與后續(xù)行為之間構(gòu)成要件上的先決關(guān)系，如果存在這種關(guān)系，在審查后續(xù)行為時(shí)就很有必要審查先行行為的合法性，此時(shí)，可以構(gòu)成違法性繼承論的情形之一。

其次，對(duì)于法院的審查強(qiáng)度，在肖案中，存在全面審查與形式審查的可能。法院采取形式審查的理由在于：“具體行政行為未經(jīng)法定程序予以撤銷(xiāo)前，應(yīng)推定其合法。因此當(dāng)行政行為作為證據(jù)進(jìn)行證據(jù)的合法性審查時(shí)，也應(yīng)遵循證據(jù)審查的普遍規(guī)則，圍繞證據(jù)合法性審查的三個(gè)方面進(jìn)行審查。即只需對(duì)其形式上是否合法進(jìn)行審查，而無(wú)需對(duì)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查。對(duì)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容只要該行政行為未被撤銷(xiāo)都應(yīng)推定其合法?！边@種形式審查實(shí)際上仍然是肯定了先行行為的公定力效果在于維護(hù)先行行為的合法性。而這一點(diǎn)前文業(yè)已駁斥。故而，法院在審查先行行為應(yīng)行全面審查，而非僅為形式審查。

五、總結(jié)

季衛(wèi)東的《法律程序的意義》一書(shū)中指出：“程序本身以一定的實(shí)質(zhì)性價(jià)值為基礎(chǔ)和內(nèi)容體現(xiàn)作為法與社會(huì)的基本框架的正義原則與道德規(guī)范，程序正義與實(shí)質(zhì)正義之間更存在著密切的聯(lián)系和相互補(bǔ)充的作用?！币虼?，面對(duì)著多階段聯(lián)合起來(lái)完成一項(xiàng)行政任務(wù)的行政實(shí)況，無(wú)論是從程序還是實(shí)體的角度來(lái)衡量，違法性繼承的理論都應(yīng)該得到足夠的重視。當(dāng)先行行為已不可爭(zhēng)訟的情形下，在與先行行為具有法定先后關(guān)系的后續(xù)行為的撤銷(xiāo)訴訟中，以先行行為的違法性為由而撤銷(xiāo)后續(xù)行為，這就是違法性繼承問(wèn)題。其中的判斷標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)著程序公正與實(shí)體正義之間的價(jià)值權(quán)衡，在某種程度上更是行政救濟(jì)法上的問(wèn)題。當(dāng)在先行行為的權(quán)利保障并不充分、安定性并不甚強(qiáng)烈的情況下，例如在本文集中探討的肖光義案件中，法院可以基于保護(hù)私人權(quán)益的需要，給違法性繼承論作出肯定的回答。

參考文獻(xiàn)：

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