李小明　羅成忠

摘 要：俄羅斯保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)行政壟斷有專門(mén)定義，調(diào)整行政壟斷主體范圍廣泛，有行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等，行為種類有單個(gè)行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間及行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者之間的行為，有作為也有不作為。俄羅斯反壟斷署有立法、司法及行政執(zhí)法權(quán)，能調(diào)查、審理并處罰行政壟斷案件，且為行政壟斷設(shè)置了民事、行政、刑事法律責(zé)任制度，規(guī)制行政壟斷執(zhí)法效率高、成本低。我國(guó)應(yīng)重新界定行政壟斷及其表現(xiàn)形式，調(diào)整行政壟斷主體范圍，完善行政主體法律責(zé)任，建立獨(dú)立權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的有效規(guī)制。

關(guān)鍵詞： 俄羅斯；行政行為；行政壟斷；反壟斷法

中圖分類號(hào)：DF96 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2016）03-0139-06

反行政壟斷已越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家反壟斷法的主要任務(wù)，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，俄羅斯1991年制定了第一部反壟斷法《商品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和限制壟斷活動(dòng)法》[1]，其第二章將行政壟斷規(guī)定為一種獨(dú)立的限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為。此后該法實(shí)施15年歷經(jīng)8次修改至2006年頒布新的《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)廢止[2]。在新的反壟斷法中，行政壟斷已單獨(dú)成章，行政壟斷的主體、行為方式和內(nèi)容被更詳細(xì)地規(guī)定。反行政壟斷一直是俄羅斯反壟斷法的重點(diǎn)內(nèi)容，新法的制定凸顯了新形勢(shì)下俄羅斯對(duì)反行政壟斷的重視。

我國(guó)《反壟斷法》出臺(tái)“十四年磨一劍”歷經(jīng)曲折，但行政壟斷規(guī)制立法卻蜻蜓點(diǎn)水，不甚完善。行政壟斷現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，已成為阻礙我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的最大障礙。在我國(guó)，行政壟斷一直是一個(gè)很晦澀的問(wèn)題，學(xué)界對(duì)此眾說(shuō)紛紜、爭(zhēng)論不休，其中原因值得思考。本文試圖通過(guò)將俄羅斯行政壟斷的規(guī)制立法與我國(guó)情況作分析比較，探尋今后我國(guó)《反壟斷法》行政壟斷的規(guī)制立法的修改完善。

一、俄羅斯保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)行政壟斷的界定

與我國(guó)不同，作為一種特殊的壟斷行為方式，世界上很多已頒布反壟斷立法的國(guó)家并未采用我國(guó)“行政壟斷”的表述。俄羅斯很少有學(xué)者使用英文administrative monopoly對(duì)應(yīng)的俄文административная монополия來(lái)表述“行政壟斷”，其表述更多的是“權(quán)力機(jī)關(guān)的壟斷活動(dòng)”或“權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制”。我國(guó)學(xué)者研究俄羅斯問(wèn)題時(shí)大都采用“行政壟斷”的表述，也有用“行政壁壘”或者兩者混用的。實(shí)際上，行政壁壘和行政壟斷有明顯區(qū)別。行政壁壘屬于非經(jīng)濟(jì)性進(jìn)入壁壘，指行業(yè)政策法規(guī)構(gòu)成的阻止新企業(yè)進(jìn)入的策略行為[3]。“制定行業(yè)衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)，盡管不以限制競(jìng)爭(zhēng)為目的，但可以成為進(jìn)入市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)壁壘?！盵4]行政壟斷是國(guó)家政府機(jī)構(gòu)采取的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。從內(nèi)容上看，行政壁壘屬于行政壟斷的一部分。《俄羅斯發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)綱要（2009～2012）》就規(guī)定有消除行政壁壘和禁止政府機(jī)構(gòu)限制競(jìng)爭(zhēng)行為兩個(gè)方面，可見(jiàn)不能將行政壁壘和行政壟斷混為一談。

俄羅斯第一部反壟斷法將“壟斷活動(dòng)”定義為“經(jīng)營(yíng)主體或聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、各聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)旨在不準(zhǔn)許、限制或排除競(jìng)爭(zhēng)的、與反壟斷立法相抵觸的行為（不作為）”①可以認(rèn)為這是俄羅斯早期對(duì)“行政壟斷”的定義了。俄羅斯《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》第三章專門(mén)規(guī)制行政壟斷，其定義為“聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)或組織，以及國(guó)家預(yù)算外基金和俄羅斯聯(lián)邦中央銀行限制競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)、行為（不作為）、協(xié)議和協(xié)同行為”②。該定義將行政壟斷從壟斷活動(dòng)的定義中分離出來(lái)，并且擴(kuò)大了行政壟斷的主體和行為表現(xiàn)方式。由此可見(jiàn)，俄羅斯關(guān)于行政壟斷的定義是非常清晰完善的。

二、俄羅斯保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)行政壟斷的分類

（一）法學(xué)研究上的分類

俄羅斯學(xué)者將行政壟斷劃分為兩類：?jiǎn)蝹€(gè)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)的文件和行為[5]。

1.單個(gè)行政機(jī)關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的文件和行為。這種分類指行政主體限制經(jīng)營(yíng)主體的自主性、為某些經(jīng)營(yíng)主體設(shè)置歧視性條件的文件和行為。根據(jù)這些文件和行為的作用對(duì)象，分為三類：（1）涉及經(jīng)營(yíng)主體組織活動(dòng)的文件和行為，表現(xiàn)在成立新經(jīng)營(yíng)主體時(shí)設(shè)置障礙。（2）涉及經(jīng)營(yíng)者日常生產(chǎn)活動(dòng)的文件和行為，表現(xiàn)在對(duì)已成立的經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)設(shè)置障礙。根據(jù)其表現(xiàn)可以再細(xì)分為兩種：直接或間接禁止經(jīng)營(yíng)主體從事某些活動(dòng)或生產(chǎn)某種產(chǎn)品；迫使經(jīng)營(yíng)者為一定行為。（3）無(wú)根據(jù)地向某些經(jīng)營(yíng)主體提供經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠的文件和行為。

2.多個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議和行為。此類協(xié)議包括協(xié)同一致的行為可以發(fā)生于行政機(jī)關(guān)之間，也可以發(fā)生于行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)主體之間。行政機(jī)關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議或協(xié)同一致的行為表現(xiàn)有三種：一是價(jià)格協(xié)議或協(xié)同一致的行為，例如提高、降低或者維持價(jià)格或稅費(fèi)。二是劃分市場(chǎng)協(xié)議或協(xié)同一致的行為。劃分原則有：按地域劃分，按銷售、購(gòu)買數(shù)量劃分，按商品種類劃分，按出售人、購(gòu)買人、訂貨人劃分；三是妨礙新經(jīng)營(yíng)主體協(xié)議或協(xié)同一致的行為。

（二）實(shí)體法上的分類

實(shí)體法上的分類主要是《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)行的分類。俄羅斯是聯(lián)邦制國(guó)家，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》，“俄羅斯聯(lián)邦的執(zhí)行權(quán)力由俄羅斯聯(lián)邦政府行使”③。 憲法第65條第1款開(kāi)列了組成俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)邦主體，包括共和國(guó)、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治區(qū)等建制。聯(lián)邦主體國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括立法、行政和司法機(jī)構(gòu)，但司法機(jī)構(gòu)僅指聯(lián)邦法院，不包括檢察機(jī)關(guān)。俄羅斯檢察機(jī)關(guān)既不屬于國(guó)家立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)，也不屬于司法機(jī)關(guān)，而是一種特殊的國(guó)家機(jī)關(guān)[6]。

1.國(guó)家機(jī)構(gòu)的限制競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)和行為?！侗Ｗo(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》第15條規(guī)定禁止聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)和組織，以及國(guó)家預(yù)算外基金、聯(lián)邦中央銀行限制競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)和行為（不作為）。該條規(guī)定包含了抽象和具體行政行為，結(jié)果防范上都采用導(dǎo)致或可能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)，具體行政行為包括了作為和不作為。對(duì)抽象行政行為，禁止對(duì)某行業(yè)新建經(jīng)營(yíng)主體設(shè)置限制，對(duì)部分經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或?qū)Σ糠稚唐返纳a(chǎn)制定禁止或限制性規(guī)定；禁止在聯(lián)邦法律規(guī)定之外制定對(duì)商品或?qū)?jīng)營(yíng)主體的要求以及禁止對(duì)商品在俄聯(lián)邦自由流通制定禁止性規(guī)定。對(duì)具體行政行為，禁止向特定主體提供優(yōu)先權(quán)。例如，指令經(jīng)營(yíng)主體向指定采購(gòu)者優(yōu)先供貨或優(yōu)先簽署合同，向經(jīng)營(yíng)主體提供優(yōu)先獲得信息的機(jī)會(huì)；禁止限制經(jīng)營(yíng)主體的銷售權(quán)、采購(gòu)權(quán)以及限制商品的采購(gòu)和交易，及對(duì)商品供貨方的選擇限制等。

第15條第二部分又規(guī)定，禁止聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)擁有導(dǎo)致或可能導(dǎo)致禁止、限制和排除競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)力。這種禁止國(guó)家機(jī)關(guān)擁有某種權(quán)力的立法是非常罕見(jiàn)的，治理的是產(chǎn)生行政壟斷的根源。為此，該條第三部分還作了兩方面的規(guī)定：一是禁止國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能與經(jīng)營(yíng)主體的職能重合；二是禁止把國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力授予經(jīng)營(yíng)主體。前者禁止國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)從事商品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和沒(méi)有法律授權(quán)或委托的經(jīng)營(yíng)主體行使權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)和權(quán)力，后者指除國(guó)家設(shè)立的行政性公司之外不得將行政權(quán)力賦予其他經(jīng)營(yíng)主體。例如，2005年大約有15000家國(guó)有企業(yè)不同程度上行使或變相行使和利用行政權(quán)力從事經(jīng)營(yíng)[7] 。

2.國(guó)家機(jī)構(gòu)的限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議或協(xié)同行為。《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》第16條規(guī)定禁止聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)和組織、國(guó)家預(yù)算外基金和聯(lián)邦中央銀行的限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議或協(xié)同行為。該條規(guī)定的協(xié)議或協(xié)同行為可解讀為兩個(gè)方面：一是國(guó)家機(jī)構(gòu)之間；二是國(guó)家機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)主體之間。前者如地區(qū)封鎖的行政壟斷，不同國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)為保護(hù)本地區(qū)利益，聯(lián)合制定協(xié)議或者協(xié)同行動(dòng)禁止、限制和排除競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)《反壟斷法》未作這種規(guī)定，但實(shí)踐中類似情形卻時(shí)有發(fā)生。后者如一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)或多個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)與一個(gè)或多個(gè)經(jīng)營(yíng)主體之間的協(xié)議或協(xié)同行為。其后果是導(dǎo)致或可能導(dǎo)致抬高、降低或維持商品價(jià)格；不合理地對(duì)同一商品制定不同價(jià)格；劃分商品市場(chǎng)；對(duì)商品進(jìn)入、退出設(shè)置限制或排除市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體。

三、俄羅斯保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置

（一）俄羅斯反壟斷署機(jī)構(gòu)及其權(quán)能設(shè)置

俄羅斯反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置隨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和反壟斷的需要而變化。最早的執(zhí)法機(jī)構(gòu)于1990年設(shè)立，即“國(guó)家反壟斷政策及支持新型企業(yè)委員會(huì)”，簡(jiǎn)稱國(guó)家反壟斷政策委員會(huì)。1998年俄聯(lián)邦總統(tǒng)發(fā)布命令，撤銷該委員會(huì)及與反壟斷相關(guān)的一些部門(mén)，將其職能全部并入新設(shè)的“聯(lián)邦反壟斷政策和支持企業(yè)發(fā)展部”。2004年俄聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)再次改革，該部被撤銷并設(shè)立了聯(lián)邦反壟斷署。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性在上述改革中不斷增強(qiáng)，突顯了俄羅斯對(duì)反壟斷的不斷重視。

反壟斷署設(shè)署長(zhǎng)一名，副署長(zhǎng)5名，內(nèi)設(shè)署務(wù)委員會(huì)及22個(gè)局，直接管理82個(gè)地方分署。反壟斷署的職能和權(quán)限規(guī)定于《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》第六章第22～26條。第22條規(guī)定了其基本職能：對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)主體、自然人遵守反壟斷法的情況實(shí)行監(jiān)督；發(fā)現(xiàn)違反反壟斷法的行為，予以制止并追究違法者的責(zé)任；防止國(guó)家機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)主體和自然人的壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和其他違反反壟斷法的行為；對(duì)經(jīng)濟(jì)集中實(shí)行國(guó)家監(jiān)督。反壟斷署權(quán)限廣泛，下表將其八項(xiàng)權(quán)限與其他國(guó)家作了比較。從該表可以看出，監(jiān)督和制止國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為、監(jiān)督國(guó)家采購(gòu)、監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)提供國(guó)家特惠是俄反壟斷署特有的權(quán)限。這意味著俄羅斯規(guī)制行政壟斷為其特有的領(lǐng)域，也說(shuō)明俄羅斯在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中對(duì)防止和制止國(guó)家機(jī)構(gòu)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為更為重視。

（二）俄羅斯反壟斷署的行政權(quán)及司法權(quán)

《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》第23條規(guī)定了反壟斷署的行政權(quán)和司法權(quán)。該條第1節(jié)第1款規(guī)定反壟斷署有權(quán)立案和審理違反反壟斷法的案件。第2款規(guī)定反壟斷機(jī)構(gòu)有權(quán)向經(jīng)營(yíng)主體發(fā)出有約束力的指令，并采取措施保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。這些指令包括終止限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議和協(xié)同行為，停止濫用市場(chǎng)支配地位，停止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，采取保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的措施等。第3款規(guī)定反壟斷署可向俄國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出有約束力的指令、撤銷或修改違反反壟斷法的法規(guī)、終止或修改違反反壟斷法的協(xié)議、終止其他違反反壟斷法的行為、采取實(shí)際措施保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)負(fù)責(zé)證券市場(chǎng)管理的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)和中央銀行則只能提出建議，要求制定的法規(guī)符合反壟斷法，在其行為和法規(guī)違反反壟斷法時(shí)，停止法規(guī)的效力及相關(guān)行為。第5款規(guī)定追究國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人、商業(yè)和非商業(yè)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人、自然人及個(gè)體經(jīng)營(yíng)者違反反壟斷法的責(zé)任?？梢?jiàn)，反壟斷署有權(quán)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查和審理，而且有權(quán)像法官那樣裁決，包括在被告不執(zhí)行裁決時(shí)有權(quán)實(shí)施行政制裁。第21條規(guī)定反壟斷署對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行注冊(cè)登記，而我國(guó)規(guī)定符合條件的經(jīng)營(yíng)者合并時(shí)要向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)備，針對(duì)的是經(jīng)營(yíng)者集中行為，俄羅斯的注冊(cè)登記制度顯然更具有預(yù)防效果。上述行政模式使俄反壟斷署執(zhí)法更加方便、快捷、高效。

在司法模式下，俄反壟斷署可以作為公訴人向仲裁法院提出反壟斷訴訟。訴訟內(nèi)容包括：認(rèn)定國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)與反壟斷法相矛盾的法規(guī)文件或者非法規(guī)文件完全或部分無(wú)效；認(rèn)定不符合反壟斷法要求的合同完全或部分無(wú)效；要求裁定簽署、修改或者解除合同；要求裁定追究違反反壟斷法的個(gè)人責(zé)任；裁定強(qiáng)制執(zhí)行反壟斷機(jī)構(gòu)的決議和指令等。第21條第1節(jié)第7款還規(guī)定其有權(quán)參與法院和仲裁法院與實(shí)施反壟斷法及違反反壟斷法相關(guān)案件的審理。俄反壟斷署的訴權(quán)規(guī)定如此詳細(xì)具體，這正是我國(guó)所欠缺的。而規(guī)定參與案件審理的權(quán)力在世界上也很少見(jiàn)，可謂是俄羅斯的一種創(chuàng)舉。

（三）俄羅斯反壟斷署的立法權(quán)設(shè)置

《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》還賦予了反壟斷署立法的權(quán)力。第21條第2節(jié)規(guī)定：根據(jù)聯(lián)邦法律的規(guī)定，制定和發(fā)布法規(guī)；對(duì)反壟斷法的適用情況做出司法解釋；向經(jīng)營(yíng)許可管理機(jī)構(gòu)提出吊銷或收回經(jīng)營(yíng)主體違反反壟斷法部分或全部經(jīng)營(yíng)許可或停止相關(guān)許可的效力；與國(guó)際組織、外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)合作，參與制定和實(shí)施俄羅斯參加的國(guó)際條約；參與政府間或跨部門(mén)協(xié)調(diào)俄羅斯對(duì)外國(guó)際合作；參與實(shí)施與保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的國(guó)際規(guī)劃和項(xiàng)目；每年向聯(lián)邦政府提交俄羅斯聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告，并在反壟斷機(jī)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)站上公布報(bào)告等?？梢?jiàn)，俄反壟斷署被賦予了從立法、司法解釋到參與制定和協(xié)助實(shí)施國(guó)際條約等的廣泛權(quán)力。而我國(guó)反壟斷委員會(huì)的權(quán)限則還停留在準(zhǔn)立法權(quán)層面。

（四）俄羅斯反壟斷署的監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán)

為了確保有效執(zhí)法，《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》賦予反壟斷署很大的監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán)。第24條規(guī)定反壟斷機(jī)構(gòu)的工作人員在對(duì)反壟斷法的遵守情況實(shí)行監(jiān)督時(shí)，在出示工作證和反壟斷機(jī)構(gòu)簽署的進(jìn)行檢查的命令后，有權(quán)不受任何限制的進(jìn)入聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、俄聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)或組織，以及國(guó)家預(yù)算外基金、商業(yè)組織和非商業(yè)組織保留證據(jù)，以獲得反壟斷機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要的文件和信息。歐盟競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法也有上述規(guī)定，但歐共體委員會(huì)行使這種權(quán)力受法院約束，即行使這一權(quán)力必須得到司法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。顯然只需工作證和反壟斷機(jī)構(gòu)簽署命令要方便快捷得多，反壟斷署擁有強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán)。此外，反壟斷署對(duì)有國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)參與的招投標(biāo)活動(dòng)、選擇金融機(jī)構(gòu)、國(guó)家所有和地方自治所有資產(chǎn)的合同簽署、提供國(guó)家或地方自治體的特惠也有權(quán)監(jiān)督和檢查，這是俄行政壟斷規(guī)制的特色。

綜上所述，反壟斷署集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身，成為了一個(gè)有超強(qiáng)獨(dú)立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性的強(qiáng)大執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其權(quán)限以抽象行政壟斷行為規(guī)制為重點(diǎn)，即行政機(jī)關(guān)制定的涉嫌限制競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)范需要經(jīng)過(guò)反壟斷機(jī)關(guān)的審查；反壟斷署可對(duì)生效的抽象行政行為提請(qǐng)仲裁法院認(rèn)定其最終效力[7]。反壟斷署的權(quán)限設(shè)置充分考慮自身行政壟斷多發(fā)特點(diǎn)，借鑒了歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，即有美國(guó)司法模式特點(diǎn)，又有歐盟行政模式特點(diǎn)，成為世界上反壟斷、特別是反行政壟斷最有效力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。兩相比較，我國(guó)主要采取了歐盟的行政執(zhí)法模式，執(zhí)法權(quán)限設(shè)計(jì)也要小很多。當(dāng)然，反壟斷署集權(quán)完全可能引起消極后果。對(duì)此，俄羅斯的做法是由聯(lián)邦政府來(lái)制定全部實(shí)質(zhì)性行政法規(guī)，如反壟斷執(zhí)法原則、條例、規(guī)則和實(shí)施細(xì)則甚至部分重要程序。事實(shí)證明，俄反壟斷署的行政一元獨(dú)立模式，在優(yōu)化行政程序方面有更多自主性，保障了反壟斷工作效率[3]。

四、俄羅斯行政壟斷的違法責(zé)任

在俄羅斯，國(guó)家機(jī)構(gòu)不遵守反壟斷法的現(xiàn)象客觀上依舊十分嚴(yán)重，二次違法現(xiàn)象突出。為有效規(guī)制行政壟斷，《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》為行為人規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任。俄聯(lián)邦《憲法》規(guī)定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)，即國(guó)家平等保護(hù)各種形式的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，規(guī)定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，保障國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)空間，保障商品、服務(wù)和資金自由流通，保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由和競(jìng)爭(zhēng)。《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》的責(zé)任制度完全可以從《憲法》規(guī)定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則得到解讀。

《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》第八章第37條規(guī)定：俄聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，以及其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)和組織的領(lǐng)導(dǎo)人、商業(yè)和非商業(yè)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人、自然人包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，都要按照聯(lián)邦法律規(guī)定承擔(dān)責(zé)任，并且還必須執(zhí)行反壟斷機(jī)構(gòu)的決議和指令。這是準(zhǔn)用性規(guī)則，需要援引或參照其他相應(yīng)的法律規(guī)定適用，主要指俄聯(lián)邦《行政違法法典》和《刑法典》等。具體來(lái)看，上述法律責(zé)任又包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

（一）俄羅斯行政壟斷的民事責(zé)任

《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的民事責(zé)任是針對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的。按照該法的規(guī)定，反壟斷署可以向經(jīng)營(yíng)主體發(fā)出有約束力的指令，或者采取保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際措施，經(jīng)營(yíng)者為此須承擔(dān)包括停止違法行為、恢復(fù)原狀、終止改變契約、消除后果、違法所得上繳聯(lián)邦預(yù)算等的法律責(zé)任。《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)行政主體并無(wú)此規(guī)定。由于俄羅斯《民法典》第一部分第10條“關(guān)于民事權(quán)利的界限”中規(guī)定：“不允許公民和法人有意對(duì)他人造成損害的行為，以及不得以其他形式濫用權(quán)利，不允許利用民法權(quán)利限制競(jìng)爭(zhēng)，不允許濫用市場(chǎng)支配地位”。由此可知，國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的行政壟斷也要承擔(dān)民事責(zé)任。我國(guó)《反壟斷法》只有行為人給他人造成損失需要承擔(dān)民事責(zé)任的原則性規(guī)定，沒(méi)有涉及停止違法行為、恢復(fù)原狀、終止改變契約、消除后果、違法所得上繳國(guó)家預(yù)算等規(guī)定。因此，我國(guó)《反壟斷法》的效力被大為削弱。

（二）俄羅斯行政壟斷的行政責(zé)任

《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的行政責(zé)任區(qū)分兩種責(zé)任對(duì)象。反壟斷署對(duì)行政機(jī)構(gòu)有權(quán)要求撤銷或修改違反反壟斷法的法規(guī)，終止或修改違反反壟斷法的協(xié)議等?！侗Ｗo(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》的行政責(zé)任規(guī)定還見(jiàn)之于《行政違法法典》，該法規(guī)定對(duì)聯(lián)邦主體政府機(jī)構(gòu)人員或地方自治機(jī)構(gòu)人員的非法限制貿(mào)易自由的行為，如禁止俄聯(lián)邦其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，禁止本地商品到國(guó)內(nèi)其他地區(qū)銷售的，處法定最低工資額40～50倍罰款?！侗Ｗo(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》第51條及《行政違法法典》第19.5條還規(guī)定，如果在規(guī)定期間內(nèi)不執(zhí)行聯(lián)邦反壟斷署的指令，個(gè)人還將被追究行政責(zé)任。由上可見(jiàn)，俄反壟斷法行政責(zé)任采取了分權(quán)設(shè)置方式，這是非常科學(xué)的。也就是說(shuō)，行政行為的合法性，無(wú)論具體還是抽象行政行為，由反壟斷署來(lái)審查處罰，反壟斷署有權(quán)作出撤銷、修改法規(guī)、終止或修改協(xié)議等處罰，而對(duì)行政機(jī)構(gòu)工作人員的罰款及行政責(zé)任處罰則由《行政違法法典》來(lái)設(shè)置，即反壟斷法原則體現(xiàn)于《行政違法法典》中。毫無(wú)疑問(wèn)，上述規(guī)定無(wú)論從權(quán)力制衡上還是處罰力度上比我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》，要科學(xué)合理得多。

（三）俄羅斯行政壟斷的刑事責(zé)任

《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的刑事責(zé)任主要體現(xiàn)在俄羅斯《刑法典》第178條。該條規(guī)定：國(guó)家機(jī)構(gòu)的人員利用自己擔(dān)任的公職實(shí)施壟斷協(xié)議等限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，并毀損他人財(cái)產(chǎn)或威脅毀損他人財(cái)產(chǎn)，引起重大損失或獲得特別巨大收入的，處6年以內(nèi)有期徒刑，可同時(shí)處100萬(wàn)盧布以內(nèi)或處5年以內(nèi)工資或收入的罰金，并在1～3年內(nèi)禁止從事相關(guān)職業(yè)或活動(dòng)；上述禁止、限制和排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為人，如果沒(méi)有其他犯罪事實(shí)，有主動(dòng)揭發(fā)和坦白情節(jié)，已經(jīng)賠償損失或?qū)⒎欠ㄋ蒙侠U聯(lián)邦預(yù)算，可以免除行為人的刑事責(zé)任。可見(jiàn)，俄羅斯也采取了分權(quán)設(shè)置的辦法即由刑法典設(shè)置行政壟斷的刑事責(zé)任，其對(duì)行政壟斷的處罰力度比其他國(guó)家對(duì)私人壟斷的處罰力度要大得多。而我國(guó)缺乏這方面的規(guī)定，只隔靴搔癢地規(guī)定了一個(gè)處罰建議權(quán)，這無(wú)疑是我國(guó)行政壟斷規(guī)制形同虛設(shè)的主要原因。

總之，行政壟斷的法律責(zé)任，俄羅斯的規(guī)定與大多數(shù)國(guó)家的規(guī)定不同。國(guó)家機(jī)構(gòu)頒布違反反壟斷法的規(guī)范性法律文件不承擔(dān)法律責(zé)任或違法卻不受處罰，被俄羅斯理論界認(rèn)為是立法上的公開(kāi)缺點(diǎn)[9]。 雖然對(duì)這些違法行政主體發(fā)布指令影響違法權(quán)力機(jī)構(gòu)的威信、形象和公信力，但俄羅斯最終選擇了對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)給予切實(shí)保護(hù)的價(jià)值觀。從該點(diǎn)看，俄羅斯反壟斷法對(duì)行政壟斷的性質(zhì)認(rèn)識(shí)是深刻的。

五、俄羅斯行政壟斷規(guī)制對(duì)我國(guó)之啟示

從目前我國(guó)行政壟斷規(guī)制暴露的問(wèn)題看，我國(guó)對(duì)行政壟斷的性質(zhì)界定、行為方式和種類、執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其權(quán)能設(shè)置、法律責(zé)任等都有待完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，俄羅斯2011年涉及行政壟斷被反壟斷機(jī)構(gòu)裁決的案件達(dá)5478起，占全部反壟斷法案件裁決數(shù)的60.43%，2012年則達(dá)到了62.09%④，雖然黨的十八屆三中全會(huì)確立了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用及我國(guó)行政體制改革的市場(chǎng)化方向，考慮我國(guó)幾千年的官本位文化，結(jié)合本文研究俄羅斯的情況來(lái)看，可以肯定行政壟斷今后在我國(guó)仍將長(zhǎng)期存在。法律是控制行政壟斷最重要、最有效的手段[10] ，因此我國(guó)《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)。

（一）拓寬行政主體和行為規(guī)制方式

我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷主體的范圍規(guī)定過(guò)于狹小，第33條規(guī)定的行政壟斷主體為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，對(duì)于由地方人大及其常委會(huì)、司法機(jī)關(guān)和軍隊(duì)部門(mén)制定的地方性法律規(guī)范和文件限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的未能涉及，而抽象行政行為恰恰是行政壟斷的主要方式。從行為的規(guī)制模式上看，我國(guó)只注重“導(dǎo)致”結(jié)果和“作為”，而對(duì)防止行政壟斷更重要的“可能導(dǎo)致”結(jié)果則沒(méi)有規(guī)定，對(duì)“不作為”也僅規(guī)定了“不依法發(fā)布信息”，以致對(duì)行政壟斷的規(guī)制淺嘗輒止，效果甚微。因此，我國(guó)對(duì)行政壟斷主體及規(guī)制方式立法應(yīng)進(jìn)一步突破。

（二）擴(kuò)大行政壟斷的調(diào)整范圍

我國(guó)《反壟斷法》第33條至第37條規(guī)定了行政壟斷的行為方式，其中第33條還列舉了五種行為表現(xiàn)。雖然上述規(guī)定明確具體、針對(duì)性強(qiáng)，但與俄羅斯相比調(diào)整的范圍小很多。從調(diào)整的主體范圍看，我國(guó)只規(guī)定了單一行政機(jī)關(guān)排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者之間的行為未作規(guī)定；從調(diào)整的行為來(lái)看，只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，沒(méi)有規(guī)定地方立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的抽象行政行為；從列舉的形式規(guī)定看，我國(guó)缺乏兜底條款的規(guī)定。其實(shí)行政壟斷的方式多種多樣，而我國(guó)《反壟斷法》卻只規(guī)定了很小的一部分。借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政壟斷的調(diào)整范圍并作出兜底規(guī)定，以徹底根除行政壟斷。

（三）完善行政主體的法律責(zé)任

我國(guó)《反壟斷法》第51條規(guī)定了行政壟斷的法律責(zé)任：對(duì)行政機(jī)關(guān)，由其上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令糾正；對(duì)機(jī)關(guān)主管人員和其他責(zé)任人員，依法給予處分；反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。我國(guó)《反壟斷法》上述規(guī)定與俄羅斯大為不同，只規(guī)定了有限的行政責(zé)任，即沒(méi)有規(guī)定民事責(zé)任也沒(méi)有規(guī)定刑事責(zé)任；行政責(zé)任的處罰幅度也沒(méi)有明確的規(guī)定；更有甚者，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷只有處罰建議權(quán)沒(méi)有處罰權(quán)，這當(dāng)然導(dǎo)致行政壟斷有恃無(wú)恐。對(duì)此，我國(guó)完全有必要借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，為行政壟斷設(shè)定具有足夠威懾力的民事、行政、刑事法律責(zé)任，特別是應(yīng)當(dāng)同樣采取分權(quán)模式，將行政責(zé)任設(shè)置歸于我國(guó)行政法、刑事責(zé)任設(shè)置于我國(guó)刑法中。只有這樣，我國(guó)反行政壟斷執(zhí)法才能真正取得令人滿意的效果。

（四）建立獨(dú)立、統(tǒng)一、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

我國(guó)《反壟斷法》只規(guī)制行政機(jī)關(guān)而未涉及司法機(jī)關(guān)、地方立法機(jī)關(guān)等的抽象行政行為；《反壟斷法》第9條規(guī)定實(shí)為準(zhǔn)立法權(quán)，未實(shí)質(zhì)性地規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在反壟斷領(lǐng)域的立法權(quán)和司法權(quán)；《反壟斷法》第51條的規(guī)定使我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)際只有處罰建議權(quán)而沒(méi)有處罰權(quán)，使得我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)不能有效行使反壟斷必須的立法、行政和司法權(quán)，極大地妨礙了反壟斷法的實(shí)施。為此，借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立集立法、行政、司法權(quán)能于一身，位階上僅次于國(guó)務(wù)院的能夠調(diào)查、審理、處罰的強(qiáng)大的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。只有這樣，《反壟斷法》才能跨地域、跨行業(yè)徹底地實(shí)現(xiàn)對(duì)行政壟斷的有效規(guī)制。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)《反壟斷法》頒布至今已經(jīng)七年了，行政壟斷的規(guī)制盡管存在各種各樣的問(wèn)題，但我們更應(yīng)該看到，《反壟斷法》將行政壟斷規(guī)制納入其中具有里程碑的意義。反壟斷立法是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，行政壟斷的規(guī)制亦是如此。俄國(guó)的經(jīng)驗(yàn)使我們明白行政壟斷規(guī)制的真正問(wèn)題所在，能讓我國(guó)《反壟斷法》明確前進(jìn)方向。只有當(dāng)我國(guó)在制止行政壟斷方面能夠采取有效法律措施的時(shí)候，方可說(shuō)我國(guó)已經(jīng)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。[11]在當(dāng)前建立法治社會(huì)、確立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在要求和背景下，《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的規(guī)制必將提出更高的要求。我們應(yīng)當(dāng)尋著這種修法方向，重新界定行政壟斷，擴(kuò)大行政壟斷主體范圍，加大行政壟斷法律責(zé)任，構(gòu)建獨(dú)立、統(tǒng)一、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，只有這樣，我們才能真正看到《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的強(qiáng)大威力。

。

注釋：

①參見(jiàn)俄羅斯1991年《商品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和限制壟斷活動(dòng)法》。

②參見(jiàn)俄羅斯2006年《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》。

③《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第110條第1款，姜士林等主編《世界憲法全書(shū)》第835頁(yè)。

④數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)源于俄羅斯2011～2012競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)報(bào)告數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：Report on Detecting of Antimonopoly Law Violations （on Articles of Federal Law on Protection of Competition）。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）