朱奕琪

摘 要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)（報(bào)告），是指對(duì)立法草案、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、研究，形成報(bào)告，接受公眾或者有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而決定該立法草案、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等能否實(shí)施或者如何配套環(huán)保措施的制度。這篇文章主要是比較中美兩國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與環(huán)境影響報(bào)告制度的異同，并分析差異的形成原因，堅(jiān)定我國(guó)制度實(shí)施的自信。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響報(bào)告制度;環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度;比較研究

1969年美國(guó)出臺(tái)了《國(guó)家環(huán)境政策法》，該法案的目的是致力于預(yù)防和消除對(duì)環(huán)境和生態(tài)圈的損害（第2條），該法案確立了環(huán)境影響報(bào)告制度，其核心思想是環(huán)境價(jià)值理論（資源環(huán)境稀缺且有價(jià)值），要求機(jī)構(gòu)建立在信息的基礎(chǔ)上，權(quán)衡各方利益后作出合理決策。對(duì)于美國(guó)的環(huán)境影響報(bào)告制度，我的理解主要有三點(diǎn)。

第一，美國(guó)的環(huán)境影響報(bào)告制度的含義是廣義的，環(huán)境影響報(bào)告的范圍不僅包括某些具體的項(xiàng)目，也包括可能會(huì)影響環(huán)境的立法草案或者建議、報(bào)告[1]。

第二，美國(guó)的環(huán)境影響報(bào)告制度本身不是目的，只是手段，是通過(guò)公開(kāi)科學(xué)評(píng)估保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的手段，并且是事前手段，一定程度具有預(yù)防功能。

第三，它的強(qiáng)制力較弱，更多的是一個(gè)程序性法律[3]，雖然有時(shí)候會(huì)不可避免的涉及實(shí)質(zhì)審查。這一點(diǎn)在美國(guó)立法上的體現(xiàn)有：環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)沒(méi)有實(shí)際的執(zhí)法權(quán)、絕對(duì)豁免制度的確立;在美國(guó)現(xiàn)實(shí)法律運(yùn)用中的體現(xiàn)有：存在諸多通過(guò)分解項(xiàng)目，間接注資規(guī)避這項(xiàng)程序的現(xiàn)象。

一、我國(guó)環(huán)境影響報(bào)告制度與美國(guó)環(huán)境影響報(bào)告制度的共同點(diǎn)

我們簡(jiǎn)單探討美國(guó)環(huán)境影響報(bào)告制度與我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的相同點(diǎn)。

第一，對(duì)于這項(xiàng)制度，中美關(guān)于其內(nèi)容及實(shí)施機(jī)制的相關(guān)規(guī)定都體現(xiàn)了全程性的特點(diǎn)?；径加杏惺虑暗脑u(píng)估、實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目后可能產(chǎn)生的不利后果、彌補(bǔ)，應(yīng)對(duì)的措施以及事后的持續(xù)監(jiān)測(cè)。這充分體現(xiàn)了立法者對(duì)可能影響環(huán)境的行為的謹(jǐn)慎態(tài)度。

第二，二者都有規(guī)定制度實(shí)施過(guò)程中的公眾參與制度，盡管參與的程序與細(xì)節(jié)存在差異。因?yàn)榕c所涉及項(xiàng)目利害相關(guān)的公眾勢(shì)必會(huì)更加了解項(xiàng)目的相關(guān)情況，也更加關(guān)心環(huán)境影響報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)果。二者的相同點(diǎn)有很多，就不一一贅述了。

二、相比較而言我國(guó)環(huán)境影響報(bào)告制度的優(yōu)越性

我主要是比較美國(guó)環(huán)境影響報(bào)告制度與我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的不同點(diǎn)，并進(jìn)行分析。

第一，這兩項(xiàng)制度針對(duì)的對(duì)象不同。美國(guó)環(huán)境影響報(bào)告制度針對(duì)的對(duì)象包括了立法草案、政府建議、報(bào)告等;我國(guó)主要是規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，相對(duì)而言較狹窄[2]。我國(guó)的政策是否需要經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)爭(zhēng)議很大，最終還是被立法者所否定，認(rèn)為其難以操作，不符合我國(guó)立法現(xiàn)狀。我認(rèn)為這其中涉及到一個(gè)權(quán)衡的問(wèn)題，到底是否有必要花費(fèi)成本與精力對(duì)政策等進(jìn)行環(huán)評(píng)，這項(xiàng)制度又是否會(huì)影響行政效率？我比較贊同我國(guó)立法者的觀點(diǎn)，我們其實(shí)沒(méi)有必要照搬美國(guó)的制度，在環(huán)境法的范圍內(nèi)對(duì)行政決策等行為進(jìn)行干涉，畢竟行政具有及時(shí)性和靈活性等特點(diǎn)，而且行政決策的評(píng)估完全可以通過(guò)完善相關(guān)的行政程序，在行政法的規(guī)制下實(shí)現(xiàn)。

第二，制度的內(nèi)容存在差異，也可以說(shuō)是各有其特色。美國(guó)在環(huán)境影響報(bào)告中會(huì)有相關(guān)的替代方案，并且替代方案要求具備充分性。[3]我國(guó)則對(duì)需要評(píng)估的對(duì)象作了分類，分別規(guī)定了對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的不同要求。美國(guó)的制度對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的環(huán)境影響報(bào)告提出了更高的要求，要滿足替代方案的充分性這一條件，立法或者決策機(jī)構(gòu)事前的調(diào)研、評(píng)估等準(zhǔn)備工作就要更加細(xì)致周全，成本也會(huì)因此而提高。而我國(guó)的分類制度有利于防止一刀切，對(duì)于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目分別適用不同的規(guī)定，有利于在提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量的同時(shí)節(jié)約成本。

第三，環(huán)評(píng)主體自由裁量權(quán)不同。美國(guó)的機(jī)構(gòu)受限制較小，環(huán)評(píng)主體自由裁量權(quán)較大。這里又可以從三個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)，即在做出報(bào)告前需要滿足的條件方面;做出過(guò)程中涉及的范圍方面;以及特殊的例外，即取得豁免方面：

（1）美國(guó)主體條件比較嚴(yán)格，項(xiàng)目或決策要滿足“重大”“對(duì)環(huán)境影響顯著”才需要出具報(bào)告、而“不確定的時(shí)候”，可以以不滿足條件為理由，僅出具《環(huán)境評(píng)估》，查明不必要時(shí)出具《查無(wú)顯著影響報(bào)告》[3]。

（2）豁免制度的相關(guān)規(guī)定，有關(guān)機(jī)構(gòu)主體可以自主決定某些行為享有豁免權(quán)，免除作出環(huán)境影響報(bào)告的義務(wù)。

（3）項(xiàng)目或決策涉及范圍、規(guī)模的方面，報(bào)告主體可以自由決定在哪個(gè)層面準(zhǔn)備影響報(bào)告，如“克里普訴塞拉俱樂(lè)部”[3]。

美國(guó)做出上述規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有可能使得某些機(jī)構(gòu)規(guī)避其報(bào)告義務(wù)，不能達(dá)到環(huán)境影響報(bào)告制度預(yù)期的效果。我認(rèn)為美國(guó)法律在留有余地，沒(méi)有規(guī)定的太死，可能涉及到一個(gè)成本問(wèn)題;也在一定程度上，也是留給行政更多的空間，促進(jìn)某些公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。而我國(guó)在這方面的立法更加嚴(yán)格，符合相關(guān)規(guī)定就必須要進(jìn)行環(huán)評(píng)，且要嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。當(dāng)然這并不能說(shuō)明誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣，因?yàn)槊绹?guó)的環(huán)境影響報(bào)告制度針對(duì)對(duì)象的種類更廣，多種主體都有在必要時(shí)有出具環(huán)境影響報(bào)告的義務(wù)，涉及的橫向范圍更廣，相對(duì)而言在縱向方面就會(huì)降低要求，留給行政更多的空間。

第四，實(shí)施的手段不同，美國(guó)專門(mén)設(shè)置的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)并沒(méi)有實(shí)際的執(zhí)法權(quán)，而中國(guó)相關(guān)的審批機(jī)關(guān)擁有審批的決定權(quán)。美國(guó)倡導(dǎo)民眾進(jìn)行公民訴訟，充分利用了司法來(lái)促進(jìn)這項(xiàng)制度的實(shí)施。因?yàn)槊绹?guó)是三權(quán)分立體制，司法機(jī)關(guān)的權(quán)力、地位與我國(guó)有差異。我國(guó)則充分利用行政的權(quán)力來(lái)促進(jìn)制度的實(shí)施，這樣其實(shí)效率會(huì)更高。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃火笑.中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比較研究[D]北京.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，2008：8.

[2]朱曉晨.我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善——以美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為借鑒[D]青島.中國(guó)海洋大學(xué)，2008：30-31.

[3]詹姆斯·薩爾茲曼，巴頓·湯普森著.徐卓然，胡慕云譯.美國(guó)環(huán)境法（第四版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016.