陶菲菲

[摘要]義務教育教師績效工資政策的實施既要處理好教育系統(tǒng)內(nèi)部變通與統(tǒng)一的關系問題，又要靈活處理教育系統(tǒng)內(nèi)部與外部的關系問題，有效發(fā)揮其激勵作用。但是就目前來看，我國義務教育教師績效工資的實施在靈活與統(tǒng)一關系的處理中仍然存在不足之處，主要存在以下3種值得省思的典型現(xiàn)象：績效工資考核過于追求“統(tǒng)一”，使得激勵變成單純的競爭;績效工資制度“變通”實施，使得政策偏向執(zhí)行;績效工資考核中外因起主導作用，使得績效考核“有名無實”。剖析這3種典型現(xiàn)象，能夠為我國進一步完善績效工資的實施提供借鑒。

[關鍵詞]義務教育;教師;績效工資

[中圖分類號] G472[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2019）02-0005-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.02.002

國務院于2008年12月23日頒布了《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》（以下簡稱《意見》），自此教師績效工資制度在全國義務教育學校落地生根。“教師績效工資制度是以教師工作業(yè)績的考核為基礎，在綜合考核評估后確立教師的績效工資額度”[1]。主要是為了在校內(nèi)增加一些競爭因素，克服干好干壞都是一個樣的弊病，為優(yōu)秀教師加薪，為落后教師敲警鐘。某教育局局長課有體會說，自績效工資制度實施以來，教師們干勁十足，主動進修學習，爭當班主任，并且積極承擔教學任務，愿意留在一線的教師增多，無事閑聊現(xiàn)象大大減少[2]。但是，由于我國績效工資考核制度的實施受社會經(jīng)濟發(fā)展水平、地理位置以及文化觀念等因素的制約，不可避免地出現(xiàn)很多問題，其中有三種現(xiàn)象最為典型。

一、績效工資考核過于追求“統(tǒng)一”現(xiàn)象

部分學?？冃ЧべY考核制定的標準十分嚴格和慎重，績效考核的方式相對統(tǒng)一，都是將考核的各項指標折合成具體的分數(shù)，完完全全的量化考核，教師的考核分數(shù)在績效工資分配中起決定作用，具體體現(xiàn)在：

（一）評價方式以量化考核為主

很多學校在考核中只遵循嚴格統(tǒng)一的標準，但只有可量化的指標才能更好地進行客觀評價。于是部分學校在績效考核中將指標盡可能的量化，例如教學工作分科目計算，語文、數(shù)學、英語0.6 分/節(jié)，美術、音樂等0.5分/節(jié)，家訪、補課次數(shù)等都有具體的分值規(guī)定，而且將本不可量化的師德、責任感等都被詳細地量化成相應的指標，學生的考試成績和升學率是最重要的考核指標，通過考核選拔和甄別出優(yōu)秀和不合格的教師，分別給予獎勵和懲罰。需要說明的是，績效考核追求量化的最大化在各中小學已經(jīng)是一種普遍現(xiàn)象，建立量化考核體系，將可量化的因素均以具體數(shù)值為依據(jù)對教師的業(yè)績給予評定與認可，這樣數(shù)據(jù)化的方式會使績效考核的公平公正性增加，考核的結果就會更有信服力。但是，當績效考核的價值取向發(fā)生偏離時，會造成考核的重心偏離，分數(shù)和成績等可測性因素就成為教師專業(yè)化的首要指標?？梢哉f，績效工資量化考核的出發(fā)點雖好，但在實施中卻呈現(xiàn)出事與愿違的局面。

（二）評價標準的統(tǒng)一控制

部分學校根據(jù)德、能、勤、績4要素制定了統(tǒng)一的績效考核標準，對學校中除了校長、副校長之外的所有教師以同一標準進行考核，這樣統(tǒng)一的考核使得各個學校出現(xiàn)很多副科教師缺少“績”的現(xiàn)象。因為在義務教育階段中，副科教師一般不參與或者較少參與期中、期末考試科目的教學中，所以副科教師的“績”很難在績效考核中體現(xiàn)出來，導致了同工不同酬現(xiàn)象，使得音體美等副科老師覺得受到了“歧視”[3]。根據(jù)調(diào)查結果表明：有75.7%（971份有效問卷）的教師認為“校長、中層領導、班主任、主科教師、副科教師、行政后勤人員”是教職工獎勵性績效工資數(shù)額由高到低的順序[4]，這更是一個有力的佐證。全國各地實施績效工資制度以來，副科教師的績效工資一般低于主科教師，而在義務教育階段中，美術、音樂等科目對學生的積極影響并不低于主科。同時學校對待副科教師的態(tài)度直接影響著學生學習的態(tài)度，忽視副科教師不利于學生全面發(fā)展。因此，績效考核標準本身并不具有普適性，無法用統(tǒng)一的標準進行考核，應以學科、工作的性質(zhì)以及工作的年級等為區(qū)分，從而鼓勵教師在自己的領域中有所建樹。

（三）考核價值的結果導向

雖然國家政策中明確規(guī)定不得把升學率作為績效考核的指標，但是大多數(shù)注重量化考核的學校和評價主體依舊以“教學效果”等能為學校帶來榮譽的“結果性”指標，即把學生的學業(yè)成績作為績效考核的決定性因素[5]。因此，教師對校長立下“軍令狀”的現(xiàn)象并不少見。自績效工資制度實施以來，各個學校普遍存在著教師之前關系緊張的現(xiàn)象。教師們?yōu)榱藸幦〉捷^高的績效工資，盡可能的提高學生成績，教師之間競爭激烈，導致了不合作現(xiàn)象增多，造成了教師之間關系不和諧現(xiàn)象?！耙詡€人工作結果為導向的評價工作標準越清楚明確，業(yè)績評價也就會越準確，但同時這樣的評價會導致明顯的短期效應，極易忽略長遠的影響和效應”[6]。在成果導向的考核環(huán)境下，教師的全部工作都需要折合成具體的分數(shù)，使得教師都在盡力掙工分，“唯分是舉”會導致育人的初衷明顯淡化。

二、績效工資制度“變通”實施現(xiàn)象

很多學校都有自己的“土政策”，學校的“土政策”是指學校在兼顧國家政策和本單位實際情況的基礎上制訂和執(zhí)行的局部性規(guī)定，其包含兩種作用：一是對國家政策的服從;二是對自身的保護[7]。同樣地方政府和學校也有自己的“土政策”。自《意見》頒布之后，對于績效工資制度，很多地方由于主客觀原因不愿意實施，但又迫于政策的壓力，不得不實行，因此大多都是依照自己的“土政策”進行的，表現(xiàn)在以下3個方面：

（一）“選擇性”地實施

“選擇性”執(zhí)行績效工資制度主要體現(xiàn)在地方政府上。在實踐中，地方政府會依據(jù)自己的喜好，盡力使績效工資制度不損害自身的利益。就績效經(jīng)費的承擔力度而言，《意見》明確提出了 “管理以縣為主、經(jīng)費省級統(tǒng)籌、中央適當支持”的績效工資經(jīng)費保證模式。由于這個政策的模糊性，績效經(jīng)費的重擔實際上是落在縣級政府的肩上。對發(fā)達地區(qū)來說，績效經(jīng)費完全是有保障性的，比如2009年北京市朝陽區(qū)財政撥出3億元專門用于教師績效工資改革，這就意味著教師工資完全由政府買單了。但對于欠發(fā)達地區(qū)而言，教育效果短期內(nèi)很難呈現(xiàn)出來，投資大回報少，地方政府就不愿意大筆投資了，部分地區(qū)會出現(xiàn)縣級政府挪用、擠占教育經(jīng)費，將其用于那些容易出成效的地方。比如基礎設施建設，這就出現(xiàn)“義務教育專項資金被挪用、擠占、不按保障比例投入的情況比較嚴重”[8]。而在績效經(jīng)費的分配中，政府把大部分教育經(jīng)費投入到各地方市區(qū)（重點）學校，使得農(nóng)村義務教育教師津貼太少，甚至沒有，導致了城鄉(xiāng)差距顯著。一個教齡十幾年的農(nóng)村教師，工資都不如一個市區(qū)小學里剛?cè)肼毜囊魳方處?，這樣的例子并不少見。地方政府的這種做法加劇了教育資源的不均衡性，使教師績效工資不能呈現(xiàn)出其補償性，導致了人才外流，不利于義務教育的均衡發(fā)展。

（二）“生搬硬套”地實施

為了方便地方結合實際情況制訂相關政策，國家在制訂《意見》時，留有很大的空間。但是，有些地方政府官員和校領導對績效工資制度抱消極等待態(tài)度，并未對政策內(nèi)容詳細分析，一味地“照搬照抄”政策的一些規(guī)定，有的地區(qū)甚至是一字不漏地照搬照抄《意見》，完全不根據(jù)自身地區(qū)的實際情況做出調(diào)整，刻板地實施績效工資制度。最為荒唐的是個別中心城區(qū)學校在 “體現(xiàn)工作量和實際貢獻”的項目中，甚至出現(xiàn)了農(nóng)村學校教師補貼[9]。《意見》允許各級政府、學校在制訂績效工資分配方案時，可以依據(jù)所在地區(qū)、學校的實際情況有所調(diào)整，盡可能使績效工資制度與各地區(qū)發(fā)展情況和各學校的歷史傳統(tǒng)相契合，而由于地方政府官員和校領導對績效工資制度半知半懂，“生搬硬套”地實施績效工資政策，導致政策實施的情況并不樂觀。

（三）“平均性”地實施

績效工資分配的“平均性”實施主要有兩種情況：一是為了回避利益矛盾將績效工資弄成“新的大鍋飯”，對所有教師一視同仁，即把績效工資平均分配給每個教師;二是獎勵性績效工資基礎化，“基礎化傾向明顯的地區(qū)有北京、浙江、江蘇和上海，以上海為最”[10]?；A化簡單來說就是每個教師都能得到，而且彼此相差不大，類似于變相的學校福利。這樣的績效考核實際上就是在“走過場”。近3年來已經(jīng)有多位學者指出[11][12][13][14][15][16][17]，在績效工資實施中出現(xiàn)“新平均性”的現(xiàn)狀。績效工資平均分配忽視具體工作量與壓力上的差異，不僅不會調(diào)動廣大教職工的積極性，反而會挫傷優(yōu)秀骨干教師的工作熱情，使得教師們的進取心普遍減弱?？冃ЧべY制度的本意是優(yōu)績優(yōu)酬，但學校在制度設計層面上的缺失，導致了其實行的結果產(chǎn)生偏差。薛海平、王蓉等學者研究指出，教師績效獎金與學生成績存在正比例關系[18]，因此平均性分配績效工資，在政策實施上比較簡潔，看似充滿“公平性”，實際上卻抑制了教師和學生的發(fā)展。

三、績效考核的外因起主導作用現(xiàn)象

教師績效工資的分配是堅持多勞多得的原則，并且是向一線教師和骨干教師以及做出突出成績的其他工作人員傾斜的，這樣有利于激勵教師產(chǎn)生競爭意識，避免出現(xiàn)教師“磨洋工”的消極現(xiàn)象。但是，在某些學校，外因反客為主，成為績效考核中實際起作用的因素，表現(xiàn)在：

（一）行政權力成為影響績效工資分配的主要因素

起初，教師們對績效工資制度的施行充滿熱情，認為教師的“死”工資也就會“活”動了，但在真正實施以來，教師工資還是“死”的，有時還會因為各種原因減少，而校領導的工資卻“活”了，而且“旱澇保收”。鳳凰網(wǎng)對教師績效評價的調(diào)查表明，有49.1%（31673名）的教師認為績效工資分配中，學校名目張膽地拿著教師的錢貼補領導[19]?？冃ЧべY偏行政、輕教學，其分配受到行政權力的控制，是各學者們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一個最常見、最明顯的問題。這就導致政策的受惠者并不是一線教師，績效工資只是讓管理層增加了他們的收入而已?？冃ЧべY不合理的分配導致教師的績效工資成為“官效工資”，使教師內(nèi)心充滿不平衡性，并且對自己的工作充滿質(zhì)疑。公平理論指出，職工工作的積極性除了受到薪金報酬的影響之外，更與其對報酬的分配是否感到公允更為密切相關。教師在績效分配中感受到的不公平性會直接影響其教學工作的積極性。

（二）職稱成為影響績效工資的實際分配因素

總體而言，我國教師的工資與職稱是成正比的，即高職稱高工資，而且職稱“只升不降”，這導致部分教師一旦評上高級職稱之后，“在其位不謀其職”教學積極性明顯下降。實施績效工資制度是為了改變教師的工資分配缺乏激勵性的現(xiàn)狀，通過績效考核來獎勵先進者，激勵落后者，真正體現(xiàn)出優(yōu)績優(yōu)酬的原則?？墒强冃ЧべY實施之后，“許多地區(qū)的基礎性績效工資主要依據(jù)教師現(xiàn)有的職稱分配”[20]，“績效工資考核過程中出現(xiàn)了重職稱輕績效的弊端，績效工資變成了職稱工資、級別工資”[21]。也就是說這樣的分配方式與績效工資改革以前的結構工資并無二致，績效工資還是按照職稱高低進行分配的，并未體現(xiàn)出績效的激勵性。然而對于中小學而言，學校的骨干力量大多是青年教師，他們在教學科研等方面都是承擔重任的，但在績效工資分配中年輕教師卻是多勞而不能多得，普遍打擊了很多優(yōu)秀的青年教師，使其產(chǎn)生消極的情緒，造成部分優(yōu)秀青年教師流失。

（三）“人情”成為影響績效工資分配的活躍因素

學校績效工資考核的實際操作者大多都是學校人員，而且義務教育學校實行的是完全的校長負責制，因此，以校長為首的學校管理層在績效考核中擁有絕對的話語權，從而導致一些學校的校長“以公謀私”，績效考核實際上成了校領導之間或者校領導與教師之間互做“人情”的媒介。廣大教師的話語權被漠視，甚至出現(xiàn)“頂撞領導的教師扣績效工資的30%”的霸王規(guī)定。有學者在研究績效工資實施的公平性問題中證實，人為因素（親疏關系）的干擾是引起領導決策不公的重要因素之一[22]。我國事業(yè)單位的績效考核嚴重存在著“重視拉關系、輕視干實事”的反向激勵現(xiàn)象[23]，已經(jīng)是屢見不鮮的事實了，“人情”這個外因在績效考評中起到很大的作用，使得學校成為利益交換的場所，充滿功利性。林語堂先生曾經(jīng)說過“人情”是統(tǒng)治中國的三“女神”之一，日常生活中簡單的人情關系有益于社會的和諧穩(wěn)定，但在學校中，穿插利益交換關系的“人情”，對學生和教師的發(fā)展有極大的阻礙作用，學校是一個人情文化普遍存在的地方，績效工資制度要落實，就必須重視這個問題。

四、提高績效考核公平性的對策

雖然我國義務教育教師績效工資的實施因為經(jīng)費不足、經(jīng)驗欠缺等多種原因?qū)е鲁霈F(xiàn)很多問題，但是歸結到底，主要問題還在于對績效工資實施時的統(tǒng)一性和靈活性的關系問題處理上?？己诉^于“統(tǒng)一”，會使得教師們的職業(yè)空間常常受制于績效評價的影響，注重科研成果與教學任務的達成，忽視教育背后的真正意義[24]。對教師本人來說，專注于應付考核，教學不再迸發(fā)靈感而是規(guī)行矩步，將走進功利主義的惡圈之內(nèi)。而且，新手型教師和經(jīng)驗型教師遵循統(tǒng)一的考核標準對新手型教師來說缺乏公平性，尤其是剛?cè)肼毜膸煼渡?，他們在角色轉(zhuǎn)化上還沒有完全適應教學，知識體系更是不完善，工作業(yè)業(yè)兢兢，還要擔心考核，給這些新教師在心理上產(chǎn)生很大的壓力，會讓他們對未來的工作方向產(chǎn)生迷茫感，不利于教師專業(yè)發(fā)展。但考核過于靈活，又會導致外因如行政權力、人情等在考核中起重大作用，加劇不公平性。因此，績效工資要實施好，就必須處理好統(tǒng)一性和靈活性的關系問題。

“從規(guī)范意義上而言，只有政府才能作為全社會普遍的公共利益的實現(xiàn)者和推動者的出現(xiàn)?！盵25]因此，政府部門是教師績效制度高效實施的強力助推器。首先，中央政府要增加對義務教育事業(yè)的投入經(jīng)費，尤其對于特殊條件的農(nóng)村地區(qū)，中央政府應該對其教育經(jīng)費完全買單，盡量縮減農(nóng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)教育的差距，凸顯義務教育的均衡性。其次，各級政府要互相監(jiān)督，防止擠占或挪用教育經(jīng)費現(xiàn)象的出現(xiàn)，積極利用各種渠道對績效工資政策進行宣傳，使政府官員、校長和一線教師都深刻理解績效工資的實質(zhì)，喚醒教師的主人公意識。再次，政府要在績效考核頂層設計的基礎上，給各校留下足夠的空間，使得績效評價的指標體系能夠符合學校自身的發(fā)展理念以及當?shù)氐膶嶋H情況，同時還需要督促學校建立績效工資監(jiān)管、申訴機制，給予教師充分維護自己權益的渠道。最后，學?？冃Э荚u人員要重視績效考核標準統(tǒng)一性和靈活性的結合程度，把握好教育質(zhì)量和教育指標之間的關系。比如，對于品德養(yǎng)成為亟待解決問題的學校，就需要淡化績效工資的一些量化評價，并且弱化部分統(tǒng)一的評價指標，使績效的考核指標更加靈活[26]。除此之外，學校應該建立考核的綠色通道，肯定新老教師對學校和學生的多方面貢獻?？冃Э荚u機制的目的并不在于考核本身，而是為了通過這種方式為教育行業(yè)注入新的活力，提高教師的經(jīng)濟待遇，促進教師的專業(yè)發(fā)展，而我們目前的績效考核將獎懲視為一種目的，忽視了獎懲應是一種手段，借助這種手段提高教師的反思精神，促進教師更加客觀地衡量和完善自身。關于這一點，我們需要更進一步地反思。

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（責任編輯：宇美臻）