[摘要]構(gòu)建國家監(jiān)察體制建設(shè)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。國家監(jiān)察委員會整合了我國行政監(jiān)察、黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督中的反腐力量，使得反腐力度更全面、獨立、統(tǒng)一、權(quán)威、高效，以適應(yīng)我國反腐敗工作新形勢的要求。在實踐中積極探索完善人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督機(jī)制的途徑和方法，這也是探索新時代適合我國國情的監(jiān)察制度的關(guān)鍵之所在。

[關(guān)鍵詞]國家治理現(xiàn)代化;制度反腐;國家監(jiān)察委員會

[中圖分類號]D262.6? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）02—0061—06

[作者簡介]海娜，河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生，研究方向：馬克思主義基本原理。

一、國家治理體系現(xiàn)代化視閾下的監(jiān)察體制改革

2013年在十八屆三中全會上，中國共產(chǎn)黨提出一個戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)——推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。站在歷史的角度上看，這正是黨認(rèn)識到了在創(chuàng)建了社會主義國家后如何解決好符合自身特色的國家治理這一重大問題。對于中國來說，在國家治理層面面臨三方面的問題和挑戰(zhàn)：一是處于趕超型現(xiàn)代化的國家如何有效治理;二是以社會主義為原則和發(fā)展道路的國家如何實現(xiàn)有效治理;三是超大規(guī)模的國家如何實現(xiàn)有效治理。1949年中華人民共和國成立后，同時面臨這三個挑戰(zhàn)的中國，參照了蘇聯(lián)模式，既取得了一定的建設(shè)成就，也經(jīng)歷了很多的困難和挑戰(zhàn)。改革開放以后，中國在具體的探索和實踐中實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)層面的現(xiàn)代化，但是制度體系的現(xiàn)代化道路仍然任重而道遠(yuǎn)。

國家治理現(xiàn)代化是中國在“四個現(xiàn)代化”之后提出的“第五個現(xiàn)代化”，即“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。與以前的“四個現(xiàn)代化”的概念相比，“第五個現(xiàn)代化”側(cè)重于政治建設(shè)、上層建筑方面，是政治體系層面的現(xiàn)代化。制度現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要層面。從國家現(xiàn)代化的目標(biāo)看，建立規(guī)范、合理、長效的制度體系也是現(xiàn)代化的重要的目標(biāo)。從某種意義上來說，現(xiàn)代國家的強(qiáng)大，恰恰應(yīng)該主要體現(xiàn)在制度層面。二戰(zhàn)以后，美國成為全世界最強(qiáng)大的國家，得益于符合美國實際的制度模式的成熟。美國專欄作家托馬克·弗里德曼曾說，美國成功的秘訣不在于其他，而在于他們所繼承的成熟的法律與制度體系，這是一種復(fù)雜設(shè)計，簡單執(zhí)行的管理體系。因此，在中國經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到相當(dāng)層面，在中國提出中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)的同時，中國也需要不斷探索和完善符合自身實際的制度模式。

在社會主義基本制度層面，我國以民主集中制為基本的組織原則和建黨建國原則。在這一制度模式下，黨員干部隊伍既是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，同時也是國家穩(wěn)定和治理的基石。全面深化改革，關(guān)鍵在于從嚴(yán)治黨，全面從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵在全面從嚴(yán)治吏。因此，中國特色社會主義制度體系需要在反腐敗等方面形成制度化、規(guī)范化的制度體系。需要將反腐敗體系制度化、法治化并將其納入國家治理體系現(xiàn)代化軌道中，形成不敢腐、不能腐、不想腐的治理結(jié)構(gòu)，徹底遏制腐敗高發(fā)現(xiàn)狀，創(chuàng)建廉潔政治環(huán)境，才能最大程度地發(fā)揮中國特色社會主義制度體系的優(yōu)越性。

正是立足于國家制度和治理體系的現(xiàn)代化，十八大以來黨和國家全面加強(qiáng)反腐敗制度建設(shè)，并在制度體系層面提出了監(jiān)察體制整體改革的方案。2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，通過在試點地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會為全國范圍內(nèi)的監(jiān)察體制改革積累經(jīng)驗，拉開了國家監(jiān)察體制改革的帷幕。這種國家監(jiān)察委員會的制度設(shè)計與列寧生前構(gòu)想?yún)s未實現(xiàn)的直線型反腐體制相似，即將地方紀(jì)檢和監(jiān)察系統(tǒng)直屬俄共中央和工農(nóng)檢察院。習(xí)近平指出，改革國家監(jiān)察體制，是一項事關(guān)全局的重大政治體制改革。因此，監(jiān)察體制的改革意味著我國在探索國家政治體制改革的繼續(xù)推進(jìn)，對國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。

二、腐敗現(xiàn)象與獨立監(jiān)察：中國現(xiàn)行反腐敗和監(jiān)察體制運(yùn)行的經(jīng)驗和問題

（一）改革以來的分權(quán)體制與腐敗現(xiàn)象

改革開放前我國實行高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制，這一體制模式嚴(yán)重桎梏了生產(chǎn)力的發(fā)展，也造成了政治模式的僵化。具體體現(xiàn)在中央與地方的關(guān)系上，在政務(wù)工作上，中華人民共和國成立初期的臨時憲法《共同綱領(lǐng)》有明確規(guī)定“各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府”。在經(jīng)濟(jì)上，計劃經(jīng)濟(jì)體制要求地方政府必須嚴(yán)格遵守中央下達(dá)的計劃指標(biāo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理，這就嚴(yán)格限制地方政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，地方對中央只有無條件服從照計劃指令行事，毫無經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新性和自主性。在人事權(quán)上，以黨管干部為基礎(chǔ)，中央與地方的干部人事管理權(quán)限，實行“各級下管兩極”的原則，中央政府直接管理省和地市級的領(lǐng)導(dǎo)干部。中共中央與地方黨委之間形成了較為嚴(yán)格的下級向上級的請示匯報制度，使得中央政府能夠有效地對地方政府的政策行為實時監(jiān)控。這種高度集權(quán)的體制在當(dāng)時有其存在的必然，1954年，第一屆全國人民代表大會第一次明確提出“四個現(xiàn)代化”，在現(xiàn)代化的建設(shè)道路上，我國是屬于后發(fā)展型現(xiàn)代化國家，這種后發(fā)展型并不是自身現(xiàn)代性自發(fā)成熟的結(jié)果，而是一種應(yīng)對外界挑戰(zhàn)的應(yīng)激選擇。后發(fā)展型國家要在短短幾十年內(nèi)追趕上數(shù)百年經(jīng)驗的先發(fā)展型現(xiàn)代化國家，必然要求采取一種強(qiáng)有力的社會調(diào)控系統(tǒng)，以便迅速集中資源作為啟動資本，積極推進(jìn)現(xiàn)代化的前進(jìn)。

這種高度集權(quán)的體制在發(fā)展的初期確實發(fā)揮了強(qiáng)有力的作用，但是隨著生產(chǎn)的發(fā)展逐漸顯示出它的弊端來，如嚴(yán)重桎梏了生產(chǎn)力的發(fā)展和政治體制的創(chuàng)新、極大限制了地方政府的自主性、制約了人民生產(chǎn)和發(fā)展的積極性。因此，1978年后，隨著改革開放的深入，中央與地方的關(guān)系進(jìn)行了重大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，主要體現(xiàn)在兩方面：在經(jīng)濟(jì)上，中央不再對各級政府下達(dá)計劃指令，各級政府對市場也不再按計劃原則統(tǒng)管，而是進(jìn)行宏觀調(diào)控，這其中最突出的標(biāo)志就是自1994年開始，中央與地方實行“分稅制”，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，分別由中央和地方征收和使用。“分稅制”的實行擴(kuò)大了地方財權(quán)、經(jīng)濟(jì)事權(quán)、地方政府固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃的審批權(quán)、外資審批權(quán)、外貿(mào)和外匯管理權(quán)、物資定價權(quán)等。在政治上，采取黨政分開的方式來克服過去權(quán)力過分集中所產(chǎn)生的弊病，利用權(quán)力下放的方法來調(diào)動地方、基層單位的積極性。中央給予地方政府更大的自主管理權(quán)，例如中央政府下放和擴(kuò)大地方政府的干部管理權(quán)限等等，便于地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，中央向地方下放了部分立法權(quán)限和干部管理權(quán)限等等。

改革開放后中央與地方關(guān)系的調(diào)整是以中央“分權(quán)下放”和地方政府獲得了更多的自主管理權(quán)來進(jìn)行的，但正是這種“分權(quán)下放”卻產(chǎn)生了許多引人深思的問題，例如，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一部分受益于改革開放的先富起來群體，為了廣開“財路”獲取更多的財富，往往選擇用手中的“錢”與官員手中的“權(quán)”進(jìn)行交易，以獲取更多的財富。加之西方思潮的涌入和改革開放初期，一切工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心帶來的的經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，給政府官員心理上造成一種不平衡之感，而權(quán)力下放后地方政府有了更多的自主權(quán)，許多官員利用手中的權(quán)力或為了滿足金錢欲望或為達(dá)到心理上的滿足和平衡等因素加入了這種“權(quán)錢交易”的交換中而滑入腐敗的深淵。隨著改革開放的深入，我國腐敗的數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)逐漸增加的態(tài)勢，一些大案、要案、窩案、串案屢屢發(fā)生，讓人瞠目結(jié)舌。

（二）分權(quán)、腐敗與反腐?。罕容^視野下腐敗現(xiàn)象的制度歸因

有學(xué)者研究稱之所以權(quán)力濫用和腐敗在一段時間內(nèi)呈現(xiàn)出大規(guī)模發(fā)生的嚴(yán)重態(tài)勢，是由于“分權(quán)下放”造成的。但是“分權(quán)下放”一定會造成腐敗嗎？

兩千多年前亞里士多德就提出“法治優(yōu)于一人之治”，近代孟德斯鳩提出三權(quán)分立思想：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)在同一個或一個機(jī)關(guān)之首，自由便不復(fù)存在了;如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了;如果同一個人或同一個機(jī)關(guān)同時擁有三種權(quán)力，一切便都完了”。三權(quán)分立原則成為今天西方大多數(shù)國家廉政制度的理論基礎(chǔ)并通過憲法和法律確定下來，在權(quán)力分配上議會行使立法權(quán)，內(nèi)閣或總統(tǒng)行使行政權(quán)，而法院行使立法權(quán)，同時每一機(jī)關(guān)都具有對另兩個機(jī)關(guān)的特定權(quán)力，從而形成立法、行政與司法三權(quán)間的彼此監(jiān)督與制衡。在三權(quán)分立原則基礎(chǔ)上，資本主義國家又建立了比較完備的廉政制度。我們以世界上廉潔度較高的國家——丹麥、新加坡為例。

丹麥的廉潔度居于世界之首，腐敗現(xiàn)象幾乎絕跡，這與其國家廉政教育體系、司法監(jiān)督體系。強(qiáng)有力的國家廉政體系和對腐敗現(xiàn)象零容忍的國民性分不開。丹麥除了有完善的司法監(jiān)督立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的體系之外，其獨特的監(jiān)察官制度和媒體監(jiān)督與公眾輿論也發(fā)揮了強(qiáng)有力的作用。丹麥的監(jiān)察官制度規(guī)定任何人對政府官員行為有質(zhì)疑都可直接向監(jiān)察官面談或聯(lián)系，而監(jiān)察官也都會及時給予回復(fù)，可以說監(jiān)察官制度是讓丹麥政府糾錯的強(qiáng)有力的存在，能很好的起到監(jiān)督政府、嚴(yán)防腐敗發(fā)生的作用。

新加坡素以廉潔高效著稱，觀其反腐經(jīng)驗，在它高效反腐的背后有一整套嚴(yán)格而有效的監(jiān)察制度，公務(wù)員處于一整套系統(tǒng)的嚴(yán)格法律和紀(jì)律監(jiān)督之中，形成不敢腐的氛圍，另外新加坡的監(jiān)督機(jī)制中除了有一個獨立、權(quán)威、高效的反貪調(diào)查局，還包括社會公眾、新聞媒體等監(jiān)督，這些機(jī)制共同制約著腐敗的發(fā)生。

由以上兩個國家為例我們可知西方主要發(fā)達(dá)國家大都有一整套獨立、完整的監(jiān)察體制，同時，為了實現(xiàn)更好的監(jiān)督與預(yù)防官員腐敗，西方國家還建立有具有高度權(quán)威與獨立性的廉政機(jī)構(gòu)，比如丹麥設(shè)監(jiān)察官、新加坡設(shè)反貪調(diào)查局、瑞典設(shè)議會督查專員，這些獨立權(quán)威的廉政機(jī)構(gòu)可以最大限度地防止腐敗的發(fā)生。

通過以上對比我們可以得出這樣一個結(jié)論——分權(quán)不一定必然造成腐敗，問題的關(guān)鍵是反腐系統(tǒng)背后要有一整套完整、獨立、權(quán)威的監(jiān)察體系，而這恰恰是我國現(xiàn)行監(jiān)察體系所不具備的。改革開放后中央與地方以“分權(quán)下放”進(jìn)行調(diào)整的方式，雖說一定程度上帶來了腐敗現(xiàn)象的大面積出現(xiàn)，但事實上，腐敗問題是任何一個國家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程中都會出現(xiàn)的問題。而這一問題出現(xiàn)的原因，既不能簡單地歸因為市場化，也不能簡單地歸因為國家根本制度問題，而是應(yīng)該從監(jiān)察體系的制度化和規(guī)范化的角度去，加強(qiáng)對反腐敗體系的構(gòu)建。從其他國家制度反腐的經(jīng)驗來看，只要能夠形成一整套完整、獨立、權(quán)威的監(jiān)察體系來支撐，現(xiàn)代化過程中，分權(quán)邏輯背后的改革開放進(jìn)程中的腐敗行為就會越來越少。

（三）分久必合的監(jiān)察體系：試點改革前的中國反腐敗制度分析

我國監(jiān)察體制起始于建黨之初，正式建立于中華人民共和國成立，十一屆三中全會后進(jìn)入全面發(fā)展、改革、調(diào)整時期。大體由三部分組成：行政監(jiān)察、黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。在這一時期，我國的監(jiān)察體系存在明顯的分部門、分維度監(jiān)察的特點。這一特點適應(yīng)了建國以來黨和國家行政和治理機(jī)構(gòu)專業(yè)化的趨勢和需要。不過，這一體系同時也面臨著若干問題，特別是行政監(jiān)察與黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督之間存在工作重復(fù)、職能重疊的問題。例如，在我國，大多數(shù)公務(wù)員是黨員，公務(wù)員違法的同時也違紀(jì)，同一個監(jiān)察對象卻有兩個機(jī)構(gòu)來監(jiān)督，造成人力、物力的重復(fù)浪費和職能不清的現(xiàn)象，在某些情況下，還存在互相扯皮的現(xiàn)象。也正是針對這一問題，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，國家監(jiān)察體制逐步進(jìn)入合并規(guī)范的階段。1993年中央紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公、地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)委合署辦公，實行一套班子兩個牌子，肩負(fù)黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能。1996年中紀(jì)委為彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制的不足，又開創(chuàng)了對“一把手”監(jiān)督的中國特色巡視制度。這些改革措施一定程度上減少了多部門重復(fù)性工作、職能劃分不清的問題，增強(qiáng)了反腐工作的有效進(jìn)行，在我國的監(jiān)察體制規(guī)范化制度化層面作出了重要探索。但是，隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)社會形勢的復(fù)雜變化，既有的監(jiān)察體系在實際運(yùn)作和制度設(shè)計中還仍然存在著一定的矛盾和問題，這一定程度上影響了反腐敗工作的有力推進(jìn)。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.監(jiān)察力度分散合力不強(qiáng)。改革開放后，經(jīng)過多年的發(fā)展和建設(shè)，我國已經(jīng)形成了全面系統(tǒng)的監(jiān)察體系，但是監(jiān)督主體的多方架構(gòu)形成當(dāng)前我國反腐力量分散，雖然1993年中央紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，但并沒有突破原有框架模式，反腐職能仍存在于多個機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)，如黨的紀(jì)檢部門、行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗和審計部門、檢察院的職務(wù)犯罪預(yù)防部門、反貪局和反瀆職等部門，形成“多頭并進(jìn)、各自為營”的局面。這多個監(jiān)察主體之間存在工作范圍交叉銜接不暢、監(jiān)察資源分散、職能劃分不清、扯皮推諉的問題，最終導(dǎo)致反腐效力低下、無法及時預(yù)防治理腐敗，皆因為在我國沒有形成一個獨立、權(quán)威的監(jiān)察體制。

2.監(jiān)察范圍存在真空地帶。我國現(xiàn)行監(jiān)察體系的三大組成部分：黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督的對象只限于各級黨組織和黨員，對國家公職人員中的非黨員就無權(quán)進(jìn)行監(jiān)督;檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象僅為所有公職人員的職務(wù)犯罪情況，若監(jiān)察對象的違法程度達(dá)不到犯罪，檢察機(jī)關(guān)就無權(quán)對監(jiān)察對象進(jìn)行處理;行政監(jiān)察的對象限于國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。而立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員以及國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等掌握公權(quán)力或是提供公共服務(wù)的人員并非監(jiān)察的對象，未能實現(xiàn)對國家公職人員監(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋，但現(xiàn)實中這些單位和領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象并非少數(shù)。

3.監(jiān)察主體間工作銜接不暢?，F(xiàn)行監(jiān)察體系中多方監(jiān)察主體在反腐形勢上呈現(xiàn)反腐方式和渠道的多樣化，這是一個優(yōu)點，彼此之間若能協(xié)調(diào)一致，密切配合，才能增強(qiáng)監(jiān)察整體功能和合力。尤其在一些大案要案上，在黨中央牽頭帶領(lǐng)下，各部門的密切配合充分發(fā)揮監(jiān)察主體間的整體效力。但在一般案件的情況下，各監(jiān)督部門之間存在監(jiān)督權(quán)限、程序、范圍等不夠明確、缺乏溝通和聯(lián)系、各自為營，難以協(xié)調(diào)銜接、重復(fù)工作等問題。例如，黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督這三個監(jiān)察體系的主體部門，他們的監(jiān)督對象時有發(fā)生交叉和重復(fù)，就會造成有的問題多方插手，有的問題無人問津，形成監(jiān)督工作中的“空白區(qū)域”。另外多方監(jiān)察主體工作出現(xiàn)交叉情況中，一方監(jiān)察主體的證據(jù)難以轉(zhuǎn)化為另一方監(jiān)察主體所使用，造成監(jiān)察主體間工作銜接不暢、拖延問題的處理。

4.監(jiān)察主體地位不高，監(jiān)督力度不夠。我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于政府系統(tǒng)內(nèi)部，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，屬于下級和上級的關(guān)系，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，接受同級政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)報告工作，在法理上，卻要對同級政府行使監(jiān)督職能。在這種體制下，紀(jì)檢部門在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，要對其負(fù)責(zé)報告工作，還要對其進(jìn)行監(jiān)督，即形成監(jiān)督者被被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)的局面。在這種機(jī)構(gòu)設(shè)置內(nèi)，紀(jì)檢監(jiān)察部門無論工資、級別、工作都要受黨委領(lǐng)導(dǎo)的情況下，很難對其同級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行徹底有效的監(jiān)督，難以發(fā)揮自己的工作職能，顯得軟弱無力。絕對權(quán)力如果不加制約必然出現(xiàn)腐敗，長期以來，由于制度原因形成的這種同體監(jiān)督帶來的“一把手”監(jiān)督缺位、同體監(jiān)督無力出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象就不足為怪了。

三、構(gòu)建中國特色的異體監(jiān)督：新時期監(jiān)察體制改革的思路和目標(biāo)

2016年12月25日，十二屆人大常委會二十五次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱“《決定》”），《決定》明確：“試點地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”，標(biāo)志著新時代監(jiān)察體制改革拉開帷幕。本次監(jiān)察體制改革不僅是我國監(jiān)察頂層設(shè)計更是關(guān)于政治體制改革的重大舉措。本次監(jiān)察體制的轉(zhuǎn)變既跟上了國際監(jiān)察體制發(fā)展的趨勢，也與我國文化傳統(tǒng)中關(guān)于監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨立設(shè)置相符合。對于這一改革，有學(xué)者認(rèn)為，這實際上形成了在地方政府工作部門以外的“異體監(jiān)督體系”，一定程度上解決了過去“同體監(jiān)督”體系的若干問題。

本次監(jiān)察體制改革設(shè)立監(jiān)察委員會，目的就是欲解決當(dāng)下監(jiān)察體制陷入的困境，建立獨立、權(quán)威、全面、高效的監(jiān)察體系，是適應(yīng)我國反腐敗工作新形勢的要求的。這也是探索新時代適合我國國情的監(jiān)察制度的關(guān)鍵之所在。

（一）化零為整

目前，我國監(jiān)督的力量是分散的，本次監(jiān)察體制改革將原先具有監(jiān)督職能的各部門整合為一體，如黨的紀(jì)律檢查部門、各行政單位隸屬的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門及檢察院的反貪局、反瀆局、職務(wù)犯罪預(yù)防的部門化零為整，實現(xiàn)了黨紀(jì)監(jiān)察、行政監(jiān)察、司法監(jiān)察的有序?qū)樱桓倪^去多頭并進(jìn)、效率不高、職能重復(fù)、工作銜接不暢的局面，由國家監(jiān)察委員會集中統(tǒng)一實行國家監(jiān)察職能，實現(xiàn)了黨對反腐工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和核心地位，保證了黨對國家監(jiān)察工作的有效監(jiān)督，提高了監(jiān)察的效率和權(quán)威。

（二）獨立監(jiān)察

《中華人民共和國監(jiān)察法》第八條規(guī)定“國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國檢察工作”、第九條規(guī)定“地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生”，這在法理上保證了監(jiān)察委員會的獨立性，在國家組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上形成“一府一委兩院”不再是“一府兩院”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，構(gòu)成新的國家機(jī)構(gòu)格局。監(jiān)察委員會是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，為確保監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察職權(quán)，本次監(jiān)察體制改革還從以下三方面進(jìn)行規(guī)定：首先，在監(jiān)察工作上監(jiān)察委員會實行“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制，接受上級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)和產(chǎn)生它的人民代表大會的監(jiān)督，但是同級黨委不得再干涉其工作，保證其在地方工作的獨立性;其次，監(jiān)察委員會的人事與財政撥款不再歸于地方，由國家監(jiān)察委直接撥款或?qū)ｍ棇Ｓ茫_保其不受同級和上級行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù);最后，派駐地方的巡視監(jiān)察員的工資福利待遇同樣不再歸于地方，確保其巡視力度的獨立完整。

（三）全面覆蓋

《中華人民共和國監(jiān)察法》第三章第十五條明確規(guī)定了對六類公職人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員;（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;（三）國有企業(yè)管理人員;（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;（五）基層群眾性自治組織中從事集體管理的人員;（六）其他依法履行公職的人員。

這就從法理上填補(bǔ)了以往監(jiān)察范圍的空白地帶，由于整合了多個監(jiān)察力量，將過去單一監(jiān)察組織所不能涉及的監(jiān)察范圍填補(bǔ)完整，并將所有公職人員全部涵蓋在監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍之內(nèi)，不留特殊、不留死角。如以往黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察空白是不具有黨員身份的公職人員;行政監(jiān)察范圍不包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員以及國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等掌握公權(quán)力或是提供公共服務(wù)的人員，《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定的六類公職人員全面覆蓋公務(wù)員法所規(guī)定的公務(wù)員范圍，將所有行使公權(quán)力的人員全部納入監(jiān)察范圍，有利于實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)。

（四）提高權(quán)威

要保證監(jiān)察委員會獨立監(jiān)察權(quán)力依法行使，必須要從法理上提高其地位，方能保證其監(jiān)察權(quán)力的權(quán)威性。憲法規(guī)定我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會，任何單位和個人不能凌駕其上，在全國人民代表大會之下，是由其選舉產(chǎn)生的國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院五個獨立行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，向全國人大負(fù)責(zé)，受全國人大監(jiān)督。《中華人民共和國監(jiān)察法》第八條“中華人民共和國監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國檢察工作”表明了國家監(jiān)察委員會的法律地位，它的法律地位在全國人大之下，由原來的監(jiān)察部上升到與“一府兩院”平行的地位，形成“一府兩院一委”的國家機(jī)構(gòu)體系，充分保障了國家監(jiān)察委員會的權(quán)威地位，為其獨立行使監(jiān)察權(quán)給予了法理支持。

四、構(gòu)建新型監(jiān)察體系過程中的若干問題及其解決路徑

黨和國家監(jiān)察體制的改革對于調(diào)整和完善中國特色的社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會在國家體系中事實上是在行政、立法、司法三項基本權(quán)力以外，形成了第四種國家基本權(quán)力——監(jiān)察權(quán)。這意味著監(jiān)察委員會的法律和實際地位將大大提高。在這一背景下，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”就變成一個至關(guān)重要的制度問題。本文認(rèn)為，在此方面，要積極挖掘既有制度的優(yōu)勢，通過若干途徑和渠道加強(qiáng)對監(jiān)察委員會本身權(quán)力的規(guī)范和制約。具體來說可以有以下方面：

（一）發(fā)揮各級人民代表大會監(jiān)督作用

《中華人民共和國監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。由各級監(jiān)察機(jī)關(guān)同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，必然要接受其監(jiān)督并向其匯報工作、接受詢問或質(zhì)詢。國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，向人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，向本級人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作，同時還需要接受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，各級人民代表大會要充分履行職能，在監(jiān)察工作中發(fā)揮好作用。

（二）完善監(jiān)察權(quán)力分工制約機(jī)制

為了避免監(jiān)察委員會變成超級機(jī)構(gòu)，需要加強(qiáng)對國家監(jiān)察權(quán)力的分工、制約和監(jiān)督，完善檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，建立一整套完善的監(jiān)察權(quán)力分工制約機(jī)制。如人民檢察院對監(jiān)察委員會移送起訴的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，決定是否起訴，監(jiān)察委員會在行使偵查權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守刑事訴訟法的規(guī)定，并受到刑事訴訟法及其他法律的限制和約束。人民檢察院和人民法院對監(jiān)察委員會的活動有權(quán)依照法律的規(guī)定行使監(jiān)督權(quán)。人民法院對職務(wù)犯罪案件進(jìn)行審理，有權(quán)依刑事訴訟法審查事實和證據(jù)并獨立作出判決，不受其他機(jī)關(guān)非法干涉。只要國家監(jiān)察委員會在現(xiàn)行憲法和刑事訴訟法框架范圍內(nèi)活動，并且遵守國家權(quán)力的分工與制約原則，就會推進(jìn)我國社會主義法治建設(shè)，實現(xiàn)法治政府和廉潔政府的愿景。

（三）上級黨委監(jiān)督

黨中央和各級黨委要加強(qiáng)對各級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。由于監(jiān)察委員會一改過去雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，這里的黨的監(jiān)督不包括同級黨委的監(jiān)督，而是指上級黨委和上級紀(jì)委的監(jiān)督。這里需要注意的是國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督由上級黨委即中央政治局常委采取小組分工或歸口管理的形式來對國家監(jiān)察委員會進(jìn)行督查。

（四）人民觀察員

除以上監(jiān)督形式外還應(yīng)積極探索完善人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督機(jī)制的途徑和方法，例如可建立人民觀察員制度，設(shè)立于政府系統(tǒng)外，履行行政監(jiān)督職能的專門機(jī)構(gòu)。人民觀察員是從社會各界中遴選具有杰出法律才能和品格高尚的人士擔(dān)任并聘任，通過各級人民代表大會投票、提名后方可任命，每屆任期5年，最多連任兩屆。人民觀察員可按負(fù)責(zé)事物不同進(jìn)行分工，在調(diào)查時，可向與調(diào)查內(nèi)容有關(guān)的人員和部門提出詢問，相關(guān)部門應(yīng)給予配合不得敷衍。另外，人民觀察員進(jìn)行的檢查事項應(yīng)向媒體和社會公布，這種公開化的制度保證了監(jiān)察工作的有效性。

總之，國家監(jiān)察委員會的發(fā)展經(jīng)歷了一個從無到有、不斷發(fā)展改革創(chuàng)新的過程。其能否切實有效地依法、高效運(yùn)行，既關(guān)系到社會主義政治制度改革的成敗，也關(guān)系到未來我國反腐工作的持續(xù)化問題，同時也包含著人們對監(jiān)察委員會的期望與信任。為了確保改革穩(wěn)妥進(jìn)行，需在監(jiān)察體制改革的實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，積極探討監(jiān)察的新途徑和新方法。

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責(zé)任編輯：張洋