盧鋒

所有制中立或中性（ownershipneutrality）與GATT/WTO規(guī)則的一個歷史特點有關(guān)，大體指早先多邊貿(mào)易規(guī)則對國有企業(yè)盡量不實施特殊規(guī)范這樣一個隱含原則。與此對照，過去十來年國際上興起的競爭中性概念，認為需要對國有企業(yè)引入必要規(guī)制以確保公平競爭。

一段時期，競爭中性原則運用范圍從國內(nèi)經(jīng)濟治理向國際經(jīng)濟規(guī)則領(lǐng)域延伸，近年美歐等國更是試圖在WTO改革中優(yōu)先推動這方面議題?？疾靸蓚€“中性”關(guān)系消長及其驅(qū)動因素，有助于理解國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和WTO改革的國企議題由來，對中國的政策選擇帶來啟示。

所有制中性原則的演變

“所有制中性”源自WTO法領(lǐng)域的研究文獻，大體指多邊貿(mào)易規(guī)則一種取向或原則，避免對包括國企在內(nèi)的不同類型企業(yè)設(shè)置特別規(guī)范。以GATT（1994）為例，除第17章“國有貿(mào)易企業(yè)”外，反傾銷反補貼等規(guī)則都沒有對特定企業(yè)類型設(shè)置特別條款。這一特點有其歷史原因，與GATT/WTO早期有關(guān)市場經(jīng)濟體制條件的隱含原則存在密切聯(lián)系。GATT最初23個創(chuàng)始成員國基本屬于市場經(jīng)濟國家，締約方實施市場經(jīng)濟體制這個前提條件也以不成文隱含形式存在。雖然企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)特點是體現(xiàn)經(jīng)濟體制差異的指標(biāo)之一，然而在最初締約方基本屬于市場經(jīng)濟體制，加上國有企業(yè)在現(xiàn)實經(jīng)濟中影響較小前提下，無需把國有企業(yè)作為額外考察因素。換言之，對市場經(jīng)濟體制條件采取不成文的約定俗成方式處理，在邏輯上暗含所有制中性意思。

GATT規(guī)則早年隱含所有制中性精神，不等于說GATT認為國有企業(yè)與多邊貿(mào)易規(guī)則注定沒有矛盾。GATT一開始就對國營貿(mào)易企業(yè)制定了系統(tǒng)的特殊規(guī)范。另外從歷史看，在經(jīng)濟體制差異較大經(jīng)濟體申請加入GATT/WTO時，其入關(guān)入世談判往往涉及包含規(guī)制國企在內(nèi)的經(jīng)濟體制調(diào)整內(nèi)容，或多或少會突破上述所有制中性原則。上世紀(jì)50年代-70年代，一些東歐國家加入GATT的談判內(nèi)容就有相應(yīng)表現(xiàn)。中國入世時這一點表現(xiàn)得更為突出。例如WTO對中國國有企業(yè)運行方式和補貼認定提出特別條款：一是規(guī)定中國國有企業(yè)對認定WTO規(guī)則下補貼具有特殊識別意義。二是規(guī)定“國企買賣行為遵循商業(yè)考慮和非歧視原則”，“政府不直接或間接地影響國企商業(yè)決策”。這些顯然突破了“所有制中性”原則。

中國入世以后十幾年，中美經(jīng)濟態(tài)勢與全球經(jīng)濟格局發(fā)生了始料未及的變化。一是中國經(jīng)濟超預(yù)期追趕并重塑全球經(jīng)濟增長格局；二是在后危機時期中國加快通過從存量和增量兩個方面積極參與全球經(jīng)濟治理機制改革；三是隨著內(nèi)外形勢演變中國經(jīng)濟體制改革力度、節(jié)奏、重點出現(xiàn)某些階段性特點，四是美國與歐元區(qū)兩個發(fā)達國家地帶先后發(fā)生兩次大危機并且面臨“四民（民族主義、民粹主義、移民、難民）問題”。

面對快速演變環(huán)境，美國決策層2011年前后重估中美關(guān)系，指責(zé)中國經(jīng)濟發(fā)展體現(xiàn)的國家主導(dǎo)驅(qū)動增長模式，并從“崛起國”與“守成國”視角分析兩國關(guān)系。美方當(dāng)時提出一個貫穿至今的政策方針，就是試圖把OECD已在關(guān)注的競爭中性原則接過來轉(zhuǎn)換成國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，以制衡政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式。

競爭原則及其造法過程

競爭中性概念的政策取向是調(diào)整國有企業(yè)與市場競爭關(guān)系，中心思想是要限制和消除任何企業(yè)特別是國有企業(yè)因為與政府存在特殊關(guān)系可能獲得的額外競爭優(yōu)勢，確保公平競爭平臺有效性。

競爭中性概念在上世紀(jì)90年代發(fā)軔于澳洲國家，2009年開始得到OECD重視與系統(tǒng)研究推廣。這一概念在發(fā)達國家流行與兩重客觀環(huán)境因素有關(guān)。一是經(jīng)過20年私有化改革，即便在西方也普遍認識到，國有企業(yè)長期存在有其客觀理由，國企不會隨著私有化完全消失。二是現(xiàn)實經(jīng)濟生活中國有企業(yè)會借助與政府的特殊聯(lián)系，獲得各種私營企業(yè)不具有的特殊競爭優(yōu)勢，影響市場經(jīng)濟公平競爭原則落地。競爭中性在肯定國企存在的必要性前提下，對國企由于與公權(quán)力特殊關(guān)系可能獲得額外競爭優(yōu)勢加以系統(tǒng)規(guī)制，形成規(guī)范OECD成員國內(nèi)部及相互國經(jīng)濟關(guān)系的推薦準(zhǔn)則。

然而隨著中國經(jīng)濟超預(yù)期追趕推動全球經(jīng)濟格局演變，后危機時期美國官方借力打力，把競爭中性作為對華經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略重估調(diào)整的重要支點。

通過造法過程使競爭中性變成國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在2012年美韓自貿(mào)協(xié)定（KORUS FTA）中就有表現(xiàn)，在奧巴馬政府力推并于2015年簽署的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）體現(xiàn)得最為集中。例如TPP第17章要求各締約方政府保證其國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)在從事商業(yè)活動時，必須按“商業(yè)考慮”原則開展產(chǎn)品或服務(wù)的購銷活動，而“相關(guān)的私營企業(yè)在商業(yè)決策中通?？紤]的其他因素”被寫進規(guī)則作為“商業(yè)考慮”的識別標(biāo)準(zhǔn)。TPP還要求任何締約方都不得通過對其國有企業(yè)進行直接或間接的非商業(yè)資助，從而對其他締約方造成不利影響。TPP從股權(quán)、投票權(quán)或任命權(quán)三個維度界定國有企業(yè)，防范締約方在國企界定方面自由裁量得以規(guī)避國企條款實際發(fā)生作用。去年10月簽署的美墨加協(xié)議全盤接受TPP相關(guān)內(nèi)容，并在某些重要方面發(fā)展強化。去年7月簽署和今年2月生效的歐日EPA協(xié)議，也引入了有關(guān)國企、補貼、競爭方面專門條款。

由此可見，競爭中性規(guī)則化與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則引入新一代國企條款，反映兩方面驅(qū)動因素：一方面體現(xiàn)了國際社會對國有企業(yè)這種特殊企業(yè)類型長期存在客觀必要性的認識，反映了在經(jīng)濟全球化背景下，需要創(chuàng)新制定更高標(biāo)準(zhǔn)的開放型市場規(guī)則以維護國際公平競爭舞臺。中國作為經(jīng)濟全球化的重要參與方與獲益方，對由經(jīng)濟全球化深化拓展提出的現(xiàn)實問題或許可持開放和參與態(tài)度。另一方面，上述雙邊與區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則變動背后，存在美國及其主要盟國利用新規(guī)則制衡包括中國在內(nèi)新興經(jīng)濟體追趕的博弈動機。

WTO改革的國企規(guī)制議題

推動競爭中性在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則領(lǐng)域造法進程的最新動向，是美國等主要發(fā)達國家試圖在WTO改革中引入這類議題。美國、歐盟與日本聯(lián)手形成“三邊進程”（trilateral process），從2017年12月到今年初多次發(fā)表共同聲明，系統(tǒng)闡述WTO改革需引入國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補貼、新競爭規(guī)則等市場經(jīng)濟體制議題。

2018年9月歐盟發(fā)表有關(guān)WTO改革概念性文件，三方面核心訴求首要內(nèi)容就是認為國有企業(yè)經(jīng)常導(dǎo)致市場扭曲，補貼問題未能被WTO現(xiàn)有規(guī)則所規(guī)范，因而亟須創(chuàng)造新規(guī)則加以應(yīng)對。美國今年3月提出WTO改革四點方針，也強調(diào)WTO必須解決所謂“非市場經(jīng)濟興起帶來的意外挑戰(zhàn)”，應(yīng)對所謂“主要通過國家指導(dǎo)管理經(jīng)濟成員國”對全球貿(mào)易造成的影響加以警惕。

中國支持對WTO進行改革，但是對改革必要性及優(yōu)先議題理解與美國等國存在實質(zhì)性分歧。去年11月23日發(fā)布的《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》，系統(tǒng)闡述了中國政府關(guān)于WTO改革的三個基本原則和五點主張，包括維護多邊貿(mào)易體制地位及其非歧視和開放核心價值，保障發(fā)展中成員的發(fā)展利益，盡快解決上訴機構(gòu)成員遴選受阻等緊迫問題，解決發(fā)達成員過度農(nóng)業(yè)補貼，糾正濫用貿(mào)易救濟等等。對美國等國試圖在WTO改革中推動國企規(guī)則和競爭中性等議題，中國抱有審慎和質(zhì)疑立場。

中國有關(guān)部門WTO改革方針立場是務(wù)實與合理的，不過也需結(jié)合多方面有關(guān)內(nèi)外環(huán)境條件演變動態(tài)評估形勢。一是中國上世紀(jì)90年代以來國企改革與鼓勵競爭的持續(xù)努力，與國際上競爭中性原則有不少相互兼容因素，對此中國學(xué)界和決策部門業(yè)已有相當(dāng)程度共識。二是下一步中國自身客觀需要深化國企改革與完善競爭規(guī)則。三是國有企業(yè)經(jīng)過幾十年改革開放市場經(jīng)濟環(huán)境歷練，體制政策負擔(dān)大幅減輕伴隨內(nèi)部治理機制和素質(zhì)改進，在更加公平透明競爭環(huán)境下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展能力得到實質(zhì)性提升。四是從外部環(huán)境客觀演變情況看，近年占全球經(jīng)濟約六成國家參與的雙邊與區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定，已經(jīng)包含國企條款與某種形式競爭中性內(nèi)容，折射新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變的客觀趨勢。

目前形勢下，中國相關(guān)政策可做新謀劃。在WTO改革領(lǐng)域應(yīng)繼續(xù)堅持現(xiàn)有合理立場，優(yōu)先考慮爭端解決機制等涉及WTO正常運行議題，并聯(lián)手其他成員國積極推動。同時通過內(nèi)外統(tǒng)籌組合政策的制定實施，改變國內(nèi)經(jīng)濟增長下行壓力與外部環(huán)境變動造成的困難局面。

首先在國內(nèi)確立高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)型目標(biāo)，加快國企改革以完善市場競爭，包括考慮通過必要修法程序從根本上賦予不同企業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟微觀主體的平等地位。其次在目前中國已參與的區(qū)域和次區(qū)域合作機制場合，研究主動倡導(dǎo)增加有關(guān)體制性規(guī)則性內(nèi)容的可能性，以面向現(xiàn)代化為目標(biāo)，在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則創(chuàng)新方面快速逼近前沿并引領(lǐng)潮流。三是重新評估相關(guān)立場，盡快申請加入CPTPP，探索如何優(yōu)化中國轉(zhuǎn)型期的體制和營商環(huán)境，以便與區(qū)域貿(mào)易規(guī)則有關(guān)競爭中性原則要求對接。

（作者為北京大學(xué)國發(fā)院教授；編輯：王延春）