朱昕昱

摘要：各地《村民委員會(huì)選舉辦法》在《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)村民委員會(huì)選舉選民資格爭議的救濟(jì)途徑作了變通，由此出現(xiàn)各省救濟(jì)方式不同的局面?，F(xiàn)有村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)三重矛盾，即立法差異與法制統(tǒng)一之矛盾、司法需求、司法能動(dòng)與法律規(guī)范之矛盾、村民自治能力與糾紛解決之矛盾。為此，村民委員會(huì)選舉選民資格爭議的救濟(jì)機(jī)制應(yīng)在統(tǒng)一立法、貫徹村民自治的基礎(chǔ)上，融合內(nèi)部自決與外部司法力量。簡言之，通過提升村選舉委員會(huì)公信力、將爭議納入《民事訴訟法》選民資格爭議并限縮適格當(dāng)事人主體、設(shè)置換屆選舉選民臨時(shí)巡回法庭的方式，向當(dāng)事人提供合理、高效、公正的糾紛解決資源。

關(guān)鍵詞：村民委員會(huì)選舉;選民資格;村民自治;外部救濟(jì)

中圖分類號(hào)：F325.2;D921.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）02-0019-09

一、問題的引出

肇始于20世紀(jì)80年代的村民自治制度，是我國社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。1982年《憲法》第111條將村民自治制度確立為我國的基本政治制度。1988年，《村民委員會(huì)組織法（試行）》的頒布標(biāo)志著村莊民主自治從自發(fā)形成的非正規(guī)制度向國家治理正規(guī)制度安排的轉(zhuǎn)變[1]。村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，肩負(fù)著農(nóng)村自我管理、自我教育、自我服務(wù)的多重職能。歷經(jīng)近40年的實(shí)踐檢驗(yàn)，村民自治制度對(duì)于活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收、提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響深遠(yuǎn)。村民自治始終是黨和政府高度關(guān)心和重視的問題。2002年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》（以下簡稱《通知》），指出“搞好村民委員會(huì)換屆選舉，實(shí)行村民自治，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造”。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善……基層群眾自治制度，……保證人民當(dāng)家做主落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中”“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國直接參與基層群眾自治的農(nóng)村人口已達(dá)6億[2]?？梢哉f，村民自治是我國民主最微觀、最生動(dòng)、最直接的實(shí)踐。

人事權(quán)是自治權(quán)的重要內(nèi)容，根據(jù)民主合法性的要求，人事權(quán)應(yīng)當(dāng)通過選舉權(quán)體現(xiàn)出來。村民委員會(huì)選舉是村民行使自我原始自治主權(quán)的一種行為，村民選舉權(quán)則是其法律保障之體現(xiàn)[3]，而是否具有村民委員會(huì)選舉選民資格就成為村民行使選舉權(quán)的基礎(chǔ)與前提。《通知》要求村民選舉委員會(huì)要對(duì)選民資格依法審核和確認(rèn)，做到不錯(cuò)登、重登、漏登。然而，在村民委員會(huì)換屆選舉過程中，被不當(dāng)剝奪選民資格以及將不具有選民資格者納入選民名單的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。歸納起來，這些情況主要包括：（1）將本村未滿18周歲的村民、死亡村民、精神病人納入選民名單;（2）拒絕為符合選舉資格的村民登記;（3）拒絕為農(nóng)轉(zhuǎn)非人員進(jìn)行選民登記;（4）拒絕給為農(nóng)嫁非人員進(jìn)行選民登記[4]。所謂村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛是指當(dāng)事人對(duì)村選舉委員會(huì)公布的選民名單有異議而引發(fā)的糾紛，其糾紛主體雙方分別為提出異議的當(dāng)事人和村選舉委員會(huì)[5]?，F(xiàn)階段，我國村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制無論在立法抑或?qū)嵺`層面都存在“剪不斷、理還亂”的混亂局面，諸多問題還有待厘清。如地方《村民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定的村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛的救濟(jì)路徑是否合理？在法制統(tǒng)一與地區(qū)差異間應(yīng)當(dāng)如何取舍？村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛與《民事訴訟法》選民資格案件的關(guān)系如何？村民委員會(huì)選舉資格糾紛解決機(jī)制是否需要引進(jìn)外部救濟(jì)方式，以及由此派生出的內(nèi)部救濟(jì)方式與外部救濟(jì)方式應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)等一系列問題。

村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛救濟(jì)機(jī)制長期以來屬于被我國學(xué)界所遺忘的“學(xué)術(shù)洼地”，專以其為研究對(duì)象的成果數(shù)量極少。其余以村民委員會(huì)選舉為研究對(duì)象的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)僅少量篇幅涉及村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛救濟(jì)。這些研究成果主要可歸納為：一是籠統(tǒng)地建議將《民事訴訟法》選民資格案件訴訟程序適用范圍拓展至村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛;二是從機(jī)構(gòu)完善的角度提出新設(shè)村民自治監(jiān)督委員會(huì);三是從司法權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系的視角論證了村委會(huì)選舉選民資格爭議引入訴訟程序并不會(huì)侵奪村民自治權(quán)。這些研究成果可以說為筆者的研究提供了素材積累，但這些既有成果缺乏對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的分析以及對(duì)現(xiàn)有村民委員會(huì)選舉選民資格爭議解決機(jī)制實(shí)踐運(yùn)行情況的檢視與關(guān)照。因而，筆者通過法律規(guī)范歸納梳理、裁判案例匯總、實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)借鑒等方式，剖析現(xiàn)存村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制立法和實(shí)踐存在的問題，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)闡釋村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制的可行性進(jìn)路。合理、高效、公正的村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制，不但有裨于村民選舉權(quán)的保障，而且還有助于將村民自治真正落到實(shí)處。

二、村委會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制規(guī)范之審視

（一）糾紛解決機(jī)制的規(guī)范梳理

我國村民委員會(huì)選舉的法律淵源可分為3個(gè)層次：《憲法》進(jìn)行制度確認(rèn)，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定基本框架，地方《村民委員會(huì)選舉辦法》細(xì)化具體內(nèi)容。2010年，《村民委員會(huì)組織法》迎來了頒行后的首次修訂。修訂后的《村民委員會(huì)組織法》新增村民委員會(huì)選舉選民資格案件救濟(jì)程序。該法第14條規(guī)定，對(duì)登記參加選舉的村民名單有異議的，應(yīng)當(dāng)自名單公布之日起五日內(nèi)向村民選舉委員會(huì)申訴，村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起三日內(nèi)作出處理決定，并公布處理結(jié)果。為與新《村民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容相協(xié)調(diào)，全國各省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的人大常委會(huì)先后于2010-2017年修訂了本省的《村民委員會(huì)選舉辦法》我國31個(gè)?。ㄊ校?、自治區(qū)有關(guān)村民委員會(huì)選舉選民資格案件的救濟(jì)內(nèi)容大多規(guī)定在《村民委員會(huì)選舉辦法》中，比較特殊的如河南省規(guī)定在《河南省實(shí)施〈村民委員會(huì)組織法〉辦法》中，四川省規(guī)定在《四川省村民委員會(huì)選舉條例》中。。筆者對(duì)全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市《村民委員會(huì)選舉辦法》中有關(guān)村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛救濟(jì)的內(nèi)容做了歸納總結(jié)，具體內(nèi)容見表1。通過表1可以發(fā)現(xiàn)，除湖南省《村民委員會(huì)選舉辦法》未作規(guī)定外，其余30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的《村民委員會(huì)選舉辦法》均規(guī)定了村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛的救濟(jì)途徑?？傮w來看，村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制可劃分為4種救濟(jì)模式：內(nèi)部救濟(jì)的一元模式、內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合的二元模式、內(nèi)部救濟(jì)的二元模式、內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合的三元模式。