曾瑞聲

1 國家利益如何建構(gòu)

國家是國際關(guān)系的主要行為體。國際體系和結(jié)構(gòu)成為國家間互動和實現(xiàn)利益的平臺。國家利益的形成不僅會受到國際體系、結(jié)構(gòu)的影響，國內(nèi)政治也會對國家利益的形成產(chǎn)生巨大的推動作用。根據(jù)建構(gòu)主義觀點，國家作為國際關(guān)系的“施動者”[1]，其立足于國家本身。國家的物質(zhì)條件(如地域、人口等)以及精神條件(如文化、政治過程、意識形態(tài))構(gòu)成了施動者的行為基礎(chǔ)。因此，國家利益的形成也有其內(nèi)源性的一面。

國內(nèi)的私人利益部門是形成國家利益主要的內(nèi)源性動力。這些私人利益部門同時也是著名的跨國行為體。為了保護(hù)他們的跨國利益，私人利益部門通過其國內(nèi)政治代表倡導(dǎo)和游說將自己的利益捆綁至國家的國際行為之上，從而建構(gòu)了國家利益。

既然國家利益是可以建構(gòu)的，那么建構(gòu)的具體過程是怎樣的？建構(gòu)國家利益的影響因素有哪些？跨國行為體在國家利益建構(gòu)的過程中扮演什么樣的角色？相關(guān)性最強的影響因素有哪些？下文通過對雅培公司與泰國政府的強制許可糾紛案例分析，回答上述問題。

2 文獻(xiàn)綜述

美國的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)如何影響國家利益的建構(gòu)，研究的落腳點集中在醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的政治行為之上。對美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的政治行為研究大多圍繞其政治捐獻(xiàn)和政治游說進(jìn)行展開。早期在1993年關(guān)于美國醫(yī)療改革大討論中就有研究文獻(xiàn)討論國內(nèi)政治對醫(yī)藥價格的影響。研究學(xué)者通過經(jīng)濟模型分析最后得出結(jié)論：政治行為與醫(yī)藥價格之間存在一定聯(lián)系但是影響較少[2]。也曾有非政府組織在2001年發(fā)布研究報告考察制藥公司的政治游說行為在相關(guān)醫(yī)藥政策發(fā)布前后的變化情況[3]。約翰·亞伯拉罕在2002年從政治學(xué)視角揭示了制藥公司通過“旋轉(zhuǎn)門”將其政治訴求滲透到國家的政治核心層[4]。2004年，史蒂芬·萊德等[5]對醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的政治游說情況進(jìn)行了總體描述，揭示了制藥公司雇傭的說客對美國政治的強大影響力。2005年，大衛(wèi)·亨利[6]撰文對美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)愈演愈烈的政治游說發(fā)表其個人看法，認(rèn)為制藥企業(yè)通過政治游說不僅影響國會立法保護(hù)其國內(nèi)利益，還間接影響政府行為推動美國與他國簽訂自由貿(mào)易協(xié)議從而保護(hù)其海外利益。近年來，有學(xué)者研究醫(yī)藥利益集團如何通過政治捐獻(xiàn)和公關(guān)來影響美國的選舉政治，并預(yù)言制藥企業(yè)的政治捐獻(xiàn)和游說會在以后的選舉政治當(dāng)中會更加白熱化[7]。綜上觀點，學(xué)者更多的是關(guān)心產(chǎn)業(yè)部門或者利益集團的政治行為如何影響美國國內(nèi)政治結(jié)果，而對產(chǎn)業(yè)部門或者利益集團如何通過政治手段建構(gòu)國家利益，如何推動國家在國際問題上實現(xiàn)其跨國利益方面的研究甚少。

本文著力于私人利益部門推動國家利益的形成，進(jìn)而影響國際關(guān)系進(jìn)程的實證研究，力圖明確影響國家利益建構(gòu)的變量。

3 國家利益的建構(gòu)過程

3.1 國家利益的內(nèi)核：私人利益

克力芝(洛匹那韋/利托那韋膠囊)是第二代抗艾滋病基因藥物，其有效成分為蛋白酶抑制劑。克力芝由雅培公司研發(fā)、生產(chǎn)，由于能有效抑制艾滋病轉(zhuǎn)錄病毒，所以它成為雅培公司的拳頭產(chǎn)品，每年為雅培公司貢獻(xiàn)非?？捎^的經(jīng)濟收益。

雅培公司是一家研發(fā)型藥業(yè)巨頭?？肆χブ皇茄排喙境晒Φ貙⑺幬镅邪l(fā)轉(zhuǎn)化為商業(yè)利潤的案例之一。公司投入巨大的科研經(jīng)費推動創(chuàng)新性藥物上市營銷從而獲取巨額的利潤?？v觀雅培公司的全球研發(fā)、銷量及利潤，藥物科研創(chuàng)造利潤的力量實在驚人：僅2018年雅培公司實現(xiàn)了305億美元的銷售額，全年投入研發(fā)費為23億美元，占總銷售額的7.54%；2014年～2018年五年的數(shù)據(jù)表明，雅培公司的研發(fā)投入與總銷售額的比值衡保持在0.7∶10左右[8]。

雅培公司的成功也只是美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的一個縮影。醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是美國的支柱產(chǎn)業(yè)，其之所以能夠蓬勃發(fā)展，其實雅培公司早已給出答案，即以高端科研不斷地推陳出新的經(jīng)營戰(zhàn)略為美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)帶來非常可觀的經(jīng)濟收益。研發(fā)與經(jīng)濟利潤在美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)中表現(xiàn)出極強的相關(guān)性，因此保護(hù)科研創(chuàng)新成為美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實經(jīng)濟利潤的首要前提。

3.2 私人利益的保護(hù)機制：政治捐獻(xiàn)與游說

美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)強大的私人利益是客觀存在的，同時該私人利益又是以高端的科研為支撐。然而，作為醫(yī)藥科研成果的載體——藥品，其本身應(yīng)具有相對容易的可達(dá)性。如果沒有完善的保護(hù)機制，那么科研的成果和產(chǎn)品又很容易被盜用和侵蝕。因此，美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的巨頭們在為自己的私人利益尋求保護(hù)方面保持著極強的沖動。政治捐獻(xiàn)與游說在滿足美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)巨頭們尋求利益的“保護(hù)傘”上發(fā)揮出誘人的工具性價值。

政治捐獻(xiàn)與游說是美國政治舞臺不可或缺的一部分。個人或利益集團通過政治捐獻(xiàn)與游說影響國家立法，從而獲得保護(hù)自身利益的合法性。醫(yī)藥巨頭都是操弄政治捐獻(xiàn)的佼佼者，它們每年都非常慷慨地向共和、民主兩黨及其議員捐款。以雅培公司為例，每年該公司都會在其官方網(wǎng)站上公布政治捐獻(xiàn)的具體情況。政治捐獻(xiàn)的目的非常明確，就是要編織一張利益保護(hù)網(wǎng)。雅培公司毫不掩飾其對政黨及黨員捐獻(xiàn)的政治動機：“我們的政治捐獻(xiàn)不是隨心所欲的行為，而是有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向。捐獻(xiàn)對象的政治立場、地緣利益的問題、競選的成功率、對政治獻(xiàn)金的需求等方面都是需要認(rèn)真審視”[9]。

除政治捐獻(xiàn)以外制藥公司還雇傭頂級的政治公關(guān)公司和說客為其服務(wù)——“華盛頓國會山門道里最大牌的游說者大多數(shù)都是制藥公司的‘政治代理人’”[10]，制藥公司為此支付大量政治美元。圖1為www.opensecrets.org網(wǎng)站公布的1998年～2011年雅培公司聘請公關(guān)公司和政治說客的支出情況。

圖1 1998年～2011年雅培公司聘請公關(guān)公司和政治說客的支出情況

從各年的政治游說支出費用趨勢來看，2005年～2007年出現(xiàn)“V”型反轉(zhuǎn)。這與2007年克力芝在泰國遭受專利強制許可有關(guān)。從2006年起雅培公司加大了政治游說支出，力圖通過政治游說推動政府在保護(hù)本公司的全球利益問題上有所作為。據(jù)統(tǒng)計，2000年政治說客發(fā)布有關(guān)醫(yī)藥問題的報告有2 542份，其中有2 403份涉及藥品價格問題[3]。

3.3 私人利益上升為國家利益

政治捐獻(xiàn)和游說為私人產(chǎn)業(yè)部門建構(gòu)利益保護(hù)盾牌提供了有效的工具和手段。各利益集團或個人通過政治捐獻(xiàn)和游說將個人利益包裝成國家利益從而獲得更強大的合法性來保護(hù)自己的全球利益。以上假設(shè)需以政治捐獻(xiàn)和游說的有效性為前提。考察政治捐獻(xiàn)和游說的有效性，需對具體的過程予以研究并厘清影響國家利益形成的若干變量。

3.3.1 私人利益受到損害

泰國政府未對克力芝實行強制許可前，“克力芝的價格是每月約6 000泰銖。這意味著一個病人每年要花72 000泰銖。全泰國估計有5萬艾滋病病人需要該二線抗艾滋病藥，所需的預(yù)算約為36億泰銖”[11]?？肆χサ亩▋r遠(yuǎn)超過泰國政府能夠承擔(dān)的范圍。2007年1月26日泰國政府對克力芝發(fā)出強制許可通知，雅培公司的利益受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

3.3.2 政治公關(guān)

除了于2007年3月13日撤回7個新藥在泰國的注冊申請(其中包括克力芝的熱穩(wěn)定劑型)等實質(zhì)性對抗之外，雅培公司在美國國內(nèi)展開足以令藥業(yè)游說者為之歡呼的政治公關(guān)。2007年3月15日，在雅培公司撤回7個在泰國的專利注冊申請后的第三天，以亞當(dāng)·斯密和讓·凱特為首的12名共和黨議員致信美國貿(mào)易代表蘇珊·施瓦布以保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)為理由反對泰國的強制許可[12]。表1為www.opensecrets.org網(wǎng)站公布的雅培公司對議員的政治捐獻(xiàn)情況，該12名國會議員除布拉德·埃爾斯沃思以外，其余的11名議員在2006年～2010年都接受過雅培公司的政治捐款。

表1亞當(dāng)·斯密等11位議員接受雅培公司政治捐獻(xiàn)的情況(單位：美元)

議員2006200820102012亞當(dāng)·斯密0300050002000讓·凱特05000100002500阿特·戴維斯0750000梅利莎·賓672313550110000艾倫·托斯切爾35001000010000約翰·天納0650015000約瑟·克勞斯06500100000艾倫·保德05000100000杰姆·馬瑟森0800080005000喬·考特妮0750065002500羅恩·克萊因0900065000

從表1可以發(fā)現(xiàn)，在2006年以后雅培公司對各位議員的政治捐款都有所追加。這可以理解為對11位議員在維護(hù)雅培公司利益上積極作為的回報。

雅培公司的政治捐獻(xiàn)策略為“雙軌制”，即政治獻(xiàn)金惠及共和黨和民主黨。因此，除了共和黨議員外，民主黨議員在維護(hù)雅培公司知識產(chǎn)權(quán)利益問題上也不遺余力。2007年3月20日，參議員喬·李伯曼等5名民主黨參議員共同致信美國貿(mào)易代表蘇珊·施瓦布，除譴責(zé)泰國政府濫用強制許可外，還敦促蘇珊向泰國政府施壓迫使其在知識產(chǎn)權(quán)問題上作出讓步[13]。該5名民主黨參議員也和雅培公司在金錢政治上有著千絲萬縷的聯(lián)系，其中湯姆·卡波從2005年～2010年四個選舉年度共接受雅培公司政治捐款3萬余美元[14]。

通過利益集團向政府傳遞本公司的意圖也是雅培公司政治公關(guān)的策略之一。在泰國宣布對專利藥物施行強制許可以后，共有5個美國國內(nèi)組織向其政府施壓要求制裁泰國政府。該5個組織為：美國藥物研究與生產(chǎn)商協(xié)會(Pharmaceutical Research and Manufacturers of America,以下簡稱“美國藥協(xié)”)、美國企業(yè)研究會(American Enterprise Institute)、美國商會(U.S. Chamber of Commerce)、美國創(chuàng)新(USA for Innovation)、太平洋研究院(Pacific Research Institute)。雅培公司在2008年、2009年均為美國商會、美國藥協(xié)會員，兩年間，雅培公司對美國藥協(xié)獨立經(jīng)費委員會的政治捐獻(xiàn)超過10萬美元[9]。

3.3.3 反對的聲音

雅培公司的政治公關(guān)并不是一帆風(fēng)順的，其間還受到不少國內(nèi)外的阻力：亨利·維克蒙等34位議員在貿(mào)易代表辦公室將泰國列入《301特別報告》(2007)的優(yōu)先觀察名單后向其致信，要求重新考慮該決策的合宜性，信中認(rèn)為貿(mào)易代表辦公室的行為具有報復(fù)性質(zhì)[15]。

除受到來自本國議員的反對聲音以外，雅培公司還受到國內(nèi)外民間機構(gòu)的強烈抗議。雅培公司在芝加哥舉行2007年年會受到艾滋病行動者、全球艾滋病聯(lián)盟、美國醫(yī)學(xué)生協(xié)會、巴黎行動者等非政府組織的強烈示威抗議[16]。艾滋病行動者呼吁全球抵制雅培產(chǎn)品[17]。巴黎行動者破壞了雅培巴黎公司的網(wǎng)站；雅培公司揚言要對其進(jìn)行起訴， 事件最后以雅培公司撤訴得以解決[18]。

3.4 國家利益的實現(xiàn)

悉心的政治捐獻(xiàn)和強大的政治公關(guān)、游說帶來了雅培公司希望出現(xiàn)的結(jié)果。除美國政府召見泰國駐美國大使這樣的即時反應(yīng)之外，經(jīng)過國會及民間社會不斷施壓，美國貿(mào)易代表辦公室將泰國列入《301特別報告》(2007)[19]的優(yōu)先觀察名單當(dāng)中。此舉釋放出一個強大的負(fù)面信號——美國即將要取消泰國的關(guān)稅普惠。關(guān)稅普惠一旦取消，泰國出口產(chǎn)業(yè)即會陷入困境進(jìn)而影響國內(nèi)經(jīng)濟。美國貿(mào)易代表辦公室在2008年還發(fā)布了年度貿(mào)易障礙評估報告[20]，遣責(zé)泰國的強制許可行為會破壞創(chuàng)新力。甚至美國總統(tǒng)顧問蒂姆·吳也對外強調(diào)美國需制訂政策以針對泰國的強制許可并促進(jìn)相關(guān)國際法的修訂[21]。美國國會也正在考慮修改貿(mào)易法，主要議題涉及專利及發(fā)展中國家的藥物可及性問題[22]。

泰國面對強大的外部壓力也并非一意孤行。泰國政府總理拉素在面對美國系列舉措下，同意花60萬泰株進(jìn)行國際政治公關(guān)以改善泰國的國際形象[23]。

4 解決問題：建構(gòu)國家利益的變量

國家利益不是一個平面的結(jié)構(gòu)，它是一種利益復(fù)合體，并在各個層面上多維地展開。國家利益的這種特點取決于它的建構(gòu)過程。從雅培公司與泰國政府的藥品強制許可糾紛來看，國內(nèi)的政治制度、政治過程在國家利益建構(gòu)問題上起著舉足輕重的作用。美國特有的金錢政治為私人利益部門尋求合法保護(hù)提供天然的渠道。政治捐獻(xiàn)將私人利益包裝起來隨即貼附上國家身份的標(biāo)簽并美其名曰“國家利益”。由于美國國內(nèi)政治制度的合法性使然，私人利益部門從不避諱他們參加政治捐獻(xiàn)游戲的動機和目的。正如雅培公司毫不忌諱地將每年的政治捐獻(xiàn)對外公布一樣。不單只是雅培，其他大型藥企都會這樣做。

政治游說成為了私人利益部門向政府部門傳遞個人意志不可或缺的鏈條。這些具有百年歷史的制度鏈條拉扶起龐大的政治公關(guān)產(chǎn)業(yè)——公關(guān)公司、說客就是政治公關(guān)產(chǎn)業(yè)中最為普通的存在形式。他們確實能夠把私人利益部門的意志注入到政府當(dāng)中，從而左右國家的行為。另外，政治游說可以將私人利益部門的意志滲透到國家層面的各個領(lǐng)域——立法、司法、行政。雅培公司通過政治公關(guān)將其利益訴求灌輸?shù)絿鴷⒎ㄗh員處，一方面可以引導(dǎo)國會立法從而獲得更為堅實的正當(dāng)性，另一方面以國會議員為信息傳導(dǎo)中介，將自家的利益訴求呈遞到政府部門處從而形成國家利益。

私人利益部門、國內(nèi)政治制度、國內(nèi)政治過程是建構(gòu)國家利益的重要內(nèi)源性變量，除此之外，非國家行為體的影響力量也不容忽視。從雅培公司與泰國政府的藥品強制許可糾紛案來看，非國家行為體對國家利益的建構(gòu)可以產(chǎn)生一定的作用力。美國醫(yī)學(xué)生協(xié)會、巴黎行動者、艾滋病行動者、全球艾滋病聯(lián)盟等非政府組織與跨國行為體(雅培公司)的國際政治博弈也確實可以影響國家利益的建構(gòu)。