賈 宇

[內(nèi)容提要]聯(lián)合國(guó)三次海洋法會(huì)議對(duì)古老的海洋航行自由予以規(guī)范?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》區(qū)別不同性質(zhì)的海域確立了不同的航行制度，船舶航行其間需要遵守相應(yīng)的規(guī)則。關(guān)于軍艦的無(wú)害通過(guò)問(wèn)題存在法理上的爭(zhēng)議，國(guó)家實(shí)踐亦不盡相同。中國(guó)對(duì)此問(wèn)題的立場(chǎng)在第三次海洋法會(huì)議之前、期間及以后，在國(guó)內(nèi)立法和實(shí)踐中一以貫之，堅(jiān)持軍艦通過(guò)沿海國(guó)領(lǐng)海需要得到批準(zhǔn)或事先通知。美國(guó)將其“航行自由行動(dòng)”付諸南海，以軍事艦機(jī)出入、飛越中國(guó)南海島礁的12海里及臺(tái)灣海峽，實(shí)乃以航行自由之名，行危害航行自由之實(shí)。

南海是溝通太平洋、印度洋的交通要道，是中國(guó)、日本、韓國(guó)等東北亞國(guó)家與東南亞、南亞、西亞、非洲、歐洲以及太平洋各國(guó)海上航行的主要通道，是國(guó)際貿(mào)易和海上運(yùn)輸?shù)纳€(xiàn)。著名的珠江口—新加坡、新加坡—馬尼拉—關(guān)島—檀香山—美洲和雅加達(dá)—香港—臺(tái)灣—韓國(guó)—日本—海參崴等國(guó)際和地區(qū)航線(xiàn)在這里交織。歷史上，中國(guó)著名航海家鄭和率領(lǐng)當(dāng)時(shí)最現(xiàn)代化的船隊(duì)，經(jīng)南海七下西洋，進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)和文化交流。

幾百年來(lái)，人類(lèi)利用海洋的規(guī)則從航行開(kāi)始，沿著航行自由的主旨發(fā)展演變，逐步成熟。然而，“二戰(zhàn)后海洋自由逐漸偏離了原來(lái)發(fā)展的軌道，淪為美國(guó)維護(hù)海洋霸權(quán)的工具”[注]曹文振、李文斌：《海洋自由制度的完善：內(nèi)涵、主體與動(dòng)力——基于對(duì)海洋政治歷史的研究》，《亞太安全與海洋研究》2016年第1期，第51頁(yè)。。進(jìn)入新世紀(jì)以后，美國(guó)注重將維護(hù)海洋自由與倡議全球海上合作進(jìn)行高調(diào)結(jié)合，擴(kuò)大自己對(duì)海上秩序的影響力，強(qiáng)化自己的海上霸權(quán)地位。[注]參見(jiàn)王森、馮梁：《對(duì)美國(guó)維護(hù)“基于法理的海洋體系”的批判研究》，《亞太安全與海洋研究》2018年第2期，第18—19頁(yè)。

一、國(guó)際法上航行自由的發(fā)展演變

海洋占地球表面積的71%，是生命的搖籃，提供了人類(lèi)生存發(fā)展的充分資源和自由空間。航行是人類(lèi)對(duì)海洋最早的利用方式之一。15世紀(jì)開(kāi)始，伴隨航海技術(shù)的進(jìn)步、新航路的開(kāi)辟以及世界體系的形成，歐洲列強(qiáng)掀起了遠(yuǎn)航探險(xiǎn)的熱潮，海洋成為大國(guó)掠奪海外財(cái)富的通道和競(jìng)技場(chǎng)。地理大發(fā)現(xiàn)引起了世界大國(guó)瓜分海洋的欲望和斗爭(zhēng)。從1454年到1493年，羅馬教皇多次發(fā)布訓(xùn)令，為西班牙和葡萄牙劃分了海上勢(shì)力范圍。英國(guó)也不甘落后，向四面八方尋找未被發(fā)現(xiàn)的島嶼、區(qū)域或?qū)俚亍?7世紀(jì)初，荷蘭的航海業(yè)迅速發(fā)展。作為“海上馬車(chē)夫”的新興海洋國(guó)家，荷蘭擁有世界一流的船隊(duì)，穿梭于世界各國(guó)和各殖民地進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)。西葡兩國(guó)各自霸海一方的做法，成為新興海洋強(qiáng)國(guó)發(fā)展的桎梏，打破原有兩個(gè)大國(guó)割據(jù)海洋的需要日益強(qiáng)烈，海洋自由呈現(xiàn)出激烈的權(quán)利爭(zhēng)奪的形式。

1609年，格勞秀斯在《海洋自由論》中提出，荷蘭有權(quán)航行到東印度，有權(quán)與那里的人民進(jìn)行貿(mào)易活動(dòng)。根據(jù)國(guó)際法，“每個(gè)民族均可與另一民族自由地交往，并可自由地與之從事貿(mào)易”。格勞秀斯主張，海洋是人類(lèi)共有之物，應(yīng)向所有國(guó)家開(kāi)放，任何國(guó)家不得獨(dú)占海洋，所有國(guó)家都有利用海洋進(jìn)行航行和海上運(yùn)輸?shù)淖杂?。[注]參見(jiàn)格勞秀斯：《論海洋自由或荷蘭參與東印度貿(mào)易的權(quán)利》，馬忠法譯，上海：上海人民出版社，2005年，第9頁(yè)。到了18世紀(jì)，許多國(guó)際法學(xué)者都主張海洋自由，這恰恰說(shuō)明海洋并非絕對(duì)自由。1702年，荷蘭法學(xué)家賓刻舒克將海洋區(qū)分為領(lǐng)海和公海，主張領(lǐng)海屬于沿岸國(guó)的主權(quán)管轄，而公海則不屬于任何國(guó)家。領(lǐng)海和公海兩分之后，人們對(duì)海洋自由的理解聚焦于公海之上。

1613年，塞爾登發(fā)表了《閉海論》，主張海洋并非在任何地方都是共有的，海洋可以被占領(lǐng)。塞爾登提出的“無(wú)害通過(guò)”的概念被逐漸接受，發(fā)展成為海洋法中的航行制度。

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，海洋在世界政治經(jīng)濟(jì)中的作用越發(fā)突出，歐洲列強(qiáng)率先利用工業(yè)革命積聚的優(yōu)勢(shì)力量進(jìn)行殖民擴(kuò)張，葡、西、荷、俄、英、美、德、日等國(guó)家先后成為海洋強(qiáng)國(guó)，進(jìn)而發(fā)展成為世界強(qiáng)國(guó)。

19世紀(jì)末期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力超越老牌資本主義強(qiáng)國(guó)，進(jìn)入全面擴(kuò)張時(shí)期。馬漢的“海權(quán)論”應(yīng)運(yùn)而生，為美國(guó)走上稱(chēng)霸海洋的道路奠定了理論基礎(chǔ)。馬漢全面系統(tǒng)地論述了海權(quán)對(duì)歷史的影響，論述了“強(qiáng)大的艦隊(duì)”、“繁榮的商業(yè)”及“海外基地”的相互依存關(guān)系。他認(rèn)為：“海上力量的歷史，在很大程度上就是一部軍事史。在其廣闊的畫(huà)卷中蘊(yùn)含著使得一個(gè)瀕于海洋或借助于海洋的民族成為偉大民族的秘密和根據(jù)?！盵注]馬漢：《海權(quán)論》，一兵譯，北京：同心出版社，2012年，第234頁(yè)。所有帝國(guó)的興衰，決定性的因素在于是否控制了海洋?！翱刂坪Ｑ蟆边M(jìn)一步壓縮了海洋自由的空間。

1945年9月28日，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)發(fā)表《關(guān)于大陸架的底土和海床自然資源政策的第2667號(hào)總統(tǒng)公告》，宣布：“處于公海下但毗鄰美國(guó)海岸的大陸架的底土和海床的自然資源屬于美國(guó)，受美國(guó)的管轄和控制”，“大陸架上的水域作為公海的性質(zhì)以及公海自由和無(wú)礙航行的權(quán)利不受任何影響”?！按箨懠芸梢哉J(rèn)為是沿海國(guó)家的陸地的延伸，因而自然地屬于它。”[注]北京大學(xué)法律系國(guó)際法教研室編：《海洋法資料匯編》，北京：人民出版社，1974年，第387、386頁(yè)。自然延伸成為大陸架制度的法理基礎(chǔ)，隨后引發(fā)了全球范圍內(nèi)的“藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)”。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)召開(kāi)了海洋法會(huì)議，試圖對(duì)國(guó)際海洋秩序進(jìn)行規(guī)范。

(一)聯(lián)合國(guó)三次海洋法會(huì)議對(duì)航行自由的規(guī)范

整個(gè)20世紀(jì)，聯(lián)合國(guó)共召開(kāi)了三次海洋法會(huì)議，締結(jié)了一系列海洋法公約，逐步完善了現(xiàn)代海洋法制度。1958年在日內(nèi)瓦召開(kāi)的第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，通過(guò)了《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》《公海公約》《大陸架公約》《捕魚(yú)及養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》(日內(nèi)瓦海洋法四公約)和《關(guān)于強(qiáng)制解決爭(zhēng)端的任擇簽字議定書(shū)》，確立了包括航行自由在內(nèi)的四大公海自由。1960年召開(kāi)的第二次海洋法會(huì)議無(wú)果而終。第三次海洋法會(huì)議在1982年通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)，確立了包括航行自由在內(nèi)的六大公海自由?！豆s》的生效，刷新了古老的海洋法制度。

《公約》將公海自由明確為航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道、建造人工島嶼和其他設(shè)施、捕魚(yú)和科學(xué)研究等六大自由。自由即權(quán)利，公海六大自由意味著所有國(guó)家，無(wú)論沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，均可平等享有在公海上進(jìn)行航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道、建造人工島嶼和其他設(shè)施、捕魚(yú)和科學(xué)研究的權(quán)利。[注]《公約》第87條關(guān)于公海自由的規(guī)定：1. 公海對(duì)所有國(guó)家開(kāi)放,不論其為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)。公海自由是在本公約和其他國(guó)際法規(guī)則所規(guī)定的條件下行使的。公海自由對(duì)沿海國(guó)和內(nèi)陸國(guó)而言,除其他外，包括：(a)航行自由；(b)飛越自由；(c)鋪設(shè)海底電纜和管道的自由,但受第六部分的限制；(d)建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由,但受第六部分的限制；(e)捕魚(yú)自由，但受第二節(jié)規(guī)定條件的限制；(f)科學(xué)研究的自由,但受第六和第十三部分的限制。

航行自由是海洋自由最原始、最重要的內(nèi)涵之一。1958年的《公海公約》第2條和1982年《公約》第87條，均把航行自由置于公海自由之首。公海航行自由是指所有國(guó)家的船舶，無(wú)論商船或軍艦，均有權(quán)在公海上自由航行；除受其本國(guó)的專(zhuān)屬管轄外，航行不受他國(guó)的干擾或阻礙。公海航行自由不僅適用于貿(mào)易航行，還適用于符合《聯(lián)合國(guó)憲章》、用于和平目的的軍用航行。

公海航行自由受到“義務(wù)”的制約，包括：(1)在公海中航行的船舶不得從事國(guó)際法禁止的海盜、販運(yùn)奴隸、販運(yùn)毒品、從事未經(jīng)許可的廣播等不法行為；(2)接受并配合軍艦為維護(hù)公海秩序而采取的海上執(zhí)法的義務(wù)，包括登臨權(quán)和緊追權(quán)等措施；(3)遵守關(guān)于海上航行安全、海洋環(huán)境的保護(hù)和保全、海上救助等國(guó)際規(guī)則的義務(wù)；(4)適當(dāng)顧及義務(wù)，不僅要顧及他國(guó)的航行權(quán)行使，還要適當(dāng)顧及其他公海自由和國(guó)際海底區(qū)域中的勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)等。上述權(quán)利和義務(wù)的實(shí)施，均要遵守“公海應(yīng)只用于和平目的”的基本原則。

古老的公海航行自由，早已不是放任的絕對(duì)自由，不可避免地受到其他規(guī)則的制約，航行自由的發(fā)展呈現(xiàn)出限制趨勢(shì)。

(二)不同海域的航行自由/航行權(quán)

《公約》打破了傳統(tǒng)的領(lǐng)海之外即公海的海洋兩分法，建立了一系列全新的海洋法律制度，使得原來(lái)屬于公海的海域被劃歸沿海國(guó)的管轄之下。領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等國(guó)家管轄海域、用于國(guó)際航行的海峽、群島國(guó)等制度的建立，更新和修正了航行自由的傳統(tǒng)含義。海洋區(qū)域的不同性質(zhì)，決定了航行權(quán)的內(nèi)涵和行使方式有所區(qū)別，傳統(tǒng)的航行自由已經(jīng)成為一種有約束、有規(guī)則的航行自由。

1.無(wú)害通過(guò)權(quán)

無(wú)害通過(guò)權(quán)，是沿海國(guó)基于國(guó)際社會(huì)航行安全和便利的考慮而對(duì)領(lǐng)海主權(quán)進(jìn)行一定程度的限制，準(zhǔn)許他國(guó)在不損害和平、良好秩序或安全的條件下通過(guò)本國(guó)領(lǐng)海。

《公約》第17條規(guī)定：“所有國(guó)家，不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，其船舶均享有無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利。”所謂“通過(guò)”,包括三種情況：一是單純穿過(guò)沿海國(guó)的領(lǐng)海，不進(jìn)入內(nèi)水或者?？?jī)?nèi)水以外的泊船處或港口設(shè)施；二是從沿海國(guó)內(nèi)水或泊船處駛出；三是駛?cè)牖蛲？垦睾?guó)內(nèi)水或內(nèi)水以外的泊船處或港口設(shè)施。[注]《公約》第18條規(guī)定：(1)為了下列目的，通過(guò)領(lǐng)海的航行：(a)穿過(guò)領(lǐng)海但不進(jìn)入內(nèi)水或?？?jī)?nèi)水以外的泊船處或港口設(shè)施；或(b)駛往或駛出內(nèi)水或?？窟@種泊船處或港口設(shè)施。(2)通過(guò)應(yīng)繼續(xù)不停和迅速進(jìn)行?！巴ㄟ^(guò)”包括停船和下錨在內(nèi)，但以通常航行所附帶發(fā)生的或由于不可抗力或遇難所必要的或?yàn)榫戎鲭U(xiǎn)或遭難的人員、船舶或飛機(jī)的目的為限?！盁o(wú)害”是指“不損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全”，并“應(yīng)符合本公約和其他國(guó)際法規(guī)則”。[注]《公約》第19條?！豆s》以反列名單的方式，列舉了威脅沿海國(guó)主權(quán)、領(lǐng)土完整的12種“非無(wú)害”行為。[注]《公約》第19條規(guī)定：(1)對(duì)沿海國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他違反《聯(lián)合國(guó)憲章》所體現(xiàn)的國(guó)際法原則的方式進(jìn)行武力威脅或使用武力；(2)以任何種類(lèi)的武器進(jìn)行任何操練或演習(xí)；(3)任何目的在于搜集情報(bào)使沿海國(guó)的防務(wù)或安全受損害的行為；(4)任何目的在于影響沿海國(guó)防務(wù)或安全的宣傳行為；(5)在船上起落或接載任何飛機(jī)；(6)在船上發(fā)射、降落或接載任何軍事裝置；(7)違反沿海國(guó)海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章，上下任何商品、貨幣或人員；(8)違反本公約規(guī)定的任何故意和嚴(yán)重的污染行為；(9)任何捕魚(yú)活動(dòng)；(10)進(jìn)行研究或測(cè)量活動(dòng)；(11)任何目的在于干擾沿海國(guó)任何通訊系統(tǒng)或任何其他設(shè)施或設(shè)備的行為；(12)與通過(guò)沒(méi)有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)。沿海國(guó)有權(quán)采取措施，防止非無(wú)害通過(guò)對(duì)沿海國(guó)主權(quán)造成干擾。

關(guān)于外國(guó)軍艦無(wú)害通過(guò)權(quán)的爭(zhēng)議，主要在于外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海是否應(yīng)當(dāng)取得沿海國(guó)的批準(zhǔn)。從國(guó)家實(shí)踐上來(lái)看，海洋大國(guó)如美、英、法、德、俄等國(guó)多主張軍艦應(yīng)享有與商船同樣的無(wú)害通過(guò)權(quán)；堅(jiān)持軍艦必須經(jīng)過(guò)沿海國(guó)事先授權(quán)、許可或通知才能通過(guò)其領(lǐng)海的多為發(fā)展中國(guó)家，約有40個(gè)左右。[注]Ashley Roach & Robert Smith, United States to Excessive Maritime Claims, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 1996, pp.266-267.

與海面上行駛的船舶不同，飛機(jī)等飛行器沒(méi)有無(wú)害通過(guò)權(quán)。任何飛行器飛越沿海國(guó)領(lǐng)海上空，必須取得沿海國(guó)的同意。

2.過(guò)境通行權(quán)

海峽是國(guó)際交通的要道,在海峽中的航行和飛越自由對(duì)世界各國(guó)而言都十分重要。領(lǐng)海寬度的增加，使得一些國(guó)際海峽被劃入海峽沿岸國(guó)的領(lǐng)海之內(nèi)。為了解決寬度不足24海里、本質(zhì)上屬于海峽沿岸國(guó)的領(lǐng)海、但連接公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)并“用于國(guó)際航行的海峽”的航行和通過(guò)問(wèn)題，《公約》量身定做了全新的“過(guò)境通行制度”。

在用于國(guó)際航行的海峽中，所有船舶與飛機(jī)均享有為“繼續(xù)不停和迅速過(guò)境的目的而行使航行和飛越自由”[注]《公約》第38條。。但如海峽是由沿岸國(guó)的島嶼和大陸形成、且該島向海一面有一條在航行和水文特征方面同樣方便地穿過(guò)公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的航道，過(guò)境通行就不應(yīng)適用。

對(duì)于過(guò)境通行的船舶和飛機(jī)，《公約》規(guī)定了明確的義務(wù)。所有船舶和飛機(jī)在通過(guò)這類(lèi)海峽時(shí)，應(yīng)毫不遲延地通過(guò)或飛越，不對(duì)海峽沿岸國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，等等。[注]《公約》第39條規(guī)定：1. 船舶和飛機(jī)在過(guò)境通行時(shí)應(yīng)：(a) 毫不延遲地通過(guò)或飛越海峽；(b) 不對(duì)海峽沿岸國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他違反《聯(lián)合國(guó)憲章》所體現(xiàn)的國(guó)際法原則的方式進(jìn)行武力威脅或使用武力；(c) 除因不可抗力或遇難而有必要外，不從事其繼續(xù)不停和迅速過(guò)境的通常方式所附帶發(fā)生的活動(dòng)以外的任何活動(dòng)；(d) 遵守本部分的其他有關(guān)規(guī)定。2. 過(guò)境通行的船舶應(yīng)：(a) 遵守一般接受的關(guān)于海上安全的國(guó)際規(guī)章、程序和慣例，包括《國(guó)際海上避碰規(guī)則》；(b) 遵守一般接受的關(guān)于防止、減少和控制來(lái)自船舶的污染的國(guó)際規(guī)章、程序和慣例。3. 過(guò)境通行的飛機(jī)應(yīng)：(a) 遵守國(guó)際民用航空組織制定的適用于民用飛機(jī)的《航空規(guī)則》；國(guó)有飛機(jī)通常應(yīng)遵守這種安全措施，并在操作時(shí)隨時(shí)適當(dāng)顧及航行安全。(b) 隨時(shí)監(jiān)聽(tīng)國(guó)際上指定的空中交通管制主管機(jī)構(gòu)所分配的無(wú)線(xiàn)電頻率或有關(guān)的國(guó)際呼救無(wú)線(xiàn)電頻率。

實(shí)施過(guò)境通行制度，“不應(yīng)在其他方面影響構(gòu)成這種海峽的水域的法律地位，或影響海峽沿岸國(guó)對(duì)這種水域及其上空、海床和底土行使其主權(quán)或管轄權(quán)”。而海峽沿岸國(guó)“不應(yīng)妨礙過(guò)境通行，并應(yīng)將其所知的海峽內(nèi)或海峽上空對(duì)航行或飛越有危險(xiǎn)的任何情況妥為公布。過(guò)境通行不應(yīng)予以停止” 。[注]參見(jiàn)《公約》第34、44條。

3.群島海道通過(guò)權(quán)

群島國(guó)的主權(quán)及于群島水域，水域的上空、海床和底土，以及其中所包含的資源?！豆s》第53條規(guī)定了群島海道通過(guò)權(quán)，指外國(guó)船舶和飛機(jī)享有的“在公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的一部分和公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的另一部分之間繼續(xù)不停、迅速和無(wú)障礙地過(guò)境的目的，行使正常方式的航行和飛越” 群島國(guó)的群島水域和鄰接的領(lǐng)海的權(quán)利。

外國(guó)船舶和飛機(jī)在群島海道中的航行自由不是絕對(duì)的，必須繼續(xù)不停、迅速地通過(guò)群島水域和鄰接的領(lǐng)海。在群島國(guó)制定了海道和空中航道的情況下，外國(guó)船舶和飛機(jī)在通過(guò)時(shí)不應(yīng)偏離海道和空中航道的中心線(xiàn)25海里以外，在航行時(shí)與海岸的距離不應(yīng)小于海道邊緣各島最近各點(diǎn)之間距離的10%。在群島國(guó)沒(méi)有指定的情況下，外國(guó)船舶和飛機(jī)可以通過(guò)行使群島海道通過(guò)權(quán)。

4.專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行和飛越自由

專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度是《公約》建立的新制度，世界重要海上航道幾乎都在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍之內(nèi)。專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行和飛越自由，是沿海國(guó)與海洋大國(guó)利益沖突的匯集之點(diǎn)。

《公約》第58條規(guī)定：“在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國(guó)家，無(wú)論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第87條所指的航行和飛越的自由……第88至第115條以及其他國(guó)際法有關(guān)規(guī)則，只要與本部分不相抵觸，均適用于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)?！?/p>

“第87條所指的航行和飛越的自由”，即《公約》第七部分公海自由中的前兩項(xiàng)。很多海洋大國(guó)據(jù)此主張專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的航行和飛越自由就是公海自由。

但是，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的航行自由不是絕對(duì)的自由，較公海自由受到更多的限制：一是《公約》有關(guān)規(guī)定的限制(《公約》第58條第1款)；二是符合《公約》第88—115條以及其他國(guó)際法有關(guān)規(guī)則中與《公約》第五部分不相抵觸的規(guī)定；三是“適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)”的限制，并應(yīng)遵守沿海國(guó)按照《公約》規(guī)定及其他國(guó)際法規(guī)則所制定的與第五部分不抵觸的法律和規(guī)章?？梢?jiàn)，《公約》第58條在采用“第87條所指的航行和飛越的自由” 對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行和飛越自由作出規(guī)定時(shí)，增加了諸多限制條件。這表明，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的航行自由與公海航行自由是不同的。

總之，航行自由是一個(gè)富有生命力的古老命題。隨著科技進(jìn)步、人類(lèi)對(duì)海洋開(kāi)發(fā)利用能力的提高和國(guó)際法、海洋法的發(fā)展，航行自由的內(nèi)涵不斷豐富和更新。歷史發(fā)展到今天，人們當(dāng)然很清楚地認(rèn)識(shí)到航行自由不是絕對(duì)的自由和放任。在以《公約》為代表的現(xiàn)代海洋法制度下，航行自由是一種在不同海域中受到不同規(guī)制的、有限行使的航行權(quán)。其中，領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)依然處于爭(zhēng)論和發(fā)展之中，引發(fā)國(guó)際實(shí)踐中的諸多問(wèn)題。

二、中國(guó)關(guān)于領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)問(wèn)題的立場(chǎng)

中華人民共和國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的合法席位之后，中國(guó)代表團(tuán)在聯(lián)合國(guó)海底委員會(huì)和第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上的發(fā)言中，闡述了中國(guó)關(guān)于領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)問(wèn)題的一般立場(chǎng)。

(一)在海底委員會(huì)的發(fā)言

1972年7月24日，中國(guó)代表在海底委員會(huì)第二小組委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言指出，屬于各國(guó)領(lǐng)海范圍內(nèi)的海峽，不論是否經(jīng)常用于國(guó)際航行，應(yīng)由各沿岸國(guó)進(jìn)行管理，外國(guó)商船可以無(wú)害通過(guò)，但應(yīng)遵守各沿岸國(guó)的有關(guān)法律和規(guī)章，外國(guó)軍艦必須事先得到批準(zhǔn)才能通過(guò)。[注]參見(jiàn)北京大學(xué)法律系國(guó)際法教研室編：《海洋法資料匯編》，第33頁(yè)。

1973年3月29日，中國(guó)代表在海底委員會(huì)第二小組委員會(huì)會(huì)議上關(guān)于日內(nèi)瓦海洋法四公約問(wèn)題的發(fā)言指出，關(guān)于領(lǐng)海的通過(guò)權(quán)，《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》第14條只是籠統(tǒng)地規(guī)定各國(guó)船舶都享有無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利。

1973年，在聯(lián)合國(guó)海底委員會(huì)在第二屆會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)提交了《關(guān)于國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的工作文件》。要點(diǎn)如下：

“沿海國(guó)為了對(duì)其領(lǐng)海進(jìn)行管理，可以制定必要的法律和規(guī)章，并予以公布。外國(guó)船舶和飛機(jī)通過(guò)別國(guó)領(lǐng)海和領(lǐng)海上空，應(yīng)遵循該國(guó)的法律和規(guī)章?！?/p>

“外國(guó)的非軍用船舶可以無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海。無(wú)害通過(guò)，是指不損害沿海國(guó)的和平、安全和良好秩序的通過(guò)?！?/p>

“沿海國(guó)依照該國(guó)的法律和規(guī)章，可以要求外國(guó)軍用船舶應(yīng)事先通知該國(guó)主管機(jī)關(guān)或經(jīng)該國(guó)主管機(jī)關(guān)事先許可，方可通過(guò)該國(guó)的領(lǐng)海?！盵注]北京大學(xué)法律系國(guó)際法教研室編：《海洋法資料匯編》，第74頁(yè)。

這份文件清楚表明了中國(guó)政府關(guān)于無(wú)害通過(guò)問(wèn)題的立場(chǎng)以及對(duì)“無(wú)害通過(guò)”一詞含義的解釋。

(二)在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上的發(fā)言

關(guān)于軍艦通過(guò)領(lǐng)海的問(wèn)題，是第三次海洋法會(huì)議的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。海洋大國(guó)與發(fā)展中國(guó)家的主張截然對(duì)立：前者主張外國(guó)軍艦在沿海國(guó)領(lǐng)海內(nèi)行使無(wú)害通過(guò)權(quán)，后者要求外國(guó)軍艦須事先通知沿海國(guó)主管機(jī)關(guān)或在經(jīng)其許可后方可通過(guò)該國(guó)領(lǐng)海。

盡管在1974年第二委員會(huì)提出的《主要趨勢(shì)》的文件中，納入了反映上述兩種主張的案文，但1975年第三期會(huì)議產(chǎn)生的《非正式單一協(xié)商案文》卻只反映了海洋大國(guó)的立場(chǎng)，明文規(guī)定無(wú)害通過(guò)的規(guī)則適用于軍艦，遭到了30多個(gè)國(guó)家的反對(duì)。自1976年第四期會(huì)議產(chǎn)生的《訂正的正式單一協(xié)商案文》刪掉上述條文之后，各種協(xié)商案文都沿襲了1976年的案文。

從1978年第七期會(huì)議開(kāi)始，中國(guó)比較頻繁地就軍艦無(wú)害通過(guò)沿海國(guó)領(lǐng)海問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，并多次與一些發(fā)展中國(guó)家提出聯(lián)合提案，要求增加有關(guān)外國(guó)軍艦通過(guò)沿海國(guó)的領(lǐng)海時(shí)應(yīng)事先獲得批準(zhǔn)或予以通知的內(nèi)容。

1.軍用船舶與商船的性質(zhì)

在1978年的第七期會(huì)議上，鑒于第六期會(huì)議產(chǎn)生的《非正式綜合協(xié)商案文》未能反映中國(guó)代表團(tuán)和其他許多國(guó)家關(guān)于軍用船舶通過(guò)領(lǐng)海的意見(jiàn)，1978年4月28日，中國(guó)代表團(tuán)在第二委員會(huì)非正式會(huì)議上指出：“對(duì)軍用船舶和一般的商船必須嚴(yán)格加以區(qū)分，作出不同的規(guī)定。對(duì)于外國(guó)的軍用船舶要不要給予在本國(guó)領(lǐng)海內(nèi)無(wú)害通過(guò)的便利，應(yīng)該由沿海國(guó)根據(jù)自己的法律和規(guī)章來(lái)決定?！?“《非正式綜合協(xié)商案文》將一般船舶和軍用船舶不加區(qū)分的寫(xiě)法是中國(guó)代表團(tuán)完全不能接受的?！盵注]《我國(guó)代表團(tuán)出席聯(lián)合國(guó)有關(guān)會(huì)議文件集 1978.1—6》，北京：人民出版社，1978年，第131—132頁(yè)。

2.沿海國(guó)制定規(guī)章的權(quán)利

在1980年的第九期會(huì)議期間，中國(guó)加入了阿根廷等國(guó)提出的非正式建議，主張沿海國(guó)對(duì)外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海有權(quán)制定必要的法律和規(guī)章，“包括要求預(yù)先征得同意和通知通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利”。

3.外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海的事先批準(zhǔn)或通知

在1982年的第11期會(huì)議上，中國(guó)等多個(gè)國(guó)家在第二委員會(huì)和全體會(huì)議上分別提出共同提案(C.2/Informal Meeting /58/Rev 1)和正式修正案(A/CONF. 62/L.117)，建議規(guī)定沿海國(guó)有權(quán)按照本國(guó)的法律和規(guī)章，要求外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海前應(yīng)先經(jīng)該國(guó)批準(zhǔn)或通知該國(guó)。在制定關(guān)于無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的法律和規(guī)章時(shí)，所涉事項(xiàng)應(yīng)包括沿海國(guó)的“安全”。鑒于共同提案國(guó)和反對(duì)國(guó)在這一問(wèn)題上的尖銳對(duì)立，為避免會(huì)議破裂，雙方同意不再堅(jiān)持提付表決而由大會(huì)主席在全體會(huì)議上做出聲明：“不妨礙沿海國(guó)按照公約第19條(領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)的意義)和第25條(沿海國(guó)的保護(hù)權(quán))的規(guī)定，采取措施以保證其安全的權(quán)利?！?/p>

1982年3月31日，中國(guó)代表團(tuán)在發(fā)言中指出，軍艦通過(guò)領(lǐng)海的制度問(wèn)題，“關(guān)系到沿海國(guó)的主權(quán)和安全，受到許多國(guó)家的重視。但目前公約草案中的有關(guān)案文，對(duì)外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海的制度，卻規(guī)定得不明確，在將來(lái)的執(zhí)行和解釋上可能產(chǎn)生分歧，有必要加以改進(jìn)。包括中國(guó)在內(nèi)的27國(guó)代表團(tuán)在第二委員會(huì)所提出的一項(xiàng)共同提案，建議在公約草案第21條中增加一項(xiàng)相關(guān)條款。這項(xiàng)建議完全符合國(guó)際法有關(guān)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)制度的原則和長(zhǎng)期來(lái)的國(guó)際實(shí)踐。包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家都制定有國(guó)內(nèi)法，規(guī)定了外國(guó)軍艦通過(guò)本國(guó)領(lǐng)海所應(yīng)遵守的制度。新的海洋法公約應(yīng)該明確反映這一現(xiàn)實(shí)”。希望“這個(gè)問(wèn)題能通過(guò)有關(guān)各方的繼續(xù)協(xié)商和會(huì)議主席的努力，找到一個(gè)適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，對(duì)公約草案做必要的修訂”。[注]參見(jiàn)國(guó)家海洋局政策研究室編：《各國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法規(guī)選編》，北京：法律出版社，1985年，第193—194頁(yè)。

4.保障本國(guó)安全

在1982年4月30日通過(guò)公約的會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)在發(fā)言中重申：“本公約有關(guān)領(lǐng)海內(nèi)無(wú)害通過(guò)的規(guī)定，不妨礙沿海國(guó)有權(quán)按照本國(guó)法律和規(guī)章，要求外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海事先須經(jīng)該國(guó)批準(zhǔn)或通知該國(guó)?！盵注]《中國(guó)代表團(tuán)出席聯(lián)合國(guó)有關(guān)會(huì)議文件集 1982.1—6》，北京：世界知識(shí)出版社，1983年，第91頁(yè)。

1982年12月9日，在第三次海洋法會(huì)議最后會(huì)議簽署公約時(shí)，中國(guó)代表團(tuán)在發(fā)言中做了再次強(qiáng)調(diào)。[注]參見(jiàn)國(guó)家海洋局政策研究室編：《各國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法規(guī)選編》，第195頁(yè)。在第三次海洋法會(huì)議期間，中國(guó)的立場(chǎng)鮮明，從未動(dòng)搖：軍事船舶與商船性質(zhì)不同；沿海國(guó)有權(quán)對(duì)外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海制定必要的規(guī)章；外國(guó)軍事船舶通過(guò)沿海國(guó)的領(lǐng)海，需事先得到批準(zhǔn)或事先通知該國(guó)。這一立場(chǎng)在《公約》簽字和生效、中國(guó)批準(zhǔn)《公約》和《公約》對(duì)中國(guó)生效及以后，沒(méi)有改變。事實(shí)上，自1958年“領(lǐng)海聲明”以來(lái)，中國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上的立場(chǎng)一以貫之。

(三)中國(guó)的實(shí)踐和立法

實(shí)踐中，中國(guó)一貫堅(jiān)持外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海需要經(jīng)過(guò)中國(guó)政府事先同意，對(duì)違反中國(guó)法律規(guī)定的外國(guó)軍事船舶采取跟蹤監(jiān)視、警告驅(qū)離等措施。在1958年9月4日《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》中明確規(guī)定：“一切外國(guó)飛機(jī)和軍用船舶，未經(jīng)中華人民共和國(guó)政府的許可，不得進(jìn)入中國(guó)的領(lǐng)海和領(lǐng)海上空。”[注]《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》第3項(xiàng)。1983年9月2日《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第11條第2款和1992年2月25日《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第6條第2款也做了相同規(guī)定。

1996年5月15日，在第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議關(guān)于批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的決定中指出：“中華人民共和國(guó)重申：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)領(lǐng)海內(nèi)無(wú)害通過(guò)的規(guī)定，不妨礙沿海國(guó)按其法律規(guī)章要求外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海必須事先得到該國(guó)許可或通知該國(guó)的權(quán)利?！盵注]《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的決定》第四項(xiàng)，1996年5月15日通過(guò)。

有必要指出的是，“無(wú)論如何措辭或用何種名稱(chēng)”，這種“重申”都屬于《公約》第310條所允許的“無(wú)意排除或修改公約規(guī)定適用于該締約國(guó)的法律效力”的聲明或說(shuō)明，不是對(duì)《公約》的“保留”。事實(shí)上，《公約》是一攬子性質(zhì)的協(xié)定，不允許締約國(guó)提出重大保留。[注]《公約》第309條規(guī)定：“除非本公約其他條款明示許可，對(duì)本公約不得作出保留或例外?！?/p>

三、對(duì)美國(guó)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”的法理分析

1979年，美國(guó)卡特政府正式建立“航行自由行動(dòng)”[注]U.S.Department of Defense Freedom of Navigation (FON) Program, available at: https://policy.defense.gov/Portals/11/DoD%20FON%20Program%20Summary%2016.pdf?ver=2017-03-03-141350-380[2019-04-01].，旨在保衛(wèi)美國(guó)的全球航行利益，確保美國(guó)軍事力量在世界各大洋的機(jī)動(dòng)和商業(yè)航行的順暢，反對(duì)和挑戰(zhàn)某些沿海國(guó)非法的“過(guò)度的海洋主張”。

(一)“航行自由行動(dòng)”的內(nèi)涵

“航行自由行動(dòng)”是通過(guò)三個(gè)層面開(kāi)展的：一是外交干涉。對(duì)于沿海國(guó)不符合美國(guó)定義的“過(guò)度的海洋主張”，美國(guó)會(huì)通過(guò)外交照會(huì)的方式予以抗議，要求對(duì)方糾正。二是行動(dòng)宣告。美國(guó)派出海軍和空軍力量到沿海國(guó)“過(guò)度主張”的海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆?dòng)”。三是通過(guò)雙多邊磋商談判對(duì)“過(guò)度主張”的國(guó)家各個(gè)擊破。[注]J. Ashley Roach & Robert W. Smith,Excessive Maritime Claims, 3rd edition, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2012, p.638.

美國(guó)用“海洋自由”一詞指代所有權(quán)利、自由、海洋和空間的合法使用，包括軍事船舶和飛行器的使用。[注]Department of Defense Report to Congress: Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2017, available at: https://policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON/aspx[2019-04-01].美國(guó)眼中的“過(guò)度的海洋主張”包括六種情況：(1)美國(guó)不承認(rèn)的歷史性海灣或水域的主張；(2)并非根據(jù)《公約》劃定的領(lǐng)?；€(xiàn)主張；(3)領(lǐng)海雖未超過(guò)12海里但卻要求外國(guó)軍艦應(yīng)事先通知或許可方可“無(wú)害通過(guò)”，或在推進(jìn)方式、運(yùn)載物質(zhì)等方面設(shè)置歧視性規(guī)定的主張；(4)領(lǐng)海寬度超過(guò)12海里的主張；(5)其他一些聲稱(chēng)對(duì)12海里之外擁有管轄權(quán)的主張，如安全區(qū)等；(6)違背《公約》的群島主張。[注]U.S.Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea (NSC-NSDD-72), available at: http://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd_072.html[2019-04-13].

(二)美國(guó)現(xiàn)政府在中國(guó)周邊海洋的“航行自由行動(dòng)”

卡特之后的美國(guó)歷屆政府都延續(xù)了“航行自由行動(dòng)”。奧巴馬政府大力推進(jìn)“亞太再平衡戰(zhàn)略”，在中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)持續(xù)開(kāi)展軍事測(cè)量活動(dòng)，加強(qiáng)與亞太傳統(tǒng)盟友的軍事同盟關(guān)系，強(qiáng)化在西太平洋的軍事部署，頻繁在中國(guó)周邊海域進(jìn)行軍演。特朗普政府將南海問(wèn)題、臺(tái)灣問(wèn)題作為對(duì)中國(guó)要價(jià)、進(jìn)而訛詐的王牌之一。特朗普就任以來(lái)，美軍艦機(jī)已經(jīng)多次進(jìn)入南海，從穿越南沙島礁區(qū)到進(jìn)入部分島礁的12海里，進(jìn)而進(jìn)入西沙群島的直線(xiàn)基線(xiàn)。2018年以來(lái)，美軍船舶穿越臺(tái)灣海峽頻度明顯增大。

表1 特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)美軍在中國(guó)周邊海域的“航行自由行動(dòng)”

序號(hào)時(shí)間艦機(jī)名?？沼騻渥?017年15月25日導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“杜威”號(hào)進(jìn)入美濟(jì)礁12海里,停留約一個(gè)半小時(shí),進(jìn)行了救生訓(xùn)練等特朗普上任后的首次?！安脹Q”認(rèn)定美濟(jì)礁為低潮高地27月2日驅(qū)逐艦“斯坦塞姆”號(hào)進(jìn)入西沙中建島12海里38月10日驅(qū)逐艦“麥凱恩”號(hào)進(jìn)入美濟(jì)礁12海里410月10日導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“查菲”號(hào)進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海2018年51月17日導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“霍珀”號(hào)從黃巖島西南側(cè)進(jìn)入12海里“裁決”認(rèn)定黃巖島為巖礁63月23日驅(qū)逐艦“馬斯廷”號(hào)進(jìn)入美濟(jì)礁12海里74月22日B-52轟炸機(jī)抵近廣東250公里,進(jìn)入南海斷續(xù)線(xiàn)85月27日“希金斯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦、“安提坦”號(hào)導(dǎo)彈巡洋艦進(jìn)入西沙群島12海里95月31日B-52H戰(zhàn)略轟炸機(jī)飛抵臺(tái)灣附近空域、東沙群島附近、進(jìn)入南海斷續(xù)線(xiàn)從關(guān)島安德森空軍基地起飛,向西北方向飛抵臺(tái)灣附近空域,穿越巴士海峽進(jìn)入南海九段線(xiàn)空域,飛抵東沙群島附近,然后返回關(guān)島

續(xù)表

續(xù)表序號(hào)時(shí)間艦機(jī)名海空域備注223月25日第七艦隊(duì)“伯克”級(jí)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“科蒂斯·威爾伯”號(hào)(DDG-54)和美海岸警衛(wèi)隊(duì)“傳奇”級(jí)執(zhí)法船“伯索夫”號(hào)由南向北通過(guò)臺(tái)灣海峽美海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法船首次出現(xiàn)

注：“裁決”指菲律賓南海仲裁案“裁決”。

資料來(lái)源：根據(jù)網(wǎng)上資料歸納整理。

此外，一些域外國(guó)家在本地區(qū)的軍事行動(dòng)與此不無(wú)關(guān)聯(lián)。2018年5月下旬，法國(guó)“迪克斯米德”號(hào)攻擊艦和一艘護(hù)衛(wèi)艦通過(guò)南沙群島海域。[注]參見(jiàn)《外媒稱(chēng)法國(guó)兩棲攻擊艦巡航中國(guó)南海 還將舉行軍演》，中華網(wǎng)，2018年6月13日， https//military.china.com/important/11132797/20180613/32522767.html[2019-04-13]。7月2日，英國(guó)海軍“薩瑟蘭”號(hào)巡防艦通過(guò)南海，英皇家海軍推文稱(chēng)遭16艘中國(guó)軍艦的“圍堵”。[注]參見(jiàn)《中國(guó)16艘軍艦強(qiáng)勢(shì)圍觀1艘英艦，大英帝國(guó)真的涼了》，鳳凰網(wǎng)，2018年7月4日，http//k.sina.com/article_6535395632_1858a393000100bd10.html[2019-04-13]。9月6日，英國(guó)海軍“海神之子”號(hào)在航向越南途中，未經(jīng)中國(guó)政府允許，擅自進(jìn)入中國(guó)西沙群島的領(lǐng)海。[注]參見(jiàn)《2018年9月6日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會(huì)》，中國(guó)外交部網(wǎng)站，2018年9月6 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1592689.shtml[2019-04-13]。9月13日，日本潛艇在西沙群島、南沙群島和黃巖島之間的南海斷續(xù)線(xiàn)海域內(nèi)進(jìn)行反潛戰(zhàn)演習(xí)。[注]參見(jiàn)《2018年9月17日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會(huì)》，中國(guó)外交部網(wǎng)站，2018年9月7日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1595813.shtml[2019-04-13]?！度彰剑喝毡緷撏г谀虾＞哦尉€(xiàn)內(nèi)軍演 就是為威懾中國(guó)》，新浪網(wǎng)，2018年9月17日，http://mil.news.sina.com.cn/2018-09-17/doc-ifxeuwwr5208465.shtml[2019-04-13]。

2018年10月16日，美國(guó)海軍辦公室科學(xué)實(shí)驗(yàn)室研究船“湯瑪斯”號(hào)停靠高雄港。該船具有遙控水下載具和自主式水下載具的功能，可以測(cè)量鹽度、溫度、壓力和化學(xué)性質(zhì)等水文資料。臺(tái)有關(guān)部門(mén)澄清，美軍科研船?？扛咝凼呛团_(tái)灣大學(xué)大氣科學(xué)系的科學(xué)研究合作，與軍方無(wú)關(guān)。臺(tái)灣港務(wù)公司高雄分公司表示，該船申請(qǐng)靠港的目的，是補(bǔ)給淡水、日用品，以及替換船員，沒(méi)有其他行為。事實(shí)上，這次?？坎⒎鞘状?，2018年4月15—18日、5月3—17日和8月5—19日，該船已多次來(lái)臺(tái)?？俊注]參見(jiàn)《突發(fā) 一美國(guó)軍艦?？颗_(tái)灣高雄》，新浪網(wǎng)，2018年10月16日，https://news.sina.com.cn/c/2018-10-16/doc-ifxeuwws4877593.shtml[2019-04-13]。

《公約》第29條將“軍艦”定義為“屬于一國(guó)武裝部隊(duì)、具備辨別軍艦國(guó)籍的外部標(biāo)志、由該國(guó)政府正式委任并名列相應(yīng)的現(xiàn)役名冊(cè)或類(lèi)似名冊(cè)的軍官指揮和配備有服從正規(guī)武裝部隊(duì)紀(jì)律的船員的船舶”。不論“湯瑪斯” 號(hào)是否軍艦或軍事船舶，也不論美海岸警衛(wèi)隊(duì)船舶的性質(zhì)是軍事船舶、執(zhí)法船抑或政府公務(wù)船，這種打擦邊球的漸進(jìn)式推進(jìn)是美軍得心應(yīng)手的老辦法。

(三)美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的主要特點(diǎn)

1．重點(diǎn)海域和島礁

南沙是美軍艦船挑戰(zhàn)的主要海域，美濟(jì)礁是美軍艦船挑戰(zhàn)的重點(diǎn)島礁。美軍艦未經(jīng)事先通知或得到準(zhǔn)許，擅自進(jìn)入美濟(jì)礁12海里，還在那里停留并進(jìn)行救生訓(xùn)練等行動(dòng)。此舉非常明確地表示美國(guó)不承認(rèn)美濟(jì)礁是可以擁有領(lǐng)海的島礁，呼應(yīng)了菲律賓南海仲裁案“裁決”對(duì)美濟(jì)礁的法律定性(裁決認(rèn)定美濟(jì)礁是低潮高地，不具有島礁地位)。[注]參見(jiàn)常設(shè)仲裁院2013-19號(hào)案裁決：Award on the Merits and the Remaining Issues of Jurisdiction and Admissibility，第378段，https://pca-cpa.org/en/cases/7/[2019-04-13].退一步講，即使美濟(jì)礁擁有12海里領(lǐng)海，美方也以實(shí)際行動(dòng)再次表明其歷來(lái)堅(jiān)持的軍事船舶在他國(guó)領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)——無(wú)需事先通知或得到批準(zhǔn)。

2．西沙群島海域和黃巖島海域

美軍的“航行自由行動(dòng)”向西沙擴(kuò)大。美艦未經(jīng)中國(guó)政府允許，擅自進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海。美軍艦在西沙群島的“航行自由行動(dòng)”與在南沙群島的行動(dòng)性質(zhì)不同。中國(guó)已在1996年公布了西沙群島的領(lǐng)?；€(xiàn)，美艦此舉不但挑戰(zhàn)《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》關(guān)于外國(guó)軍用船舶通過(guò)中國(guó)領(lǐng)海“須經(jīng)中華人民共和國(guó)政府批準(zhǔn)”的規(guī)定，而且挑戰(zhàn)中國(guó)西沙群島的直線(xiàn)基線(xiàn)以及西沙群島的整體性。

2018年1月17日，美國(guó)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“霍珀”號(hào)，未經(jīng)中國(guó)政府允許，從黃巖島西南側(cè)擅自進(jìn)入黃巖島12海里內(nèi)海域。照例中國(guó)海軍“黃山”號(hào)導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦對(duì)美艦進(jìn)行識(shí)別查證，警告驅(qū)離。[注]參見(jiàn)《美艦進(jìn)入中國(guó)黃巖島12海里范圍 我外交部國(guó)防部同一天嚴(yán)厲回應(yīng)》，央視網(wǎng)，2018年1月20日，http://news.cctv.com/2018/01/20ARTIHM1LBFELaR47vdHMUoI4180120.shtml[2019-04-11]。美艦此舉表明，美國(guó)不承認(rèn)黃巖島的島礁地位、黃巖島屬于中國(guó)以及關(guān)于外國(guó)軍事船舶通過(guò)中國(guó)領(lǐng)海需事先通知和得到批準(zhǔn)。

3．手段和范圍

美國(guó)在南海實(shí)行“航行自由行動(dòng)”的手段和范圍擴(kuò)大化，美軍飛機(jī)加入進(jìn)來(lái)，進(jìn)入臺(tái)灣附近空域、南海斷續(xù)線(xiàn)內(nèi)空域和東沙群島附近空域，抵近廣東250公里。[注]參見(jiàn)《美國(guó)無(wú)視中國(guó)反對(duì)，B52轟炸機(jī)再次飛入南海九段線(xiàn)之內(nèi)空域！》，搜狐網(wǎng)，2018年6月2日，http://www.sohu.com/a/233808152_374996 [2019-04-13]。較之以往，增加了穿越臺(tái)灣海峽的頻率。

(四)國(guó)際法以外的“說(shuō)辭”

美軍無(wú)視《公約》建立的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等各種國(guó)家管轄海域制度，創(chuàng)造了一個(gè)“國(guó)際海域”的概念，將領(lǐng)海之外的廣袤海域囊括其中，成為美軍艦船游弋大洋的空間。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)加大在中國(guó)周邊海域“航行自由行動(dòng)”的力度。黃海、東海和南海頻繁出現(xiàn)美軍艦機(jī)的身影。例如，2001年的“鮑迪奇”號(hào)，2003年的“黑森”號(hào)和“常勝”號(hào)，2005年的“瑪麗·西爾斯”號(hào)、“約翰·麥科唐納”號(hào)和“忠誠(chéng)”號(hào)，2009年的“無(wú)暇”號(hào)和“勝利”號(hào)，2010年的“華盛頓”號(hào)航母，等等。

隨著這些“老朋友” 的身影頻繁出現(xiàn)在中國(guó)周邊的東海、南海和黃海，中美在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)這一特殊海域中的“口角”和對(duì)抗不斷升級(jí)。[注]參見(jiàn)《美國(guó)軍事測(cè)量船幽靈般出沒(méi)中國(guó)海域刺探情報(bào)》，央視網(wǎng)，2007年4月15日，http://news.cctv.com/20070415/100358.shtml[2019-04-14]。美國(guó)的詭辯也從“竊書(shū)不能算偷”式的“軍事測(cè)量不是海洋科學(xué)研究”“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的剩余權(quán)利”等轉(zhuǎn)為“航行自由”，本質(zhì)上是對(duì)包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際法的公然蔑視和違反。

以《公約》為代表的海洋法制度對(duì)各種海域的航行規(guī)則做出了清楚的規(guī)定，絕大部分國(guó)家都批準(zhǔn)或加入了《公約》。[注]根據(jù)聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)，截至2019年4月8日，《公約》的締約方已有168個(gè)。https://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm#The United Nations Convention on the Law of the Sea[2019-04-16]。美國(guó)是唯一游離于《公約》之外的海洋大國(guó)。美國(guó)以“航行自由行動(dòng)”這種單方面的判斷標(biāo)準(zhǔn)衡量主權(quán)國(guó)家，如果不合乎美國(guó)的“尺子”，美國(guó)即通過(guò)持續(xù)不斷的“后續(xù)的實(shí)踐”，以“展示武力”的方式予以否定，將不存在問(wèn)題的南海航行自由炒成“問(wèn)題”。

(五)是執(zhí)行還是篡改《公約》？

美國(guó)施加影響的菲律賓南海仲裁案的“裁決”，在法理上實(shí)質(zhì)性地修改了《公約》第121條的島嶼制度。[注]參見(jiàn)常設(shè)仲裁院2013-19號(hào)案裁決：Award on the Merits and the Remaining Issues of Jurisdiction and Admissibility，第六部分，https://pca-cpa.org/en/cases/7/[2019-04-14]。美軍通過(guò)長(zhǎng)周期、大尺度和反復(fù)實(shí)施的“航行自由行動(dòng)”，在現(xiàn)實(shí)行動(dòng)上“修改”《公約》中的航行規(guī)則，特別著力于否定包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家要求外國(guó)軍艦無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海應(yīng)事先通知和得到批準(zhǔn)、大陸國(guó)家遠(yuǎn)洋群島的整體性和直線(xiàn)基線(xiàn)制度等?？陀^上造成從法理和行動(dòng)兩方面“修改”《公約》的后果。正如美國(guó)學(xué)者郭晨熹(Lynn Kuok)所言，“一旦仲裁庭做出裁決，毫無(wú)疑問(wèn)美國(guó)將以符合裁決結(jié)果的方式主張海洋權(quán)利”[注]Lynn Kuok, “The U.S. FON Program in the South China Sea: A Lawful and Necessary Response to China Strategic Ambiguity”, East Asia Policy Paper 9, Center for East Asia Policy Studies at Brookings, June 2016, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/The-US-FON-Program-in-the -South-China-Sea.pdf[2019-04-16].，從而強(qiáng)化裁決效力。

美國(guó)通過(guò)經(jīng)年持續(xù)的“航行自由行動(dòng)”， 在國(guó)際法之外設(shè)定美國(guó)的航行自由規(guī)則，進(jìn)而在全球海洋治理中樹(shù)規(guī)立矩，建立符合美國(guó)利益的國(guó)際海洋新秩序。美國(guó)在南海頻繁進(jìn)行的“航行自由行動(dòng)”，正在以實(shí)力否定不符合美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的、“過(guò)度的海洋主張”，試圖領(lǐng)導(dǎo)南海航行自由的議題，將包括中國(guó)在內(nèi)的南海周邊國(guó)家框定在美國(guó)建立的地區(qū)海洋規(guī)則之內(nèi)。

四、南海航行自由，誰(shuí)在維護(hù)？誰(shuí)在威脅？

古語(yǔ)有云，事實(shí)勝于雄辯。在南海航行自由問(wèn)題上，誰(shuí)是維護(hù)者，誰(shuí)是威脅者，觀其行遠(yuǎn)勝于聽(tīng)其言。

(一)中國(guó)踐行和維護(hù)南海的航行自由與安全

中國(guó)是南海航道最早的和平利用者，也是自由航行的踐行者和維護(hù)者。中國(guó)和南海周邊國(guó)家隔海相望，環(huán)海而居，南海是這些國(guó)家相互之間及與世界各國(guó)友好往來(lái)的必經(jīng)之海，也是韓日等東北亞國(guó)家重要的商貿(mào)航線(xiàn)?！俺^(guò)八成的中國(guó)對(duì)外貿(mào)易依賴(lài)海上航路，至少五成經(jīng)過(guò)南海。60%以上的中國(guó)能源進(jìn)口經(jīng)過(guò)南海?？梢哉f(shuō)，中國(guó)改革開(kāi)放的巨大成就得益于海上穩(wěn)定和開(kāi)放，中國(guó)是世界海洋航行自由的受益者和堅(jiān)定維護(hù)者?！盵注]參見(jiàn)易先良：《構(gòu)建開(kāi)放性的南海區(qū)域合作機(jī)制——外交部邊海司司長(zhǎng)易先良在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)南海分論壇上的主旨演講》，《邊界與海洋研究》2018年第4期，第6頁(yè)。

中國(guó)一貫重視并維護(hù)南海的航行和飛越自由及安全。2015年，中國(guó)在華陽(yáng)礁、赤瓜礁等修建多功能燈塔，改善南海水域通航環(huán)境，為航經(jīng)南海的各國(guó)船舶提供航路指引、安全信息、應(yīng)急救助等高效的導(dǎo)航助航公益服務(wù)，有助于船舶航行安全，降低航行風(fēng)險(xiǎn)，減少海損事故發(fā)生。

中國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)“尊重和支持各國(guó)依據(jù)國(guó)際法在南海享有的航行和飛越自由”[注]《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》，新華網(wǎng)，2016年7月12日，http://news.xinhuanet.com/world/2016-07/12/c_1119207706.html[2019-02-24]。?！暗叫泻惋w越自由絕不等于外國(guó)軍艦、飛機(jī)可以違反國(guó)際法，無(wú)視他國(guó)合法權(quán)利及航空和航行安全?！盵注]《2015年5月25日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會(huì)》，中國(guó)外交部網(wǎng)站，2015年5月25日，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1266659.shtml[2019-03-22]。事實(shí)上，包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際法關(guān)于航行自由、航行制度的規(guī)定是清楚明確的。船舶飛機(jī)各行其道，各安其事，南海的航行自由應(yīng)該“沒(méi)有問(wèn)題”。

(二)美國(guó)持續(xù)不斷的軍事行動(dòng)對(duì)航行自由構(gòu)成威脅

美國(guó)對(duì)中美關(guān)系的定位，取決于其國(guó)家利益。2015年，奧巴馬政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》還表示要與中國(guó)發(fā)展“對(duì)雙方人民、地區(qū)和全球有利的建設(shè)性關(guān)系”。2017年特朗普政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》就將中國(guó)定義為“修正主義國(guó)家”和“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。特朗普的年度國(guó)情咨文更指稱(chēng)：美國(guó)的利益、經(jīng)濟(jì)和價(jià)值觀已經(jīng)受到來(lái)自中國(guó)的挑戰(zhàn)。[注]President Donald J. Trump’s State of the Union Address，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-state-union-address/ [2019-04-22]?！昂Ｑ髮?duì)美國(guó)國(guó)家利益而言至關(guān)重要，是制定美國(guó)對(duì)外政策的中心。”[注]Scott G. Borgerson, The National Interest and the Law of the Sea: Council Special Report No.46, May 2009.在海洋問(wèn)題上，美國(guó)已經(jīng)將中國(guó)視為正面臨的挑戰(zhàn)。出于這種“危機(jī)”心理，美國(guó)將中國(guó)周邊海域變成推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”、在海洋上遏制中國(guó)的主戰(zhàn)場(chǎng)。美國(guó)以航行自由為借口，不斷派出軍事船舶和飛機(jī)，頻繁出入南海?？沼?，并向臺(tái)灣海峽擴(kuò)展。

“在國(guó)際海洋法機(jī)制中，美國(guó)并不是一個(gè)完整的參與者。作為機(jī)制外的霸權(quán)，其單邊規(guī)則執(zhí)行的做法設(shè)計(jì)他國(guó)主權(quán)等敏感領(lǐng)域，加上軍事力量的介入，是潛在的國(guó)際安全的不穩(wěn)定因素?！盵注]祁昊天：《規(guī)則執(zhí)行與沖突管控——美國(guó)航行自由行動(dòng)解析》，《亞太安全與海洋研究》2016年第1期，第15頁(yè)。美國(guó)的所謂“航行自由”，是美軍船舶在其單方面認(rèn)定的所謂“國(guó)際海域”任性的“橫行自由”[注]參見(jiàn)王毅：《航行自由不等于橫行自由》，“新華網(wǎng)2016全國(guó)兩會(huì)特別專(zhuān)題”，2016年3月8日， http://www.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/08/c_1118265722.htm[2019-03-21]。，本質(zhì)是保證美國(guó)軍事力量在全球海洋的機(jī)動(dòng)暢通，維持其在軍事領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，防范任何對(duì)美國(guó)海洋大國(guó)地位可能的挑戰(zhàn)。美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”， 無(wú)視眾多沿海國(guó)家的主權(quán)安全和海洋權(quán)益，嚴(yán)重危害地區(qū)和平穩(wěn)定，不符合公認(rèn)的國(guó)際法，是危險(xiǎn)和不負(fù)責(zé)任的。[注]參見(jiàn)《外交部就美國(guó)所謂“航行自由計(jì)劃”等答問(wèn)》，央視網(wǎng)，2016年2月1日，http://news.cntv.cn/2016/02/01/ARTIGcmjgiet0HEamCS9t6su160201.shtml[2019-04-22]。正是美國(guó)自己在全球海洋持續(xù)不斷的軍事行動(dòng)對(duì)航行自由構(gòu)成了威脅。[注]參見(jiàn)望海樓：《美國(guó)軍艦闖南海是在玩火 后果很?chē)?yán)重》，《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》2015年10月28日。

總之，南海既是本地區(qū)人民的家園，也是世界重要航道。南海的航行自由與安全是亞洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的南海周邊國(guó)家乃至全球都有著至關(guān)重要的意義。中國(guó)一貫尊重、支持和維護(hù)世界各國(guó)根據(jù)國(guó)際法在南海享有的航行自由并為此做出積極貢獻(xiàn)，反對(duì)以航行自由之名，行危害地區(qū)和平穩(wěn)定和威脅他國(guó)主權(quán)、安全及海洋權(quán)益之實(shí)。