馮婷　杜艷

摘要：隨著人口老齡化加劇，養(yǎng)老問題愈發(fā)嚴(yán)峻，家庭養(yǎng)老、政府養(yǎng)老已經(jīng)難以滿足老年群體的需求，養(yǎng)老服務(wù)急需社會力量的參與，“三社聯(lián)動”機(jī)制為社區(qū)養(yǎng)老提供了解決之道。由社區(qū)、社會組織與社工之間的互聯(lián)互動來推進(jìn)社區(qū)治理，將“三社聯(lián)動”引入養(yǎng)老服務(wù)體系既能減輕政府壓力，又能促進(jìn)社會組織發(fā)展，滿足養(yǎng)老群體需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)和諧共治。通過理論與實(shí)例結(jié)合分析，探討“三社聯(lián)動”在社區(qū)養(yǎng)老中如何發(fā)力，分析“三社”的角色，為繼續(xù)推動“三社聯(lián)動”完善養(yǎng)老服務(wù)體系提供解決路徑。

關(guān)鍵詞：三社聯(lián)動；社區(qū)；養(yǎng)老服務(wù)；烏當(dāng)區(qū)

一、養(yǎng)老服務(wù)面臨的問題

養(yǎng)老公共服務(wù)是指政府作為行政管理的主體，需要對公共資源進(jìn)行優(yōu)化配置，并向養(yǎng)老群體提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足其社會生活發(fā)展需要，保障其生活質(zhì)量。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)面臨的問題包括：一是養(yǎng)老服務(wù)的供給缺口問題。改革開放以來，城市化進(jìn)程迅速壯大城市人口數(shù)量，加大城市資源承載力，導(dǎo)致城市公共資源的稀缺和爭奪，養(yǎng)老群體的公共空間難以建立。二是人口老齡化問題。我國是目前世界上老年人數(shù)最多的國家，預(yù)計到2020年將有2.48億老年人口需要贍養(yǎng)。家庭養(yǎng)老仍是養(yǎng)老群體的主流選擇，但是由“空巢老人”、“孤寡老人”帶來的負(fù)面社會效應(yīng)，已經(jīng)促使我國的養(yǎng)老服務(wù)逐漸從家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)移，因此，政府還需要加大投入力度，以政策優(yōu)惠、鼓勵參與的方式吸納社會力量。三是老年群體的身心健康問題?！敖】道淆g化”指的是當(dāng)一個人由青年邁入老年時，仍然能夠保持身體健康、心理舒暢、智力不衰、社交正常和經(jīng)濟(jì)支付能力的良好狀態(tài)。滿足老年群體的生理、心理需求，實(shí)現(xiàn)健康老齡化，是政府和社會義不容辭的責(zé)任，二者合作發(fā)力才可能解決好這一尖銳的社會難題。

我國當(dāng)下的城市養(yǎng)老服務(wù)體系建立得并不健全，配套體系也并未完善，為老年群體提供的公共設(shè)施和公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量都非常有限。隨著家庭養(yǎng)老模式逐漸衰落，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老被爆諸多問題，作為一種新型的養(yǎng)老機(jī)制，社區(qū)養(yǎng)老正在逐漸興起，并占有很大的市場潛力。2011年，“十二五”規(guī)劃明確了“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”的發(fā)展目標(biāo)。要想在“老有所養(yǎng)”的服務(wù)上做出好成績，政府就必須根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r和財政能力，創(chuàng)新產(chǎn)品供給方式，擴(kuò)大對公共服務(wù)的購買規(guī)模，引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供給主體和方式的多元化。

二、“三社聯(lián)動”機(jī)制

（一）概念內(nèi)涵

“三社聯(lián)動”的工作思路是“以社區(qū)為工作平臺、以社工為隊伍抓手、以社團(tuán)為組織載體”進(jìn)行分工與合作。葉南客認(rèn)為，“三社聯(lián)動”是指社區(qū)、社會組織和社會工作者，這“三社”之間通過資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)形成的社會治理新格局。田舒認(rèn)為，“三社聯(lián)動”模式是以政府購買服務(wù)為牽頭、以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作為骨干、以滿足社區(qū)居民需求為導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元服務(wù)供給的一種新型社區(qū)治理模式。通過政府與社會組織的合作，為社區(qū)提供公共服務(wù)，滿足居民需求，完成社區(qū)治理目標(biāo)，是新型社區(qū)公共服務(wù)的核心?？偟膩碚f，就是指“三社”共同助力政府，治理社會，為人民謀福祉，為國家謀發(fā)展的一種新機(jī)制。

（二）發(fā)展背景

十八屆五中全會提出，要不斷地加快“三社聯(lián)動”步伐，讓社區(qū)、社會組織和社會工作協(xié)同發(fā)力，為創(chuàng)新基層社會治理、完善社區(qū)服務(wù)體系提供強(qiáng)有力的支撐。“三社聯(lián)動”機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)的社會背景。

首先，政府職能轉(zhuǎn)變的催動。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的諸多社會問題擴(kuò)大了政府管理范圍，但政府也會失敗，管理社會問題不可能面面俱到，有些領(lǐng)域政府既管不了，也管不好。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的作用是掌舵而不是劃槳，政府需要轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，把具體的管理職能交由社區(qū)去做，政府則主要作為引導(dǎo)者和監(jiān)督者，社區(qū)作為執(zhí)行者，社工作為服務(wù)者。政府、社區(qū)、社會組織和社工之間形成合力，完善社區(qū)組織孵化，專業(yè)社工承接政府社區(qū)服務(wù)的職能，促進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展，這樣在“三社”之間就產(chǎn)生了“聯(lián)動”。

其次，多元利益主體參與的需要。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，地區(qū)發(fā)展不均，城鄉(xiāng)貧富差距大，群眾利益需求多元化是社會轉(zhuǎn)型的表征之一，不同主體有不同的利益訴求，政府需要對社會利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)轉(zhuǎn)向關(guān)注民生，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，協(xié)調(diào)多元主體的利益需求，這就需要多元主體的參與，“三社聯(lián)動”為此提供了一個很好的參與機(jī)制。

最后，社會組織發(fā)展的訴求。隨著民主政治的發(fā)展，國內(nèi)社會組織的發(fā)展勢如破竹，它們主動承接政府下放的職能，參與社會管理，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，活躍于公民需求的各個領(lǐng)域，影響力不斷擴(kuò)大。但是由于我國社會組織發(fā)展較晚，政府也是作為一個新手在引導(dǎo)其發(fā)展，經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)的規(guī)章制度尚未完善，社會組織并沒有像預(yù)期那樣發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要想讓公民受益于社會組織的服務(wù)，政府就需要建構(gòu)一個完善的運(yùn)作機(jī)制以及配套措施，“三社聯(lián)動”就實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。

三、貴陽市烏當(dāng)區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中“三社聯(lián)動”的實(shí)踐

2012年12月，貴陽市烏當(dāng)區(qū)創(chuàng)新蔚藍(lán)社會工作服務(wù)社在烏當(dāng)創(chuàng)新社區(qū)掛牌成立，是貴州省首家通過政府購買服務(wù)方式運(yùn)轉(zhuǎn)的社會服務(wù)工作機(jī)構(gòu)。創(chuàng)新社區(qū)友鄰社居家養(yǎng)老服務(wù)中心是由該服務(wù)社孵化的專業(yè)社會組織之一?！笆濉逼陂g，貴州初步確立要形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。受傳統(tǒng)觀念影響，居家養(yǎng)老仍是主流養(yǎng)老方式，為滿足社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，提高服務(wù)質(zhì)量，貴陽市烏當(dāng)區(qū)政府積極發(fā)揮社會組織這股第三方力量的作用來參與養(yǎng)老服務(wù)。2016年以來，烏當(dāng)區(qū)從平臺搭建、功能配套、服務(wù)提升、管理科學(xué)四個方面著手，形成了政府主導(dǎo)、社會組織參與、企業(yè)自主運(yùn)營、全社會共同推動的居家養(yǎng)老服務(wù)新局面。

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1. 社會機(jī)構(gòu)助力養(yǎng)老，服務(wù)質(zhì)量極大提高

烏當(dāng)區(qū)創(chuàng)新社區(qū)是貴州省社區(qū)養(yǎng)老示范點(diǎn)，先后購買了友鄰社養(yǎng)老服務(wù)中心（簡稱“友鄰社”）和曜陽居家養(yǎng)老日間照料服務(wù)中心（簡稱“曜陽”）的養(yǎng)老服務(wù)。“友鄰社”是一個綜合性的養(yǎng)老服務(wù)平臺，設(shè)有味覺、健身、健康、智慧等14間功能室，滿足了養(yǎng)老群體的多方面需求，豐富了精神文化生活；其次，采取日間照料的方式，聘請專業(yè)社工為社區(qū)老年人提供服務(wù)，包括就餐、老年教育、心理安慰和健康指導(dǎo)服務(wù)等，社區(qū)空巢老人及半失能老人也包含在其中，解決了許多家庭的后顧之憂；此外，通過建設(shè)社區(qū)長者的公共生活空間，推動老年群體的組織化建設(shè)，成立了“老年互助學(xué)會”，提升長者群體的自助和互助能力，實(shí)現(xiàn)了“在社區(qū)得到照顧”與“由社區(qū)提供照顧”相并行的“居家養(yǎng)老的社區(qū)支持系統(tǒng)”。

2. 創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)方式——“1 5”醫(yī)養(yǎng)服務(wù)新模式

2016年以來，烏當(dāng)區(qū)政府全力探索“15”醫(yī)養(yǎng)服務(wù)新模式，即以“曜陽”養(yǎng)老服務(wù)中心等“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機(jī)構(gòu)為龍頭，向醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、智慧平臺五大領(lǐng)域延伸醫(yī)養(yǎng)服務(wù)，探索社會養(yǎng)老的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式。在向醫(yī)療機(jī)構(gòu)延伸醫(yī)養(yǎng)服務(wù)上，從基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)入手，為老年人的基本醫(yī)療提供保障，解決養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”問題，“曜陽”為老年人開展各類義診活動30多次；在向社區(qū)延伸醫(yī)養(yǎng)服務(wù)上，從財政資金中設(shè)立?？钣糜谫徺I“曜陽”的服務(wù)，保障社區(qū)老年群體的需求；在向家庭延伸醫(yī)養(yǎng)服務(wù)上，利用各種通訊設(shè)備和智能終端獲取長者的健康動態(tài)，定期為身體行動不方便的老人提供上門巡診等服務(wù)；在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸醫(yī)養(yǎng)服務(wù)上，將醫(yī)療、養(yǎng)老和文化旅游有機(jī)結(jié)合，打造有醫(yī)養(yǎng)特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，幫助農(nóng)村孤寡老人實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老就醫(yī)；在向智慧平臺延伸醫(yī)養(yǎng)服務(wù)上，探索“大數(shù)據(jù)醫(yī)養(yǎng)”，在養(yǎng)老服務(wù)中引入大數(shù)據(jù)功能，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老數(shù)據(jù)資源與醫(yī)療數(shù)據(jù)資源共建共享，發(fā)放居民健康卡?！瓣钻枴别B(yǎng)老服務(wù)中心是貴州省唯一醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的項(xiàng)目示范點(diǎn)，是集多功能為一體的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，為滿足社區(qū)養(yǎng)老群體的需求，專門開展上述功能服務(wù)。

（二）“三社”在養(yǎng)老服務(wù)中的角色

1. 社區(qū)的角色。社區(qū)是養(yǎng)老服務(wù)工作的資源供應(yīng)者，社區(qū)居民委員會是居民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是居民表達(dá)建議和意見的平臺，針對社區(qū)建設(shè)和養(yǎng)老問題，居民可以提出自己的需求和愿望，再由居委會討論并決定是否有必要滿足這些需求，從而完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。作為社區(qū)居民養(yǎng)老的重要場所，社區(qū)還應(yīng)該擁有醫(yī)療、教育、文體娛樂等各類可利用的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和資源，方便老年群體的生活，豐富其社會交往環(huán)境，使其在與社會互動的過程中，實(shí)現(xiàn)自己的社會價值。

2. 社會組織的角色。社會組織是通過政府購買服務(wù)的方式進(jìn)入社區(qū)服務(wù)于老年人的，主要充當(dāng)組織調(diào)動者和服務(wù)實(shí)施者的角色。社會組織具有較強(qiáng)的資源整合能力，管理方式靈活多樣，組織本身專業(yè)性、靈活性等特點(diǎn)是其獨(dú)特優(yōu)勢，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給更具人性化，老年群體從服務(wù)的被動接受者變?yōu)橹鲃舆x擇者。社會組織加入養(yǎng)老服務(wù)體系，可以引入更多社會資源，彌補(bǔ)政府財政短板，通過志愿服務(wù)等方式拓展了公共服務(wù)的范圍。

3. 社工的角色。社工首先是養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者，直接為老年群體提供各種咨詢和勞務(wù)服務(wù)，以及心理上的疏導(dǎo)是他們的首要職責(zé)。其次是鄰里關(guān)系的協(xié)調(diào)者，老年群體在社會交往中難免產(chǎn)生口角分歧，鄰里關(guān)系不和諧會影響?zhàn)B老群體的生活質(zhì)量，為了讓老年人相處融洽，保持身心愉悅，社工應(yīng)該“在對老年人提供服務(wù)幫助的同時，也需要注重老年人關(guān)系的和睦”，及時調(diào)解矛盾，創(chuàng)造和諧的養(yǎng)老環(huán)境。

（三）現(xiàn)實(shí)問題

由于烏當(dāng)區(qū)是貴州省“三社聯(lián)動”養(yǎng)老服務(wù)的首個示范點(diǎn)，實(shí)踐時間尚短，在發(fā)展過程中存在問題是無可厚非的。其主要問題在于“三社聯(lián)動”中的“三社”都存在發(fā)育不良的癥狀。社區(qū)的不足在于，其管理模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置都是模仿政府機(jī)構(gòu)的形式來設(shè)置的，帶有官僚化、行政化的弊病，工作人員自認(rèn)為端著“鐵飯碗”、“吃皇糧”便缺乏工作動力，不主動了解居民所需。社區(qū)在人事管理上激勵不足，獎懲不明，績效管理不嚴(yán)，人事制度有待完善。

社會組織的問題首先在于定位不清，我國是大政府、小社會的權(quán)力分布格局，政府在社會管理中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會組織只被看作政府管理的補(bǔ)充，且社會組織自身力量薄弱，不具備與政府博弈的能力，因此其發(fā)展嚴(yán)重依賴于政府，缺乏獨(dú)立性、自主性；其次，缺乏社會信任是社會組織發(fā)展的一大難題，其在養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)展時間較短，居民過去都是接受政府提供的服務(wù)，難以在短時間內(nèi)對社會組織產(chǎn)生高度認(rèn)同，而且其自身管理體制、激勵機(jī)制都不夠成熟，服務(wù)質(zhì)量不高也是發(fā)展的阻礙因素。

社工的不足在于部分社工專業(yè)技能水平低、專業(yè)素質(zhì)差，甚至是沒有任何專業(yè)知識的志愿者，部分社工缺乏服務(wù)意識，而有專業(yè)知識的社工又往往缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，這就導(dǎo)致了專業(yè)素質(zhì)與工作經(jīng)驗(yàn)不對稱，極大地影響了服務(wù)質(zhì)量。此外，“三社”之間的缺乏一個有效的“聯(lián)動”機(jī)制，政府往往是大頭，站在權(quán)力制高點(diǎn)，三者之間沒有一個平等的對話機(jī)制，使得社會組織和社工的服務(wù)受牽制。

四、推動“三社聯(lián)動”機(jī)制完善養(yǎng)老服務(wù)體系的路徑

（一）政府積極引導(dǎo)推動是關(guān)鍵

養(yǎng)老是一項(xiàng)重大公共服務(wù)任務(wù)，國人對政府具有強(qiáng)烈的依賴心理，因此政府必須發(fā)揮引領(lǐng)者作用，積極引導(dǎo)推動“三社聯(lián)動”在養(yǎng)老服務(wù)中的實(shí)踐。加大扶持社會組織的力度，繼續(xù)完善扶持社會組織和社工進(jìn)駐社區(qū)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和激勵措施，鼓勵優(yōu)秀社會組織進(jìn)駐社區(qū)；在競爭招標(biāo)中秉承公平公正原則，不創(chuàng)租不尋租，為社區(qū)尋找優(yōu)質(zhì)的服務(wù)組織；加大財政投入力度，科學(xué)布局社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；做好民眾的思想工作，積極宣傳，讓他們安心接受社會組織和社工的服務(wù)。

（二）社會組織服務(wù)質(zhì)量是核心

社會組織最本質(zhì)的工作是服務(wù)，只有服務(wù)質(zhì)量得到社區(qū)養(yǎng)老群體的真正認(rèn)可，“三社聯(lián)動”模式才可能得以繼續(xù)推行，因此，社會組織的服務(wù)質(zhì)量不僅關(guān)乎自身存亡，也關(guān)系到“三社聯(lián)動”的推行和養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。首先，社工是服務(wù)的直接提供者，他們的服務(wù)質(zhì)量決定社會組織的服務(wù)質(zhì)量，所以，社會組織在社工人員準(zhǔn)入上要嚴(yán)格把關(guān)，引進(jìn)專業(yè)社工畢業(yè)生，建立科學(xué)的人事制度，推行持證上崗；其次，組織內(nèi)部還應(yīng)定期開展專業(yè)培訓(xùn)，提高社會工作人員的服務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)；完善激勵制度，由服務(wù)對象為服務(wù)打分，對民眾滿意度的社工人員給予獎勵；最后，注意傾聽、觀察養(yǎng)老群體真實(shí)所需，使服務(wù)內(nèi)容多樣化、個性化，滿足不同老年人的需求。

（三）“三社”互聯(lián)互動是抓手

“三社”中的社區(qū)、社會組織和社工是平等自治的主體，對于社區(qū)事務(wù)，它們具有平等參與和協(xié)商互動的權(quán)力。養(yǎng)老服務(wù)體系中引入“三社聯(lián)動”的目標(biāo)在于：充分實(shí)現(xiàn)老年人的幸福水平，提高老人社區(qū)參與度；充分實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理水平和能力的提升，實(shí)現(xiàn)民主和諧；充分保障政府社區(qū)管理能力的提升，保障社區(qū)基層安定。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)要靠“三社”之間的兩兩進(jìn)行聯(lián)動，即“社會組織+社區(qū)”、“社會組織+社工”和“社區(qū)+社工”，這就需要建立科學(xué)化的“聯(lián)動”機(jī)制，促進(jìn)“三社”既“聯(lián)”又“動”，通過溝通交流共同提升服務(wù)質(zhì)量。

（四）“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”共治是保障

養(yǎng)老服務(wù)不同于其他的基礎(chǔ)服務(wù)，其服務(wù)對象是身體機(jī)能衰退但人老志不老的老年群體，在服務(wù)上，不僅要關(guān)注其身體健康狀況，提供醫(yī)療服務(wù)，更要關(guān)注其心理健康，提供興趣空間讓老年群體發(fā)揮專長，讓其有所想、有所樂，保持心情舒暢。因此，要利用“三社聯(lián)動”提升養(yǎng)老公共服務(wù)的質(zhì)量，一定要堅持“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”共治，積極吸納社會醫(yī)療事業(yè)單位和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，從“醫(yī)”入手保證老年人的身體健康，從“養(yǎng)”入手保證老年人的心情愉悅，做好養(yǎng)老服務(wù)的基本保障。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）