楊小敏

摘要：城市群作為多個(gè)城市的一種功能性集合體區(qū)域，正成為國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體性運(yùn)行載體。從一系列規(guī)范性文件中關(guān)于強(qiáng)化以合作共贏為基礎(chǔ)和以整合機(jī)制為核心的城市群建設(shè)與跨域協(xié)調(diào)機(jī)制健全的要求可知，重視預(yù)防區(qū)域共性問題，通過府際合作以優(yōu)化治理過程和提升治理結(jié)果，城市群府際協(xié)作已成為城市群治理的新趨勢。文章通過文獻(xiàn)研究和訪談，對(duì)城市群建設(shè)與管理的府際合作狀況進(jìn)行了研究，其合作模式已在東部取得相當(dāng)成效，但我國西南地區(qū)城市群卻仍存在布局不科學(xué)、府際協(xié)作率低、集群效率偏下，合作無序松散等障礙。通過深層剖析我國西南地區(qū)城市群府際合作模式存在的瓶頸，考慮東西部不同城市群所處不同地域特征和經(jīng)濟(jì)環(huán)境特征，借鑒東部做法甚至學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討我國西南地區(qū)川渝城市群建設(shè)與管理的府際合作模式的必要性和可行性，從而更有針對(duì)性地提出促進(jìn)府際合作可采取的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：川渝城市群；建設(shè)與管理；府際合作

我國西部尤其是西南地區(qū)，城市群是西部大開發(fā)的戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)和率先發(fā)展區(qū)，是區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，西南城市群的發(fā)展事關(guān)大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施成效，承擔(dān)著縮小東西部差距、全面建設(shè)小康社會(huì)與維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國十大城市群雖僅占全國的25%面積，卻匯聚著我國約60%的人口和80%的經(jīng)濟(jì)總量。而在我國西部，以西安、成都、重慶等特大城市為中心的系列城市群正在成長，同時(shí)它們也成為促使經(jīng)濟(jì)保持高增長速度的產(chǎn)業(yè)群，建設(shè)現(xiàn)代化城市群是我國西南地區(qū)發(fā)展關(guān)鍵。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施近14年來，經(jīng)歷了由12省區(qū)“廣撒胡椒面”向城市化（城市群）建設(shè)為主的重要轉(zhuǎn)折。目前西部地區(qū)城市群由關(guān)中、川渝等共10個(gè)城市群組成，而川渝城市群是西南地區(qū)關(guān)鍵城市群，它是以成都、重慶兩市為中心對(duì)周邊輻射力逐年增強(qiáng)的西南地區(qū)府際協(xié)作載體，其總體發(fā)育程度低且發(fā)展尚處于發(fā)育雛形階段；城市群緊湊度和空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定度低，處于低度緊湊狀態(tài)；且城市群投入產(chǎn)出效率偏低；城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異顯著，與東部地區(qū)城市群相比的發(fā)展差距很大。未來將不斷完善體系建設(shè)，加大輻射效應(yīng)，使府際一體化程度進(jìn)一步提高。一方面，西南地區(qū)川渝城市群的發(fā)育發(fā)展離不開國家相關(guān)區(qū)域政策的推動(dòng)促進(jìn)。另一方面，城市群建設(shè)與管理府際合作，提出川渝城市群的總體發(fā)展目標(biāo)和具體建設(shè)重點(diǎn)，對(duì)西部地區(qū)城市群科學(xué)合理發(fā)展具有重要導(dǎo)向作用。

一、西南地區(qū)川渝城市群府際協(xié)作的必要性

基于川渝城市群的狀況，探討其府際協(xié)作機(jī)制的必要性，為下文探析建立健全川渝城市群府際協(xié)作機(jī)制的建議對(duì)策作鋪墊。一方面，在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，政治體制改革滯后，區(qū)域城市群府際關(guān)系阻礙區(qū)域一體化進(jìn)程。隨改革開放后，我國逐步融進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的浪潮中，城市群建設(shè)也逐漸發(fā)展起來。川渝城市群是西南地區(qū)最大的城市群，是地區(qū)中心和樞紐，其發(fā)展?fàn)顩r決定著片區(qū)經(jīng)濟(jì)的崛起和發(fā)展。由于起步較晚，受行政區(qū)經(jīng)濟(jì)及政府政績考核的誤導(dǎo)使得城市群內(nèi)府際競爭嚴(yán)重，阻礙了府際合作的步伐。另一方面，城市群府際協(xié)作機(jī)制是推動(dòng)域內(nèi)問題的責(zé)任歸界舉措，促進(jìn)地方官員間常態(tài)化交流的有效措施，城市間常態(tài)化交流能夠緩區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展不對(duì)稱矛盾、滿足加快城市建設(shè)的需要。同時(shí)，城市發(fā)展和城市圈的建立健全面臨著包括進(jìn)一步改善城市交通、環(huán)境保護(hù)等問題在內(nèi)的多重挑戰(zhàn)，而城市公共服務(wù)供給質(zhì)和量的提高速度都與上列問題緊密相關(guān)，因此迫切需要區(qū)域共性城市實(shí)現(xiàn)同步的溝通交流，滿足全區(qū)域大、中、小型城市的多樣化發(fā)展需求，緩解城市發(fā)展程度失衡矛盾，形成城市相互促進(jìn)的良性互動(dòng)，促進(jìn)城市發(fā)展。

二、建立川渝城市群府際協(xié)作機(jī)制的可行性

城市群是當(dāng)今城市組團(tuán)式發(fā)展的一個(gè)新模式，區(qū)域一體化明顯提升了資源、人才、資金等要素流動(dòng)性，治理環(huán)境復(fù)雜和治理效益高標(biāo)準(zhǔn)化要求區(qū)域府際合作的升華。城市群府際協(xié)作以打破區(qū)域間府際行為的囚徒困境為核心，既注重實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源要素的多元流動(dòng)和高效利用，又重視治理問題的公眾、協(xié)同和效益三維導(dǎo)向，關(guān)注特定區(qū)域共性公共問題的協(xié)商解決和公共服務(wù)的協(xié)同供給，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益的整體最佳。川渝城市群府際協(xié)作機(jī)制的建立有一定的環(huán)境條件，使得川渝城市群府際協(xié)作機(jī)制的建立能夠切實(shí)可行。

第一、可進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)借鑒的國內(nèi)外城市群府際協(xié)作機(jī)制的先行案例屢見刊文。我國部分城市群府際協(xié)作機(jī)制正經(jīng)歷浪潮式發(fā)展，有必要以考察國外成功案例和分析國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為兩手抓策略，探索出我國西南地區(qū)城市群建設(shè)與管理的府際協(xié)作機(jī)制的新出路。目前，西南地區(qū)已建有具有府際合作的的成都經(jīng)濟(jì)區(qū)合作聯(lián)席會(huì)，但由于開展時(shí)間較晚，存在經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)發(fā)展瓶頸。而借鑒國內(nèi)東部其他地區(qū)實(shí)踐周期較長的則有長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)市長聯(lián)席會(huì)、鄂城市群府際合作等，其治理水平隨實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累而較西部地區(qū)尤其是西南地區(qū)高。其中泛珠三角區(qū)域省會(huì)城市市長聯(lián)席會(huì)已經(jīng)踐行至第十三屆，以深化區(qū)域九省會(huì)城市及與港澳的交流合作。一是建立健全合作機(jī)制，注重規(guī)劃銜接，形成一體化發(fā)展合力。二是突出了合作重點(diǎn)，加快推進(jìn)重大合作項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境共治共保，打造新型區(qū)域合作平臺(tái)。其三還引導(dǎo)優(yōu)勢互補(bǔ)，整體提升經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)綜合競爭力。三舉措共同推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，城市群經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)要著力推進(jìn)理念共通、規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)共興、品牌共樹、市場共拓、環(huán)境共保和人才共享。總的來說，城市群府際協(xié)作機(jī)制的作用發(fā)揮取決于地方政府間攜手共濟(jì)，通力合作，共同開創(chuàng)城市群經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的新局面。

第二、政府相繼出臺(tái)相關(guān)法律和系列政策，保障城市群府際協(xié)作機(jī)制和模式探索創(chuàng)新的深度和廣度。一方面，國家“十一五規(guī)劃”中對(duì)“城市群”的四點(diǎn)要求以及關(guān)于城市群府際合作的一系列指令和政策，為西南地區(qū)川渝城市群建設(shè)與管理的府際合作機(jī)制構(gòu)建的順利進(jìn)行了保障。另一方面，西南地區(qū)川渝城市群省市各級(jí)政府都在積極構(gòu)建互利共贏的合作模式，大力倡導(dǎo)踐行川渝城市群建設(shè)與管理的府際合作機(jī)制。借鑒泛珠三角區(qū)域省會(huì)城市市長聯(lián)席會(huì)的“9+2”，各級(jí)地方政府不僅貫徹國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并落實(shí)區(qū)域合作精神，在“一帶一路”建設(shè)深入推進(jìn)與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的大背景下深化府際合作。

第三、川渝城市群獨(dú)具特色的發(fā)展條件。即使西部地區(qū)城市群發(fā)展條件難以與沿海相比，地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)與文化等要素大部分處于劣勢地位，且與其他區(qū)域資源和環(huán)境的組合效益也不高，當(dāng)然西部也不是均質(zhì)的，少量盆地如四川、河谷地帶如重慶又稍具相對(duì)優(yōu)勢。西部地區(qū)一些基礎(chǔ)條件尤其是首位的區(qū)位條件與中、東部不可比擬，西部深居內(nèi)陸，自然地理?xiàng)l件和基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，基本屬于國家經(jīng)濟(jì)一體化格局的灰色邊緣地帶。但域內(nèi)自然資源豐富性多樣性高過中、東部使其具有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，且近年在國家政策支持下，西南地區(qū)各城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況大為改觀，但城市間的交通網(wǎng)絡(luò)無縫隙銜接工作還需進(jìn)一步強(qiáng)化。

第四、川渝市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化，社會(huì)資本的空前繁榮。西南地區(qū)發(fā)展的滯后性客觀上給予其相對(duì)較多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，眼觀先行的東、中部，我國眾多中心城市均已成功探索并建設(shè)起了以自己為中心的體系相對(duì)健全的區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，諸如區(qū)域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、府際協(xié)同最成功的長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)。目前西部地區(qū)有三個(gè)國家層面的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)就囊括其中，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)被視作實(shí)力最強(qiáng)、最具新增長極潛力的，它在突破省市界限基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置地區(qū)資源。川渝市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化和內(nèi)需增大，為成渝城市群契合互動(dòng)、釋放西部巨大發(fā)展?jié)摿μ峁┝丝陀^條件，西部以成都、重慶為代表核心城市的電子信息、裝備制造和金融等產(chǎn)業(yè)近年不斷趕超東部，而人力資源實(shí)力向來較雄厚，未發(fā)育完善的市場具有較好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，在政策指引下開放型經(jīng)濟(jì)體系正形成，未來發(fā)展空間巨大。

第五、地方政府間重復(fù)博弈產(chǎn)生了橫向府際信任。近年，地方政府間逐步認(rèn)識(shí)到相互惡性競爭或過度競爭帶來的負(fù)面影響無疑使得每一方利益都受損，由此地方越來越趨于理性以避免在互相競爭中陷入集體行動(dòng)的囚徒困境，此外，某一區(qū)域或鄰近地方政府間越來越推崇雙向合作甚至是多邊合作。這種建立在互信基礎(chǔ)上的利益博弈才對(duì)于合作各方來說都是互贏的，地方政府普遍重視府際合作并在省級(jí)均設(shè)有負(fù)責(zé)與其他地方政府合作的專門機(jī)構(gòu)。橫向地方政府間相關(guān)共性利益與府際信任程度的密切相關(guān)，即使在相互間利益沖突可能性大的領(lǐng)域，比如，跨界環(huán)境保護(hù)合作最難維持，支付環(huán)保成本的考慮和相互想搭便車行為，互信較難形成，但通過合作可實(shí)現(xiàn)共贏的領(lǐng)域易于持續(xù)互信與形成穩(wěn)定合作。

三、構(gòu)建川渝城市群府際協(xié)作機(jī)制的途徑

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的東部地區(qū)城市群和地理環(huán)境較好地區(qū)的城市群，城市群府際協(xié)作機(jī)制不僅能滿足了城市之間學(xué)習(xí)溝通的需求，同時(shí)城市之間的經(jīng)濟(jì)合作也呈現(xiàn)出前所未有的良好態(tài)勢，而這些城市群府際協(xié)作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為還需進(jìn)一步優(yōu)化提升的川渝城市群提供了可借鑒的依據(jù)，不同地區(qū)和不同級(jí)別的城市依據(jù)本地實(shí)際具體地進(jìn)行參考，川渝城市群也應(yīng)從特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和地理區(qū)位等方面考慮再合理借鑒。當(dāng)城市群日益成為全球經(jīng)濟(jì)大格局中的競爭單元，我國長三角、京津冀等三大城市群均提出打造世界級(jí)城市群，可見區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中部和西部特別是西南地區(qū)都需要大城市群來帶動(dòng)，都需要一個(gè)世界級(jí)城市群的崛起。建立健全川渝城市群府際協(xié)作體制，有助于構(gòu)建政府間平等對(duì)話與跨界協(xié)商機(jī)制，克服地區(qū)競爭機(jī)制、縱向政令機(jī)制及部門職能分割機(jī)制造成的政策執(zhí)行的條塊分割弊端，提供給各層各級(jí)的政府機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)平衡與利益表達(dá)的渠道。

首先，政治類聯(lián)席會(huì)的政治合作。聯(lián)席會(huì)議題囊括實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、交通、環(huán)境、科技、文化、旅游等各方面，實(shí)現(xiàn)從單一合作到全面合作的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)相互間各要素的多元流動(dòng)與融合。同時(shí)，善用政治合作是為建立區(qū)域多元主體協(xié)作制度、營造區(qū)域一體化環(huán)境不可或缺的手段。城市群、經(jīng)濟(jì)圈本就是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)體，規(guī)劃、建設(shè)、管理環(huán)環(huán)緊扣，相互交織，要以一個(gè)高段位的規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，科學(xué)且精準(zhǔn)布局，才能為以后提升城市功能品質(zhì)打下基礎(chǔ)。川渝城市群需要政治類聯(lián)席會(huì)的政治合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)西南地區(qū)城市群未來的統(tǒng)一規(guī)劃，推動(dòng)成渝的相向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共建具有國際競爭力的國家級(jí)城市群，并加快向世界級(jí)城市群的躍升。

其次，建設(shè)域內(nèi)合作與協(xié)調(diào)組織與制度。若要協(xié)調(diào)發(fā)展，在各方政府達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)之上還需專門設(shè)置協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，以保證多方合作的高水平高質(zhì)量，并且能夠進(jìn)行第三方監(jiān)督約束。聯(lián)席會(huì)組織架構(gòu)與制度建設(shè)包括制定相關(guān)章程，設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)等。這種組織和制度雖不具備法律強(qiáng)制性，卻能形成政府間默認(rèn)性的“契約式”協(xié)作，使政府間長期協(xié)作得以持續(xù)。以長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的市長聯(lián)席會(huì)等為借鑒，其實(shí)踐歷程長，積累經(jīng)驗(yàn)多，并在政策支持下，在政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟(jì)體制再度改革背景下，新型的戰(zhàn)略協(xié)同與經(jīng)濟(jì)合作高度融合、城市之間政治、經(jīng)濟(jì)、文化的深度交流，每一城市都能更好依托于聯(lián)席會(huì)的協(xié)同發(fā)力和整體環(huán)境的改善實(shí)現(xiàn)更加高效率、高效益的全方位發(fā)展。

再次，適應(yīng)型綜合協(xié)作的體制機(jī)制。不同區(qū)域、不同城市群發(fā)展速度與要求各有不一，應(yīng)根據(jù)自身形態(tài)結(jié)構(gòu)與基礎(chǔ)條件等實(shí)際情況，探索并創(chuàng)新適合本域需要的協(xié)作模式，多鑒用自下而上的創(chuàng)新協(xié)作方式，也根據(jù)已有合作基礎(chǔ)還應(yīng)促進(jìn)其他協(xié)作形式的有效組合，如府際協(xié)議、合作論壇等，形成綜合協(xié)作的體制機(jī)制。川渝城市群的成都將推行“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”差異化的空間功能布局，其發(fā)展越來越傾向且適應(yīng)透過全球坐標(biāo)找尋自身的定位，而非拘泥于區(qū)域和局部，一改數(shù)千年來的圈層結(jié)構(gòu)。在此背景下，川渝城市群建設(shè)依托于綜合協(xié)作的體制機(jī)制，借力成都差異化的空間功能布局和發(fā)展態(tài)勢，以牽引西南地區(qū)系列城市未來的可持續(xù)發(fā)展。2016年國家發(fā)改委通過《川渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，川渝城市群成為中國城市群里最為特殊的一個(gè)：雙核心城市群，這兩個(gè)核心城市定位都是國家中心城市，都在沖擊“一線城市”地位。從全球城市群發(fā)展歷史看，核心城市至關(guān)重要，一個(gè)城市群的發(fā)展水平和質(zhì)量就是核心城市的發(fā)展水平和質(zhì)量。聯(lián)席會(huì)的綜合協(xié)作體制應(yīng)該以成渝為首席，就城市的發(fā)展詢一個(gè)導(dǎo)向。

最后，充分發(fā)揮中央政府軸心作用。建立自組織形態(tài)的城市群府際聯(lián)席會(huì)，中央政府也有角色應(yīng)扮演好，一方面要做好跨省域城市群府際聯(lián)席會(huì)的引導(dǎo)以及與相關(guān)省級(jí)層面的工作對(duì)接，使中央的整體性規(guī)劃政策受到地方政府認(rèn)同并轉(zhuǎn)化為地方實(shí)際行動(dòng)；另一方面中央政府應(yīng)較少干預(yù)府際聯(lián)席會(huì)的合作類議題，但對(duì)于治理類議題尤其是近年備受關(guān)注的環(huán)境治理，則需給予一定的監(jiān)督和協(xié)調(diào)；此外還應(yīng)完善激勵(lì)機(jī)制，要鼓勵(lì)府際合作制度創(chuàng)新，對(duì)具有創(chuàng)新性的做法安排給予包容、認(rèn)可與推廣，從而促進(jìn)積極自主府際協(xié)作關(guān)系網(wǎng)的形成。

四、結(jié)論

城市群府際管理的目標(biāo)是發(fā)揮城市群的域內(nèi)整體效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)域內(nèi)公共事務(wù)的高效治理、協(xié)調(diào)域內(nèi)府際競爭和沖突。為此城市群府際管理應(yīng)樹立互依賴、政府間共贏、平等的理念。川渝世界級(jí)城市群的使命，也決定了西南地區(qū)以成渝為首的城市之間需構(gòu)建城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體，通過其府際協(xié)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)城市之間優(yōu)勢互補(bǔ)，錯(cuò)位發(fā)展，分工協(xié)作，相向而行。通過協(xié)同發(fā)展走向較高水平的利益共同體，這是城市群演進(jìn)的基本方向。一方面，成渝要構(gòu)建城市群的利益共同體，首要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作；其次，要更好地發(fā)揮成、渝政府的作用，放大城市群的共同利益；最后，充分發(fā)揮中央政府及其職能部門的作用。另一方面，川渝城市群中的成渝需要相當(dāng)一段時(shí)間在競爭中協(xié)同，在協(xié)同中競爭，這也是構(gòu)建城市群利益共同體的過程。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）