關(guān)鍵詞：財(cái)政體制;政治體制;沖突;國家治理

摘要：財(cái)政與政治體制是國家治理體系中最重要內(nèi)容，財(cái)政體制為基礎(chǔ)與支柱，政治體制是核心，財(cái)政體制要充分發(fā)揮效力，必須要有相應(yīng)的政治體制保證。財(cái)政民主分權(quán)制與政治一黨專制及個(gè)人專權(quán)體制相結(jié)合構(gòu)成了南京國民政府前期國家治理的基礎(chǔ)性制度，但二者存在明顯沖突：中央多集中財(cái)權(quán)而事權(quán)多分于地方、派系政治使財(cái)政系統(tǒng)深受其害、政治干預(yù)損害財(cái)政獨(dú)立性與專業(yè)性及聯(lián)綜體制效力，因而導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方治理失控，苛捐雜稅盛行，以及聯(lián)綜體制無法發(fā)揮效力，軍務(wù)費(fèi)支出浩大，嚴(yán)重?fù)p害財(cái)政體制，出現(xiàn)劣質(zhì)國家治理，最終危及國民政府的政治統(tǒng)治。

中圖分類號：F129

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：10012435（2019）03005207

Abstract：The fiscal and political system is the most important content in the state governance system， in which the financial system is the foundation and the pillar and the political system is the core. Therefore， the financial system must be matched and guaranteed by the proper political system if it is fully effective. The combination of the democratic-decentralized fiscal system and the political system of one-party， personal dictatorship constituted the basic system of the state governance of Nanjing National Government in the early period， but there was a clear conflict between the two：the central government had more financial power and the more public affairs administration was more arranged to the local with the less financial power， factional politics harmed the financial system deeply， political interference impaired the financial independence and professionalism， and effectiveness of the joint system. Thus， they resulted in a mismatch between the financial power and the affairs administration of the local government， the losing of the local governance， the prevalence of the exorbitant taxes and miscellaneous levies， the ineffectiveness of the joint system and the huge military expenditures， ultimately causing the inferior quality of state governance and endangering the rule of the National Government.

財(cái)政是一個(gè)國家賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，它與中央、地方、企業(yè)和民眾的切身利益密切相關(guān)，具有極大的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)動性，也是具有一定獨(dú)立性的國家經(jīng)濟(jì)力量，對國家治理極其重要。學(xué)界研究民國財(cái)政制度成果很多，但多限于探討財(cái)政制度本身，而未從國家治理視角整體考察財(cái)政體制與政治體制及國家治理間的關(guān)系。本文將從國家治理視角探討南京國民政府前期財(cái)政體系與政治體制的沖突，及其對國家治理的影響，希冀有助于更準(zhǔn)確認(rèn)識國民政府財(cái)政體制的長處與不足，總結(jié)國家治理中財(cái)政體制構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期對今日財(cái)政體制建設(shè)有所裨益。

一、國家治理體系中財(cái)政體制與政治體制關(guān)系的理論分析

國家治理治理是一個(gè)較寬泛的概念，根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展署（UNDP）的界定：“治理是指一套價(jià)值、政策和制度的系統(tǒng)，在這套系統(tǒng)中，一個(gè)社會通過國家、市民社會和私人部門之間、或者各個(gè)主體內(nèi)部的互動來管理其經(jīng)濟(jì)、政治和社會事務(wù)。它是一個(gè)社會通過其自身組織來制定和實(shí)施決策，以達(dá)成相互理解、取得共識和采取行動。……治理有社會、政治和經(jīng)濟(jì)三個(gè)維度，可以在家庭、村莊、城市、國家、地區(qū)和全球各個(gè)人類活動領(lǐng)域運(yùn)行?！盪nited Nations，Governance indicators：A users' guide，www. undp. org.

，通常是指在政治系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，對政務(wù)或公共事務(wù)做出有效安排，以達(dá)到維護(hù)政治秩序和正義價(jià)值的目的，不僅僅指政府管理，一國之內(nèi)所有共同事務(wù)的管理都可屬于治理的范疇。[1]國家治理體系是指規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括國家行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制。[2]當(dāng)然，國家治理體系并不能任意選擇，而是與一個(gè)國家歷史演變有著深刻關(guān)聯(lián)，存在明顯的路徑依賴性。[3]

在國家治理體系中，政治體制與財(cái)政體制無疑是關(guān)鍵環(huán)節(jié)與核心內(nèi)容。政治體制是國家治理的核心，中央與地方的政治分工結(jié)構(gòu)是國家治理所依賴的最基本結(jié)構(gòu)，決定了中央與地方之間的其他關(guān)系。財(cái)政是國家控制權(quán)力資源的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，是國家治理的基礎(chǔ)和支柱，[1]其功能與定位一般都呼應(yīng)著國家治理需求，財(cái)政體制最充分地體現(xiàn)了權(quán)力資源配置的格局。奧康納認(rèn)為：“政府支出的數(shù)額和構(gòu)成， 以及稅負(fù)分配， 并非由市場規(guī)則決定，而是反映了不同階級與群體之間的社會與經(jīng)濟(jì)沖突，并在結(jié)構(gòu)上由這些沖突決定?！盵4]2戈德斯契德說得更徹底，每個(gè)社會與經(jīng)濟(jì)問題最終都是財(cái)政問題。[5]287一定財(cái)政利益格局下的沖突和權(quán)力的關(guān)系總是與權(quán)力資源的分配相聯(lián)系，財(cái)政體制成為“權(quán)力的制度性調(diào)配”[6]99載體，即權(quán)力存在于財(cái)政體制中， 并通過財(cái)政體制展現(xiàn)出來，反映了國家對中央與地方政府、對不同階層人群的地位、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定與認(rèn)可，其變動也反映了它們地位與權(quán)責(zé)等的相應(yīng)變動。因此，政治體制與財(cái)政體制是國家治理體系局部與微觀的制度安排，是國家治理能力的關(guān)鍵領(lǐng)域。

19世紀(jì)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納認(rèn)為，整個(gè)社會由政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會體系三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，財(cái)政是連接三個(gè)子系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財(cái)政發(fā)生危機(jī)時(shí)，就會波及社會各個(gè)子系統(tǒng)，從而釀成社會的系統(tǒng)性危機(jī)，整個(gè)社會的危機(jī)就會通過國家財(cái)政危機(jī)表現(xiàn)出來。[7]8-11當(dāng)代德國學(xué)者哈貝馬斯從合法性角度也提出了相同思想，[8]7如圖1所示：

由上可以看出，政治行政系統(tǒng)通過財(cái)政稅收維持社會秩序，并通過財(cái)政渠道向社會體系提供公共服務(wù)（或社會福利），以此獲取社會體系的“忠誠”，充足的財(cái)政稅收績效有助于加強(qiáng)民眾對政府的支持與信任，整個(gè)系統(tǒng)就會正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)。如果政治系統(tǒng)籌措資金失敗，整個(gè)系統(tǒng)就會出現(xiàn)危機(jī)，直至崩潰。

我們需要將財(cái)政體制置于國家治理體系中，系統(tǒng)審視國家治理體系各構(gòu)件之間的關(guān)聯(lián)。首先，若要實(shí)現(xiàn)國家善治，必需相匹配的財(cái)政體制。西方民主政治制度的基礎(chǔ)是公共財(cái)政體制，英國諺語“稅收是代議制之母”即為證明。民主國家首要是民眾有效控制國家財(cái)政，進(jìn)而掌控政府權(quán)力，從而保證民主制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)。英國1689年《權(quán)利法案》關(guān)鍵內(nèi)容之一便是議會控制征稅權(quán)，不經(jīng)議會同意，國王不能征稅。美國“1787年憲法”規(guī)定國會代表人民控制“錢袋子”，以限制總統(tǒng)行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)民主政治。簡言之，控制政府權(quán)力的最好辦法，就是控制住它的“錢袋子”。[9]1沒有有效的財(cái)政制度約束，政治權(quán)力就有機(jī)會為所欲為，置民眾利益于不顧。其次，財(cái)政體制要充分發(fā)揮效力，必須有政治制度安排與保證。除自身因素外，財(cái)政體制績效與政治體制，即政府頂層制度安排密不可分。若政府為獨(dú)裁或?qū)Ｖ?，?cái)政必將淪為統(tǒng)治人民的工具。作為國家治理的組合工具，相比政治安排，財(cái)政安排的重要性會隨國家治理需求的變動而變動，財(cái)政體制會隨之進(jìn)行相應(yīng)變革，以適應(yīng)國家治理的需求。

二、國民政府前期財(cái)政體制與政治體制的沖突

南京國民政府成立后，政治上逐漸建立了國民黨一黨專制與蔣介石個(gè)人專權(quán)體制，財(cái)政上則構(gòu)建了以國地分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政管理體制，以及圍繞財(cái)權(quán)的聯(lián)綜治理體制。由于各自不同的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制與性質(zhì)，財(cái)政體制與政治體制必然發(fā)生沖突。

（一）分權(quán)與制衡：國民政府前期的財(cái)政體制

首先，劃分中央與地方財(cái)政收支權(quán)限，確立國地分稅制。國家治理的線索之一就是中央與地方關(guān)系，國地分稅制確立了中央與地方財(cái)政權(quán)限與關(guān)系。1928年11 月，財(cái)政部頒布《劃分國家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》，[10]129-131初步建立了國地財(cái)政體系，開始理順財(cái)政混亂現(xiàn)象，強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)。其后，國民政府?dāng)?shù)次調(diào)整國地財(cái)政體制，直至1935 年7月新的《財(cái)政收支系統(tǒng)法》出臺，確立中央、省、縣三級財(cái)政體制。由于地方抵制與抗戰(zhàn)爆發(fā)，新方案并未施行。近代財(cái)政體制改革的核心思想之一是“均權(quán)”，限制中央政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)與事權(quán)?？v觀南京國民政府前期財(cái)政體制改革，“均權(quán)”趨勢明顯，地方政府財(cái)權(quán)逐步擴(kuò)大，各級政府逐漸確定了相對獨(dú)立的財(cái)源，為執(zhí)行各級政府職能提供了物質(zhì)保證。中央和地方將稅源充足的稅種作為共享稅，使各級政府利益得到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，中央與地方政府利益漸趨一致，中央財(cái)政收入總額越多，地方政府財(cái)政收入也就越多。盡管收支劃分不夠完善，但比中央集權(quán)型在統(tǒng)分兼職上明顯進(jìn)步，是比較民主和先進(jìn)的財(cái)政體制。[11]

其次，為確保財(cái)政權(quán)力的運(yùn)行與監(jiān)督，國民政府構(gòu)建了四權(quán)分立聯(lián)綜體制。嚴(yán)格而言，主計(jì)與審計(jì)制度并不屬于財(cái)政體制，而屬財(cái)政治理范疇，為論述方便而并入。根據(jù)分權(quán)與制衡原則，國民政府實(shí)行主計(jì)、審計(jì)、收支和出納保管四權(quán)分立：主計(jì)系統(tǒng)直屬國民政府，負(fù)責(zé)各年度總分預(yù)算編審、會計(jì)制度統(tǒng)一、任免機(jī)關(guān)會計(jì)人員等，即超然主計(jì)制度;所謂超然主計(jì)，即主計(jì)機(jī)關(guān)組織超然、主計(jì)人員地位超然、主計(jì)人員職務(wù)超然。審計(jì)系統(tǒng)隸屬監(jiān)察院，負(fù)責(zé)審計(jì)稽查收支命令及歲入歲出等;收支系統(tǒng)隸屬行政院，財(cái)政部主管財(cái)政大權(quán)，負(fù)責(zé)全國財(cái)政事務(wù);出納保管系統(tǒng)由代理公庫的中央銀行經(jīng)理，為獨(dú)立的國庫制度。聯(lián)綜體制制度充分體現(xiàn)了分權(quán)與制衡的精神，既保持各政府部門事務(wù)獨(dú)立性，又保持一定的分工協(xié)作功效，使財(cái)務(wù)行政各種事權(quán)彼此平行獨(dú)立，相互配合與監(jiān)督，由此構(gòu)成財(cái)政治理的統(tǒng)一體。[12]

不管是國地分稅制，還是四權(quán)分立聯(lián)綜體制，都體現(xiàn)出國民政府財(cái)政治理的民主性。晚清以來，憲政與地方自治運(yùn)動蓬勃發(fā)展，分稅制與憲政制度的關(guān)聯(lián)日益受到重視，以孫中山為首的革命黨人普遍反對專制集權(quán)，主張地方自治與分稅制。孫中山1921年就職非常大總統(tǒng)時(shí)就批評了集權(quán)專制，認(rèn)為它是自滿清政府以來的“秕政”，各省人民自治才是解決中央與地方持久糾紛的唯一方式：各省自訂省憲法、自選省長，中央分權(quán)于各省，各省再分權(quán)于各縣。[13]531至于財(cái)政制度，則是中央集權(quán)與地方分權(quán)并重。宋子文在國民政府第一次財(cái)政會議就特別強(qiáng)調(diào)，這是孫中山親手制定的政綱，國民黨奉為圭臬，所謂“統(tǒng)一財(cái)政”只是“統(tǒng)一中央之財(cái)政”，并非要將地方財(cái)政收歸中央。[14]35至于四權(quán)分立聯(lián)綜體制，既借鑒了西方資本主義國家分權(quán)與制衡思想，又確保財(cái)權(quán)適當(dāng)集中，提高管理效能，即使今日看來，也是一種非常先進(jìn)的管理體制。但是，財(cái)政治理畢竟只是國家治理的一部分，雖然具有一定的獨(dú)立性，但要從屬于整個(gè)國家治理體系，尤其是受政治體制制約，其鮮明的民主性與政治專制制度必然存在一定沖突，必然要進(jìn)行一定調(diào)整，產(chǎn)生制度變異。

（二）一黨專制與個(gè)人專權(quán)

根據(jù)孫中山設(shè)想，國民黨實(shí)行一黨專制，以黨治國：國民黨在軍政時(shí)期用武力統(tǒng)一國家，奠定民國基礎(chǔ);“訓(xùn)政”時(shí)期代替人民行使國家管理權(quán)力，逐步過渡到憲政時(shí)期，組織憲法委員會，創(chuàng)制憲法，實(shí)現(xiàn)民主政治。[13]97國民黨遵循孫中山的政治設(shè)想及五權(quán)分立學(xué)說（立法、行政、司法、考試與監(jiān)察五權(quán)），構(gòu)建了以行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院組成的五院制國民政府。各權(quán)彼此獨(dú)立，互相平衡與制約，以防止個(gè)人獨(dú)裁，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級憲政治理。但是，五院制并未實(shí)現(xiàn)憲政治理，而是個(gè)人專權(quán)與獨(dú)裁。

“國民政府組織法”幾度修改，主要是確保權(quán)力最后集中于蔣介石。時(shí)人曾評論：中國人在政治上總是因人設(shè)制，絕不肯因制求人，制度最終只是幌子而已。[15]國民黨一黨專政事實(shí)上已演變?yōu)閭€(gè)人專權(quán)與獨(dú)裁，國民政府黨政體制運(yùn)作均以蔣介石為軸心。蔣介石在南京政府中地位舉足輕重，從南京國民政府一成立就是如此，[16]世界也公認(rèn)蔣介石為領(lǐng)袖。[17]費(fèi)正清特別指出，不要被表面現(xiàn)象迷惑，不管蔣介石在黨、政、軍正式地位如何，他都擁有最高權(quán)力，而且行使權(quán)力時(shí)“極少顧及正式的指揮系統(tǒng)”。[18]154因此，國民政府政治體制是個(gè)人專權(quán)獨(dú)裁體制，這是國民政府頂層制度安排的突出特點(diǎn)。

（三）財(cái)政體制與政治體制之沖突

財(cái)政體制與政治體制雖同屬國家治理體系的內(nèi)容，但財(cái)政體制遵循民主與分權(quán)原則，政治體制是一黨專制與個(gè)人專權(quán)，二者之間必然存在沖突。

1.由于缺乏有效制約，中央多集中財(cái)權(quán)，事權(quán)多分于地方

政治體制具有決定性力量，財(cái)政體制必然要隨政治體制發(fā)生變化。國地分稅制被認(rèn)為是興民權(quán)、反對封建專制的重要手段，孫中山最初設(shè)想在憲政時(shí)期施行分權(quán)制，“中央與省之權(quán)限采均權(quán)制度”，不偏于中央集權(quán)，也不偏于地方分權(quán)，凡事務(wù)有全國普遍性質(zhì)的就劃歸中央，“有因地制宜之性質(zhì)者”就劃歸地方。[13]126然而，訓(xùn)政時(shí)期政治體制是一黨專制與個(gè)人專權(quán)，國地財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分由中央決定，由中央頒訂施行。晚清及北洋時(shí)期，中央權(quán)威勢微，財(cái)權(quán)旁落。國民政府實(shí)施分稅制，雖是對地方妥協(xié)與讓步，但更是加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)的重要手段。1928年，財(cái)政部長宋子文一上任就提出要將各項(xiàng)國稅一律收歸中央，加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)。1928年國地稅劃分案將主要稅源收歸中央，并明令禁止附加稅和重征國家稅，同時(shí)以補(bǔ)助金調(diào)劑地方利益，減少地方抵制，強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)。[11]經(jīng)過多次努力，南京中央政府不管是財(cái)政收入絕對值，還是汲取能力相對值，均取得明顯進(jìn)步。[19]

雖然地方收入會隨中央收入增加而增加，縣級財(cái)權(quán)與收入也有所增加，但地方承擔(dān)事務(wù)迅速增多。根據(jù)1927年國地支出劃分項(xiàng)目規(guī)定，中央支出項(xiàng)目19項(xiàng)，地方支出項(xiàng)目為地方黨務(wù)費(fèi)、地方立法費(fèi)及自治職員費(fèi)、地方政府及所屬機(jī)關(guān)費(fèi)、省防費(fèi)、公安費(fèi)及警察費(fèi)、地方司法費(fèi)、地方教育費(fèi)、地方財(cái)務(wù)費(fèi)、地方農(nóng)工費(fèi)、公有事業(yè)費(fèi)、地方工程費(fèi)、地方衛(wèi)生費(fèi)、地方救恤費(fèi)和地方債款費(fèi)，共計(jì)14項(xiàng)。[20]1：19-24、29-32這是政府明文規(guī)定，地方實(shí)際承擔(dān)的事務(wù)比明文規(guī)定的更多，畢竟多數(shù)事務(wù)最終都由地方執(zhí)行落實(shí)。總體而言，分稅制主要是確保中央財(cái)政收入增加，具體事務(wù)由地方承擔(dān)執(zhí)行，分稅制負(fù)面影響主要由地方承擔(dān)，尤其是縣級政府。省級政府控制地方主要財(cái)權(quán)，縣級政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，事多財(cái)匱，尤其是1931 年裁撤厘金后，中央補(bǔ)助杯水車薪，地方財(cái)政陷于困頓。

2.派系政治盛行，內(nèi)部權(quán)力傾軋，財(cái)政系統(tǒng)亦深受其害

國民黨從來就不是一個(gè)團(tuán)結(jié)的、有嚴(yán)格組織紀(jì)律的政黨。1924年國民黨改組前，成員復(fù)雜，官僚、軍閥與政客充斥其中。改組后，原已成堆的地方派系和個(gè)人派系繼續(xù)存在，國民黨左派與右派因意識形態(tài)分歧，使派系活動更加復(fù)雜。[18]82蔣介石掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)后，先后把共產(chǎn)黨員和國民黨左派清洗出國民黨，越來越依賴舊式官僚和軍隊(duì)。隨著國民黨奪取全國政權(quán)成功在望，以前各軍閥政權(quán)的官僚紛紛南下，設(shè)法謀求有利可圖的新職，而蔣介石也歡迎他們加入，以建立一個(gè)全國性特征的政府。[18]140-142“易幟”后表示忠于新政權(quán)的軍閥不僅被接納入黨，還被舉薦到黨和政府中做官，官位大小與其擁有軍隊(duì)的規(guī)模成正比。[21]43國民黨內(nèi)部存在不同政治派系和軍事勢力，大體可分為政治派系和地方實(shí)力派，[22]1-2如蔣介石為首的主流派系，西山會議派、汪精衛(wèi)派、胡漢民派、粵系、桂系等諸多派系，派系內(nèi)部又分更小派系，如主流派系內(nèi)有黃埔系、軍統(tǒng)系、新政學(xué)系等。由于國民黨一黨專政，主流派為了推行某種政策，既要考慮民眾壓力，又要平衡各派系利益，就會因派系設(shè)崗位與分職位，黨的派系自然投射到政府組織，如1928年五院政府就是由蔣系、馮系、粵系、政學(xué)系、西山系、再造系與超然派系組合而成的大拼盤。[23]164

派系政治造成政府機(jī)構(gòu)職權(quán)交錯(cuò)重疊，機(jī)構(gòu)與職位泛濫，從而陷入系統(tǒng)繁雜、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)不明的制度陷阱，財(cái)政系統(tǒng)自不例外。雖為四權(quán)分立，但主管或涉及財(cái)政事務(wù)的機(jī)構(gòu)不少。如1931年11月新設(shè)全國財(cái)政委員會，負(fù)責(zé)預(yù)算制定、財(cái)政審核與內(nèi)戰(zhàn)撥款等，其職能與財(cái)政部、監(jiān)察部及主計(jì)處明顯重合;為了管理公債，中央又成立了公債基金保管委員會。財(cái)政部內(nèi)派系斗爭比較普遍，1931年底，因?qū)O科與蔣介石爭奪權(quán)力，宋子文隨蔣辭職時(shí)從財(cái)政部帶走自己的全部文件與檔案，[24]75對財(cái)政部損害很大。1933年，孔祥熙接任財(cái)政部長，此后十多年財(cái)政部由其掌控，期間大肆任用親信，排斥異己，1945年2月高秉坊貪污案就暴露了財(cái)政部內(nèi)部及其與其他部門間的派系權(quán)爭。[25]派系政治嚴(yán)重?fù)p害了財(cái)政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)績效。

3. 政治干預(yù)損害了財(cái)政獨(dú)立性與專業(yè)性，聯(lián)綜體制無法有效制衡

國民政府雖模仿資本主義民主國家，并結(jié)合實(shí)際情況創(chuàng)設(shè)了民主財(cái)政體制，但并未建立政治民主制度予以保障，無法保證財(cái)權(quán)制衡體制發(fā)揮效力。1928—1933年宋子文任職期間，財(cái)政部施政保持了一定獨(dú)立性，譬如整理內(nèi)債等問題，但正常權(quán)限常受蔣介石干預(yù)，如裁減軍事費(fèi)用、集中預(yù)算管理、嚴(yán)格財(cái)政約束和壓縮開支等，[24]67收效甚微，財(cái)政制度安排部分失效，財(cái)政部始終無法有效控制軍費(fèi)支出。宋子文堅(jiān)持嚴(yán)格財(cái)政約束，蔣介石因?qū)嶋H軍費(fèi)需求經(jīng)常打破財(cái)政約束，二人因財(cái)政問題多次產(chǎn)生分歧，矛盾很大。[24]85-101據(jù)胡漢民說，宋子文對此滿腹怨言，私下抱怨當(dāng)財(cái)政部長和做蔣介石的狗差不多，[26]19最終還是被迫辭職。繼任的孔祥熙任職長達(dá)12年，深受蔣介石信任，主要原因有三：一是善于理財(cái)，二是對蔣絕對忠誠，一切唯蔣是從，三是絲毫不顧財(cái)務(wù)制度與財(cái)務(wù)底線，蔣要錢便給錢。[27]由于政治上個(gè)人專權(quán)，財(cái)政事務(wù)頻繁受政治干預(yù)，聯(lián)綜體制根本無法發(fā)揮制衡作用。

三、財(cái)政體制與政治體制沖突對國家治理的影響

因政治體制具有決定性作用，財(cái)政體制和政治體制沖突，財(cái)政必然會被動地隨之調(diào)整與變化，最終損及財(cái)政體制的效能，從而降低國家治理能力。

（一）財(cái)力多集中于中央，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，降低了國家治理績效

如前所言，分稅制確保中央財(cái)政收入增加自是沒有問題，但也應(yīng)適當(dāng)保證地方收入，尤其是縣級財(cái)政收入。中央政府將縣級財(cái)政收入項(xiàng)目交由省級政府決定，省級政府自然控制了所有劃歸地方的稅源，“鮮有將某項(xiàng)稅一部分給與縣者”，動輒就令就地籌款，縣財(cái)政自然無以自立。但是，縣級政府事務(wù)多，省或中央事務(wù)最后均“堆積于縣”，而縣級政府經(jīng)費(fèi)短絀，地方事業(yè)自然無法進(jìn)展。[28]31935年，國民政府重訂“國地收支劃分案”，將部分國稅改為國地共享稅，縣級財(cái)政有所好轉(zhuǎn)，但省級政府收入隨之減少，出現(xiàn)財(cái)政困難，而且“省縣幾完全相同，范圍既不確定，施行自多困難”。[29]185-186地方因財(cái)政缺口太大，補(bǔ)助金與新增共享稅不足以彌補(bǔ)開支，結(jié)果還是負(fù)債運(yùn)行，于是抵制新劃分案。這與財(cái)權(quán)與財(cái)力集中于中央、而中央財(cái)力主要用于軍事開支有直接關(guān)系。更深層原因則是政治專制體制與財(cái)政民主體制不匹配，財(cái)權(quán)與事權(quán)項(xiàng)目劃分是中央直接決定，而非中央與地方和平談判、民主協(xié)商、雙方妥協(xié)而成，中央政府“攫取之手”占據(jù)主導(dǎo)，只重視收入增加，而不重視稅基與稅源建設(shè)。

（二）國地稅劃分最初未全面考慮國家治理需要，損害財(cái)政體制績效

田賦一直是傳統(tǒng)中央政府財(cái)政收入最大宗，晚清時(shí)漸被地方截留。根據(jù)西方財(cái)政學(xué)效率與便捷原則，田賦歸屬地方為最優(yōu)選擇。然而，中國處于現(xiàn)代化起步階段，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)成分仍占主導(dǎo)地位，新型工商業(yè)經(jīng)濟(jì)有待發(fā)展，因此財(cái)政收入仍將對傳統(tǒng)稅種有很大依賴。但是，國地稅劃分未全面考慮國情及國家治理需要，當(dāng)然也可能因?yàn)槟暇┱疅o力控制廣大內(nèi)地地區(qū)，于是樂得作個(gè)順?biāo)饲?，干脆將田賦劃歸地方，聽?wèi){地方政府處理，也避免為鄉(xiāng)村問題所困擾。[30]484中央以工商業(yè)稅為主要稅源，導(dǎo)致中央政府對地方治理的失控。

中央與地方政治分工是國家治理所依賴的最基本結(jié)構(gòu)，決定了中央與地方之間的其他關(guān)系。國民政府政治上是一黨專制與個(gè)人專權(quán)制，地方官員自上而下地任命產(chǎn)生，其升遷去職由上級決定。但是，國家治理中的財(cái)政體制是分權(quán)制，地方政府被中央政府授權(quán)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的征稅與公共品供給等，在公共事務(wù)中具有一定的自主性。政府權(quán)力所受約束越少，政府官員自由裁量權(quán)就越大，這些壟斷性權(quán)力變成“合法傷害權(quán)”，它就有可能從“援助之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬鹑≈帧?。[31]在地方事務(wù)繁多、財(cái)力沒有保障、權(quán)力沒有制約的情況下，各地各自為政，巧立名目，增加收入，苛捐雜稅紛至沓來，泛濫成災(zāi)，而對公共品供給沒有多少作為。1933年各?。ㄊ校┥蠄?bào)給財(cái)政部的雜稅雜捐征收統(tǒng)計(jì)情況，浙江最多，有252項(xiàng)，較多者如江蘇、江西和湖北等省，苛雜項(xiàng)分別為143、137和110項(xiàng)。其余各省市，少者也有十多項(xiàng)，一般省份都有數(shù)十項(xiàng)。[32]254-262其中絕大多數(shù)是各省向財(cái)政部報(bào)送的材料，實(shí)際情況更為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至1934年10月10日，國民政府過去三個(gè)月在各省廢除苛雜已有1000多種，稅額約近1000萬元（其中廣東幾乎占半數(shù)）。[33]254這只是小部分苛捐雜稅，例如江蘇廢除130種苛雜后，財(cái)政廳派員密查，據(jù)報(bào)各縣苛捐雜稅至少還有200多種。[34]80截至抗戰(zhàn)前夕，廢除部分苛捐雜稅省份有江蘇、浙江、安徽等23省市，總計(jì)7000余種、6000余萬元。[35]13：151由此可見苛雜實(shí)際情況與財(cái)政部所掌握相差之大，稅捐重，積弊深，因而有“民國萬稅”之說，商民深受其苦，國計(jì)民生大受影響。中央政府廢除苛雜正面意義無疑很大，減輕了民眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有助于地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善地方治理。但是，政府形象與聲譽(yù)早已受損，國家治理面臨嚴(yán)重危機(jī)，國家合法性受到嚴(yán)重侵蝕。

（三）聯(lián)綜體制無法發(fā)揮效力，導(dǎo)致劣質(zhì)國家治理

由于政治體制上一黨專制與個(gè)人專權(quán)，四權(quán)分立聯(lián)綜體制無法充分發(fā)揮效力。蔣介石優(yōu)先軍事開支，將有限資源投入戰(zhàn)爭。宋子文曾短暫制止其“任性”作為，但宋去職后無人能制約，非生產(chǎn)性的軍務(wù)費(fèi)因而居高不下。

上表可以看出，1928-1936年政府財(cái)政開支款項(xiàng)中，軍務(wù)費(fèi)約占財(cái)政支出的374%，1928年年底東北“易幟”，國民政府形式上統(tǒng)一了全國。但是，軍務(wù)費(fèi)比重并未下降，1932年最高，達(dá)497%;1933年居其次，軍務(wù)費(fèi)為485%。1934—1936年財(cái)政部公布的軍務(wù)費(fèi)比重有所下降，分別為322%、271%、293%。實(shí)際所占比例會更高，因?yàn)椴糠周妱?wù)費(fèi)隱藏到其他支出項(xiàng)目：原屬軍務(wù)費(fèi)的軍事教育費(fèi)移列教育文化費(fèi)用，以一般教育文化費(fèi)用面目出現(xiàn);國防建設(shè)費(fèi)列入建設(shè)費(fèi)用，以生產(chǎn)建設(shè)費(fèi)用名目出現(xiàn)。[36]70從軍務(wù)費(fèi)絕對額看，軍費(fèi)大體是持續(xù)增加。軍務(wù)費(fèi)占比高，意味著其他開支份額低，建設(shè)費(fèi)占比最低時(shí)僅13%，最高僅38%，平均23%。[21]2681933-1936年國民政府真正的建設(shè)性支出占比從未超過4%，實(shí)業(yè)、交通、建設(shè)及教育文化事業(yè)等平均每項(xiàng)不及1%。[36]76公共事務(wù)開支低，導(dǎo)致劣質(zhì)國家治理，自然無法獲得社會大眾的忠誠，最終危及國民黨與國民政府的政治統(tǒng)治。

四、結(jié)論

南京國民政府前期建立了國地分稅制和主計(jì)、審計(jì)、收支和出納四權(quán)分立聯(lián)綜體制，從而建立了一套先進(jìn)的財(cái)政治理體制。由于晚清以來憲政與地方自治運(yùn)動的發(fā)展，以及反封建集權(quán)制的需要，政治領(lǐng)袖與民眾都接受了較為民主、先進(jìn)的國地分稅制與四權(quán)分立的聯(lián)綜體制。然而，國民黨根據(jù)孫中山設(shè)想構(gòu)建的五院制政府，實(shí)際上是國民黨一黨專制與蔣介石個(gè)人專權(quán)的政治體制。財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)及個(gè)人專權(quán)相結(jié)合構(gòu)成了國民政府前期國家治理的基礎(chǔ)性制度，二者顯然存在沖突。

由于財(cái)政治理體制與政治體制的沖突，國民政府前期中央集財(cái)權(quán)與地方分事權(quán)同向進(jìn)行，財(cái)權(quán)與財(cái)力逐漸集中于中央，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。國地稅劃分最初未全面考慮國家治理需要，將田賦及部分附加增收權(quán)賦予地方，導(dǎo)致地方治理失控。由于地方與中央利益不一致，地方政府行為完全偏離中央政府的規(guī)定。為了保持政權(quán)基本運(yùn)轉(zhuǎn)，地方政府以犧牲國家總體治理績效為代價(jià)，巧立名目，搜刮百姓，苛捐雜稅泛濫，給國家治理帶來高風(fēng)險(xiǎn)：中央政府聲譽(yù)嚴(yán)重受損，政權(quán)合法性受到嚴(yán)重侵蝕。再者，由于國民政府派系政治盛行，機(jī)構(gòu)重疊，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力傾軋，而且國民政府權(quán)力頂層制度設(shè)計(jì)為個(gè)人專權(quán)，大權(quán)最后集中于蔣介石個(gè)人，制度設(shè)計(jì)杜絕了財(cái)政部門負(fù)責(zé)人按專業(yè)性要求相對獨(dú)立施政的可能，四權(quán)分立聯(lián)綜的財(cái)政治理體制無法發(fā)揮效力，導(dǎo)致財(cái)政支出不當(dāng)與結(jié)構(gòu)失衡，軍務(wù)開支等非生產(chǎn)性開支過大，經(jīng)濟(jì)建設(shè)等生產(chǎn)性開支太小，進(jìn)而出現(xiàn)劣質(zhì)的國家治理，國民政府成為一個(gè)典型的失敗國家。

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