靳繼東

摘 要：由于預(yù)算與國家之間的本質(zhì)性依賴關(guān)系，預(yù)算理論研究必須依據(jù)某種國家的假設(shè)或判斷而展開。在此意義上，政治體制和過程構(gòu)成了對預(yù)算制度及其改革的重要制約。對于在既定體制下進(jìn)行的預(yù)算改革而言，必須關(guān)注和研究不同體制約束條件下的預(yù)算結(jié)構(gòu)和形式的實(shí)踐特征和經(jīng)驗(yàn)路徑。本文分析了不同國家模型下政治體制安排對預(yù)算改革實(shí)踐的制約和影響，以期為中國預(yù)算改革實(shí)踐提供理論參考和現(xiàn)實(shí)啟示。

關(guān)鍵詞：預(yù)算改革；國家模型；政治體制

中圖分類號：F8103 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000176X（2015）04000307

財(cái)政既是政治之“因”，也是政治之“果”。自從沃爾達(dá)夫斯基提出預(yù)算改革政治學(xué)這一研究命題以來，從政治體制和過程角度關(guān)注和研究預(yù)算改革已經(jīng)成為公共預(yù)算理論中非常重要的一個(gè)研究方向和領(lǐng)域。作為研究政治的另一種方式，預(yù)算理論如果忽略了對制約預(yù)算過程的政治體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，就難以從根本上解釋預(yù)算行動何以可能的問題。基于此，本文將試圖從財(cái)政和政治史的角度，在預(yù)算汲取、分配方式變化與國家制度安排及其變遷的互動關(guān)系中，分析不同國家模型下政治體制安排對預(yù)算改革實(shí)踐的制約和影響，進(jìn)而為中國預(yù)算改革實(shí)踐提供理論參考和現(xiàn)實(shí)啟示。

一、預(yù)算改革、國家模型與體制分析

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中國家功能在理論和現(xiàn)實(shí)層面的變化，以及公共預(yù)算在現(xiàn)代國家政治生活中占據(jù)越來越重要的地位，并且根據(jù)國家作用的變化而日益要求改革預(yù)算功能、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和限度等呼聲日益強(qiáng)烈，關(guān)于建立預(yù)算改革的理論模式已經(jīng)成為公共預(yù)算研究中的重要問題。貝爾[1]認(rèn)為，現(xiàn)代社會中的經(jīng)濟(jì)活動可以分為三個(gè)領(lǐng)域，即家庭經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)和以財(cái)政預(yù)算為核心的國家經(jīng)濟(jì)，并且進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立財(cái)政預(yù)算政治學(xué)理論的必要性，“關(guān)于家庭經(jīng)濟(jì)，我們確確實(shí)實(shí)有一整套的學(xué)說。事實(shí)上，亞里士多德的《政治學(xué)》開章即談‘家庭的理論，或者說家務(wù)管理，是他探討家庭經(jīng)濟(jì)和政治經(jīng)濟(jì)，以及兩種經(jīng)濟(jì)各自所應(yīng)有的原則的基礎(chǔ)。至于市場經(jīng)濟(jì)，約翰洛克和斯密的著作為我們創(chuàng)立了企業(yè)論、解釋市場清理的均衡概論和一系列的哲學(xué)原理——通過互通有無以增進(jìn)個(gè)人的利益。然而，我們卻沒有創(chuàng)立有關(guān)國家財(cái)政的完整的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)；沒有創(chuàng)立有關(guān)階級之間、社會群體之間在稅務(wù)這個(gè)決定性問題上的結(jié)構(gòu)沖突的社會學(xué)；沒有創(chuàng)立試圖以公平分配理論——它奠定在公共家庭乃是社會中心這個(gè)基礎(chǔ)之上——的面貌出現(xiàn)的政治學(xué)” [1]。

國家作為強(qiáng)制性組織對預(yù)算資源存在根本性依賴，“國家都要首先并主要是從社會中抽取資源，并利用這些資源來創(chuàng)設(shè)和支持強(qiáng)制組織和行政組織”[2]。圍繞預(yù)算資源汲取而形成的不同制度方式，對于近代國家形成以及國家治理的不同模式將產(chǎn)生重要影響?！爸惺兰o(jì)的英國、法國和西班牙對皇家財(cái)政需要所做的激烈斗爭的不同結(jié)局，最終使歐洲依法治理或由行政敕令治理的社會形成了極為明顯的差異”[3]。在12—18世紀(jì)歐洲國家形成過程中，普魯士、英格蘭和法國分別采取了不同資源汲取模式，從而形成了差異化的制度安排[4]。其中，普魯士通過一種新的、中央強(qiáng)制實(shí)施的稅收系統(tǒng)，形成了“威權(quán)主義”的資源汲取模式。而英格蘭的汲取模式則是“協(xié)商”式資源汲取模式，法院和議會先后成為社會的代表機(jī)構(gòu)，這種模式通過稅收和（不斷增長的）靈活的、負(fù)責(zé)的公共債務(wù)系統(tǒng)，從快速商業(yè)化的經(jīng)濟(jì)所構(gòu)成的新的資源基礎(chǔ)中獲取所需。法國利用國家壟斷性的強(qiáng)制地位采取了剝奪性資源汲取模式，其結(jié)果是國家負(fù)債累累，稅收永遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)巨大的財(cái)政赤字，并最終引發(fā)了政治革命[4]。然而，資源汲取模式與國家體制安排之間的關(guān)系顯然不是單向而是互動的。“強(qiáng)制組織和行政組織只是整個(gè)政治體系的一個(gè)組成部分。政治體系還可能包含讓社會利益在國家政策中得以表達(dá)的制度，以及將非國家行政者動員起來參與政策執(zhí)行的制度……只要這些基本的國家組織存在，它們在任何地方都具有擺脫支配階級直接控制的潛在自主性”[2]。在現(xiàn)代國家日益成為一種具有自主性的強(qiáng)制組織，并以社會公共利益的代表者名義出現(xiàn)且越來越多地承擔(dān)起更多的滿足社會公共需求功能之后，資源汲取就逐漸成為國家實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的重要基礎(chǔ)，而預(yù)算制度為國家服務(wù)的工具屬性也將越來越明顯。進(jìn)而，作為國家治理制度安排中的重要一環(huán)，預(yù)算制度改革將取決于以不同時(shí)期國家在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的功能定位和不同政治體制安排下的國家自主性程度。

基于預(yù)算與國家之間本質(zhì)性的相互依賴，有關(guān)預(yù)算改革的理論模式和經(jīng)驗(yàn)分析，必然要以某種對國家的理論觀點(diǎn)或現(xiàn)實(shí)觀察為中心而展開。正如諾斯所指出的，“在任何關(guān)于長期變遷的分析中，國家模型都將占據(jù)顯要的一席”[5]。在不同國家模型的政治體制約束下，國家預(yù)算資源汲取和分配的價(jià)值、結(jié)構(gòu)和機(jī)制顯然是有區(qū)別的，預(yù)算形式和實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)也會有所不同，“預(yù)算在資本主義、民主社會、聯(lián)邦主義的國家還是在一個(gè)社會主義的、權(quán)威主義的國家中執(zhí)行會完全不同”[6]。什么是令人滿意的理論模型？“如果有一種解釋能適用于許多歷史現(xiàn)象——即這種解釋具有‘權(quán)威性——而且簡明扼要，則可以認(rèn)為此種解釋比較可信”[7]。顯然，要滿足簡明扼要原則，就必須把不必要的假設(shè)和復(fù)雜性剔除掉而緊緊抓住經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的本質(zhì)性特征；而能夠權(quán)威性地解釋多種已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)，則需要理論能夠概括或涵蓋各種現(xiàn)實(shí)的主要特征。因此，對于在既定體制下的預(yù)算改革而言，分析不同國家模型中的制度安排、權(quán)力運(yùn)行方式及其對預(yù)算改革的作用和影響顯然是必要的。

二、專制體制：掠奪之手的改革困境

關(guān)于國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，施萊弗和什維尼[8]總結(jié)了兩種傳統(tǒng)的規(guī)范模型，即扶持之手模型和看不見的手模型。扶持之手模型認(rèn)為，不受約束的自由市場會導(dǎo)致諸多弊病，包括壟斷定價(jià)、外部效應(yīng)（例如污染）、失業(yè)、不完善的企業(yè)信貸供應(yīng)以及地區(qū)發(fā)展的失敗等。因此，致力于社會福利最大化的國家應(yīng)該為了糾正市場失靈而進(jìn)行諸如征稅、管制、價(jià)格控制、總需求管理和政府所有制等行動?？床灰姷氖帜Ｐ驼J(rèn)為，市場運(yùn)轉(zhuǎn)良好而無需任何政府，國家只需執(zhí)行一些諸如提供法律、秩序和國防等市場經(jīng)濟(jì)賴以運(yùn)行所需的基本職能。施萊弗和什維尼[8]認(rèn)為，這兩種規(guī)范性模型忽略了對真正決定政府行為的政治過程的分析，以致看不見的手模型無法解釋現(xiàn)實(shí)社會中大量政府干預(yù)存在的真正原因，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了任何版本的看不見的手模型，而扶持之手模型也難以解釋以社會福利最大化為目標(biāo)的政府干預(yù)政策績效卻非常糟糕，并且常常與服務(wù)公眾的目標(biāo)背道而馳。為此，施萊弗和什維尼[8]提出了以政治過程分析為基礎(chǔ)的新的國家模型，即掠奪之手模型。掠奪之手模型將政治過程視為政府行為的決定因素，提出了政治行為模型，即“政治家們的目標(biāo)并不是社會福利的最大化，而是追求自己的私利。獨(dú)裁者運(yùn)用他們的權(quán)力來維護(hù)自己的地位，將資源配置給自己的政治支持者，打擊政敵，中飽私囊，以犧牲公共福利為代價(jià)。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利動機(jī)，部分原因在于他們需要再次當(dāng)選。但是，通過民主方式選舉的政治家一般也不會追求社會福利的最大化……民主政治會導(dǎo)致政治家追求非社會福利目標(biāo)，還有另一個(gè)原因，就是利益集團(tuán)和游說會對政治選擇產(chǎn)生影響。游說之所以能影響政治決策，原因是政治家需要從他們的成員那里獲取選票和捐款。游說集團(tuán)便利用這一影響操縱再分配，從公眾那里掠奪資源，有時(shí)會以高額的社會成本為代價(jià)”[8]。掠奪之手模型的重要貢獻(xiàn)在于，它不僅從政治過程分析入手揭示出政府行動的自利性一面，而且深入剖析了不同體制下權(quán)力掌控的方式不同而導(dǎo)致的政府實(shí)現(xiàn)自利動機(jī)的行動策略差異。更為重要的是，它提出了一個(gè)對于推進(jìn)政府改革更加關(guān)鍵性的問題：誰去推行改革？如果政府是自私的，那么政府去領(lǐng)導(dǎo)推行政治改革，特別是使政府變得更弱的改革，是否存在根本矛盾？由此，掠奪之手模型指出了一個(gè)對于改革實(shí)踐意義的研究方向：最好的改革時(shí)機(jī)正好就是黨派的政治利益和社會福利相一致的時(shí)候，而如何構(gòu)建支持改革的政治聯(lián)盟將成為改革能否成功的關(guān)鍵所在。

與掠奪之手模型具有殊途同歸旨趣的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的國家理論強(qiáng)調(diào)，“理解國家的關(guān)鍵在于為實(shí)現(xiàn)對資源的控制而盡可能地利用暴力”[7]。因此，具有“暴力潛能”的國家很有可能走向掠奪性方向，即國家憑借其壟斷的暴力盡可能實(shí)現(xiàn)權(quán)力集團(tuán)的收益最大化而無視它對社會整體福利的影響。在財(cái)政政治史上，法國是一個(gè)比較經(jīng)典的例子。托克維爾[9]指出，“公共事務(wù)幾乎沒有一項(xiàng)不是產(chǎn)生于捐稅，或?qū)е戮瓒悺盵9]。對于西歐國家的君主們而言，公共開支或戰(zhàn)爭費(fèi)用導(dǎo)致財(cái)政短缺問題是一樣的。但對于大革命之前的法國而言，最大問題不在于財(cái)政赤字的存在，而是在于專制權(quán)力對財(cái)政危機(jī)的解決方式。“法國國會不同于英國國會，……后者極力要求得到王室的特許權(quán)和限制王室的權(quán)力，以此作為王室征稅、征收補(bǔ)助金的回報(bào)，因而在英國奠定了議會政府的基礎(chǔ)；法國則不然，她的等級會議恭順地屈服于國王的要求，因而喪失了由戰(zhàn)爭所帶來的在法國建立立憲政府的機(jī)會”[10]。由于議會的順從，缺少牽制的君主越來越多地運(yùn)用日益專制的絕對權(quán)力去剝奪社會財(cái)富，并通過特權(quán)、補(bǔ)貼等方式收買貴族對國王征稅的控制權(quán)。從歷史角度看，這導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：第一，隨著三級會議喪失了征稅的控制權(quán)，絕對君主的任意統(tǒng)治越來越發(fā)展，使法國成為當(dāng)時(shí)歐洲最典型的絕對君主制國家。第二，君主不受限制的特權(quán)越是發(fā)展，貴族就越來越多地享受免稅特權(quán)，第三等級就越來越承擔(dān)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，社會也就越來越深陷入更深的分裂。換言之，由于“暴力潛能”在社會中不平等的分配，國家越來越帶有“掠奪性”特征。更為關(guān)鍵的是，由于權(quán)力的專制性特征，這種掠奪性國家在嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和社會矛盾面前，卻越來越失去了改革的意愿和能力。在1688年為解決財(cái)政危機(jī)而召開的三級會議上，“無論是國王路易十六的開幕詞，或是掌璽大臣巴朗登的致詞和財(cái)政總監(jiān)內(nèi)克爾的講話，都使第三等級的代表們感到失望，他們只談財(cái)政困難和稅收，而閉口不談?wù)胃母铩盵11]。最終，圍繞財(cái)政改革而引發(fā)的政治沖突導(dǎo)致了大革命的爆發(fā)。

奧爾森[12]將掠奪性國家理論進(jìn)一步運(yùn)用到對前蘇聯(lián)興衰的制度分析中。為什么前蘇聯(lián)能夠在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)保持經(jīng)濟(jì)的增長，甚至一度被人們視為對美國及其主導(dǎo)的世界秩序構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)和軍事上的挑戰(zhàn)或威脅？在奧爾森看來，蘇聯(lián)的體制特征發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，“它由一個(gè)共容利益集團(tuán)所統(tǒng)治——其他情況相同時(shí)，蘇聯(lián)領(lǐng)土上的生產(chǎn)效率越高，可供專制者實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的資源也就越多，所以蘇共第一書記有提高社會生產(chǎn)效率的強(qiáng)烈動機(jī)；其領(lǐng)導(dǎo)人從社會中攫取了最大可能的剩余，以增加其政治權(quán)力、軍事力量和國際影響”[12]?；趯?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與統(tǒng)治者的政治利益存在一致性，統(tǒng)治者有足夠的動機(jī)致力于推進(jìn)和保持經(jīng)濟(jì)長期增長。那么，統(tǒng)治者為什么沒有涸澤而漁式的從社會無限制地攫取資源？這可以通過基于長期執(zhí)政期望的統(tǒng)治者理性選擇中得到解釋，即“希望長期執(zhí)政的專制者通常會因?yàn)闆]收財(cái)產(chǎn)、實(shí)行通脹和拒絕償債的做法而損失甚大……長期執(zhí)政預(yù)期的專制者一般不能從沒收資本類財(cái)產(chǎn)中獲益，因?yàn)闆]收這類財(cái)產(chǎn)通常意味著未來投資和收入的減少，進(jìn)而是稅收收入的減少”[12]。既然在這一體制下，統(tǒng)治者有足夠的動機(jī)推動經(jīng)濟(jì)增長，那么前蘇聯(lián)為什么最終會走向崩潰？這可以歸結(jié)為前蘇聯(lián)的“全能主義”政治體制。在這一體制下，國家對社會的無限政治責(zé)任與有限的預(yù)算資源之間存在著根本性的矛盾。由于這一矛盾，這些國家的預(yù)算收入不足以滿足其所承擔(dān)的責(zé)任所需，預(yù)算支出也不能反映政府的所有活動。在政治意識形態(tài)和國家強(qiáng)有力的控制之下，這些矛盾可能是隱性的、潛在的。但從根本上講，只要這種體制性的矛盾不解決，軟預(yù)算約束、預(yù)算赤字、通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)增長乏力等問題終究會顯現(xiàn)和爆發(fā)出來，最終形成政府的合法性壓力。隨之而來的一個(gè)關(guān)鍵問題是：前蘇聯(lián)的改革者為什么未能有效地解決這些矛盾，從而像中國那樣順利地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的市場化轉(zhuǎn)型？奧爾森[12]指出，根本原因仍然在于這種體制下所固有內(nèi)部既得利益者的分利性行為，“隨著時(shí)間的推移，管理人員、官僚、甚至工人聯(lián)合起來，開始隱秘地分享對國有企業(yè)的控制（最后經(jīng)常是成為主要的控制者），而這些國有企業(yè)是稅收收入的主要來源。稅收收入不斷減少。對于中央來說曾經(jīng)是稅收的部分，后來變成了成本——被企業(yè)及其管理層、工人和供應(yīng)方截留了下來，或僅僅因?yàn)樾实拖露速M(fèi)掉了，有時(shí)甚至確實(shí)被人偷走了。當(dāng)中央變得比以前更為貧窮更為虛弱時(shí)，它甚至需要為公眾輿論擔(dān)心，這使得甚至在困難時(shí)期限制消費(fèi)、養(yǎng)老金發(fā)放和社會服務(wù)都變得愈加困難”[12]。因此，當(dāng)改革者嘗試進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革時(shí)，他們所面對的實(shí)際上是整個(gè)體制所導(dǎo)致的根本性問題，由于無法“在和無數(shù)從事隱蔽的集體行動及其他內(nèi)部人游說活動的派系的戰(zhàn)斗中勝出”[12]，從而最終失去了推動改革的有效能力。

三、民主體制：公共選擇和議價(jià)能力

任何統(tǒng)治都不能在赤裸裸的暴力基礎(chǔ)上持久存續(xù)，而必須是一種“合法的”權(quán)威。在西方近代國家形成時(shí)期，雖然法國式的“無償征用財(cái)產(chǎn)提供了一種短期解決辦法，但可能會證明要在較長的時(shí)間里付出很高的代價(jià)”[13]。在這種情況下，英國的君主沒有走法國國王憑借專制性權(quán)力而征用或無信用借款等方式來解決財(cái)政上的難題，而是創(chuàng)造性地采取了一種“以權(quán)力換收入”的制度創(chuàng)新，以緩解財(cái)政的巨大壓力并形成可持續(xù)的補(bǔ)足財(cái)力的方式，即“國王開始考慮通過轉(zhuǎn)讓特權(quán)——產(chǎn)權(quán)及對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)——以換取收入……正興起的民族國家從經(jīng)濟(jì)活動中找到了相對易于征收的收入來源，統(tǒng)治者由此獲得了大量增加財(cái)源的可能性”[7]。為了贏得社會主要納稅群體的合作，君主們做出了必要的讓步——建立和容忍一個(gè)代議機(jī)構(gòu)，使納稅人的代表能夠?qū)φ呢?cái)政收入、支出有所控制。后雖歷經(jīng)內(nèi)戰(zhàn)、復(fù)辟等磨難，由議會控制征稅權(quán)的憲法傳統(tǒng)一直未被改動。1603年后，議會與王權(quán)就圍繞對征稅權(quán)力的控制頻頻爆發(fā)沖突，詹姆斯一世多次強(qiáng)行提高關(guān)稅的舉動激起了議會的反抗，查理一世即位后，議會與國王在稅收問題上的矛盾進(jìn)一步達(dá)到不可調(diào)和的地步。1628 年，英國下院聯(lián)合上院提出《權(quán)利請?jiān)笗?，重申了未?jīng)議會同意不得強(qiáng)行征收任何賦稅、借款、捐贈，以及非經(jīng)正當(dāng)法律程序不得拘捕任何人的原則。1629年，議會通過議案，宣布凡是教唆國王征收噸稅、磅稅的人或自愿繳納者都是“國家的死敵”和“自由的叛徒”。到 1648年，議會獲得了最終的勝利。1649年1月，“殘闕國會”通過決議，明確宣布議會（下院）享有最高主權(quán)，并確立了國會掌握財(cái)政資源分配的主體權(quán)利。1688年“光榮革命”后發(fā)表的《權(quán)利法案》重申：王室在議會規(guī)定的稅收之外從事征稅是非法的，從而再次從政治上確定了國會對征稅權(quán)力的控制。這種以“權(quán)力換收入”的制度創(chuàng)新大大減輕了君主的財(cái)政壓力，同時(shí)沒有觸動議會的征稅權(quán)，沒有激化國王和議會之間的矛盾和沖突，從而保證了英國近代國家形成過程中權(quán)力的和平轉(zhuǎn)移，沒有引起激烈的政治革命。

英國近代以來財(cái)政制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表明，由于封建君主“自有資源”的持續(xù)匱乏和財(cái)政危機(jī)的巨大壓力，導(dǎo)致政府向社會主要集團(tuán)征稅或借債，從而形成了國家對社會主要納稅集團(tuán)的依賴。進(jìn)而，為了降低社會主要納稅集團(tuán)討價(jià)還價(jià)的能力，國家才通過兩次議會民主改革擴(kuò)大財(cái)政資源的社會基礎(chǔ)，并逐步把稅收推向普遍化。正是由于稅收的普遍化，社會大眾成為納稅主體，這在降低了國家對社會主要納稅集團(tuán)依賴的同時(shí)，也增強(qiáng)了社會大眾反抗政府征稅、要求控制政府汲取和分配資源的能力，從而最終實(shí)現(xiàn)了預(yù)算過程的民主化。對于預(yù)算過程而言，這種政治上的民主性變化必將引致以下重要后果：第一，預(yù)算內(nèi)容的全面化，即不僅預(yù)算資源的汲取，而且預(yù)算資源的支出將越來越成為在政治上關(guān)注的焦點(diǎn)問題；不僅稅收資源的征繳和花費(fèi)，而且國家所有的收入和支出都必須納入預(yù)算的政治過程。第二，是預(yù)算管理的效率化，即無論是預(yù)算資源規(guī)模還是預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)，或預(yù)算資源和權(quán)力在不同層級政府之間的配置，都必須以有效滿足公共需求這個(gè)重要指標(biāo)來予以衡量。第三，預(yù)算決策的政治化，即隨著公民權(quán)利的現(xiàn)代擴(kuò)展和社會公共需求的剛性增長，尤其是民主政治條件下不同利益群體在預(yù)算過程中表達(dá)利益訴求、追求利益最大化的行為也與日俱增，“特殊利益集團(tuán)在政治過程中的活動及其重要性，既不獨(dú)立于政府預(yù)算的總規(guī)模，也不獨(dú)立于這種預(yù)算的組成”[14]。那么，預(yù)算作為國家進(jìn)行資源配置的制度安排，越來越取決于不同政治力量利益博弈的政治后果，而這種后果可能并不符合效率尺度或社會福利要求，甚至可能背離這一目標(biāo)。

預(yù)算過程成為某種形式上的“政治市場”，意味著人們在憑借手中的權(quán)力通過政治過程強(qiáng)烈地要求增加公共事業(yè)時(shí)，并不一定會同時(shí)考慮或接受負(fù)擔(dān)公共事業(yè)費(fèi)用的途徑——或是提高債務(wù)，或是提高稅收。“二十世紀(jì)最大的困惑之一是，在真正自由的民主社會中，廣大的選民卻不利用他們的選票去爭取更為有效地平均分配收入、財(cái)富以及許多其它人們渴求的寶貴東西”[1]。政治上的公共需求剛性增長，滿足公共需求的所需資源汲取又因?yàn)槭艿秸紊系淖枇Χy以同步實(shí)現(xiàn)，將導(dǎo)致政府日益處于兩難境地：由于持續(xù)的擴(kuò)大“社會投資”、“社會消費(fèi)”政治壓力，國家行動使得越來越多的社會資源背離盈利事業(yè)，而作為國家行動的物質(zhì)基礎(chǔ)的財(cái)政資源卻要依賴于盈利性企業(yè)的稅收和雇員的工資收入。最終，“對國家開支的需求完全超過了可望獲得的稅收和借貸資源，從而又對政府的合法性造成了極大的影響”[15]。進(jìn)而，由于可獲得和支配的預(yù)算資源相對于日益擴(kuò)張的公共需求的有限性，進(jìn)一步加劇了不同利益群體通過政治過程追求自我利益最大化可能導(dǎo)致的負(fù)面后果?！叭绻鐣械牡湫徒M織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯增加全社會的利益而做出自我犧牲；更為可能的是它將為其成員在社會總利益中爭取更大的份額。尤有甚者，即使社會利益重分配所招致的損失超過該集團(tuán)由此種重分配所得利益的許多倍，仍會發(fā)生上述情況。在任何集團(tuán)為其本身爭取社會總收入的更大份額時(shí)，該集團(tuán)不會關(guān)心此種重分配對全社會造成的任何數(shù)量的損失”[7]。社會中的特殊利益集團(tuán)的存在，在降低社會效率和總收入的同時(shí)，也會加劇政治生活中圍繞預(yù)算分配而在不同利益群體之間形成的分歧以及為此而展開的政治斗爭。與此同時(shí)，不同利益集團(tuán)在政治結(jié)構(gòu)中的地位和影響力，也將決定著它們參與、影響和支配預(yù)算決策和執(zhí)行過程的能力，并最終影響預(yù)算政策的內(nèi)容和方向。因此，如果謀求避免利益集團(tuán)影響預(yù)算過程的負(fù)面后果，就必須從決定和制約利益集團(tuán)的政治結(jié)構(gòu)著手，尋找政治體制改革的可能性空間。

對于官僚預(yù)算最大化、政客通過預(yù)算向選民購買選票以及利益集團(tuán)游說等導(dǎo)致的種種預(yù)算政治問題，公共選擇學(xué)者從決定預(yù)算決策的政治過程入手，認(rèn)為現(xiàn)行預(yù)算制度難以對不斷增長的預(yù)算支出規(guī)模以及利益集團(tuán)的自利行為進(jìn)行有效限制，“如果不對政治博弈的規(guī)則進(jìn)行變革，目前存在的民主社會將會自我毀滅，也許它來得緩慢，但結(jié)果肯定如此”[16]。由于利益集團(tuán)政治是在民主政體下根據(jù)憲法確認(rèn)的公民結(jié)社權(quán)利而無法避免的現(xiàn)象，有關(guān)預(yù)算改革的政治爭論的關(guān)鍵不是這個(gè)或那個(gè)特定的潛在的受益者集團(tuán)該不該受益或潛在的納稅者集團(tuán)應(yīng)不應(yīng)該納稅，而是如何通過最高政治規(guī)則的變化實(shí)現(xiàn)普遍化的預(yù)算再分配轉(zhuǎn)移問題。對此，布坎南和馬斯格雷夫[17]從憲法層面上確立對預(yù)算范圍和程序的約束規(guī)則，“一種約束形式是影響為集體決策而確立的規(guī)則（因而本質(zhì)上是程序性的），另一種約束的形式是影響一系列準(zhǔn)許的結(jié)果或解決方法，這些結(jié)果和方法按照任何一種同意的程序都可能被準(zhǔn)許（因此，從本質(zhì)上是范圍限制）”。顯然，布坎南等公共選擇學(xué)者不僅將預(yù)算改革提升到更高的政治層級，要求從憲法角度以全體一致原則或超多數(shù)規(guī)則取代現(xiàn)實(shí)政治的多數(shù)決定規(guī)則，同時(shí)也預(yù)示著在西方民主體制下謀求從根本上解決預(yù)算改革難題將面臨更高的挑戰(zhàn)和更加復(fù)雜的困境：對已經(jīng)存在了數(shù)十年的社會經(jīng)濟(jì)和政治博弈的基本規(guī)則進(jìn)行變革，而且要在博弈仍按老規(guī)則繼續(xù)進(jìn)行的同時(shí)進(jìn)行這種變革。自布坎南獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)到目前，這種改革的研究仍然致力于在學(xué)術(shù)領(lǐng)域內(nèi)形成某種程度上的共識而在現(xiàn)實(shí)中幾乎沒有得到什么應(yīng)用性的實(shí)踐，實(shí)際上也證明了這種困境。

四、威權(quán)體制：發(fā)展型國家的自主性

任何政治社會的存在和維系都必須以一定的政治權(quán)威為基礎(chǔ)，僅有權(quán)力而無權(quán)威的統(tǒng)治是不可能長久的。因此，權(quán)威只是一個(gè)中性詞，本身沒有絕對的善惡標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)它逐漸演變?yōu)槔碚撋系摹巴?quán)主義”時(shí)，主要是指一種介于民主主義和獨(dú)裁主義之間的政治體制形式。薩托利[18]把極權(quán)主義和民主主義作為對立的政治體制形式的兩端，而把處于兩者之間的既非民主制又非明確的極權(quán)制的國家政體形式稱為威權(quán)主義政體。林茨認(rèn)為：“這種政治體系具有一種有限的、沒有有責(zé)任的多元政治；缺乏一套作為政治體系主導(dǎo)性理想的意識形態(tài)，而存在不同性質(zhì)的心態(tài)；這種政治體系除了在特定發(fā)展時(shí)期之外，一般沒有廣泛而深入的政治動員；政治體系的統(tǒng)治權(quán)由領(lǐng)袖一人，間或也為少數(shù)集團(tuán)所行使，盡管行使權(quán)力的方式?jīng)]有明確的界限，但實(shí)際上具有很大的可預(yù)測性”[19]。

作為一種政治體制形式，威權(quán)政體與民主政體、專制政體存在顯著區(qū)別。在政治權(quán)力的價(jià)值理念上，民主政體強(qiáng)調(diào)民主和自由，認(rèn)為政治權(quán)力的取得必須有制度化的授予和認(rèn)可，必須經(jīng)過自由公平的選舉產(chǎn)生，權(quán)力的合法性權(quán)威在于民主的程序規(guī)則。民主也需要權(quán)威，但權(quán)威和自由并不矛盾，而是可以相容，不承認(rèn)權(quán)威的自由不是自由，而是放縱，是專橫的自由。當(dāng)政治權(quán)威與個(gè)人自由發(fā)生沖突時(shí)，前者要以后者為最終依歸，可以有條件地讓步于后者。專制政體一般都有一種排他性的意識形態(tài)，并將之作為政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。它往往強(qiáng)調(diào)權(quán)威的首要價(jià)值，抹殺公民自由，當(dāng)權(quán)威與自由相矛盾時(shí)，后者要無條件地服從前者的需要。而威權(quán)政體中一般沒有明確的意識形態(tài)，權(quán)力的取得也并不推崇來自民眾的同意而依靠權(quán)威人物本人的特性或其實(shí)用的政策目標(biāo)，其合法性標(biāo)準(zhǔn)常在其政績的好壞或其現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)治能力；公民可以享有一種有限的個(gè)人自由，雖然它并不完全否定個(gè)人自由，但自由必須受到國家命令的限制。當(dāng)政治權(quán)威與公民基本自由發(fā)生沖突時(shí)，后者一般有條件服從前者。在政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)上，民主政體認(rèn)為權(quán)力是多元的，分布在集體組成的不同機(jī)構(gòu)中，各種權(quán)力之間可以相互制衡，政治權(quán)威受到多元權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約；另外，社會的許多領(lǐng)域是政治權(quán)威不能干預(yù)的。專制政體中權(quán)力是高度一元的，它最終掌握于一人手中；政治權(quán)力具有的空前強(qiáng)度、彌散性和滲透性使得它可以擴(kuò)展到社會生活的每一個(gè)角落，以至最終取消了國家與社會的界限，對人的社會生活進(jìn)行徹底的政治化統(tǒng)治。在威權(quán)政體中，政治權(quán)威是有限多元的。政治權(quán)力往往以行政權(quán)力為主導(dǎo)，相對不受民意的監(jiān)督和制約，但國家和社會的界限尚有一定程度的分離，個(gè)人相對有一定的獨(dú)立空間。在政治權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制上，民主主義政權(quán)一般實(shí)行競爭性政黨制度，允許執(zhí)政黨之外的反對黨合法存在及競爭，并認(rèn)為這是民主政治的基本特征之一，此外利益集團(tuán)也是一種重要的利益表達(dá)、影響政策的重要政治運(yùn)行機(jī)制；極權(quán)主義政權(quán)一般實(shí)行唯一政黨制，禁止其他政黨存在，也不允許政治反對派的存在。權(quán)威主義大多實(shí)行一黨優(yōu)勢制，由一個(gè)政黨占據(jù)執(zhí)政地位，有的存在其他政黨，但通過制度或非制度手段使之參與政權(quán)不具有現(xiàn)實(shí)意義，難以形成有效的競爭或制約。

在現(xiàn)實(shí)中，威權(quán)政體是二戰(zhàn)后發(fā)展中國家和地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中所選擇的政治制度形式或現(xiàn)代化戰(zhàn)略模式。這一戰(zhàn)略模式的內(nèi)容主要包括：第一，一個(gè)有能力可以制衡政治參與和政治制度化的強(qiáng)大政府是新興發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)發(fā)展的必要條件。發(fā)展中國家謀求發(fā)展首先需要保持政治秩序和穩(wěn)定?！叭水?dāng)然可以有秩序而無自由，卻不能有自由而無秩序”[20]。二戰(zhàn)后獨(dú)立的發(fā)展中國家為了實(shí)現(xiàn)保持政治穩(wěn)定和謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)，必須首先確保政治秩序的穩(wěn)定。在強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)下，扶持和推動本國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)本國的工業(yè)化和現(xiàn)代化。最終，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會變遷的宏觀背景下開始政治的民主化和制度化。20世紀(jì)60、70年代，東亞、拉美等一些新興發(fā)展中國家和地區(qū)快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛，在很大程度上受益于威權(quán)政體的建立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的秩序和穩(wěn)定。第二，威權(quán)政體下的強(qiáng)政府對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用。后發(fā)展國家和地區(qū)在進(jìn)行現(xiàn)代化時(shí)，大多采用“趕超”的發(fā)展戰(zhàn)略，即把經(jīng)濟(jì)的迅速增長、盡快完成工業(yè)化作為首要目標(biāo)，這意味著一定時(shí)期政府可以以犧牲公平為代價(jià)，而由此所導(dǎo)致的貧富差距拉大、社會分配不公、利益調(diào)整所產(chǎn)生的沖突等往往潛在地威脅著社會的穩(wěn)定。這時(shí)，威權(quán)政體政府所提供的社會和政局的穩(wěn)定便成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的基本條件。正是從這一意義上說，“如果一個(gè)欠發(fā)達(dá)國家要想獲得經(jīng)濟(jì)的高增長率，它不得不接受一個(gè)致力于發(fā)展的權(quán)威主義政府”[21]。第三，威權(quán)政體內(nèi)含對政治發(fā)展的可開發(fā)性。后發(fā)展國家現(xiàn)代化的目標(biāo)有經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化和政治的民主化。威權(quán)政體促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)騰飛，而且從政治發(fā)展的角度內(nèi)含著向民主政治轉(zhuǎn)型的可能性。威權(quán)政體并不單純追求絕對的獨(dú)占政府權(quán)力，而是注重以政治的實(shí)績來維系其合法性，不僅僅以經(jīng)濟(jì)的成就而且愈來愈多地通過議會選舉、政黨、政治參與等民主方式取得民眾對其統(tǒng)治的認(rèn)可；雖然帶有一定的人治色彩，但威權(quán)政體也重視法制的作用，政策的出臺和執(zhí)行、政府的更迭，大多在法制的形式下進(jìn)行；威權(quán)政體大都保持一套民主的政治形式，為伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而產(chǎn)生的政治體制變革壓力留有制度上的緩沖余地。

在二戰(zhàn)后新興發(fā)展中國家和地區(qū)尤其是東亞模式成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些學(xué)者將威權(quán)政體下強(qiáng)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)騰飛的實(shí)踐在理論上總結(jié)為“發(fā)展型國家”模型。在“發(fā)展型國家”模型，自主性是“政治組織和政治程序獨(dú)立于其他社會團(tuán)體和行為方式而生存的程度”[20]。由于國家具有相對于社會利益群體之上的獨(dú)立性，才能確保致力于超越具體利益之上的國家建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化和社會利益的分化，新興利益群體逐漸成長和壯大。在國家缺乏自主性或自主性程度較弱的體制下，這些新興的利益群體沒有經(jīng)過既定的政治組織和程序進(jìn)入政治領(lǐng)域，這樣政治組織和程序就難以抵擋和規(guī)制新的社會集團(tuán)的沖擊。反之，在制度化水平較高或自主性較強(qiáng)的政治組織和程序中，國家有足夠的能力限制、緩解、吸納新集團(tuán)參政的熱情，同時(shí)保持必要的自主性。在諾思[21]的分析中，國家既非“契約論”所強(qiáng)調(diào)的契約行為監(jiān)護(hù)人，也并不是社會沖突強(qiáng)勢一方的代表，而是追求自身的福利或效用最大化的獨(dú)立性組織。它通過提供社會博弈的基本規(guī)則，一方面界定產(chǎn)權(quán)，形成交易前所必需的所有權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面降低契約實(shí)施的費(fèi)用。前者使國家的壟斷租金最大化，后者使社會產(chǎn)出最大化。奧爾森[7]指出，由于分利集團(tuán)為了自身的狹隘利益而具有排他性，從而往往利用自己所擁有的社會和政治資源，阻礙技術(shù)的進(jìn)步和資源的合理流動，并通過權(quán)錢交易來降低生產(chǎn)經(jīng)營活動的報(bào)酬。因此，國家必須避免被分利集團(tuán)所控制，并采取限制分利集團(tuán)的措施。顯然，自主性是國家避免被分利集團(tuán)控制從而導(dǎo)致“俘虜型國家”的關(guān)鍵因素。對于預(yù)算改革而言，由于改革所涉及的利益和權(quán)力利害關(guān)系，國家保持必要的自主性是非常必要的。，“國家或政府超越于各種社會勢力集團(tuán)的程度如何，直接關(guān)系到這個(gè)國家或政府能否制定出一種穩(wěn)定的、長遠(yuǎn)的、符合國家利益的現(xiàn)代化計(jì)劃與政策，并將其付諸實(shí)施”[23]。其中，政府尤其是中央政府只有超越自身的特殊利益、超越各種社會勢力集團(tuán)的特殊利益，才能充分代表公共利益，從根本上有助于提高政府的有效性程度；相反，如果政府的自主性不斷弱化，則必然造成政府的病態(tài)自主和各種特殊利益對公共利益的強(qiáng)勢自主，其結(jié)果必然是各種特殊利益對公共利益的取代和淹沒，政府甚至成為特殊利益集團(tuán)營私的工具，由此的必然結(jié)果就是政府有效性的喪失。在此方面盡管威權(quán)體制在理論上和現(xiàn)實(shí)中仍然存在較大的爭議，它帶來的啟示意義無疑是非常有價(jià)值的。

五、結(jié)論和啟示

摩根索指出，“社會科學(xué)充其量就是提出一系列假設(shè)的可能性，其中每一種可能性在一定條件下都可能發(fā)生，人人都猜想，他們中的哪一個(gè)將真正發(fā)生”[22]。那么，如何將特定的條件與可能的方案聯(lián)系起來，從而能夠?yàn)椴煌瑖以谔囟òl(fā)展階段上的預(yù)算改革提出現(xiàn)實(shí)可行的目標(biāo)和切合實(shí)際的建議？顯然，這需要關(guān)注和研究不同體制約束條件下的預(yù)算結(jié)構(gòu)和形式的實(shí)踐特征和經(jīng)驗(yàn)路徑。因?yàn)槿魏胃母锒疾皇亲詣油瓿傻?，而是需要借助于一定的?zhí)行主體、由眾多的利益相關(guān)者在相應(yīng)的制度規(guī)則約束下共同參與過程中實(shí)現(xiàn)的。如果說政治研究的本質(zhì)在于政治參與者的約束條件以及在這些約束條件下指導(dǎo)他們行動的策略[23]，那么預(yù)算改革研究的核心問題則在于分析這些約束條件的政治來源、運(yùn)作方式以及改革參與者在約束條件下的行動策略。進(jìn)而，對于中國預(yù)算改革而言，無論是以實(shí)現(xiàn)政府對公民的委托責(zé)任的政治安排等本質(zhì)性目標(biāo)，還是中共十八屆三中全會確定的當(dāng)前預(yù)算改革的階段性方向，其順利實(shí)施和成功推進(jìn)的關(guān)鍵在于分析預(yù)算改革參與者在現(xiàn)有政治體制、程序規(guī)則中，基于經(jīng)濟(jì)、政治、社會和歷史等各種約束條件而采取的行動策略及其對改革方向、步驟和深度的影響和作用，以及在此基礎(chǔ)上如何構(gòu)建有助于改革順利實(shí)施的預(yù)算參與者激勵(lì)機(jī)制和合理可行實(shí)踐路徑。

參考文獻(xiàn)：

[1] 丹尼爾·貝爾資本主義文化矛盾[M]趙一凡等譯，北京：商務(wù)印書館，1989277-283

[2] 西達(dá)·斯考切波國家與社會革命：對法國、俄國和中國的比較分析[M]何志俊，王學(xué)東譯，上海：上海人民出版社，200730

[3] 安吉洛·M科迪維拉國家的性格：政治怎樣制造和破壞繁榮、家庭和文明禮貌[M]張智仁譯，上海：上海人民出版社，200135

[4] 凱特·納什，阿蘭·斯科特布萊克維爾政治社會學(xué)指南[M] 李雪等譯，杭州：浙江人民出版社，200710

[5] 道格拉斯·C諾斯制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M]杭行譯，上海：上海三聯(lián)書店，199420-159

[6] Rubin，IBudgeting： Theory， Concepts，Methods， and Issue[A] Rabin， J Handbook of Public Budgeting[C]New York： Marcel Dekker，199222

[7] 曼庫爾·奧爾森國家興衰探源[M]呂應(yīng)中譯，北京：商務(wù)印書館，199916-86

[8] 安德烈·施萊弗，羅伯特·什維尼掠奪之手：政府病及其治療[M]趙紅軍譯，北京：中信出版社，20043-5

[9] 托克維爾舊制度與大革命[M] 馮棠，于振海譯，北京：商務(wù)印書館，1992127

[10] 詹姆斯·W湯普遜中世紀(jì)晚期歐洲經(jīng)濟(jì)社會史[M] 徐家玲等譯，北京：商務(wù)印書館，199672

[11] 沈煉之，樓均信法國通史簡編[M]北京：人民出版社，1990114

[12] 曼瑟·奧爾森權(quán)力與繁榮[M]蘇長和譯，上海：上海人民出版社，200586-130

[13] 道格拉斯·C諾斯西方世界的興起[M] 厲以平，蔡磊譯，北京：華夏出版社，1989124

[14] 布坎南，圖洛克同意的計(jì)算：立憲民主的邏輯基礎(chǔ)[M]北京：中國社會科學(xué)出版社，2000313

[15] 戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹諾布萊克維爾政治學(xué)百科全書[M] 鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1992264

[16] 杰佛瑞·布倫南，詹姆斯·M布坎南憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]王小衛(wèi)譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2004168-169

[17] 詹姆斯·M布坎南，理查德·A馬斯格雷夫公共財(cái)政與公共選擇：兩種截然對立的國家觀[M] 類承曜譯，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，200089

[18] 喬·薩托利民主新論[M]馮克利，閆克文譯，北京：東方出版社，1998

[19] 胡安·林茨權(quán)威主義政權(quán)[A]阿拉德，E，利托南，Y裂變、意識形態(tài)和政治制度[C]紐約：紐約自由出版社，1964225

[20] 塞繆爾·亨廷頓變化社會中的政治秩序[M]王冠華等譯，北京：三聯(lián)書店，19887-20

[21] 塞繆爾·亨廷頓現(xiàn)代化：理論與歷史經(jīng)驗(yàn)的再探討[M] 羅榮渠譯，上海：上海譯文出版社，1993343

[23] 孫立平向市場經(jīng)濟(jì)過渡過程中的國家自主性問題[J]戰(zhàn)略與管理，1996，（4）：64-74

[21] 道格拉斯·C諾斯經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M] 陳郁，羅華平譯，上海：上海人民出版社，199923-24

[22] 漢斯·摩根索科學(xué)的人與權(quán)力政治[M]芝加哥：芝加哥大學(xué)出版社，1964130

[23] 羅伯特·古丁，漢斯-迪特爾·克林格曼政治科學(xué)新手冊[M]鐘開斌等譯，北京：三聯(lián)書店，20068

Abstract：The budget theory should be studied based on the assumption or judgment about a nation， because of the essential dependent relations between the budget and state. In this sense， the political system and process constitute the important restriction of budget system and its reform. For the budget reform under the established system， it needs to concern and discuss the practical characteristic and experience path of the structure and form of the budget under different institutional constraints. This paper analyzes the constraints and influence of the political system arrangement on the practice of budget reform with different national models， so as to provide theoretical reference and reality enlightenment for the practice of China's budget reform.

Key words： budget reform； national model； institutional analysis

（責(zé)任編輯：徐雅雯）