沈費偉，張丙宣

（1.杭州師范大學 公共管理學院，浙江 杭州 311121；2.浙江工商大學 公共管理學院，浙江 杭州 310018）

一、引言

社會治理創(chuàng)新是在現(xiàn)有政治制度的基本框架內(nèi)為適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求而對傳統(tǒng)社會管理模式做出的適時調整與變革。黨的十九大報告指出，要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會活力，提高社會治理水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來，為解決社會治理難題，地方政府紛紛創(chuàng)新社會治理機制，涌現(xiàn)出外來人口的網(wǎng)格化管理、工會社會化維權機制、一站式行政審批制度改革、公共預算制度改革、新型居家養(yǎng)老服務體系、基本公共服務均等化等創(chuàng)新實踐。對這些創(chuàng)新實踐，學者們從不同角度予以關注，其觀點可以簡要地歸結為三類：自上而下的政府主導創(chuàng)新模式、自下而上的社會自發(fā)創(chuàng)新模式以及上下結合的創(chuàng)新模式。

倡導自上而下的政府主導模式的學者認為，社會治理創(chuàng)新是政府主導的行為，是政府強化社會管理職能，提高政府社會治理能力，建立穩(wěn)定和諧的現(xiàn)代化社會的需要。[1]有學者還提出了服務型社會治理模式。[2]9該模式主要應用于解釋高層級的社會治理創(chuàng)新，其內(nèi)在假設為政府是鐵板一塊，且善良和仁慈，政府是社會的主宰，且能掌握解決社會問題的一切信息和知識。但是，實際上在社會治理創(chuàng)新中，絕不能忽視不同層級政府目標的差異性和不同地域環(huán)境的特殊性，以及政府部門和有組織的利益集團對創(chuàng)新的監(jiān)控和操縱，進而導致部分治理創(chuàng)新淪為部門和利益集團鞏固勢力范圍的手段。

針對自上而下創(chuàng)新模式的不足，倡導自下而上的社會主導型模式的學者認為，社區(qū)、社團、社工是實現(xiàn)社會治理的最基本要素。[3]社會治理應該強調社會自治的作用；[4]讓社會組織真正成為社會治理創(chuàng)新的主體。[5]該模式主要運用于基層社會的微觀治理領域，社會的自主治理是該模式的內(nèi)在假設。但是，由于我國的社會組織發(fā)育滯后、結構不合理、體系不健全、能力不強、缺乏權威等問題，導致它無法擔負起主導基層社會治理的重任。

倡導政府、市場與社會相結合模式的學者認為，具有系統(tǒng)性、復雜性、整體性和協(xié)同性特征的社會治理需要發(fā)揮政府、市場與社會多元治理主體各自的功能，形成優(yōu)勢互補，增進三者的共同利益；[6]避免和減少“政府失靈”“市場失靈”或“社會失靈”的問題。[7]為此，應該完善社會治理格局，創(chuàng)新社會治理機制，協(xié)調社會內(nèi)部的各種關系，提高國家、市場與社會在社會治理中的合力。[8]該模式試圖把自上而下和自下而上的治理創(chuàng)新模式結合起來，但是，它卻難以彌合自上而下和自下而上兩種模式中存在的政府與社會二分法或者政府、市場與社會的三分法的內(nèi)在張力，同時，由于多元治理主體間的目標多樣性、信息不對稱以及協(xié)作的困難，往往使合作中斷，導致社會治理陷入困境。

實際上，任何制度創(chuàng)新并不是單一主體單方面努力的結果，而是涉及多方力量協(xié)同努力的過程。上述三個解釋模式都有其解釋力，但是它們無法為多層次社會治理創(chuàng)新的豐富實踐提供一個連續(xù)的解釋圖景。為此，本文借用治理創(chuàng)新中常用的工作術語“項目”和“項目制”，試圖對社會治理創(chuàng)新模式和實踐邏輯給出一個連續(xù)、有效的解釋。

“項目”原本指一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成有明確預期目標的一次性任務。[9]目前學術界對“項目”的定義尚未形成統(tǒng)一的共識，其中比較權威的是美國項目管理學會（PMI）的定義，即“為創(chuàng)造獨特的產(chǎn)品、服務或成果而進行的臨時性工作”[10]14。項目有個非常獨特的特點，即它并不歸屬于常規(guī)組織結構的某個層級或位點，項目的運行試圖打破縱向的層級性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊），為完成一個專門的預期事務目標而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。而項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，它更是一種新的國家治理體制，能將政府的施政意圖以項目的形式貫徹到基層社會，通過明確項目的目標、組織、資金以及實施周期等方面來實現(xiàn)治理主體的各自目標。[1]“項目制”的核心在于：既要保證中央的集權，以便在宏觀經(jīng)濟領域和收入再分配領域提高中央政府的宏觀調控能力，實現(xiàn)中央政權穩(wěn)定的目標，同時又要允許一定限度的地方分權，以激發(fā)地方政府的活力，促使地方政府對當?shù)鼐用褙撠煟⒆鹬厮麄兊钠?。[11]本文認為，作為社會治理創(chuàng)新模式的項目制能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統(tǒng)合起來，關鍵在于它是一項“集權的簡約治理”，依靠一套簡化、科學—工程主義的社會治理思路。[12]在制度設計上，社會治理創(chuàng)新的項目制嚴格按照以條線為主的事本主義、程序化管理和目標績效考核為手段，以期達到提高有限公共資源使用效率、實現(xiàn)短期的有限目標。社會治理創(chuàng)新項目制的這種技術化治理思路，成為了國家治理社會的總體性特征。[13]盡管社會治理創(chuàng)新中的項目制存在著許多優(yōu)點，但不可避免地也存在著各種缺陷，如何完善社會治理創(chuàng)新中的項目制模式，提升項目治理的績效，具有重要的實踐意義和研究價值。

二、社會治理創(chuàng)新中的項目制類型及運行安排

近年來，項目制越來越成為地方政府青睞的資源分配方式和社會治理創(chuàng)新模式。結合近年來各地多層次的社會治理創(chuàng)新實踐，本文簡要地將社會治理創(chuàng)新的項目制概括為以下幾組類型：

（一）國家層面、地方層面以及社區(qū)層面的治理創(chuàng)新

社會治理創(chuàng)新的項目制存在于不同層面上。按層級劃分，可以將其劃分為國家層面、地方層面以及社區(qū)層面上的創(chuàng)新項目。據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)階段，社會治理創(chuàng)新在國家層面上的項目主要有重慶市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)、成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)、武漢城市圈全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)、長株潭城市群全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)，等等。在地方層面上，社會治理創(chuàng)新的項目主要有北京市朝陽區(qū)、天津市和平區(qū)等在內(nèi)的2014年民政部確認31 個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)；部分項目獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎，如浙江省溫嶺市的工資集體協(xié)商制度，廈門市的政務綜合體社會管理機制創(chuàng)新，福建省平潭綜合實驗區(qū)，深圳市前海、蛇口片區(qū)社會治理試驗區(qū)等。在社區(qū)層面上，社會治理創(chuàng)新的項目主要有杭州上城區(qū)望江街道的民生實事公益項目“資本相親會”、廣東省惠州市橋西街道關愛老人的“夕陽紅春天”項目、北京市海淀區(qū)西三旗街道社會治理創(chuàng)新園項目等。

（二）政府主導、社會自發(fā)以及政府與社會合作的治理創(chuàng)新

根據(jù)創(chuàng)新主導力量的不同，可以將社會治理創(chuàng)新劃分為政府主導、社會主導以及政府與社會合作的創(chuàng)新項目。在政府主導的創(chuàng)新項目中，政府通過出臺政策法規(guī)、建立制度，提升政府服務水平，這種類型的創(chuàng)新項目具有制度化、規(guī)范化、專業(yè)化等特點，有利于提升執(zhí)政能力和行政效率。譬如，成都市政府的村級公共服務和社會管理改革、遂寧市政法委的重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制、中山市外來人口社區(qū)融入與發(fā)展項目、杭州市公民導向的綜合考評等。社會自發(fā)創(chuàng)新能夠發(fā)揮社會機制的優(yōu)勢和基礎性作用，增強社會公信力，彌補政府無法單獨供給和應對的大量社會管理事務。譬如，寧波市新老市民共建共享融合模式項目、南京市公民社會園丁行動項目、西寧市格?；ㄖ鷮W項目、眉山市青神縣婦聯(lián)、青神鄉(xiāng)村婦女兒童合作發(fā)展促進會的農(nóng)村留守兒童教育保護項目等。政府與社會組織合作創(chuàng)新項目具有多方協(xié)商合作、公開透明的特征。譬如，慈溪市的基層組織和社會組織協(xié)同治理模式、溫嶺市的參與式預算和人大代表工作站、太倉市“健全信息聯(lián)合共享、集訪聯(lián)合接待、越訪聯(lián)動化解、矛盾聯(lián)合調處”的“四聯(lián)”保穩(wěn)定機制建設項目等。

（三）綜合創(chuàng)新與專項創(chuàng)新

創(chuàng)新項目既可以是綜合的也可以是專項的。綜合性創(chuàng)新項目是指那些服務面寬、目標綜合、方式多樣的項目。譬如，南京市浦口區(qū)社區(qū)分類治理創(chuàng)新項目，福建廈門市海滄區(qū)的政務綜合體社會管理機制創(chuàng)新項目，山東濟南四里村街道服務轄區(qū)青少年的“貝蕾成長計劃”項目、服務老年人的“快樂老家”項目、服務殘疾人的“社區(qū)陪伴”項目、提供民生類的“惠老計劃”“社區(qū)管家”等項目。專項性創(chuàng)新項目是指圍繞著特定目標，應用專業(yè)知識，借助專業(yè)組織來處理的特定問題，它具有精細管理的特征。譬如，中山市的流動人員積分制管理項目，上海市的青年就業(yè)“啟航”計劃，北京市總工會的職工服務公益孵化項目以及杭州市“鮑大媽聊天室”項目、陳文英網(wǎng)絡工作室、“樓下書記”，等等。

簡言之，社會治理創(chuàng)新項目制有不同的維度。根據(jù)上述分類，可以把近年來我國各地社會治理創(chuàng)新項目制進行簡要歸納（見圖1），從中不難發(fā)現(xiàn)，在國家層面上，政府主導的社會創(chuàng)新項目制基本上均為綜合性的，而社區(qū)層面上社會主導的創(chuàng)新項目制基本上都是專項性的，介于國家與社區(qū)之間的地方層面上的創(chuàng)新項目制較為復雜。針對上述各地社會治理創(chuàng)新中的項目制的不同類型，盡管存在著運行層面的不同、發(fā)揮主導力量的差異以及業(yè)務范圍的綜合與專項區(qū)分，但是其都遵循著社會治理創(chuàng)新項目制運行的普遍規(guī)律。社會治理創(chuàng)新中的項目制運行安排主要包括設置議程、項目立項、項目實施、監(jiān)管以及項目評估與結項等流程。在議程設置上，并不是所有的社會問題都能進入政府議程，只有那些被政府和社會公眾普遍關注的社會問題，才可能納入政府議程。進入議程的方式既可以由政府相關部門主動發(fā)現(xiàn)問題，也可以由媒體或民眾主動反映。建立議程后，社會治理創(chuàng)新進入到對多個方案進行評審與立項的環(huán)節(jié)。項目立項的過程是一個多方合作與競爭、多種資源整合的過程。由于目標有限，項目的實施周期較短，一般為1-3年。項目獲得立項后，就進入了實施階段。在此階段，項目負責人要協(xié)調和管理項目中存在的各種技術性問題，在目標約束下實施主體有較強的過程獨立性與行為自主性。為了不使項目偏離目標，項目管理單位或第三方采取隨機抽查項目的經(jīng)費支出、階段性進展等一系列的監(jiān)管措施，保證項目如期進行。最后，項目評估是對項目完成的程度、質量、是否達到預期目標等方面進行的評估。項目評估是一個客觀、專業(yè)、科學、民主的過程，由項目管理單位或第三方實施。項目如果通過評估，就能夠順利進入結項環(huán)節(jié)。

圖1 近年來我國各地社會治理創(chuàng)新項目的類型

三、社會治理創(chuàng)新中項目制的實踐邏輯

近年來，社會治理創(chuàng)新的項目制已成為我國社會治理創(chuàng)新機制運行中的一項重要組成部分。社會治理創(chuàng)新的項目制主要通過上下級政府間的發(fā)包和抓包的方式，實現(xiàn)委托方—承包方—代理方互動博弈。[14]社會治理創(chuàng)新項目制之所以能夠持續(xù)發(fā)展下去，關鍵在于其背后蘊藏著深層次的激勵機制，具體包括社會問題的凸顯、上級政府的創(chuàng)新壓力、政府政績驅動、資源的緊約束以及地方領導者個人的影響。實踐中項目制具有目標有限性、組織多元性、資金來源多樣化、周期短以及“發(fā)包—抓包”制度鏈接等特征。作為一種社會治理創(chuàng)新的實踐邏輯，項目制在基層社會治理中有著重要的意義。

（一）項目制突破了政治與行政二分法，打破了政府、社會與市場的雙重邊界

社會治理創(chuàng)新的項目制既突破了傳統(tǒng)公共行政的政治與行政的二分法，也打破了政府、社會和市場的多重邊界，實現(xiàn)了社會治理的多種機制和多元主體混合運作，增強了基層治理體制的彈性。

首先，社會治理創(chuàng)新的項目制突破了政治與行政的邊界，推動了政治與行政的混同運作。在我國，政治與行政并非截然分開，政治過程常常借助行政手段，行政過程往往也借助于政治過程。[15]不管是政府主導的還是社會自發(fā)產(chǎn)生的或者是多元主體協(xié)同合作的社會治理創(chuàng)新項目都要接受中國共產(chǎn)黨的領導，只有獲得黨委的肯定、支持或者默許，社會治理創(chuàng)新項目才能獲得合法性。同時，各個社會治理創(chuàng)新項目還必須接受各級政府的監(jiān)管，各職能部門為創(chuàng)新項目協(xié)調各類關系，并提供資金、技術或者權威支持。社會治理創(chuàng)新的項目化進一步模糊了黨委和政府的邊界，使得二者混同運行，共同構成社會治理創(chuàng)新的合法性、權威和財力的來源。通過治理創(chuàng)新的項目制，黨委和政府并未退出社會領域，而且以一種更為有效的形式繼續(xù)主導著社會治理領域。其次，社會治理創(chuàng)新的項目制打破了政府、社會與市場的邊界。在社會治理中，政府、社會與市場是具有各自的邊界、分工和優(yōu)缺點的治理機制。但是，它們中的任何一種機制并不能單獨解決所有社會問題，必須兩種或兩種以上的機制混合使用。當然，社會治理創(chuàng)新中多種機制的相互協(xié)作并非是自發(fā)、無條件的。

與傳統(tǒng)的政府、社會及市場三分法相比，注重有限目標和有限合作的項目制，能夠跨界合作，解決單一機制存在的資源、技術、能力與知識的不足，克服社會治理中集體行動的困境。項目制的這種一體化特點，能夠使得項目的開展與運行過程流暢，始終保持統(tǒng)一的目標。項目負責人在這個過程中也能夠集中資源進行項目的維護與監(jiān)督，使得項目高效地朝著預期的目標前行。譬如，由上海市人力資源社會保障部門和共青團組織共同實施的青年就業(yè)“啟航”計劃，通過整合和統(tǒng)籌各轄區(qū)的人社部門，集中有效分配就業(yè)資源，幫助廣大失業(yè)青年實現(xiàn)就業(yè)的目標。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，“啟航”計劃實施3年來，全市登記失業(yè)青年總量從實施前的8 萬多人減少到2014年底的5.2 萬，降幅35%；已有2.1 萬人通過該項目實現(xiàn)了就業(yè)。[16]

（二）項目制實現(xiàn)了政府從經(jīng)濟企業(yè)家向社會企業(yè)家的身份轉型

社會治理創(chuàng)新的項目制還實現(xiàn)了政府從經(jīng)濟企業(yè)家身份向社會企業(yè)家身份的轉型。長期以來，地方政府在我國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著經(jīng)濟企業(yè)家的角色，雖然其已經(jīng)不再直接大辦企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)，而是經(jīng)營轄域的土地，強調整個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局和總體經(jīng)濟結構，但他們?nèi)匀皇墙?jīng)濟企業(yè)家的角色。[17]在社會治理創(chuàng)新中，地方政府從經(jīng)濟人的角度來治理社會，不同于經(jīng)濟領域，在社會治理領域政府或者深挖社會機制或者轉變身份，強調運用市場激勵機制解決社會治理難題的社會企業(yè)家精神。

在社會企業(yè)家精神政府的引導下，地方政府通過社會治理創(chuàng)新推動地方社會建設。譬如，成都市政府的村級公共服務和社會管理改革項目解決了民生和民主分離的問題，解決了村級公共服務和社會管理缺乏資源的問題以及政府自身職能轉變的問題，為基層民眾和地方政府都帶來了巨大的收益。對地方政府而言，該項目不僅使政府在公共服務和社會管理上的職責清晰了，而且也帶來了良好的政績。當然，地方政府對項目合同及資源的牢牢控制，使項目制在基層得以不斷應用與推廣，成為地方官員的政績，這為地方干部繼續(xù)扮演社會企業(yè)家奠定了基礎。

（三）項目制將“一刀切”的制度規(guī)范轉化為多樣化的創(chuàng)新實踐

傳統(tǒng)的社會治理強調應用單一或者相同的方法與規(guī)章制度來解決復雜的社會治理問題，這種方法忽視了各地社會環(huán)境的復雜化、治理主體的多元化、社會問題的專業(yè)化等問題，不僅不能有效地解決社會問題，而且更多時候會造成行政效率的低下、社會資源的浪費。而社會治理創(chuàng)新的項目制發(fā)揮了多元治理主體的積極性和主動性。地方政府從關注一切到選擇性注意和選擇性創(chuàng)新，根據(jù)不同的問題類型、輕重緩急的程度、成本大小和能力強弱，有選擇地制定不同的項目方案，實現(xiàn)資源的最大化利用。治理創(chuàng)新的項目制在地方層面上把“一刀切”的規(guī)章制度轉化為地方性的行動方案，克服了政策執(zhí)行中的教條主義。譬如，在公民導向的綜合考評項目中，從1992年杭州市政府就按照“創(chuàng)一流業(yè)績、讓人民滿意”的宗旨，市政府沒有直接照搬諸如北京“三效一創(chuàng)”績效管理體系、青島市市直單位目標績效考核體系、貴州省直機關績效管理體系以及南通市三位一體績效評估體系等做法，而是根據(jù)當?shù)卣陨淼奶攸c與要求，制定了適合本市的公民導向的綜合考評項目。[18]通過科學量化的指標體系、綜合性的維度標準對不同層級部門、各類涉及政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等領域社會問題進行全方位、多樣化的考察，極大地推動了政府管理和社會管理的創(chuàng)新與全面提升。

（四）項目制推動了跨部門的協(xié)同治理

傳統(tǒng)科層制建立在高度分工和專業(yè)化基礎上，部門間存在清晰的邊界，各部門根據(jù)職能行動，遇到職能交叉的問題，經(jīng)常是政出多門；在行動上，多部門配合的方式往往是相互踢皮球，碎片化的治理結構導致社會問題長期得不到解決。社會治理創(chuàng)新項目制的推行，推動了傳統(tǒng)科層制內(nèi)部的重構：政府內(nèi)部動員由“層級動員”轉向“多線動員”，行政資源的分配也演變?yōu)轫椖恐行哪Ｊ?。這種整體性一體化的治理結構整合了多個政府部門分散的資金管理權和特殊的人事安排權。在社會治理創(chuàng)新項目制中，不同職能部門的成員因為某一個具體的項目而組成項目組，在項目組的領導下，項目組成員圍繞著預先設定的項目目標而開展工作。多部門協(xié)同治理有效扭轉了以往條塊分割、各自為政的現(xiàn)象，使得項目組的所有成員都專職自身的工作，為了共同的項目目標而開展工作。譬如，溫嶺市的人大代表工作站項目，自2008年8月，溫嶺市政府在箬橫創(chuàng)建第一家代表工作站以來，通過整合地區(qū)人力資源，充分發(fā)揮政府部門、企業(yè)精英、優(yōu)秀黨員、熱心人士等的作用，實現(xiàn)了良好的治理績效。截至2015年6月，溫嶺市政府已建立代表工作站45 個，實現(xiàn)全市各鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，切實幫助選民解決社會治理創(chuàng)新中的民生難題，實現(xiàn)基層的穩(wěn)定和諧。[19]

四、社會治理創(chuàng)新中項目制的現(xiàn)實困境

社會治理創(chuàng)新中的項目制盡管有著巨大的優(yōu)勢，但項目制在社會治理創(chuàng)新中也存在著許多困境與問題，譬如社會資源配置的“馬太效應”、地方政府的尋租腐敗問題、政府的碎片化治理行為、項目制供給“最后一公里”問題等，影響著社會治理創(chuàng)新的績效。

（一）社會資源配置的“馬太效應”

社會治理創(chuàng)新中的項目制作為國家資源進入基層社會的一種輸入機制，存在著明顯的社會資源配置“馬太效應”，這不僅加大了不同地區(qū)與人群之間的分化程度，而且也不利于社會的和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)實生活中，這種“馬太效應”集中表現(xiàn)為：在資源有限的條件下，并不是所有投標都能立項，也不是中標的項目都具有普惠的特征。一般情況，上級政府往往把項目交給財力雄厚、建設基礎好、資源動員能力強的地區(qū)或機構，也就是說，不是所有地區(qū)都能均等地獲得項目，往往出現(xiàn)“能者恒能”“強馬多吃草”的局面。近年來，小到新農(nóng)村建設中的村容村貌、道路建設、招商引資的項目，大到國家金融、醫(yī)療綜合改革項目。大多數(shù)項目需要經(jīng)過自上而下的招標和自下而上的競標。在配套資源的門檻要求下，很多項目只能進入財力較好、基礎建設較好的地區(qū)或基層，沒條件的地方和基層政府或者是消極“躲項目”、從競爭中退出，或者是負債爭取項目，結果導致項目不僅沒有為地方建設提供支持，反而使其陷入虧損負債的困境。[20]社會治理創(chuàng)新中的項目制引發(fā)的這種資源配置不均的“馬太效應”，極大地降低了項目制的實際績效，嚴重威脅到社會的有序運行。

（二）地方政府的尋租腐敗問題

長期以來，社會治理創(chuàng)新中的項目是中央政府考核地方官員政績的重要指標，亦是地方官員晉升的主要參考依據(jù)。因此，地方政府熱衷于打造示范項目或試點工程，利用項目向下“尋租”，或者自下而上“套錢”而不作為，可以說，項目制逐漸成為政府部門權力膨脹、貪污腐敗的重要途徑。眾多學者對項目制引發(fā)的尋租腐敗問題進行了考察研究，黃宗智等人發(fā)現(xiàn)，項目制在實際運行過程中，能促進地方官員和企業(yè)商人合謀，這反映了逐利價值觀下的權—錢結合，使得社會越來越不公平，并且項目制也演變成為一種日益固化的治理機制。[21]李祖佩觀察到，在新農(nóng)村建設背景下，政府的許多項目被推送到村里，而每個項目都附帶著巨大的經(jīng)濟社會資源，由此導致基層社會的抓包方展開激烈博弈，日益形成了一種以權力為主導的分利秩序格局。[22]馬良燦則具體列舉了扶貧開發(fā)類項目，他指出該類項目因帶著大量的經(jīng)濟利益，因此被地方各種權力與利益關系所控制和俘獲，使得項目設定的初衷目標與實際所產(chǎn)生的效益嚴重不匹配。[23]可以說，地方政府除了具有維護公益的一面，也存在有私欲的一面，在項目下鄉(xiāng)政策引導下，許多政府扮演著雙重角色，進而加劇了地方政府的尋租腐敗問題。

（三）政府的碎片化治理行為

社會治理創(chuàng)新中的項目兼具項目制的一般特點，即要求每一個項目遵循“一事一議”“?？顚ｍ棥?，并且對所有的項目分別進行目標管理和過程監(jiān)管。這種專業(yè)化、科學化分工的背后，其實不可避免地隱藏著政府忽視綜合性、全局性等特點的弊端，具體表現(xiàn)為所有地方事務都是綜合性的，任何一項公共事務無法單獨從整體中分離出來，都連帶著其他事務的規(guī)劃和安排。然而在這種專業(yè)化、技術化的項目制思維影響下，政府部門逐漸淡化整體性的全局視野，選擇只從自身利益和需求出發(fā)辦事，由此部門間關系必然會呈現(xiàn)破碎和分裂的狀態(tài)，最終危害到社會治理創(chuàng)新的績效。譬如，改革開放以來，政府在提供公共服務，實施有效治理方面呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”趨勢，這主要表現(xiàn)在四個方面：農(nóng)村需求的差異性形成碎片化，組織功能過度分工形成碎片化，治理層級形成碎片化以及公私合作治理形成碎片化。[24]這種碎片化的傾向是病態(tài)的、低效的，目前已經(jīng)成為我國在新時期建設社會主義新農(nóng)村的主要障礙，嚴重影響到農(nóng)村公共服務的整體性供給效率的提高。

（四）項目制供給“最后一公里”問題

社會治理創(chuàng)新中的項目制本意在于通過優(yōu)化資源配置，將原本復雜的基層公共事務化繁為簡，以此取得良好的治理績效。在實際過程中，項目制秉承著理性控制和程序設計思維，其最初的目標在于制約和克服基層公共行為的隨意、專斷和低效，但是由于這種思維邏輯缺乏經(jīng)驗支持，因此使得項目制的績效大打折扣，這在公共品供給“最后一公里”問題上體現(xiàn)的非常顯著。后農(nóng)業(yè)稅時代下，中央政府主要采取以財政轉移支付方式的項目制來加大對基層社會的公共服務供給投入，盡管制度設計的初衷看似“完美”，但現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了基層社會公共品供給依然嚴重缺乏的悖論，公共品供給“最后一公里”問題愈演愈烈。尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的公共品供給“最后一公里”難題凸顯，這主要表現(xiàn)為：農(nóng)民信息獲取不完全引發(fā)農(nóng)民之間利益難以協(xié)調的困局、政府的項目無法實現(xiàn)和村莊的有效銜接、農(nóng)民積極性不高導致許多項目工程實施難度巨大等問題。[25]此外，科層制的固化決策方式使得政府無法通過項目制有效獲取農(nóng)民的公共品實際需求，再加上項目制的利益協(xié)調功能和監(jiān)督功能受阻，最終加劇了農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。

五、優(yōu)化社會治理創(chuàng)新中項目制的策略選擇

變革和創(chuàng)新社會治理模式，是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是社會治理的永恒課題。盡管社會治理創(chuàng)新中的項目制存在著許多優(yōu)點，但不可避免地也存在著上述各種缺陷，因此，我們需要通過優(yōu)化社會治理創(chuàng)新中的項目制的制度設計與運行結構，提升社會治理績效。

（一）合理配置項目資源，促進社會均衡發(fā)展

社會治理創(chuàng)新中的項目制原本是政府通過財政轉移支付的方式，試圖加大對經(jīng)濟落后地區(qū)和弱勢群體的補助，來保障社會的公平和公正，從而實現(xiàn)社會均衡發(fā)展的目標。然而，在現(xiàn)實中，項目制很少能夠完全掌握清楚基層民眾真實的需求偏好、政策的傾斜力度、資源的配給額度等信息，在這種信息不對稱情形下，政府所提供的公共品與民眾的真實需求經(jīng)常存在著偏差。眾所周知，社會總體資源的數(shù)量是確定的，而在項目制供給“馬太效應”的“損不足、奉有余”的影響下，社會治理創(chuàng)新中的項目不僅難以保障弱勢群體的基本利益，而且形成的貧富差距問題容易造成社會的失序危險。[26]項目制作為促進國家治理體系現(xiàn)代化的一項重要制度安排，政府在配備項目資源時，要因地制宜，充分考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟能力，要秉承普惠的原則，除了需要重點加強對示范工程和試點項目的支持，也需要制定和實施其他普惠項目，真正合理配置項目資源，促進社會均衡發(fā)展。項目制實踐的最終目的在于服務廣大人民群眾，從此種意義而言，社會治理創(chuàng)新項目制實踐應該致力于協(xié)同國家、社會與市場三者力量，充分發(fā)揮項目制的制度優(yōu)勢，進而提升資源再分配的效益，促進社會和諧發(fā)展。

（二）建立有限政府，強化政府部門之間的監(jiān)督

當前，社會治理創(chuàng)新中的項目制存在著雙重缺陷，即項目制自身的制度缺陷難以真正克服和地方政府利用項目制尋租腐敗無法遏制，因此由項目制引發(fā)的跑部錢進、資金挪用、財權與事權錯配等問題始終難以有效解決。優(yōu)化項目制，推進國家的基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其關鍵在于限制基層政府的權力，強化其運行過程的公開透明，制度化的監(jiān)督機制，建立功能和職責有限的地方政府。因此，在保持國家整體治理體制不變的前提下，在政府組織內(nèi)部，應該提高業(yè)務部門之間的競爭和相互監(jiān)督，健全和完善政府內(nèi)部權力約束機制；在政府外部，引入公民參與，整合政府部門之間、政府與社會之間的資源，實行有效的外部監(jiān)督機制，使項目制始終嵌入在制度與法治的框架之中。[27]在具體的做法上，一方面，政府需要嚴格審批、加強項目監(jiān)管、實施有效審計檢查，以此加大對項目運行的監(jiān)管力度，嚴禁政府官員利用職權將項目資金據(jù)為己用或者打造政績工程和形象工程；另一方面，將項目制運作納入到有限政府、法治政府以及服務型政府建設實踐中，并利用績效考核、干部人事、財政獎勵等制度化方式切實強化基層政府在項目制運作中的服務功能，提升中央政府的權威和國家政策執(zhí)行力，遏制基層政府自利性沖動。

（三）引入?yún)⑴c和協(xié)商機制，實行整體性治理

現(xiàn)實中，社會治理創(chuàng)新中的項目制引發(fā)的政府治理行為碎片化，主要指的是政府內(nèi)部不同職能部門之間的各自為政、相同業(yè)務的層級分割以及不同地方政府間的不合作的現(xiàn)象。政府碎片化行為存在著諸多弊端，整體性治理為政府走出碎片化治理困境指明了方向。整體性治理的重點在于強調政府內(nèi)部不同部門與機構的整體協(xié)同合作，主張政府的行為由之前的片面走向全面、由局部走向整體、由破碎走向整合的過程。整體性治理要求各種公共管理的主體（中央政府、地方政府、基層社會等）在項目制管理活動中達成協(xié)調一致與功能整合，為公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務。整體性治理框架下的社會治理創(chuàng)新項目制供給具體表現(xiàn)為：在中央政府層面，進行全局規(guī)劃，實行總體性制度安排，加大財政轉移支付力度，在對各部門和各級地方政府利益整合的前提下，提升部門之間的有效協(xié)作程度；在地方政府層面，應該整合和優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的資源配置和利用，組織人員合理部署項目運行的過程和機制，提高項目運作的效率和社會治理的績效；在基層社會層面，民眾應以主要受益者和參與者的身份，積極合理、有序、多維度地介入到項目的運作和監(jiān)管過程中去，切實解決項目制引發(fā)的政府碎片化治理問題，有效提高和改善社會公共設施建設的績效，實現(xiàn)和推進社會的良序治理。

（四）創(chuàng)新項目管理機制和方法，提高社會治理績效

現(xiàn)階段，社會治理創(chuàng)新項目制引發(fā)公共品供給“最后一公里”現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于項目管理的機制和方法出現(xiàn)了問題。項目管理作為一種機制和方法，能夠從系統(tǒng)角度對整個項目進程進行統(tǒng)籌、對資源進行整合，并有著完善的時間、成本、質量、人力資源、溝通、風險控制、采購等方面的管理。良好的項目管理機制體現(xiàn)在對成本的有效控制，通過增強政府預算開支向社會公布的透明度，加強專項轉移支付資金和臨時性追加資金撥款和資金使用的監(jiān)督，能夠使資金的使用更為合理、節(jié)約。而創(chuàng)新項目管理方法則能夠對項目實施狀態(tài)進行有效監(jiān)管，通過強化監(jiān)督主體職責和監(jiān)管機制，積極引入第三方和受益方參與項目監(jiān)督，從而能夠對供給主體形成強大的壓力，迫使供給主體履行法定的責任和義務，始終致力于公共品的有效供給目標。[28]此外，當前社會治理創(chuàng)新項目制的資金流程鏈過長，一般從中央政府項目立項到各類社會創(chuàng)新項目建設，流經(jīng)的政府層級有中央政府各部委、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此創(chuàng)新項目管理機制和方法還需要通過縮減政府層級、開設直接面向基層社會的賬戶等措施，盡力避免項目實施中間環(huán)節(jié)資金的損耗和項目的斷裂，有利于成功化解“最后一公里”難題，最終提高社會治理的績效。