莫岳云，朱申寶

（1.華南理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510641；2.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641）

協(xié)商民主是中國特色社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”[1]26。協(xié)商民主不僅可以運(yùn)用于黨和政府的決策中，而且可以運(yùn)用于社會(huì)治理之中，運(yùn)用于突發(fā)性群體事件的治理之中。作為社會(huì)安全類的突發(fā)性群體事件，它的發(fā)生有其自身特殊的因素，亦有著深刻的社會(huì)背景和原因，總體上說是人民對美好生活的需求與發(fā)展不平衡、不充分矛盾的反映，多屬于人民內(nèi)部矛盾。對此類事件的治理，單靠傳統(tǒng)的行政命令或高壓的方法未必能有效化解矛盾，而將強(qiáng)調(diào)各利益主體平等協(xié)商對話的協(xié)商民主理論運(yùn)用于處理突發(fā)性群體事件之中，不僅有利于協(xié)調(diào)利益、舒緩和化解矛盾與沖突，更有利于創(chuàng)新社會(huì)治理，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、突發(fā)性群體事件的類型及生成機(jī)理

突發(fā)性群體事件是指一定數(shù)量的民眾通過規(guī)模性集聚，采取非制度化的方式表達(dá)利益訴求或宣泄情緒或理念聲張，進(jìn)而對一定范圍的社會(huì)秩序產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)影響的突發(fā)性事件[2]。導(dǎo)致突發(fā)性群體事件發(fā)生的原因，既有我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益沖突、矛盾激化的共同宏觀因素，也有其各自發(fā)生的具體情境條件。

（一）突發(fā)性群體事件的類型

不同的學(xué)者從不同的角度對群體性事件類型進(jìn)行了劃分。童星、張海波從是否有組織和是否有直接利益訴求[3]兩個(gè)維度，將群體性事件分為“有組織—有直接利益訴求”“有組織—無直接利益訴求”“無組織—有直接利益訴求”“無組織—無直接利益訴求”四大類。但這樣基于表現(xiàn)形態(tài)的劃分不容易分清事件的性質(zhì)，難以找到背后真正的原因。陳月生等根據(jù)性質(zhì)、目標(biāo)指向和行為方式，將群體事件劃分為：基于權(quán)力指向的群體性事件、基于利益訴求的群體性事件、基于情緒宣泄的群體性事件、基于價(jià)值追求的群體性事件。[2]但是基于權(quán)力指向挑戰(zhàn)國家政權(quán)的群體性事件，是不適于劃分在突發(fā)性群體事件中的，因?yàn)閺奈覈D(zhuǎn)型時(shí)期內(nèi)發(fā)生群體事件的根本原因來看并不具有反政治性和反社會(huì)性的目的。本文從突發(fā)性群體事件發(fā)生的原因與目的，將此歸結(jié)為維權(quán)型和情緒宣泄型兩大類。

1.維權(quán)型群體事件

此類事件約占目前全國突發(fā)性群體事件的70%。[4]洛克曾在《政府論》中提到，人擁有生命、財(cái)產(chǎn)、自由不被侵犯的權(quán)利。[5]12與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)涉及最多的就是民眾個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益。圍繞征地、拆遷、勞資等產(chǎn)生的補(bǔ)償問題，因暴力執(zhí)法問題而爆發(fā)大規(guī)模的群體事件不勝枚舉。如2010年的廣西梧州事件、江蘇蘇州通安事件，都是因?yàn)檎畬φ鞯氐馁r償不合理，從而爆發(fā)了大規(guī)模的群體性事件；還有因政府暴力征地、拆遷，利益群體以身維權(quán)觸發(fā)的群體性事件，如2015年廣西北海3 名村民自焚抗拆遷。自改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們不再滿足于對溫飽的追求，更加注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)注生態(tài)環(huán)境。近年來環(huán)境類群體事件增多，如廈門PX 事件，2010年廣西民眾怒砸鋁廠事件，2016年北京家長抗議毒跑道事件，廣東深圳抗議建垃圾焚燒廠事件等，這些事件背后都深刻揭示了人們權(quán)利意識(shí)的覺醒和對生命的健康權(quán)利的重視。因公民的一些價(jià)值訴求而引發(fā)的群體性事件理應(yīng)歸于維權(quán)型，這是因?yàn)檫@些價(jià)值訴求是在現(xiàn)代化的進(jìn)程中公民權(quán)利意識(shí)覺醒的結(jié)果，特別是政治權(quán)利。如吉林新風(fēng)村的選舉風(fēng)波、廣東的烏坎事件，都體現(xiàn)了普通民眾的選舉權(quán)、自治權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)等權(quán)利意識(shí)的覺醒。

2.情緒宣泄型群體事件

群體事件的發(fā)生往往是因?yàn)槟硞€(gè)偶然事件觸發(fā)，引來群眾的驟然聚集，表達(dá)對受害者的同情。以共同認(rèn)同（利益、情感、理念）的群體在特定空間的聚集，很容易導(dǎo)致群體極化[6]，同時(shí)也有不知事情原因借機(jī)宣泄心中不滿聚合起來的人們，在情緒交互感染激化下，容易失去理性，爆發(fā)沖突。例如，具有典型代表性的2008年貴州甕安事件，以及2011年廣東增城新塘事件等，都是經(jīng)某個(gè)偶然事件觸發(fā)，多數(shù)群眾與自身并無直接利益關(guān)系，既有對受害者表達(dá)同情的，也有借機(jī)發(fā)泄情緒的。從表面上來看是人們不理性的情緒宣泄，其背后卻反映了社會(huì)分配不公、貧富差距、權(quán)力濫用、社會(huì)管理創(chuàng)新不足等問題，表達(dá)了公民對公平正義的強(qiáng)烈訴求。

（二）突發(fā)性群體事件發(fā)生的生成機(jī)理

已有大量文章去探究突發(fā)性群體事件的起因，有學(xué)者對群體性事件進(jìn)行了一般成因的分析[7]，有學(xué)者從博弈論的角度，通過對強(qiáng)勢群體和弱勢群體的行為博弈來分析突發(fā)性群體事件的生成和進(jìn)一步演化[8]，還有學(xué)者對不同類型的群體事件進(jìn)行了細(xì)致的分析，如對情緒宣泄型群體事件的生成機(jī)理進(jìn)行了深刻的揭示[9]。對突發(fā)性群體事件的認(rèn)知，不應(yīng)僅把它看作一個(gè)靜態(tài)概念，而應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的互動(dòng)過程，從一些誘發(fā)因素的積累，偶然事件觸發(fā)，到各主體互動(dòng)的持續(xù)發(fā)酵，直到最后出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)這樣一個(gè)生命周期。本文以“情景—沖擊—脆弱性”為分析框架[10]，對突發(fā)性群體事件的情境發(fā)生邏輯和現(xiàn)行應(yīng)對方式的脆弱性進(jìn)行分析。

1.突發(fā)性群體事件的“情境—沖擊”分析。情景指的是通過對關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力的因素進(jìn)行分析，描述事件將來會(huì)如何展開。驅(qū)動(dòng)力主要包括直接驅(qū)動(dòng)力、偶然事件、間接驅(qū)動(dòng)力三個(gè)核心要素。對此，根據(jù)這三要素可以得出突發(fā)性群體事件的情景發(fā)生邏輯為，在直接驅(qū)動(dòng)力上表現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展不平衡不充分間的矛盾。在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的大背景下，人民由最初單一的物質(zhì)文化需求向多元需求轉(zhuǎn)變，但是目前社會(huì)在教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等各方面發(fā)展還是不充分不平衡的，增長的需求與相關(guān)供給的矛盾導(dǎo)致人民內(nèi)部呈現(xiàn)諸多利益分歧；又因群眾的利益受損時(shí)訴求渠道不暢通，決策體制缺乏科學(xué)與民主，部分官員貪污腐敗等問題，激化了社會(huì)各類矛盾。偶然事件，是誘發(fā)突發(fā)性群體事件的“導(dǎo)火索”。如2010年蘇州通安事件，屬于維權(quán)型群體事件，事件的偶發(fā)因素為村民要求政府對補(bǔ)償款事項(xiàng)有個(gè)合理的說法，因鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度強(qiáng)硬導(dǎo)致情緒激化，群體事件便發(fā)生了，事件參與者都是自發(fā)參與、自動(dòng)聚集的。間接驅(qū)動(dòng)力在于媒體輿論導(dǎo)向的刺激?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起導(dǎo)致信息的快速傳播，如果應(yīng)對不及時(shí)或應(yīng)對不當(dāng)，容易造成突發(fā)性群體事件的惡化?！扒榫场獩_擊”中的“沖擊”指帶來的傷害，突發(fā)性群體事件有其破壞性、不確定性、緊迫性等靜態(tài)特征，同時(shí)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)演化的過程，如果在事件發(fā)生的初期未能有效控制和化解，便容易導(dǎo)致惡化升級至不可控的局面，造成對政府公信力、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的嚴(yán)重沖擊。

2.突發(fā)性群體事件的“沖擊—脆弱性”分析。雖然現(xiàn)有的“一案三制”的應(yīng)急管理體系在減少突發(fā)性群體事件發(fā)生的數(shù)量以及降低事件發(fā)生后果方面都起著重要的作用，但是現(xiàn)有的制度體系缺乏彈性和靈活性，還有很多有待完善之處。因突發(fā)性群體事件的不確定性、破壞性等特征，現(xiàn)行應(yīng)對突發(fā)性群體事件的方法仍有其脆弱性。在突發(fā)性群體事件的預(yù)警期，決策機(jī)制缺乏民主和科學(xué)性，決策執(zhí)行依循傳統(tǒng)管制思維，社會(huì)矛盾的識(shí)別預(yù)警機(jī)制不完善；在事件的發(fā)生與緩解期，陷入被動(dòng)應(yīng)急困境，一方面，政府在“一票否決制”的壓力下依賴于剛性維穩(wěn)，另一方面在輿論和問責(zé)的壓力下，又陷入“小鬧小解決”“大鬧大解決”“不鬧不解決”的被動(dòng)應(yīng)急局面[11]；在善后期又缺乏有效的反饋機(jī)制去促進(jìn)此類事件的長效解決。因此，需要進(jìn)一步完善突發(fā)性群體事件的預(yù)防和化解機(jī)制。

二、以協(xié)商民主方式處理突發(fā)性群體事件的必要性和可能性

突發(fā)性群體事件從發(fā)生的性質(zhì)來看，多屬于人民內(nèi)部矛盾問題，是在人民利益根本一致上的矛盾，不具有對抗性；從發(fā)生的原因來看，主要是群眾的切身利益問題，屬于利益沖突。解決的最佳辦法就是協(xié)調(diào)利益關(guān)系，而協(xié)商民主就是人民內(nèi)部各方面各層次在重大決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行充分的協(xié)商。它以公共利益為訴求，以尋求立法和決策合法性為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)公民參與、利益表達(dá)、對話、妥協(xié)和偏好轉(zhuǎn)換，強(qiáng)調(diào)合作與共識(shí)[12]，因此，用協(xié)商民主的理論、方法解決突發(fā)性群體事件有其必要性，協(xié)商民主在實(shí)踐過程中積累的經(jīng)驗(yàn)方法等也為其提供了可能性。

（一）以協(xié)商民主方式處理突發(fā)性群體事件的必要性

1.這是事件矛盾及時(shí)化解的迫切要求。我國轉(zhuǎn)型期中產(chǎn)生的社會(huì)問題，如突發(fā)性群體事件，由于制度跟進(jìn)緩慢，在短時(shí)期內(nèi)有其不可避免性。一方面，當(dāng)有群眾聚集向政府表達(dá)訴求，政府及時(shí)出面溝通協(xié)調(diào)，理性回應(yīng)群眾的訴求，不激怒現(xiàn)場群眾的情緒，有益于緩和事發(fā)過程中政府與群眾緊張對峙的局面，防止沖突的發(fā)生，避免重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失；另一方面，政府及時(shí)用座談會(huì)等形式，就問題及時(shí)與利益群眾代表展開充分協(xié)商，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，保證群眾利益的合理解決。事件的協(xié)商解決，也能防止次生危機(jī)的發(fā)生。

2.這是社會(huì)治理方式創(chuàng)新和善治的必然選擇。從突發(fā)性群體事件的原因以及在事中的應(yīng)對暴露出了地方政府的社會(huì)治理方式缺乏創(chuàng)新。要治理突發(fā)性群體事件，化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)公眾利益訴求，亟須創(chuàng)新社會(huì)管理方式，以尋求善治。而協(xié)商民主是一種治理形式[13]，是創(chuàng)新的路徑之一。它要求政府在治理理念上要從管制向?qū)υ挕贤?、協(xié)商轉(zhuǎn)變；在參與主體上從原來的單一主體轉(zhuǎn)向社會(huì)公眾、社會(huì)組織等多元構(gòu)成；在職責(zé)上，政府應(yīng)提高對社會(huì)公共利益的責(zé)任，有效回應(yīng)公眾合理的利益訴求；在社會(huì)管理方式上，促進(jìn)行政協(xié)商和基層協(xié)商，面對積累的社會(huì)矛盾、與群眾切身利益相關(guān)問題，應(yīng)在政策制定和支持執(zhí)行時(shí)同相關(guān)主體充分協(xié)商，在基層自治主體中對社會(huì)問題充分協(xié)商。

3.這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大戰(zhàn)略。國家治理必然是一個(gè)多元、復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等要素內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一共同目標(biāo)，在多元、復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境下，政府需要整合社會(huì)力量，形成多元的治理主體結(jié)構(gòu)。協(xié)商民主理論以公共利益為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)協(xié)商式參與，有利于擴(kuò)大公眾參與，推動(dòng)我國的民主政治發(fā)展，有利于在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等政策問題上達(dá)成共識(shí)，協(xié)調(diào)各主體之間的分歧。因此，健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，協(xié)商治理深層社會(huì)問題，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）以協(xié)商民主方式處理突發(fā)性群體事件的可能性

1.群體事件的人民內(nèi)部矛盾性是協(xié)商治理的客觀依據(jù)。綜觀以往的突發(fā)性群體事件，雖然部分事件伴隨有身體對抗、打砸燒等暴力行為，但總體而言，事件性質(zhì)仍屬于人民內(nèi)部矛盾。人民內(nèi)部之間的利益沖突，不具有政治上的對抗性。毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中指出：“在我們面前有兩類社會(huì)矛盾，這就是敵我之間的矛盾和人民內(nèi)部的矛盾”“敵我之間的矛盾是對抗性的矛盾，人民內(nèi)部矛盾，在勞動(dòng)人民之間說來是非對抗性的”，凡屬于人民內(nèi)部矛盾，“只能用民主的方法去解決”“而不能用強(qiáng)制的、壓服的方法去解決”[14]204。社會(huì)主義民主的真諦在于有事好商量，眾人的事情眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)[15]。突發(fā)性群體事件的處理，完全可以采取民主的方式，通過協(xié)商達(dá)成解決問題的共識(shí)。

2.既有的協(xié)商渠道和協(xié)商形式為協(xié)商治理提供了有效路徑。協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，正在建立和逐步完善的廣泛多層化的協(xié)商民主制度，有助于提升我國社會(huì)治理能力。社會(huì)主義協(xié)商民主制度為突發(fā)性群體事件的治理提供了協(xié)商渠道。在群體事件的預(yù)防上，可以就實(shí)際需要，根據(jù)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)等利益相關(guān)問題通過人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體、基層、社會(huì)組織等協(xié)商渠道廣泛開展協(xié)商。在群體事件的應(yīng)對中，也積極探索了協(xié)商形式在具體情境中的運(yùn)用，如論壇、座談會(huì)和民主協(xié)商懇談會(huì)等形式。比如，廈門的PX 事件，政府通過召開座談會(huì)，讓市民代表、人大代表和政協(xié)委員等有序參與進(jìn)行理性的協(xié)商討論，以致事件的和平解決。此外，如惠州外嫁女權(quán)益民主懇談會(huì)，成功地消除了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)沖突，維護(hù)了外嫁女的權(quán)益。

3.既有的協(xié)商技術(shù)為協(xié)商治理提供了有效保障。首先，信息技術(shù)的發(fā)展，直接提高了協(xié)商的效率，各主體可以就協(xié)商的內(nèi)容充分地收集信息，信息的完備性更容易使各方對問題達(dá)成共識(shí)，并且可以讓更多的人員參與到協(xié)商對話中來，通過網(wǎng)絡(luò)論壇、協(xié)商在線直播也能增強(qiáng)公眾廣泛的認(rèn)同性；在群體事件發(fā)生的情況下，可以讓利益相關(guān)主體和政府展開協(xié)商談判，談判的過程和結(jié)果予以公開，有利于各主體回歸理性，使事情妥善解決。其次，協(xié)商主持人制度、協(xié)商小組確定方法，如何確定協(xié)商地點(diǎn)，如何把握協(xié)商的時(shí)機(jī)，以及確定協(xié)商對話的規(guī)則和程序在實(shí)際中的探索，都為協(xié)商民主方式處理突發(fā)性群體事件提供了實(shí)際可能。這些協(xié)商技術(shù)直接關(guān)系著是否有利于降低雙方激烈的情緒、緩和對峙的狀態(tài)，通過平等地參與協(xié)商式談判達(dá)成合理的結(jié)果。

4.已有的成功實(shí)踐說明了協(xié)商治理的可行性。用協(xié)商民主處理事關(guān)群眾利益的社會(huì)問題和化解突發(fā)性群體事件中的矛盾已有不少成功的案例。例如，河北館陶縣為密切當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系，推行了“干群懇談會(huì)”制度，優(yōu)化了干部執(zhí)政方式，推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的治理；上海閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，為積極主動(dòng)化解社會(huì)矛盾，保障群眾的基本權(quán)益，通過協(xié)商推進(jìn)舊鎮(zhèn)改造；中鐵寶橋集團(tuán)公司為維護(hù)企業(yè)和職工雙方的合法權(quán)益，推行工資集體協(xié)商等。政府在突發(fā)性群體事件的應(yīng)對中，比較成功的典型案例有：2013年昆明反PX 項(xiàng)目事件，面對聚集市民的訴求，政府負(fù)責(zé)人到現(xiàn)場同市民溝通、多次召開市民座談會(huì)成功地避免了沖突的發(fā)生，理性地回應(yīng)了民眾的訴求；2015年廣東河源火電廠項(xiàng)目群眾聚集事件通過協(xié)商治理也得到了理性解決。

論述協(xié)商民主治理突發(fā)性群體事件有其必要性和可能性，并不意味著在任何情況下都應(yīng)該實(shí)行協(xié)商。由于突發(fā)性群體事件的緊迫性和復(fù)雜性，需要根據(jù)事件的性質(zhì)、類型并結(jié)合應(yīng)急管理方法協(xié)同運(yùn)用。無論是維權(quán)型還是情緒宣泄型突發(fā)性群體事件，政府都要第一時(shí)間要以果斷措施和溝通疏導(dǎo)性方式將事態(tài)保持在可控性的范圍內(nèi)。

三、突發(fā)性群體事件的協(xié)商式治理路徑

基于對突發(fā)性群體事件的生成機(jī)理分析，可以看出從它經(jīng)歷起因、爆發(fā)、發(fā)酵、轉(zhuǎn)機(jī)這樣幾個(gè)階段，每一個(gè)階段都有不同的特征并在事件的轉(zhuǎn)機(jī)之前各個(gè)階段充滿著不確定性，因此，對突發(fā)性群體事件的治理是一個(gè)長期的過程。本文以危機(jī)生命周期為框架，強(qiáng)調(diào)在其不同階段分別運(yùn)用協(xié)商民主的方式方法將潛在的隱患或已經(jīng)發(fā)生的事件化解在某個(gè)階段內(nèi)，以提高對突發(fā)性群體事件的治理能力。芬克（Fink）的四階段生命周期模型為國內(nèi)外危機(jī)管理領(lǐng)域所熟知，他用形象的醫(yī)學(xué)術(shù)語對危機(jī)生命周期進(jìn)行了描述：第一階段為征兆期，潛在的危機(jī)可能發(fā)生；第二階段為發(fā)作期，危機(jī)爆發(fā)并導(dǎo)致嚴(yán)峻的態(tài)勢；第三階段為蔓延期，危機(jī)影響的持續(xù)性，需要努力消除；第四階段為痊愈期，危機(jī)有效的解決。我國學(xué)者薛瀾根據(jù)突發(fā)性事件潛在的威脅、已造成傷亡、破壞逐步減弱及恢復(fù)，將其分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個(gè)階段。預(yù)警期管理者職責(zé)為防范和監(jiān)測，爆發(fā)期職責(zé)為控制事態(tài)的蔓延，緩解期主要任務(wù)是應(yīng)對措施的有效性，善后期主要追求反思與評估。[16]66對突發(fā)性群體事件進(jìn)行階段劃分本質(zhì)上是納入危機(jī)生命周期中去分析，這樣的區(qū)分與我國的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》各階段的應(yīng)對是符合的，因此本文將協(xié)商民主方法納入到這四階段中進(jìn)行分析，以使應(yīng)對突發(fā)性群體事件的措施具備可操作性（如圖1）。

圖1 突發(fā)性群體事件協(xié)商治理框架

（一）預(yù)警期：協(xié)商式治理和應(yīng)急準(zhǔn)備

突發(fā)性群體事件不同于自然災(zāi)害等應(yīng)急突發(fā)事件，它屬于社會(huì)領(lǐng)域的危機(jī)，事關(guān)廣大群眾的切身利益（財(cái)產(chǎn)、健康、權(quán)利、價(jià)值訴求），問題不妥善解決，會(huì)導(dǎo)致群眾利益的傷害和政府信任危機(jī)。因此，預(yù)警期的應(yīng)對，一方面，要從可能引發(fā)事件的原因分析入手實(shí)施協(xié)商式社會(huì)治理；另一方面，要做好應(yīng)急準(zhǔn)備。

群體事件追根溯源，多屬于公共政策問題，每一項(xiàng)政策都是對公共資源的再配置和利益的再分配。在公共事務(wù)決策環(huán)節(jié)，倘若缺乏公眾知情和參與，就容易導(dǎo)致決策本身的不科學(xué)從而誘發(fā)利益受損群體抗?fàn)?，也容易?dǎo)致部分群眾對決策的不理解而引發(fā)抗議。在公共決策執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行人員合法但不合理的強(qiáng)制式執(zhí)行也易引發(fā)群體事件，執(zhí)行本身不合法也不合理更易加劇執(zhí)行人員與群眾的沖突，如一些城管暴力執(zhí)法導(dǎo)致的群體事件。因此，將協(xié)商民主納入公共決策過程，既有利于促進(jìn)政策的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，又有利于對政策達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，將民主協(xié)商運(yùn)用到執(zhí)行過程中，通過協(xié)商對話溝通而非強(qiáng)制性行政，既有利于增加政府與民眾之間的理解和信任，提高政策效率，又有利于預(yù)防突發(fā)性群體事件發(fā)生。

1.預(yù)防突發(fā)性群體事件發(fā)生須進(jìn)行決策協(xié)商。政府（及代理人）在涉及社會(huì)發(fā)展、公共利益、民生等相關(guān)問題的決策過程中要依法同各利益主體民主協(xié)商，不僅要同相關(guān)專家咨詢協(xié)商保證政策的科學(xué)性、利益主體間的公平，還要憑借各種權(quán)威媒介告知廣大公眾，對不理解、質(zhì)疑的公眾要通過論證會(huì)、座談會(huì)等協(xié)商渠道進(jìn)行專門的溝通解釋，增強(qiáng)政策的回應(yīng)性。如火電廠、PX 項(xiàng)目等涉及環(huán)境的項(xiàng)目，既關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，又關(guān)系當(dāng)?shù)厝罕姷纳眢w健康及部分群體的經(jīng)濟(jì)利益（如項(xiàng)目選址附近的業(yè)主、居民）等，因此，在政策出臺(tái)之前，必須通過專家團(tuán)體進(jìn)行科學(xué)性、可行性、安全性等評估，保障政策的科學(xué)性并向社會(huì)公開；政策設(shè)計(jì)時(shí)對部分利益受損群體的補(bǔ)償要進(jìn)行調(diào)查和評估，保證政策的公平。同時(shí)，還須搭建公共協(xié)商平臺(tái)，聽取公眾代表、自愿參與人士的意見和建議，解答公眾疑慮，將協(xié)商溝通過程公之于眾，讓更多人知曉和理解政策。

2.預(yù)防突發(fā)性群體事件發(fā)生須進(jìn)行執(zhí)行協(xié)商。執(zhí)行過程中各主體的互動(dòng)也是直接影響公共政策效果的因素之一。根據(jù)韋伯的理性“官僚制”，政府重執(zhí)行，核心在于追求效率。但是現(xiàn)實(shí)表明，政府為完成目標(biāo)，一味追求剛性效率有其局限性，如上文所提蘇州通安事件，背后除了官員的腐敗，還揭示了政府以行政強(qiáng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏與當(dāng)?shù)厝罕姷臏贤▍f(xié)商，雖然經(jīng)濟(jì)取得了成效，但導(dǎo)致了干群關(guān)系的緊張和對政府的不信任。所謂政策執(zhí)行協(xié)商，即在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行人員在執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)政策的活動(dòng)時(shí)與受政策影響的利益相關(guān)者進(jìn)行對話和商議。[17]如政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)就要執(zhí)行的方案或者在執(zhí)行過程中遇到的阻礙進(jìn)行公開征求意見，如執(zhí)行人員對受政策影響的利益相關(guān)群體直接展開面對面的交流，再如，執(zhí)行機(jī)關(guān)邀請各利益主體代表參加座談會(huì)、召開網(wǎng)絡(luò)論壇等。以深圳市崗廈城中村拆遷為例，當(dāng)?shù)卣烷_發(fā)商對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行逐一走訪，調(diào)查居民的需求，對沒有房產(chǎn)證這類居民協(xié)商解決辦法等，使得最終城中村成功拆遷。

3.預(yù)防突發(fā)性群體事件發(fā)生須通過協(xié)商式治理化解潛在或顯在矛盾。由于制度跟進(jìn)有一定的時(shí)滯性，對已積累的一些社會(huì)矛盾和糾紛，除了繼續(xù)暢通司法、信訪等救濟(jì)渠道外，還應(yīng)以多元的治理方式來化解人民的利益沖突，如鼓勵(lì)社會(huì)組織協(xié)商來化解矛盾。以甘肅天水市成立的“和雨東社會(huì)矛盾化解工作室”為例，這個(gè)工作室是一家以化解矛盾為主的社會(huì)組織。該組織就當(dāng)?shù)厝罕姺从车拿芗m紛及利益訴求等問題進(jìn)行分類協(xié)商，對一些簡單案件采取代辦協(xié)商調(diào)解；針對特殊案件，通過現(xiàn)場協(xié)商調(diào)解；就輿論熱點(diǎn)展開網(wǎng)絡(luò)疏導(dǎo)式處理。再如，媒體審議，即由一些權(quán)威媒體就公共利益的話題深入報(bào)道和討論，通過輿論壓力促使政府反思性決策。

群體事件是社會(huì)問題長期積累的結(jié)果，短時(shí)期徹底化解有其困難，應(yīng)做好應(yīng)急準(zhǔn)備。應(yīng)急準(zhǔn)備工作，亦須將協(xié)商民主嵌入其中。一是將協(xié)商程序納入突發(fā)性群體事件類應(yīng)急預(yù)案。在各級政府、職能部門和國有企業(yè)、事業(yè)單位將協(xié)商的原則、培訓(xùn)內(nèi)容、協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組、各自職責(zé)、根據(jù)事件的分類分級確定協(xié)商參與主體、協(xié)商指揮場所、協(xié)商規(guī)則、信息公開程序、應(yīng)急協(xié)商機(jī)制等寫入突發(fā)性群體事件的應(yīng)急預(yù)案中。二是加強(qiáng)輿情監(jiān)測。加強(qiáng)“線上+線下”民意輿情的監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)根據(jù)不同類型提前組織當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T介入?yún)f(xié)商解決，以防止事件的擴(kuò)大升級。輿情監(jiān)測、提前介入一定是針對矛盾問題的妥善解決，而不是對問題的封殺、瞞報(bào)、打壓等。以云南昆明PX 項(xiàng)目事件①為例，市民大規(guī)模游行之前，早就有網(wǎng)民、“綠色流域”“綠色昆明”等環(huán)保組織，以及多家媒體關(guān)注并質(zhì)疑PX 項(xiàng)目，但政府的回應(yīng)卻趨于形式化。民眾通過短信、微博、微信、QQ 群等傳播載體了解到了將要舉行抗議游行，但政府沒有提前進(jìn)行輿情監(jiān)測，沒有做好輿論疏導(dǎo)性回應(yīng)，甚至在民眾游行的過程中進(jìn)行刪帖。這次聚集抗議的發(fā)生，很清楚地表明，官方未做好有效的輿情監(jiān)測，更沒進(jìn)行協(xié)商將民意納入此次重大決策。相反，游行發(fā)生時(shí)，官方采取刪帖等“圍堵”方式，錯(cuò)失了在預(yù)警階段化解危機(jī)，導(dǎo)致政府陷入被動(dòng)應(yīng)急危機(jī)的局面。

（二）爆發(fā)期：應(yīng)急協(xié)同和應(yīng)急協(xié)商

突發(fā)性群體事件的發(fā)生有其緊迫性，它對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的公共安全存在潛在或明顯的威脅，屬地政府應(yīng)快速反應(yīng)，采取應(yīng)急措施，保護(hù)該區(qū)域公共設(shè)施不受影響，防止打砸搶燒等暴力行為的發(fā)生。應(yīng)急管理的目的在于使社會(huì)秩序盡快恢復(fù)到有序穩(wěn)定的狀態(tài)，防止事態(tài)的進(jìn)一步惡化。在爆發(fā)期，群眾規(guī)模性的聚集已發(fā)生，此時(shí)，政府應(yīng)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，一是成立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，在政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同公安、交通、城管等部門統(tǒng)一行動(dòng)，維護(hù)當(dāng)?shù)刂刃颍欢勤s赴現(xiàn)場同現(xiàn)場群眾面對面溝通交流，特別是同現(xiàn)場的組織者有效溝通協(xié)商，穩(wěn)定群眾情緒，保證現(xiàn)場秩序緩和，將風(fēng)險(xiǎn)止于萌芽狀態(tài)，然后就問題展開協(xié)商事宜。如昆明PX 項(xiàng)目事件開始發(fā)生時(shí)市政府及相關(guān)部門缺乏協(xié)商式治理的工作思路，輿論持續(xù)發(fā)酵，使市政府處于被動(dòng)局面。后來，市長到達(dá)現(xiàn)場與游行市民展開對話，并承諾將開通微博公眾平臺(tái)，將主持召開座談會(huì)，承諾將此項(xiàng)目重新納入政府政策議程進(jìn)行討論，既體現(xiàn)了政府對該事件的重視程度，又能有效地安撫現(xiàn)場游行群眾的情緒。倘若昆明市政府在事發(fā)之初能及時(shí)有效回應(yīng)民眾訴求，就不至于造成此事件的持續(xù)發(fā)酵。

（三）緩解期：協(xié)商平臺(tái)和商談程序

在緩解期，秩序趨于穩(wěn)定，聚集群眾情緒平和，事態(tài)在可控范圍內(nèi)，但實(shí)質(zhì)的問題還未解決，仍有繼續(xù)聚眾抗議的可能性，此時(shí)政府應(yīng)搭建公共平臺(tái)（如懇談會(huì)）就問題邀請各方代表參與協(xié)商式談判，以達(dá)成解決的共識(shí)。協(xié)商式談判應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序，包括：選定協(xié)商主持人和參與代表、議題收集、協(xié)商對話、達(dá)成共識(shí)等。仍以昆明PX 項(xiàng)目事件為例。為回應(yīng)民眾的訴求，在昆明市長的主持下召開了座談會(huì)，主要過程如下：（1）確定懇談代表。該懇談會(huì)代表總共有來自環(huán)保、氣象、水利、石油等11 位專家和從昆明市各行業(yè)選出的40 位代表，包括人大代表、政協(xié)委員、教師、駕駛員等。專家代表由政府負(fù)責(zé)專門邀請組成。群眾代表的選擇包括：從與項(xiàng)目所在地——安寧市的直接利益相關(guān)群體隨機(jī)抽取10名，老師、學(xué)生等也被隨機(jī)抽取一部分。網(wǎng)民則是來自發(fā)表意見較多且影響較大的民眾。此外，還有自愿來旁聽的市民。（2）搜集協(xié)商議題及相關(guān)材料，本次座談會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、市民的建議中共搜集了“環(huán)保是否達(dá)標(biāo)”“如何選址”“決策如何吸納民意”等十二個(gè)議題。（3）協(xié)商對話。此次座談會(huì)面向媒體公開，召開地點(diǎn)在該市某區(qū)會(huì)堂。會(huì)談?wù)介_始前，氣氛極其緊張，市長為緩和現(xiàn)場這種場面，率先發(fā)言，希望在懇談會(huì)中各代表能夠本著平等、坦誠、包容、理性的精神，本著實(shí)事求是、尊重科學(xué)的精神態(tài)度進(jìn)行交流。[18]市領(lǐng)導(dǎo)誠懇的話語使全場緊張氛圍緩解下來。懇談會(huì)在市領(lǐng)導(dǎo)的主持下，各方代表就項(xiàng)目改造、污染問題、安置和就業(yè)問題、健康問題等充分表達(dá)了意見。（4）達(dá)成共識(shí)。各方代表就不同問題展開協(xié)商對話、辯論，主持人協(xié)調(diào)分歧，經(jīng)過多次協(xié)商懇談后，各利益方能改變原有認(rèn)知，以公共利益為導(dǎo)向，對諸多公共問題能形成共識(shí)。事發(fā)后政府主動(dòng)的搭建協(xié)商平臺(tái)，通過完善的程序和規(guī)范吸納利益相關(guān)方的參與，讓更多的公民能知情，有利于輿論的緩和與事件的妥善解決。

（四）善后期：事件問責(zé)和反思性評估

在善后階段，主要任務(wù)是對事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，防止此類事件的再發(fā)生。結(jié)合協(xié)商治理，主要包含事件問責(zé)和反思性評估。事件獎(jiǎng)懲問責(zé)主要是根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對事件的發(fā)生屬于官員失職瀆職的行為加以問責(zé)，對事發(fā)后處理不力的官員進(jìn)行追責(zé)。反思性評估，首先是對應(yīng)急協(xié)商過程本身的評估，評估協(xié)商方法通常有不同的標(biāo)準(zhǔn)，通常有四原則：民主有效性，主要涉及受影響的利益相關(guān)者是否能廣泛參與；對話有效性，包括利益相關(guān)者是否能不受限制和強(qiáng)迫的討論，是否能為邊緣群體或弱勢群體提供協(xié)商空間；過程有效性，包含利益主體是否有足夠的時(shí)間去協(xié)商，材料提供是否充分等；結(jié)果有效性，協(xié)商結(jié)果是否有效率，是否滿足了參與者的多元利益訴求[19]。對達(dá)成的解決結(jié)果，加強(qiáng)事后對利益受損群體的協(xié)商，跟蹤解決情況，及時(shí)反饋社會(huì)中的問題，防止二次危機(jī)的發(fā)生。其次是反思評估事件背后政府自身管理問題，辨別是否屬于決策問題、執(zhí)行問題等，然后對癥下藥，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，提高治理能力，實(shí)現(xiàn)善治。

縱觀以往政府應(yīng)對突發(fā)性群體事件中存在的不足，從危機(jī)生命周期來看，不難發(fā)現(xiàn)，在預(yù)警期，往往是協(xié)商決策和協(xié)商執(zhí)行不足，也缺乏應(yīng)急準(zhǔn)備；在爆發(fā)期和持續(xù)期，更多依靠行政手段控制事態(tài)，更多依靠警力維護(hù)社會(huì)秩序，增加“維穩(wěn)成本”；在善后期，缺乏有利益相關(guān)者參與的反思性評估以減少和避免此類型危機(jī)事件的發(fā)生。這些在不同程度上影響突發(fā)性群體事件處置的有效性。因此，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，將協(xié)商民主方法融入到突發(fā)性群體事件危機(jī)生命周期各個(gè)階段的治理之中，應(yīng)是化解矛盾、有效應(yīng)對突發(fā)性群體事件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的有效路徑。

注釋：

①昆明就安寧煉化項(xiàng)目召開發(fā)布會(huì)：不生產(chǎn)PX 產(chǎn)品[EB/OL].2013-05-10.中新網(wǎng)，http：//www.gn.chinanews.com/pub/html/special/2013/0510/14J20.html。