葉 托，周 婷，薛琬燁

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

通過何種渠道觀察中央政府的注意力分配和政策議程安排，無(wú)疑是我國(guó)公共管理研究的一個(gè)重要命題?，F(xiàn)有關(guān)于上述命題的探討都將著眼點(diǎn)放在國(guó)務(wù)院的《政府工作報(bào)告》之上，不少學(xué)者已經(jīng)運(yùn)用這一文本深入分析過國(guó)務(wù)院在基本公共服務(wù)提供[1]、政府職能轉(zhuǎn)變[2]、海洋政策[3]、周邊外交政策[4]等領(lǐng)域的注意力變化。遺憾的是，另外兩個(gè)非常值得關(guān)注的觀察渠道幾乎遭到了學(xué)界的完全忽視——國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。①《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定?！庇纱丝梢姡@兩個(gè)會(huì)議是我國(guó)行政系統(tǒng)中級(jí)別最高、位置最重和影響最大的議事決策平臺(tái)。

與國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和《政府工作報(bào)告》相比，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議更適合成為觀察我國(guó)中央政府注意力分配和政策議程安排的主要窗口。其一，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議具有日常化的特征。國(guó)務(wù)院全體會(huì)議的召開頻率約為每年2 次，而《政府工作報(bào)告》每年僅向全國(guó)人大提交1 份。相比之下，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議幾乎每月要定期召開3-4 次，頻率無(wú)疑相當(dāng)之高。其二，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議含有更加豐富的議事決策信息。國(guó)務(wù)院全體會(huì)議只針對(duì)少數(shù)極其重大的事項(xiàng)，通常包括討論《政府工作報(bào)告（征求意見稿）》、任免香港或澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官等，而《政府工作報(bào)告》相當(dāng)于國(guó)務(wù)院的年度工作總結(jié)和來(lái)年工作計(jì)劃[5]，篇幅有限，只能涵蓋重點(diǎn)和亮點(diǎn)內(nèi)容。相較之下，作為日常議事決策制度的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議不僅詳細(xì)涉及國(guó)務(wù)院工作的方方面面，而且可以及時(shí)動(dòng)態(tài)地反映國(guó)務(wù)院工作的變化軌跡。

本文選取國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議作為研究對(duì)象，嘗試達(dá)到兩個(gè)目的：第一，通過梳理相關(guān)的法律法規(guī)，較為全面地描繪出國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的制度架構(gòu)。第二，以2013年3月15日到2018年3月17日期間的189 份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議新聞通稿為基礎(chǔ)，從時(shí)間（何時(shí)做）、功能（怎么做）與議題（做什么）三個(gè)方面來(lái)考察國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的實(shí)際運(yùn)作。

一、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的制度架構(gòu)

作為國(guó)務(wù)院制度的重要組成部分，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議不僅具有明晰的法律法規(guī)依據(jù)，而且隨著時(shí)間的發(fā)展，其具體的工作規(guī)則也正在不斷地得到規(guī)范和完善。

（一）國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的法律依據(jù)

與國(guó)務(wù)院一樣，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議最早可以追溯到中華人民共和國(guó)的第一部憲法——“五四憲法”。“五四憲法”第五十條簡(jiǎn)明地規(guī)定，“總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作，主持國(guó)務(wù)院會(huì)議”。在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，1954年頒布的《國(guó)務(wù)院組織法》將國(guó)務(wù)院會(huì)議進(jìn)一步細(xì)分為國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的組成人員包括總理、副總理和秘書長(zhǎng)，同時(shí)相對(duì)明晰地界定了它的職權(quán)——“國(guó)務(wù)院發(fā)布的決議和命令，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或者國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過”。此后，“七五憲法”和“七八憲法”均只字未提國(guó)務(wù)院的會(huì)議制度。

直到1982年底，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》正式頒布實(shí)施，首次將國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議直接寫入憲法。現(xiàn)行《憲法》不僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員和秘書長(zhǎng)組成，而且明確賦予總理召集和主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的權(quán)力。同期公布實(shí)施的現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院組織法》又進(jìn)一步對(duì)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的職權(quán)進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，即明確要求“國(guó)務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定”。與1954年的《國(guó)務(wù)院組織法》相比，現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院組織法》明顯擴(kuò)張了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的職權(quán)，因?yàn)椤肮ぷ髦械闹卮髥栴}”的范圍相對(duì)于“發(fā)布的決議和命令”的范圍要寬廣不少?？偠灾?dāng)前的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議制度來(lái)源于現(xiàn)行《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》的明文規(guī)定。

（二）國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的運(yùn)作規(guī)則

由于《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》只是對(duì)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議做了一些基礎(chǔ)性的規(guī)定，所以國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的大部分運(yùn)作規(guī)則是由國(guó)務(wù)院自己制定的。大概從1998年開始，每一屆中央人民政府都會(huì)在任期剛開始的時(shí)候制定出一部《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》。迄今為止，國(guó)務(wù)院已經(jīng)公布過5 個(gè)版本的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，其印發(fā)時(shí)間分別是1998年、2003年、2005年、2008年和2013年。在這5 個(gè)版本的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》中，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的具體運(yùn)作規(guī)則得到了比較詳細(xì)的規(guī)定。

表1從組成人員、召集和主持人、召開周期、議題提請(qǐng)、會(huì)議紀(jì)要簽發(fā)、信息公開等6 個(gè)方面介紹了歷屆國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要運(yùn)作規(guī)則。②從中可以看出，除了組成人員之外，其他5 個(gè)方面或多或少都發(fā)生過一些變化，其中值得特別注意的變化趨勢(shì)有兩個(gè)：一是召開頻率越來(lái)越高，從最早的“每月召開一至二次”變成了目前的“每周召開一次”。這可能意味著，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在國(guó)務(wù)院議事決策中的作用漸趨突出。二是信息公開力度逐步加大，1998年未對(duì)信息公開做出任何規(guī)定，而現(xiàn)在則要求“除依法需要保密的外，應(yīng)及時(shí)公布”。這說(shuō)明，國(guó)務(wù)院議事決策的透明度正在增強(qiáng)。

表1 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要運(yùn)作規(guī)則

除了上述6 個(gè)方面之外，《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》還對(duì)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要任務(wù)進(jìn)行了明確的規(guī)定。1998年版的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》提到了6 項(xiàng)任務(wù)，具體包括：討論決定國(guó)務(wù)院工作中的重大事項(xiàng)；討論通過提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議的議案；討論通過由國(guó)務(wù)院制定和發(fā)布的行政法規(guī)；討論決定國(guó)務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府請(qǐng)示國(guó)務(wù)院的重要事項(xiàng)；分析國(guó)內(nèi)外形勢(shì)；通報(bào)和討論國(guó)務(wù)院其他事項(xiàng)。2003年版的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》將之精簡(jiǎn)為3 項(xiàng)，即討論決定國(guó)務(wù)院工作中的重要事項(xiàng)；討論法律草案、審議行政法規(guī)草案；通報(bào)和討論國(guó)務(wù)院其他事項(xiàng)。之后的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》均沿襲了2003年版的規(guī)定。

二、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的召開頻率與主要功能

從上文的分析中，我們不難看出國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的制度架構(gòu)被設(shè)計(jì)得越來(lái)越完善。但是，在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議到底是如何運(yùn)行的？為了回答該問題，我們?cè)趪?guó)務(wù)院官方網(wǎng)址的“國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議”專欄上收集了李克強(qiáng)總理第一屆任期內(nèi)的所有國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議新聞通稿（準(zhǔn)確的時(shí)間范圍是2013年3月15日至2018年3月17日），共189 份，并對(duì)之進(jìn)行了內(nèi)容分析。

圖1 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的每月召開次數(shù)（2013.3.15-2018.3.17）

（一）國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的召開頻率

圖1描繪了2013年3月15日到2018年3月17日期間，國(guó)務(wù)院每個(gè)月召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的次數(shù)。由該圖可以看出，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的召開時(shí)間明顯呈現(xiàn)出以下兩個(gè)重要特征：

第一，國(guó)務(wù)院平均每個(gè)月召開3.15 次常務(wù)會(huì)議，且每月召開的次數(shù)以3 次和4 次居多。在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的60 個(gè)月中，召開3 次和4 次的月份數(shù)均為20，兩者加起來(lái)占全部月份數(shù)的比例約為66.7%。換言之，國(guó)務(wù)院通常每隔7-10 天就會(huì)召開一次常務(wù)會(huì)議。這與《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》（國(guó)發(fā)〔2013〕16 號(hào)）第八章第三十七條的規(guī)定“國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議一般每周召開一次”基本一致。密集的召開頻率在某種程度上也反映了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在國(guó)務(wù)院日常議事決策中的重要地位。[6]42，43

第二，每年的3月份是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開次數(shù)最少的月份，而4月份則是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開較為頻繁的月份。由圖1可見，2013-2016年間，每年3月均只召開過2 次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，2017年3月更只召開過1 次。這背后的原因可能是，每年的全國(guó)“兩會(huì)”均在三月上半月召開，且會(huì)期通常長(zhǎng)達(dá)10 余天。相應(yīng)地，每年3月份的首次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議都是將“部署落實(shí)《政府工作報(bào)告》責(zé)任分工”列為首要任務(wù)。而每年4月份召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議較為頻繁的原因則可能是，要處理3月份耽擱下來(lái)的工作。

（二）國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要功能

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議到底在國(guó)務(wù)院的日常議事決策中發(fā)揮著什么樣的功能呢？結(jié)合《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》關(guān)于國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要任務(wù)的規(guī)定，我們對(duì)189 份新聞通稿進(jìn)行了多次的通讀和人工編碼，最終將國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要功能劃分為“部署或決定某項(xiàng)政策”“聽取工作匯報(bào)”“審議行政法規(guī)草案”“討論通過各種事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”“討論通過法律草案”等五大類。③表2展示了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議履行上述五大功能的次數(shù)。

第一，“部署或決定某項(xiàng)政策”的功能。在2013年3月15日到2018年3月17日期間，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議履行該功能的次數(shù)為361 次。實(shí)際上，“決定”“部署”“確定”等詞匯幾乎在每一份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議新聞通稿中都會(huì)多次出現(xiàn)，而這些詞匯往往反映的是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在部署或決定某項(xiàng)政策。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議有時(shí)候提出一些宏觀的指導(dǎo)措施，比如，2013年8月16日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定的五個(gè)深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施具有宏觀性和方向性的特征；有時(shí)候也提出一些微觀的具體措施，比如，2014年1月8日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出“從2014年1月1日起，將企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平再提高10%”。

第二，“聽取工作匯報(bào)”的功能。在189 次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，“聽取工作匯報(bào)”的功能被履行了66次。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽取工作匯報(bào)的主題大約可以分成8 類，包括相關(guān)政策落實(shí)情況、政策落實(shí)的第三方評(píng)估情況、國(guó)務(wù)院督查情況、公共危機(jī)事件處理情況、監(jiān)事會(huì)對(duì)中央企業(yè)監(jiān)督檢查情況、全國(guó)人大建議與全國(guó)政協(xié)提案辦理工作情況、國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)評(píng)審情況、經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)完成情況。如圖2所示，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽取工作匯報(bào)最多的是各種重要政策落實(shí)情況，比如，政府和社會(huì)資本合作模式推廣情況、棚戶區(qū)改造工作等。此外，監(jiān)事會(huì)對(duì)中央企業(yè)監(jiān)督檢查情況、全國(guó)人大建議與全國(guó)政協(xié)提案辦理工作情況和國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)評(píng)審情況則是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議每年定期要聽取的工作匯報(bào)。

表2 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要功能（2013.3.15-2018.3.17）

圖2 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽取工作匯報(bào)的主題類型（2013.3.15-2018.3.17）

第三，“審議行政法規(guī)草案”的功能。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第五章第二十六條的規(guī)定，“行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批”。從2013年3月15日到2018年3月17日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議履行“審議行政法規(guī)草案”的功能約40 次，審議通過了25 部草案、5 部修訂草案、7 部修改決定草案和1 部征求意見稿，并廢止了2 部行政法規(guī)，共涉及164 部行政法規(guī)。通常來(lái)說(shuō)，1 次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議只會(huì)審議1 部行政法規(guī)草案，但偶爾也會(huì)超過1 部。然而，1 部修改決定草案往往會(huì)對(duì)多部行政法規(guī)進(jìn)行修改，比如2013年12月4日、2014年7月9日和2016年1月13日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先后審議通過了對(duì)16 部、21 部和66 部行政法規(guī)作出修改的決定草案。

第四，“討論通過各種事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”的功能。編制和執(zhí)行國(guó)家各項(xiàng)重要事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃一直是國(guó)務(wù)院的重要職責(zé)。在統(tǒng)計(jì)時(shí)間范圍里，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過了33 部發(fā)展規(guī)劃，涉及區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展、青年發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)后重建等諸多領(lǐng)域。其中，討論最多的發(fā)展規(guī)劃當(dāng)屬各種“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃，一共有13 部之多，涉及教育、衛(wèi)生、就業(yè)、食品安全、藥品安全、科技創(chuàng)新、環(huán)保、脫貧等領(lǐng)域。

第五，“討論通過法律草案”的功能?！秶?guó)務(wù)院工作規(guī)則》明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要工作之一是“討論通過法律草案”。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，在2013年3月到2017年12月期間，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議一共討論通過了26 部法律草案，包括6 部草案、6 部修訂草案、10 部修正案草案和4 部授權(quán)決定草案，并決定將它們提請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)審議。其中，2013年5月31日、2013年12月4日、2014年7月9日和2015年1月7日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過的修正案草案針對(duì)的是一攬子的法律，分別為12 部、7 部、5 部和3 部。另外值得關(guān)注的是，在4 部授權(quán)決定草案中，有3 部是關(guān)于在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施特定法律規(guī)定的，而剩下的1 部則是要求在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用《中華人民共和國(guó)證券法》有關(guān)規(guī)定。

三、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的議題結(jié)構(gòu)與議題軌跡

作為國(guó)務(wù)院最重要的議事決策場(chǎng)所，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的議題安排在一定程度上能夠折射出中央政府的施政思路和工作重點(diǎn)。分析國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在2013年3月15日到2018年3月17日期間的議題，可以有兩個(gè)視角：從靜態(tài)的視角分析議題結(jié)構(gòu)，以便了解國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議到底討論了哪些議題，它們之間的相對(duì)重要性如何；從動(dòng)態(tài)的視角分析某個(gè)特定議題的軌跡，以此弄清國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議是如何一步一步推動(dòng)某個(gè)具體的政策議題落地的。

（一）國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的議題結(jié)構(gòu)

任何政府用于應(yīng)對(duì)政策問題的資源都是有限的，因而必須設(shè)置議程，也即對(duì)各種議題的重要性進(jìn)行排序。[7]為了研究2013年3月15日到2018年3月17日期間國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的議題結(jié)構(gòu)，我們逐一對(duì)189 次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論的事項(xiàng)進(jìn)行了編碼，每一個(gè)事項(xiàng)只對(duì)應(yīng)一個(gè)政策議題。需要說(shuō)明的是，在很多時(shí)候，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論的事項(xiàng)可能同時(shí)牽涉多個(gè)政策議題，但是我們只會(huì)根據(jù)其中最核心的議題予以編碼。比如，2013年12月4日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論的“全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件”事項(xiàng)，既牽涉扶貧工作，也牽涉教育發(fā)展。由于該事項(xiàng)的著眼點(diǎn)在于教育扶貧，因此我們將之歸類為扶貧工作。

圖3 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的熱點(diǎn)議題（2013.3.15-2018.3.17）

圖3列出了這段時(shí)期國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論次數(shù)居前的15 項(xiàng)政策議題。從圖中可以清晰地看出，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和“放管服”改革被討論的次數(shù)均超過50 次，遙遙領(lǐng)先其他議題；金融改革創(chuàng)新、外貿(mào)發(fā)展等5 項(xiàng)政策議題的討論次數(shù)也比較多，處于20-26 次之間；三農(nóng)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等8 項(xiàng)政策議題的討論次數(shù)則處在10-19 次之間。通過分析該圖，我們可以發(fā)現(xiàn)李克強(qiáng)擔(dān)任總理以來(lái)國(guó)務(wù)院的注意力所在和議程安排重點(diǎn)。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的首要議題。在15 項(xiàng)熱點(diǎn)議題中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接而密切關(guān)系的多達(dá)8 項(xiàng)，包括經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、金融改革創(chuàng)新、外貿(mào)發(fā)展、企業(yè)減負(fù)、科技創(chuàng)新、三農(nóng)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“雙創(chuàng)”。從討論次數(shù)上看，這些議題一共被討論了198 次，約占熱點(diǎn)議題討論總次數(shù)的57.7%；從內(nèi)容上看，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)開展的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)議題是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議投入時(shí)間最多的熱點(diǎn)議題，而金融、外貿(mào)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技、基礎(chǔ)設(shè)施、三農(nóng)和“雙創(chuàng)”則構(gòu)成了國(guó)務(wù)院推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的7 大重要版塊。

第二，民生建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)是備受國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議關(guān)注的重要議題。民生建設(shè)領(lǐng)域涵蓋了社會(huì)保障體系建設(shè)、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、扶貧工作和教育發(fā)展等4 項(xiàng)熱點(diǎn)議題，它們加起來(lái)的討論次數(shù)高達(dá)63 次，約占總數(shù)的18.4%。其中，社會(huì)保障體系建設(shè)議題囊括的范圍比較廣泛，主要包括社會(huì)救助、殘疾人民生、養(yǎng)老和社保基金管理等內(nèi)容。另外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的熱點(diǎn)議題，反映了自中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局之后，國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重視程度越來(lái)越高。

第三，“放管服”改革和督查均屬于行政改革創(chuàng)新的范疇，也是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議十分重視的議題。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論“放管服”改革的次數(shù)達(dá)到56 次，僅次于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。實(shí)際上，自李克強(qiáng)就任總理至今，“放管服”改革一直被當(dāng)作轉(zhuǎn)變政府職能和提高行政效能的關(guān)鍵性工具，從某種程度上講，它已成為本屆中央政府施政的一個(gè)關(guān)鍵“標(biāo)識(shí)”。[8]與“放管服”改革類似，督查的目的在于提升行政效能，尤其是解決中央政策落地難的問題。[9]在統(tǒng)計(jì)時(shí)期內(nèi)，督查被國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題討論了12 次之多，對(duì)象涉及去產(chǎn)能、擴(kuò)大民間投資等各種重大政策，可以說(shuō)督查已成為國(guó)務(wù)院推動(dòng)政策措施落實(shí)的重要手段。

（二）國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的議題軌跡——以“營(yíng)改增”政策為例

通常來(lái)說(shuō)，一個(gè)具體的政策議題如果能夠在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論一次，就足以說(shuō)明它的重要性。但是，一些極其重要的政策議題可能會(huì)多次被提交到國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)行討論部署，而且每一次的側(cè)重點(diǎn)都會(huì)有所區(qū)別。通過考察這些議題在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中的軌跡，有助于我們更加深入地了解“政令是如何走出中南?！钡膯栴}。眾所周知，中央政府如何推動(dòng)政策獲得貫徹和落實(shí)一直是公共管理研究的核心問題之一。[10]考慮到要展示單個(gè)具體政策議題在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中的完整軌跡，我們選擇了“營(yíng)改增”政策。

“營(yíng)改增”政策始于2011年10月26日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，終于2017年10月30日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，留下了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)6年的、循序漸進(jìn)的議題軌跡（參見表3）：第一個(gè)階段是議題啟動(dòng)階段，2011年10月26日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議正式啟動(dòng)了“營(yíng)改增”政策，并決定從2012年1月1日起先在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等開展試點(diǎn)。第二階段是試點(diǎn)擴(kuò)面階段，經(jīng)過4 次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的討論部署，“營(yíng)改增”的地區(qū)試點(diǎn)和行業(yè)試點(diǎn)有序地?cái)U(kuò)大，同時(shí)特定一般納稅人適用的增值稅稅率也獲得簡(jiǎn)化。第三個(gè)階段是全面推開階段，在試點(diǎn)擴(kuò)面取得良好成效的基礎(chǔ)上，2016年3月18日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署了全面推開“營(yíng)改增”試點(diǎn)工作。第四個(gè)階段是評(píng)估調(diào)整階段，針對(duì)部分行業(yè)稅負(fù)增加、地方財(cái)力減少等問題，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次聽取了相關(guān)情況匯報(bào)，并予以部署解決。最后一個(gè)階段是議題終止階段，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先在2017年8月18日對(duì)“營(yíng)改增”政策的實(shí)施情況進(jìn)行了積極的最終評(píng)價(jià)，再于2017年10月30日通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止〈中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例〉和修改〈中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例〉的決定（草案）》，給“營(yíng)改增”政策劃上了圓滿的句號(hào)。

表3 “營(yíng)改增”政策在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中的軌跡

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議是國(guó)務(wù)院議事決策制度的最重要組成部分，也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，其對(duì)外公布的新聞通稿包含豐富的政策信息，可以成為觀察我國(guó)中央政府如何分配注意力和配置政策議程的有效渠道。本文從制度架構(gòu)和實(shí)際運(yùn)作兩個(gè)層面探討了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，獲得了一些值得深思的研究發(fā)現(xiàn)：

第一，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議是中央政府議事決策的主要平臺(tái)。從議事決策的頻率上看，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通常每隔7-10 天召開一次，這樣的召開頻率足以顯示國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在中央政府議事決策中的突出地位。從議事決策的方式上看，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議利用相當(dāng)豐富多樣的方式來(lái)履行議事決策職能，包括部署或決定某項(xiàng)政策、聽取工作匯報(bào)、審議行政法規(guī)草案、討論通過各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和討論通過法律草案。

第二，國(guó)務(wù)院議事決策的制度化水平越來(lái)越高。自1998年開始，每一屆國(guó)務(wù)院均會(huì)在任期剛開始就制定國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的運(yùn)作制度，到了2013年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的制度架構(gòu)已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范和成熟。除了對(duì)組成人員、召集和主持人、召開周期、議題提請(qǐng)、會(huì)議紀(jì)要簽發(fā)等方面做出了詳細(xì)而明確的規(guī)定之外，最新的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議運(yùn)作制度還十分強(qiáng)調(diào)議事決策的信息公開。

第三，國(guó)務(wù)院的政策議題結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合的特征。國(guó)務(wù)院的職責(zé)范圍非常廣泛，因此其議事決策的政策議題也涉及各個(gè)治理領(lǐng)域。在2013年3月15日到2018年3月17日期間，單單被國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論10 次以上的政策議題就多達(dá)15 項(xiàng)。同時(shí)，這一屆國(guó)務(wù)院的注意力重點(diǎn)也十分突出?？傮w來(lái)說(shuō)，這一屆國(guó)務(wù)院的熱點(diǎn)議題主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生建設(shè)、行政改革創(chuàng)新、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域，其中經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和“放管服”改革兩個(gè)議題尤其獲得重視。

第四，國(guó)務(wù)院的重要政策議題存在一個(gè)議題軌跡。某些特別重要的政策議題，比如“營(yíng)改增”政策，有機(jī)會(huì)多次進(jìn)入國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議議程，并可能形成一條環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的軌跡，而完整的議題軌跡通常包括議題啟動(dòng)、試點(diǎn)擴(kuò)面、全面推開、評(píng)估調(diào)整和議題終止五個(gè)階段。

本文的研究難免存在一些不足。按照經(jīng)典的政策過程理論，公共政策的過程一般包括議程設(shè)定、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估五個(gè)環(huán)節(jié)。[11]15-19由于研究材料只限于《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》等制度性規(guī)定和會(huì)議新聞通稿，因此本文難以回答一些重要的研究問題：從議程設(shè)定上看，為什么是這些議題而非另外一些議題進(jìn)入國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的議程？從政策規(guī)劃上看，上會(huì)討論的政策備選方案是如何形成的？是否存在競(jìng)爭(zhēng)性的替代方案？從政策決策上看，開會(huì)過程是什么樣的？從政策執(zhí)行和評(píng)估上看，督查、第三方評(píng)估和聽取工作匯報(bào)等議題日益受到重視，是否意味著國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議將越來(lái)越關(guān)注政策落地的情況？

注釋：

①2018年1月15日，筆者以“國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議”為篇名，精確搜索知網(wǎng)的核心期刊和CSSCI 數(shù)據(jù)庫(kù)，獲得57 個(gè)結(jié)果，都是新聞報(bào)道類文章，無(wú)1 篇屬于學(xué)術(shù)論文。

②表格沒有列出2003年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，有兩個(gè)理由。其一，2005年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》與2003年印發(fā)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》是由同一屆中央人民政府制定的，前者是對(duì)后者的一次修訂。其二，兩份《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》對(duì)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要規(guī)定完全一致。

③需要說(shuō)明的是，其中有105 份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議新聞通稿均提到“會(huì)議還研究了其他事項(xiàng)”。由于難以獲得“其他事項(xiàng)”的具體信息，因此本文未對(duì)“其他事項(xiàng)”進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)。