●范永茂

行政事業(yè)單位是我國(guó)公共部門(mén)的重要組成部分，也在公共事務(wù)中發(fā)揮著重要作用，能代表政府管理、監(jiān)督并提供各種公共服務(wù)。公共財(cái)政資金是大部分行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，這些單位也要根據(jù)預(yù)算申請(qǐng)和使用財(cái)政資金。伴隨著我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政改革的深化和推進(jìn)，特別是在黨的十九大提出 “要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”和中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》之后，我國(guó)公共部門(mén)開(kāi)始全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，這也標(biāo)志著部門(mén)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算的轉(zhuǎn)型?！盎ㄥX(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”不僅應(yīng)該成為包括行政事業(yè)單位在內(nèi)的公共部門(mén)的財(cái)政管理理念，也必須落實(shí)在管理實(shí)踐中。

但是預(yù)算的績(jī)效管理相比傳統(tǒng)的預(yù)算方法有著自身的科學(xué)規(guī)律和方法，其特點(diǎn)是專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)、系統(tǒng)較為復(fù)雜性。而我國(guó)的行政事業(yè)單位的預(yù)算管理長(zhǎng)期相對(duì)偏弱，預(yù)算的績(jī)效管理更是滯后，也缺乏先行先試的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際操作中仍有不少問(wèn)題，面臨不少挑戰(zhàn)。本文將首先討論行政事業(yè)單位預(yù)算的績(jī)效管理的基本問(wèn)題，在總結(jié)當(dāng)前行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算管理中現(xiàn)有的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出有關(guān)改進(jìn)建議。

一、預(yù)算績(jī)效管理的基本問(wèn)題

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算是一種控制支出的手段。隨著現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算功能的演進(jìn)和擴(kuò)大，今天的預(yù)算更被賦予了“將資源最大限度利用，使其獲得最高投入產(chǎn)出效率，并獲得最佳收益”的功能。行政事業(yè)單位的預(yù)算，就是根據(jù)自身業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)和年度財(cái)政資金支出方向所制定的收入與支出計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃所產(chǎn)生的效果既是預(yù)算也是決策的結(jié)果。將績(jī)效管理的思想融入到預(yù)算管理中，將績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、評(píng)估、結(jié)果都納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、審查全過(guò)程中，能提高預(yù)算的效用性。

就行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效而言，應(yīng)該圍繞著其核心公共服務(wù)的業(yè)務(wù)，在一定的公共資金的使用后，實(shí)現(xiàn)可以用數(shù)字體現(xiàn)的結(jié)果，這些結(jié)果主要包括效果、效率與效益，也就是通常說(shuō)的3E。效果反映的是行政事業(yè)單位所產(chǎn)生引發(fā)的政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的反應(yīng)變化；效率是指使用資金所消耗的勞動(dòng)量與勞動(dòng)效果的比率，這是行政事業(yè)單位使用財(cái)政資金的能力的直接體現(xiàn)；效益則是投入產(chǎn)出比，即實(shí)現(xiàn)了多少預(yù)定目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)利益在結(jié)果中的情況。

在行政事業(yè)單位中，預(yù)算績(jī)效管理是為了更好地完成公共服務(wù)的任務(wù)，在編制、執(zhí)行、考核和評(píng)估的預(yù)算管理過(guò)程中，融入績(jī)效理念，形成約束有力的、涵蓋目標(biāo)設(shè)定、過(guò)程考核和結(jié)果評(píng)估的全流程績(jī)效管理，最終促進(jìn)個(gè)人、部門(mén)及組織績(jī)效的共同持續(xù)提高。預(yù)算績(jī)效管理在行政事業(yè)單位的定位是很明確的，其應(yīng)該也必須成為行政事業(yè)單位預(yù)算管理中一個(gè)重要組成部分。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)估有著重要意義。首先，績(jī)效預(yù)算最直接的作用是能夠提升預(yù)算資金的使用效率。通過(guò)對(duì)預(yù)算資金使用情況的分析，績(jī)效評(píng)估能發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金使用中的無(wú)效和浪費(fèi)行為，督促有關(guān)部門(mén)和單位在資金使用方面進(jìn)行整改和調(diào)整。其次，績(jī)效預(yù)算還有助于有效提升預(yù)算管理的水平，這個(gè)功能主要是通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)估實(shí)現(xiàn)的。績(jī)效評(píng)估是一種重要的管理手段，通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定、科學(xué)評(píng)估方法的采用和后期對(duì)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，單位可以發(fā)現(xiàn)在預(yù)算編制和執(zhí)行中的問(wèn)題，并及時(shí)改進(jìn)調(diào)整，提升支出的效果的同時(shí)也提升內(nèi)部管理。第三，績(jī)效預(yù)算最終要幫助事業(yè)單位更好地完成社會(huì)服務(wù)的任務(wù)?？?jī)效預(yù)算講求的不僅僅是把財(cái)政資金花出去的“績(jī)”，更注重的是花錢(qián)后“效”的結(jié)果，只有這個(gè)結(jié)果實(shí)現(xiàn)了，事業(yè)單位的服務(wù)職能才算真正履行出來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，預(yù)算績(jī)效會(huì)有結(jié)果的評(píng)估，這種評(píng)估就是在考察錢(qián)花得好不好。行政事業(yè)單位如果能構(gòu)建這種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理體制，就能解決長(zhǎng)期以來(lái)事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)不明確、責(zé)任不清晰的管理問(wèn)題。

二、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理簡(jiǎn)要演進(jìn)歷程

我國(guó)的財(cái)政投資評(píng)審體系是從1998年開(kāi)始建立的，本世紀(jì)初開(kāi)始關(guān)注預(yù)算的績(jī)效問(wèn)題，其發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了切入、過(guò)渡和突破三個(gè)階段。早期的財(cái)政投資評(píng)審的初衷是使得財(cái)政收入用于投資性的支出得以完善，屬于事后評(píng)價(jià)。受制于當(dāng)時(shí)的條件，評(píng)審工作也多流于形式，這是早期切入階段的特征。2002年以后，績(jī)效考評(píng)的概念引入我國(guó)，并逐漸發(fā)展成為一個(gè)包括一般預(yù)算支出以及項(xiàng)目支出的考評(píng)體系，并在文化、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域加以運(yùn)用，部分省份也開(kāi)展了涉及民生的重大項(xiàng)目的支出績(jī)效評(píng)價(jià)，如廣東、浙江均建立起專(zhuān)職機(jī)構(gòu)開(kāi)展此類(lèi)工作。這屬于過(guò)渡階段的特征。2014年8月全國(guó)人大通過(guò)了關(guān)于修訂預(yù)算法的決定，相比1995年生效的舊預(yù)算法通篇未提及“績(jī)效”，新預(yù)算法中“績(jī)效”一詞出現(xiàn)六次。新法要求財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理要貫徹預(yù)算活動(dòng)整個(gè)過(guò)程，這是我國(guó)首次用法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，預(yù)算績(jī)效管理取得實(shí)質(zhì)性突破。

2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，為績(jī)效預(yù)算改革指明了方向。該文件強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)有項(xiàng)目支出拓展到部門(mén)整體支出和政策、制度、管理方面。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)果、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。”黨的十九大報(bào)告更是進(jìn)一步提出，“建立全面透明規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”

作為公共部門(mén)的組成部分，行政事業(yè)單位需要從公共財(cái)政獲得必要的資金以維持運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)它們又承擔(dān)著公共服務(wù)的職能，需要履行職能滿(mǎn)足公共服務(wù)的需求，并提升公共服務(wù)效率。績(jī)效預(yù)算的采用，就可以幫助行政事業(yè)單位在高效使用公共資金的同時(shí)，提升服務(wù)質(zhì)量。因此，改革行政事業(yè)單位的財(cái)政管理模式，大力推進(jìn)績(jī)效管理十分必要。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

雖然績(jī)效預(yù)算的概念已經(jīng)提出多年，不少地方在實(shí)踐上也試行多年并在持續(xù)推進(jìn)，積累了很好的經(jīng)驗(yàn)做法，但是行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)相對(duì)較遲緩，成效未充分顯現(xiàn)，效果也亟待提高。

（一）績(jī)效理念還未完全樹(shù)立，編制和評(píng)估方法陳舊

預(yù)算的績(jī)效理念還未深入人心，尚未充分轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。在“以收定支”的傳統(tǒng)財(cái)政思想和政治文化影響下，財(cái)政部門(mén)和公眾對(duì)績(jī)效的關(guān)注程度都不高，同時(shí)也缺乏相關(guān)的信息獲取和決策的渠道。政府機(jī)關(guān)的績(jī)效管理尚且如此，行政事業(yè)單位的績(jī)效管理更是落后。從預(yù)算的編制方法手段來(lái)看，各級(jí)財(cái)政部門(mén)目前仍然使用定額定員基礎(chǔ)上的基本支出和通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目支出法。這兩種編制辦法雖然操作比較簡(jiǎn)單易行，但是不夠精細(xì)，與資金使用關(guān)聯(lián)不高，與業(yè)績(jī)目標(biāo)的聯(lián)系更為松散，因此傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法需要突破。同時(shí)，部門(mén)預(yù)算編制的有效時(shí)間也比較短暫。預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間通常是在7-8月份，而預(yù)算草案則在次年初召開(kāi)的人民代表大會(huì)上審議。從第一年的年中到第二年年初這幾個(gè)月對(duì)于基層單位來(lái)說(shuō)，要想編制一份詳盡的預(yù)算，顯然缺乏足夠時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研論證和數(shù)據(jù)分析。在這種情況下，下級(jí)部門(mén)的預(yù)算只能由上級(jí)代編。進(jìn)而，由于預(yù)算編制組織不夠充分，財(cái)政部門(mén)不得不單獨(dú)承擔(dān)編制的主要工作，與其他業(yè)務(wù)部門(mén)充分的信息溝通也就難以保障，編制的質(zhì)量自然無(wú)法充分保證。最后，因?yàn)榭?jī)效結(jié)果評(píng)估體系尚未建立或者本身質(zhì)量不高，評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用與反饋機(jī)制更未建立，所以預(yù)算編制與績(jī)效結(jié)果互相脫節(jié)。在這種情況下，即便有績(jī)效預(yù)算的編制，但沒(méi)有結(jié)果評(píng)估，績(jī)效管理也只能流于形式。

（二）預(yù)算執(zhí)行中的“非績(jī)效”行為較為嚴(yán)重，干擾了績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

“非績(jī)效”行為主要是指在執(zhí)行過(guò)程中只看重支出，而不注重其效果，甚至正常的支出執(zhí)行都難以保證。這具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是“不差錢(qián)”和“不給錢(qián)”現(xiàn)象的同時(shí)存在。有研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位預(yù)算資金的使用需要按照政府預(yù)算科目的口徑執(zhí)行，也就是說(shuō)“基本支出”經(jīng)費(fèi)不能用于“項(xiàng)目支出”，而“項(xiàng)目支出”中的各項(xiàng)目下的資金也要嚴(yán)格使用，不能互相挪用。固然這種按照科目來(lái)使用經(jīng)費(fèi)的模式強(qiáng)化了“專(zhuān)款專(zhuān)用”的管理需求，有助于政府對(duì)各部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行管理，但同時(shí)也使得行政事業(yè)單位的資金被條塊分割而碎片化，預(yù)算資金的統(tǒng)籌使用能力受到削弱，反而不利于工作的開(kāi)展。特別是對(duì)于諸如高校、科研機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位，由于其核心業(yè)務(wù)開(kāi)展有著自身的規(guī)律和要求，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用也有特殊的要求，所以就不能簡(jiǎn)單套用黨政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理方式方法。如果按照黨政機(jī)關(guān)“專(zhuān)款專(zhuān)用”的經(jīng)費(fèi)管理方法，在預(yù)算編制和執(zhí)行不統(tǒng)一時(shí)，事業(yè)單位預(yù)算管理就會(huì)出現(xiàn)有的部門(mén)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足而有的部門(mén)經(jīng)費(fèi)大量結(jié)余同時(shí)存在的現(xiàn)象，這就是財(cái)政資源的錯(cuò)誤配置，不僅降低了財(cái)政資金的使用效率，更是一種極大的浪費(fèi)。二是專(zhuān)項(xiàng)資金結(jié)余偏大，使用不充分。專(zhuān)項(xiàng)資金直接和行政事業(yè)單位的工作業(yè)務(wù)和特定目標(biāo)相關(guān)，是為完成特定任務(wù)而單獨(dú)下?lián)艿馁Y金。相比基本經(jīng)費(fèi)支出，其更能體現(xiàn)出績(jī)效的結(jié)果。盡管專(zhuān)項(xiàng)資金的使用有完備的制度，“專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)賬核算”也在多數(shù)情況下能夠得到執(zhí)行，但專(zhuān)項(xiàng)資金使用的績(jī)效仍不樂(lè)觀。有媒體就曾在2016年報(bào)道過(guò)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，結(jié)果發(fā)現(xiàn)由于缺乏系統(tǒng)盤(pán)活，有約97億元的專(zhuān)項(xiàng)資金長(zhǎng)期閑置。導(dǎo)致閑置的原因有很多，但從政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金投入的一開(kāi)始就已經(jīng)存在諸多問(wèn)題。比如有研究就發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)項(xiàng)資金的項(xiàng)目投入數(shù)量與實(shí)際需求和任務(wù)匹配缺少?lài)?yán)格的邏輯關(guān)系，也就是說(shuō)專(zhuān)項(xiàng)資金的實(shí)際需求是缺乏合理性的，也看不到一個(gè)確定的績(jī)效目標(biāo)。還有時(shí)，在資金使用不充分時(shí)，甚至出現(xiàn)公用支出抵充專(zhuān)項(xiàng)支出以造成專(zhuān)項(xiàng)資金使用充分的假象。這都會(huì)造成專(zhuān)項(xiàng)資金的無(wú)效使用，或者說(shuō)這些都是專(zhuān)項(xiàng)資金使用的“非績(jī)效”現(xiàn)象。三是由來(lái)已久的年底“突擊花錢(qián)”問(wèn)題。在目前的預(yù)算編制-審批的制度安排下，財(cái)政資金往往在第三季度甚至第四季度才能撥付。面對(duì)大量集中到來(lái)的專(zhuān)項(xiàng)資金，在財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行率的壓力下，基層預(yù)算執(zhí)行單位不得不想方設(shè)法把資金花出去，因?yàn)橹挥型瓿闪水?dāng)年的預(yù)算執(zhí)行任務(wù)，沒(méi)有結(jié)余的資金被收回，下級(jí)部門(mén)來(lái)年的預(yù)算才不會(huì)被削減。這種短期內(nèi)突擊花錢(qián)的方法自然無(wú)法保證支出的質(zhì)量和效果，績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更無(wú)從談起。

（三）預(yù)算約束力不足，開(kāi)展困難較多

由于預(yù)算績(jī)效管理不是財(cái)經(jīng)紀(jì)律，而是對(duì)單位的自我約束和管理，所以就不具備剛性的執(zhí)行要求和約束性，行政事業(yè)單位的自我約束機(jī)制自然也就不會(huì)建立。即便上級(jí)政府要求推行績(jī)效管理，很多單位也僅僅是象征應(yīng)付，缺乏積極性去主動(dòng)呼應(yīng)，績(jī)效工作也往往成為地方財(cái)政部門(mén)單方面推動(dòng)的工作。加之績(jī)效管理所要求的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，都需要配備專(zhuān)門(mén)的人員，這既會(huì)增加工作人員也會(huì)增加工作難度。即便在一個(gè)單位內(nèi)部，不同科室和人員也對(duì)績(jī)效工作的理解可能存在分歧。特別對(duì)于一個(gè)新工作的開(kāi)展，很多部門(mén)在心理上還存在畏難甚至抵觸的情緒，相關(guān)工作開(kāi)展也自然會(huì)有阻力。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)工作自身的不足

預(yù)算績(jī)效管理要落實(shí)好，評(píng)價(jià)是關(guān)鍵。評(píng)價(jià)是技術(shù)性最強(qiáng)的一個(gè)環(huán)節(jié)；而不幸的是，目前這一環(huán)節(jié)本身就存在很多問(wèn)題與不足。第一個(gè)不足是評(píng)價(jià)面覆蓋較窄。鑒于績(jī)效評(píng)價(jià)工作既需要財(cái)政部門(mén)也需要相關(guān)事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門(mén)通力配合投入大量的精力的客觀情況，績(jī)效評(píng)價(jià)在很多時(shí)候只能覆蓋到重點(diǎn)項(xiàng)目或者大額支出。這樣一來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)就難以對(duì)整個(gè)單位的全口徑預(yù)算管理產(chǎn)生影響。第二個(gè)不足是指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。指標(biāo)設(shè)計(jì)是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，也決定其能否真正成功。指標(biāo)設(shè)計(jì)需要高度的科學(xué)性和技術(shù)性，也需要深入細(xì)致論證并反復(fù)檢驗(yàn)，還要根據(jù)項(xiàng)目設(shè)置包括共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)在內(nèi)的不同指標(biāo)體系。雖然財(cái)政部門(mén)公布了一些具有指導(dǎo)性的共性指標(biāo)，但這些共性指標(biāo)往往是和“投入”有關(guān)的指標(biāo)。由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)存在差異，個(gè)性的“產(chǎn)出”及“效果”的指標(biāo)設(shè)計(jì)往往難以形成一個(gè)全面統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有研究就發(fā)現(xiàn)，由于指標(biāo)是單位自己設(shè)計(jì)的，績(jī)效評(píng)估的自我評(píng)價(jià)往往變?yōu)閱挝坏摹白詥?wèn)自答”，科學(xué)公正的績(jī)效評(píng)價(jià)反而成了“走過(guò)場(chǎng)”。

四、改善行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的建議

在黨中央、國(guó)務(wù)院的明確指導(dǎo)下，預(yù)算的績(jī)效管理已經(jīng)成為了公共部門(mén)財(cái)政預(yù)算管理改革的主要任務(wù)。如何落實(shí)好這一總體性要求，加快推動(dòng)公共部門(mén)預(yù)算的績(jī)效管理成為下一步工作的關(guān)鍵。對(duì)于為數(shù)眾多的行政事業(yè)單位而言，應(yīng)當(dāng)盡快樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理理念，并在實(shí)踐中迅速提升績(jī)效管理水平。

（一）高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，全面提升績(jī)效管理能力

在2018年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》這一最高指導(dǎo)性文件發(fā)布前，2011年財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)了 《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》兩個(gè)文件。這兩個(gè)文件是國(guó)家財(cái)政主管部門(mén)制定的關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的最高標(biāo)準(zhǔn)，它們構(gòu)成了績(jī)效管理的法規(guī)政策體系。在上述文件和要求的指導(dǎo)下，各個(gè)部門(mén)和單位必須樹(shù)立績(jī)效理念，徹底改變過(guò)去的“重投入，輕管理”、“重支出、輕結(jié)果”的管理思維模式，把績(jī)效和業(yè)務(wù)密切掛鉤，凡事必問(wèn)效，問(wèn)效必監(jiān)督，建立健全各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范體系。特別是單位一把手更要牢固樹(shù)立績(jī)效意識(shí)，帶頭承擔(dān)績(jī)效管理的責(zé)任。各單位也要對(duì)專(zhuān)業(yè)人員要加強(qiáng)培訓(xùn)，提升相關(guān)部門(mén)人員的績(jī)效管理能力。

（二）科學(xué)合理編制預(yù)算，用實(shí)績(jī)效評(píng)估結(jié)果

現(xiàn)有的部門(mén)預(yù)算編制模式是績(jī)效預(yù)算管理的瓶頸，所以首先要改革當(dāng)前部門(mén)預(yù)算編制模式。比如，定員定額法和項(xiàng)目庫(kù)就應(yīng)該是改革的首要內(nèi)容。這兩種經(jīng)常使用的預(yù)算編制方法都存在目標(biāo)與結(jié)果相脫節(jié)的缺陷，在基本支出上不僅不利于行政事業(yè)單位的減員增效，反過(guò)來(lái)加劇了各單位在人員規(guī)模上盲目 “攤大餅”的行為。有一種觀點(diǎn)建議，為了減員增效可以引入行政事業(yè)單位“標(biāo)準(zhǔn)人員”的概念，標(biāo)準(zhǔn)人員不再以時(shí)間人數(shù)為計(jì)量單位把人頭費(fèi)作為基本支出的標(biāo)準(zhǔn)，而是按行政事業(yè)單位實(shí)際承擔(dān)的功能進(jìn)行測(cè)算核定，然后再按照標(biāo)準(zhǔn)人員及標(biāo)準(zhǔn)工資和公用經(jīng)費(fèi)定額確定單位的基本支出。這一新標(biāo)準(zhǔn)可以改變不少行政事業(yè)單位存在的“吃飯財(cái)政”的狀況。對(duì)于項(xiàng)目支出預(yù)算管理而言，采用論證評(píng)審制是一個(gè)重要的改革措施，也就是把經(jīng)過(guò)內(nèi)外專(zhuān)家充分論證、目標(biāo)明確、效果顯著、且容易實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入預(yù)算。項(xiàng)目支出管理特別要警惕在公用經(jīng)費(fèi)不足時(shí)用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)的 “明修棧道，暗度陳倉(cāng)”的做法。在績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，要做到科學(xué)合理設(shè)計(jì)，特別是注意共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)的設(shè)計(jì)，共性指標(biāo)可以標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化，個(gè)性指標(biāo)要結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)壓縮各單位 “自問(wèn)自答”的空間，還要注意區(qū)分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)性項(xiàng)目和年度專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目，并適當(dāng)引入中長(zhǎng)期預(yù)算安排等。在此基礎(chǔ)上，要提升預(yù)算編制和執(zhí)行的精準(zhǔn)度，在編制和執(zhí)行階段使得各個(gè)部門(mén)都能有效參與進(jìn)來(lái)。

評(píng)估結(jié)果的充分使用是推行績(jī)效管理的另一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有結(jié)果被使用，預(yù)算管理才能得到真正改善。充分使用評(píng)估結(jié)果首先要求建立有效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。比如，個(gè)人或部門(mén)的年度考核、單位下一年度的預(yù)算安排、甚至單位領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制考核都可以和評(píng)估結(jié)果掛鉤，這樣做能使評(píng)估結(jié)果在個(gè)人、部門(mén)的工作上都發(fā)揮指導(dǎo)性和監(jiān)督性作用。此外，健全行政事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)制度也十分必要，要使得績(jī)效審計(jì)常態(tài)化、制度化、經(jīng)?；?，推動(dòng)形成單位績(jī)效管理自我約束機(jī)制的形成。

（三）重點(diǎn)解決專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理問(wèn)題，提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益

專(zhuān)項(xiàng)資金是預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)。專(zhuān)項(xiàng)資金投入往往是使用效益不高的“遍地開(kāi)花”或是“錦上添花”模式，而就缺乏經(jīng)過(guò)精準(zhǔn)篩查的“優(yōu)中選優(yōu)”或“雪中送炭”模式。除了要精準(zhǔn)篩查項(xiàng)目外，專(zhuān)項(xiàng)資金投入也要區(qū)分不同性質(zhì)的地區(qū)、項(xiàng)目和單位，投入的規(guī)模應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位的任務(wù)基本相匹配，減少獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的專(zhuān)項(xiàng)撥入。行政事業(yè)單位的專(zhuān)項(xiàng)資金管理可以借鑒零基預(yù)算的理念，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目?jī)?yōu)勝劣汰，保證專(zhuān)項(xiàng)資金的合理投入。對(duì)于“專(zhuān)款專(zhuān)用”的使用制度，可以適當(dāng)靈活處理，在完善調(diào)劑審批制度的前提下，提高事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的統(tǒng)籌能力。在一定特殊情況下，可以允許部分專(zhuān)項(xiàng)資金跨年度結(jié)轉(zhuǎn)，以減少單位的沉淀資金，盤(pán)活存量資金。在現(xiàn)有會(huì)計(jì)年度的框架內(nèi)，采用提前預(yù)算、提前預(yù)撥等方法，盡量轉(zhuǎn)變財(cái)政撥款的“頭輕腳重”的狀況，降低單位年底“突擊花錢(qián)”的壓力。

（四）制定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系，推動(dòng)預(yù)算工作的制度化建設(shè)

很多行政事業(yè)單位承擔(dān)著公共服務(wù)供給的重要職能，要想使其預(yù)算能夠按照績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行管理，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是個(gè)前提條件。比如，行政事業(yè)單位可以按照各自服務(wù)的內(nèi)容和行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行績(jī)效預(yù)算的指標(biāo)設(shè)計(jì)，建立提供公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫(kù)，推廣電子招投標(biāo)系統(tǒng)等。同時(shí)，在預(yù)算工作的制度化方面，可以借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，建立完善事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制是預(yù)算管理的第一道防線(xiàn)，也是重要的預(yù)算管理工具。它不僅僅是可以防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能將單位的預(yù)算績(jī)效控制嵌入到單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。最后，行政事業(yè)單位應(yīng)該重視并利用好管理會(huì)計(jì)工具，讓項(xiàng)目成本計(jì)算和成本控制等績(jī)效工具方法充分發(fā)揮作用，為項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)和改善預(yù)算編制的精確度提供依據(jù)，最終提高預(yù)算預(yù)測(cè)和決策的水平?！?/p>