●房 琳

一、引言

“精準(zhǔn)扶貧”自2013年提出以來，國(guó)家和地方政府制定了一系列的政策來支持和發(fā)展“精準(zhǔn)扶貧”，取得了顯著成效。具體來看，黨的十八大以來，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年大約9900萬人減少至2017年末約3050萬人。但在精準(zhǔn)扶貧初期，由于精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)有限，精準(zhǔn)扶貧的措施和方法還處于探索階段，各種精準(zhǔn)扶貧的政策還在不斷完善過程中，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧資金在使用過程中沒有充分發(fā)揮資金效益。扶貧資金的使用及最終績(jī)效是扶貧開發(fā)工作中的重點(diǎn)問題，是扶貧項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。審計(jì)作為政府監(jiān)督的重要手段，要堅(jiān)持審計(jì)跟著財(cái)政資金走的策略，保證扶貧資金使用過程中的合法、合規(guī)和高效。

2016年，國(guó)家審計(jì)署在其“十三五規(guī)劃”中首次提出加強(qiáng)扶貧審計(jì)等相關(guān)主題，指出扶貧審計(jì)應(yīng)該加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，防止扶貧資金亂用，提高精準(zhǔn)扶貧效率。當(dāng)前，我國(guó)的扶貧審計(jì)工作還處于摸索階段，沒有固定的方法和模式，扶貧資金的閑置浪費(fèi)、私吞挪用、使用不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如：2016年國(guó)家審計(jì)署公布的甘肅省某縣通過偽造合同及重復(fù)申報(bào)套取扶貧資金；黑龍江省某縣扶貧對(duì)象對(duì)接不到位導(dǎo)致項(xiàng)目未落實(shí)；陜西省某農(nóng)業(yè)公司虛構(gòu)業(yè)務(wù)套取扶貧資金。究其原因，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作還需要進(jìn)一步提高和完善，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)會(huì)影響到扶貧工作的效果，因而非常重要且必要。本文基于此，結(jié)合全過程管理和“2W1H”的視角，對(duì)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行研究，并有針對(duì)性地給出對(duì)策建議。

二、精準(zhǔn)扶貧審計(jì)存在的主要問題

目前扶貧資金在使用過程中出現(xiàn)了一系列的問題，本文基于項(xiàng)目全過程管理思路，結(jié)合“2W1H”的視角，綜合構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的研究框架。本文基于事前、事中與事后的思想，按照“2W1H”將精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作分為審計(jì)對(duì)象是誰、審計(jì)內(nèi)容包括什么和怎樣進(jìn)行審計(jì)三部分?；谝陨戏治?，本文擬從精準(zhǔn)扶貧審計(jì)事前、事中、事后管理和“2W1H”的角度分析精準(zhǔn)扶貧審計(jì)存在的問題。

（一）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)忽略了事前的監(jiān)督與審計(jì)

目前，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)處于探索和發(fā)展階段，大部分精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作還是聚焦于對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的事后審計(jì)和監(jiān)督，缺乏事前的監(jiān)督與審計(jì)，導(dǎo)致很多精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在規(guī)劃等方面存在諸多問題，削弱了精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的的作用，如：河南省某縣沒有對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行事前的科學(xué)論證，而是跟風(fēng)投入特色農(nóng)作物種植，當(dāng)農(nóng)作物成熟時(shí)，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)上該農(nóng)作物供過于求，出現(xiàn)滯銷現(xiàn)象，最終影響到扶貧的效果。此外，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作很少在扶貧資金預(yù)算、劃撥等前期過程中參與監(jiān)督，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧資金缺乏系統(tǒng)化的規(guī)劃，很多扶貧資金在使用前并沒有進(jìn)行科學(xué)的論證，從而影響精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的效果。以上問題出現(xiàn)的主要原因是精準(zhǔn)扶貧審計(jì)忽略了事前的監(jiān)督與審計(jì)，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在事前缺乏科學(xué)的規(guī)劃，扶貧資金預(yù)算缺乏科學(xué)性。因此，不應(yīng)該只把審計(jì)作為事后監(jiān)督的工具，應(yīng)該將審計(jì)工作延伸到扶貧項(xiàng)目的前期規(guī)劃和扶貧資金的預(yù)算等前期階段，發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作的預(yù)防功能。

（二）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)過程缺乏獨(dú)立性且專業(yè)人才缺乏

目前，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)大部分采用“就地審計(jì)”策略，即由本省或本市的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施情況展開審計(jì)?！熬偷貙徲?jì)”最大的問題在于當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)部門的直接介入或協(xié)調(diào)會(huì)嚴(yán)重影響審計(jì)的獨(dú)立性，審計(jì)人員為了避免給自己帶來不必要的麻煩，一般在審計(jì)結(jié)果中較少提及嚴(yán)重問題，多數(shù)情況下僅僅列出普遍存在且容易改進(jìn)的問題。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在立項(xiàng)、撥付資金、項(xiàng)目實(shí)施及驗(yàn)收等方面流程較長(zhǎng)，涉及的知識(shí)面較廣，很多審計(jì)人員在項(xiàng)目建設(shè)、工程建設(shè)等方面的知識(shí)比較欠缺，大部分還是以財(cái)務(wù)為依據(jù)進(jìn)行審計(jì)，導(dǎo)致很多扶貧項(xiàng)目的審計(jì)工作缺乏一定的科學(xué)性和公正性，因而，專業(yè)人才的缺乏會(huì)影響審計(jì)流程的科學(xué)性，進(jìn)而影響審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（三）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)果的后期整改落實(shí)不到位

目前，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)只是提出問題及改進(jìn)措施，由于缺乏對(duì)扶貧審計(jì)整改過程的跟蹤和評(píng)價(jià)，導(dǎo)致很多扶貧項(xiàng)目的問題整改沒有完全落實(shí)，最終不了了之。有些精準(zhǔn)扶貧審計(jì)問題“屢提屢犯”，并沒有得到實(shí)質(zhì)性解決，如：某縣審計(jì)結(jié)果顯示一些扶貧審計(jì)項(xiàng)目不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，且占用大量扶貧資金，但同樣的問題在前幾年的審計(jì)中就已經(jīng)出現(xiàn)。此外，基層部門雖然提出了扶貧審計(jì)問題整改的具體措施，但對(duì)整改效果如何并沒有部門進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)，也就沒法保證問題改進(jìn)措施落實(shí)是否到位，如：2017年審計(jì)署發(fā)現(xiàn)某縣精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)果并沒有公開，因而，對(duì)于其中存在的問題并沒有實(shí)質(zhì)性改進(jìn)。同時(shí)，由于對(duì)審計(jì)結(jié)果如何利用和公開沒有制定相關(guān)的政策法規(guī)，導(dǎo)致相關(guān)整改落實(shí)部門在后續(xù)整改的過程中選擇避重就輕，表面進(jìn)行了一些整改，但并沒有從實(shí)質(zhì)上解決相關(guān)審計(jì)問題，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)果得不到有效整改和落實(shí)。

（四）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)象混亂

“2W1H”中第一個(gè)“W”代表 Who，即精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的對(duì)象是誰。目前，關(guān)于扶貧審計(jì)對(duì)象的界定比較模糊，不同學(xué)者有不同的看法，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該以精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目為審計(jì)對(duì)象，另一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該以當(dāng)?shù)胤鲐氻?xiàng)目的管理及監(jiān)督部門為審計(jì)對(duì)象，還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該以扶貧資金為審計(jì)對(duì)象。實(shí)踐中，究竟以什么為審計(jì)對(duì)象，還沒有定論，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)象混亂容易導(dǎo)致審計(jì)重點(diǎn)不突出，進(jìn)而忽視了某些重要問題，影響審計(jì)結(jié)果的公正性和科學(xué)性。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)象混亂還容易導(dǎo)致審計(jì)人員的錯(cuò)審誤審，甚至導(dǎo)致小組內(nèi)部審計(jì)意見的不一致，影響審計(jì)進(jìn)度。

（五）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的范圍狹窄

“2W1H”中第二個(gè)“W”代表 What，即精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的范圍有哪些。由于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目種類繁多、涉及的地區(qū)及人員較多，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧審計(jì)不能面面俱到，對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)工作繁重而且實(shí)施難度較大。如：河南某縣2017年精準(zhǔn)扶貧審計(jì)范圍僅僅對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)扶貧項(xiàng)目中的四分之一進(jìn)行了抽查審計(jì)，沒法對(duì)所有精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)全覆蓋。可見，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的范圍還有很大的提升空間，以避免一些風(fēng)險(xiǎn)較大的扶貧項(xiàng)目成漏網(wǎng)之魚。

（六）大數(shù)據(jù)等新技術(shù)在精準(zhǔn)扶貧審計(jì)方面應(yīng)用較少

“2W1H”中“H”代表 How，即精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的方法與方式。目前，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)方法還是沿用傳統(tǒng)的方法，主要有文件審查、財(cái)務(wù)審查、項(xiàng)目審查等。而傳統(tǒng)審計(jì)方法對(duì)資料和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、詳實(shí)性依賴度很高，但精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目涉及的項(xiàng)目類型較廣，導(dǎo)致很多項(xiàng)目在文件、財(cái)務(wù)等方面的信息并不完整和充分，給精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作帶來較大的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)以上挑戰(zhàn)，采用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)能夠在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的信息收集、信息共享、信息比較等方面提高效率，進(jìn)而能夠幫助審計(jì)人員提高審計(jì)效率，保證審計(jì)結(jié)果的科學(xué)性和公平性。

三、精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的對(duì)策建議

（一）提升精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的事前監(jiān)督功能

過去，我們誤認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧審計(jì)就是做好事后審計(jì)工作即可，根本上忽視了事前控制工作，因而事前做好系統(tǒng)規(guī)劃和項(xiàng)目可研性調(diào)查是精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的核心。事前控制的缺乏導(dǎo)致很多精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目論證不科學(xué)，項(xiàng)目實(shí)施效果較差。因而，提升精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的事前監(jiān)督功能應(yīng)該做好兩方面的工作，一是審計(jì)工作需要在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施前期參與，對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施可行性、成本效益等預(yù)算進(jìn)行審計(jì)，提高精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目成功的概率。二是參與監(jiān)督扶貧資金預(yù)算、劃撥等前期過程，提高扶貧資金的使用效率，進(jìn)而提高精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的效果。

（二）提高精準(zhǔn)扶貧審計(jì)過程的獨(dú)立性

目前，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)大部分采用“就地審計(jì)”策略，當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)部門的介入會(huì)影響審計(jì)的獨(dú)立性，因而將“就地審計(jì)”改為“交叉審計(jì)”或“外派獨(dú)立審計(jì)”能夠提高精準(zhǔn)扶貧審計(jì)過程的獨(dú)立性，“交叉審計(jì)”一般由其他省市的審計(jì)人員對(duì)本省市精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，從而避免了當(dāng)?shù)卣块T的干涉，提高了精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的獨(dú)立性；“外派獨(dú)立審計(jì)”由于其獨(dú)立性，受到被審計(jì)對(duì)象干涉的機(jī)會(huì)較少，能夠提高精準(zhǔn)扶貧審計(jì)質(zhì)量。

（三）對(duì)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)果的整改落實(shí)進(jìn)行有效的監(jiān)督

現(xiàn)實(shí)中，雖然提出了扶貧審計(jì)問題整改的具體措施，但對(duì)整改效果如何并沒有部門進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)，也就沒法保證問題改進(jìn)措施落實(shí)是否到位，因此對(duì)精準(zhǔn)扶貧的效果進(jìn)行評(píng)估變得尤為重要。首先，需要對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行量化評(píng)估，也就是加強(qiáng)對(duì)所投入的扶貧資金的產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)估，著重對(duì)所識(shí)別的貧困資格群體通過自身努力實(shí)現(xiàn)脫貧的能力進(jìn)行評(píng)估。其次，將精準(zhǔn)扶貧實(shí)施結(jié)果的好壞作為當(dāng)?shù)卣块T及官員年終考核的重要指標(biāo)之一，并將其納入升職考核范疇，只有考核機(jī)制健全，才能激發(fā)當(dāng)?shù)卣肮賳T重視精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的全過程管理及監(jiān)督，為精準(zhǔn)扶貧效果的實(shí)施提供政策保障。同時(shí)，審計(jì)結(jié)果公開和完善審計(jì)整改機(jī)制是審計(jì)問題能否真正解決落實(shí)的根基。如果審計(jì)結(jié)果能夠及時(shí)公開，讓媒體、當(dāng)?shù)孛癖娏私鈱徲?jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題，便于外部利益相關(guān)者對(duì)整改落實(shí)的相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督，提高審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的效率。同時(shí)，可以完善審計(jì)整改機(jī)制，在審計(jì)結(jié)果公開后，應(yīng)該加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)察、媒體等部門之間的聯(lián)系，共同監(jiān)督審計(jì)結(jié)果的改進(jìn)落實(shí)進(jìn)程，同時(shí)應(yīng)該將落實(shí)效果與相關(guān)部門的績(jī)效考核掛鉤，確保責(zé)任主體明確，不會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。

（四）提高精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)象的“精準(zhǔn)”度

目前，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)象比較模糊，導(dǎo)致審計(jì)的“精準(zhǔn)”度較低?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面提高精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)象的“精準(zhǔn)”度。第一，細(xì)化精準(zhǔn)扶貧的種類和方式，根據(jù)扶貧種類及方式的不同，確定精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)象。如：通過新項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧時(shí)，可以將新項(xiàng)目作為扶貧審計(jì)的對(duì)象；當(dāng)通過發(fā)放物資或自助貧困戶的形式進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧審計(jì)時(shí)，可以將資金作為扶貧審計(jì)的對(duì)象；對(duì)于某省或某市的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)，可以將該省或該市的精準(zhǔn)扶貧管理部門作為主要的審計(jì)對(duì)象。第二，按照“自上而下”的層次確定精準(zhǔn)扶貧審計(jì)對(duì)象。一般來說，對(duì)同一個(gè)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，建立“自上而下”多層次的審計(jì)對(duì)象重要且必要，因?yàn)?，多層次的審?jì)對(duì)象更有利于對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的全方位的監(jiān)督，一般來說，至少包括三個(gè)層級(jí)：省級(jí)層面的精準(zhǔn)扶貧管理部門及相關(guān)工作人員、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施部門及相關(guān)人員、精準(zhǔn)扶貧資金的預(yù)算及使用審計(jì)等，通過“自上而下”的三層次審計(jì)對(duì)象的建立，能夠提高精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)果的整改落實(shí)效果。

（五）優(yōu)化審計(jì)程序和提升審計(jì)人員素養(yǎng)是拓展審計(jì)范圍的法寶

通過明確審計(jì)主體、優(yōu)化審計(jì)程序及分工，能夠提高審計(jì)效率，進(jìn)而拓展現(xiàn)有的審計(jì)范圍。此外，通過交叉審計(jì)可以在審計(jì)人手有限的情況下，提高審計(jì)效率和質(zhì)量，進(jìn)而能夠覆蓋更多的審計(jì)項(xiàng)目。通過提高審計(jì)人員素質(zhì)等方法，可以讓審計(jì)結(jié)果更加科學(xué)，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在立項(xiàng)、撥付資金、項(xiàng)目實(shí)施及驗(yàn)收等方面流程較長(zhǎng)，涉及的知識(shí)面較廣，很多審計(jì)人員在項(xiàng)目建設(shè)、工程建設(shè)等方面的知識(shí)比較欠缺，通過審計(jì)人員知識(shí)和素養(yǎng)的提升，可以彌補(bǔ)以上不足。

（六）充分利用大數(shù)據(jù)提高精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)效率

由于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目涉及的地理區(qū)域較廣、項(xiàng)目種類繁多，給精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作帶來了不小的挑戰(zhàn)。除了傳統(tǒng)的審計(jì)方法，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)部門還應(yīng)該利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化的方法提高精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)的科學(xué)性。計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)手段能夠在兩個(gè)方面協(xié)助精準(zhǔn)扶貧審計(jì)高效開展。第一，計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)有利于審計(jì)數(shù)據(jù)和審計(jì)信息的共享。在精準(zhǔn)扶貧審計(jì)過程中，數(shù)據(jù)和信息是審計(jì)的基礎(chǔ)，由于精準(zhǔn)扶貧審計(jì)涉及的地區(qū)較廣、項(xiàng)目較多，傳統(tǒng)的方法很難保證審計(jì)數(shù)據(jù)和信息的完整性，從而導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果不科學(xué)。假如能夠借助于計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化手段，將各地區(qū)、各種項(xiàng)目類型的過去數(shù)據(jù)及信息集中于某一個(gè)共享信息數(shù)據(jù)庫(kù)中，可以方便審計(jì)人員對(duì)現(xiàn)有審計(jì)項(xiàng)目找到合適的對(duì)比數(shù)據(jù)和信息，從而為科學(xué)提出審計(jì)結(jié)果提供了信息保證。第二，計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)有助于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的調(diào)查取證，過去的取證手段主要包括項(xiàng)目相關(guān)的紙質(zhì)資料和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，由于很多項(xiàng)目在審計(jì)時(shí)已經(jīng)結(jié)束，很難開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研工作。所以，大部分項(xiàng)目?jī)H僅采用紙質(zhì)資料作為審計(jì)的依據(jù)，導(dǎo)致很多項(xiàng)目審計(jì)時(shí)擁有的資料和信息不充分，很難做出科學(xué)的判斷，因此，利用計(jì)算機(jī)及大數(shù)據(jù)手段，通過數(shù)據(jù)庫(kù)中類似項(xiàng)目的對(duì)比，或強(qiáng)制要求項(xiàng)目實(shí)施部門定期在系統(tǒng)里面錄入項(xiàng)目相關(guān)信息，能夠豐富項(xiàng)目信息和資料，從而為后續(xù)的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目審計(jì)提供保證。■

注釋：

①“2W1H”主要指 Who，What和 How，即審計(jì)對(duì)象是誰，審計(jì)內(nèi)容和范圍是什么，以及怎么審計(jì)。