●陳志勇

陳志勇，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，原中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)。中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)高等財(cái)經(jīng)教育分會(huì)財(cái)政學(xué)專業(yè)委員會(huì)主任委員、全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)稅務(wù)專業(yè)學(xué)位研究生教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員。享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼，主要從事財(cái)政理論與政策的教學(xué)和研究。近年來，主持國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目等國(guó)家級(jí)、省部級(jí)及其他課題研究20余項(xiàng)，出版著作、教材10余部，在《經(jīng)濟(jì)研究》等刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇，獲多項(xiàng)省部級(jí)科研、教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)。

“減稅降費(fèi)”是新一輪財(cái)稅改革的熱詞，尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，同時(shí)創(chuàng)新成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展主要?jiǎng)恿Φ那闆r下，“減稅降費(fèi)”更是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要“推手”之一。繼近年來陸續(xù)出臺(tái)的 “減稅降費(fèi)”舉措，在今年“人代會(huì)”李克強(qiáng)總理的《政府工作報(bào)告》中，進(jìn)一步提出了大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”的方案，預(yù)計(jì)“減稅降費(fèi)”額將達(dá)2萬億元左右，力度前所未有，在世界范圍內(nèi)也是獨(dú)樹一幟的。大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用，而且對(duì)以構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)的財(cái)政改革以及當(dāng)前積極財(cái)政政策的有效運(yùn)用產(chǎn)生重要的影響。

一、“減稅降費(fèi)”與稅費(fèi)改革

今年的“減稅降費(fèi)”，以降低增值稅稅率、改革個(gè)人所得稅和調(diào)低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率三大舉措為主。其中增值稅基本稅率由16%降低為13%，10%檔稅率降低為9%，6%檔稅率保持不變，并采取措施保證稅率調(diào)整后所有行業(yè)的稅負(fù)不變，預(yù)計(jì)年減稅額達(dá)萬億元左右；個(gè)人所得稅按新《個(gè)人所得稅稅法》實(shí)施，包括生計(jì)扣除標(biāo)準(zhǔn)由3500元提高到5000元、實(shí)行六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除以及調(diào)整各檔應(yīng)稅收入標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計(jì)年減稅額近4000億元；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)企業(yè)負(fù)擔(dān)部分的基本費(fèi)率由20%降低為16%，預(yù)計(jì)企業(yè)年減負(fù)額達(dá)4000億元左右。稅費(fèi)課征標(biāo)準(zhǔn)的降低及相關(guān)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其影響不僅在于政府當(dāng)期的稅費(fèi)收入，更重要的是對(duì)財(cái)政收入制度改革及現(xiàn)代稅收制度建設(shè)所產(chǎn)生的推動(dòng)作用。

（一）增值稅改革帶來的影響

增值稅稅率下調(diào)是本次 “減稅降費(fèi)”措施中的“重中之重”。實(shí)際上，在我國(guó)的稅收收入中，間接稅占比過高、企業(yè)繳稅份額過大一直為人們所詬病。這其中，增值稅稅率較高又是主要的影響因素，并由此傳導(dǎo)到最終產(chǎn)品價(jià)格，使價(jià)格因含稅量過大而偏高，不僅影響內(nèi)需的提振，而且導(dǎo)致稅負(fù)不公（增值稅稅負(fù)具有累退性）。因此，適當(dāng)降低增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)并簡(jiǎn)化稅率檔次，是深化稅制改革的重要內(nèi)容。本輪的增值稅稅率下調(diào)，可以視為繼2016年全面推行“營(yíng)改增”、2018年降低增值稅稅率并把增值稅稅率檔次由四檔變?nèi)龣n后的又一次重要變革，進(jìn)一步優(yōu)化了增值稅的稅制結(jié)構(gòu)，并為后續(xù)改革創(chuàng)造了更為有利的條件。

（二）個(gè)人所得稅改革帶來的影響

新《個(gè)人所得稅法》的正式生效，意味著個(gè)人所得稅納稅人直接獲得了實(shí)實(shí)在在的減稅利益，對(duì)于中低收入階層，減稅好處尤其明顯。自2011年以來，我國(guó)個(gè)人所得稅的征收標(biāo)準(zhǔn)已維持了7年多不變。近年來，在經(jīng)濟(jì)增速下行的拖累下，一般稅種的收入增長(zhǎng)已明顯減緩，但個(gè)人所得稅收入仍保持高速增長(zhǎng)，在稅收收入中的占比不斷提高。究其原因，主要是在個(gè)人所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)不變、征收辦法不斷完善的情況下，隨著居民收入水平的逐年提高和征收覆蓋面的日益擴(kuò)大，納入征稅范圍的收入相應(yīng)增加，平均征稅標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)累進(jìn)到較高的水平。本輪的個(gè)人所得稅改革，回應(yīng)了社會(huì)各界對(duì)收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的訴求，有利于提高居民收入在國(guó)民收入中所占的比例。實(shí)際上，從國(guó)際比較看，我國(guó)個(gè)人所得稅仍存在一定的減稅空間，主要是改革后的稅制仍保留了較多的稅級(jí)和較高的邊際稅率，對(duì)吸引高端人才和激勵(lì)創(chuàng)新會(huì)有一定的抑制作用。但無論如何，從中長(zhǎng)期分析，居民收入水平將隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷提高，個(gè)人所得稅又具有內(nèi)在的累進(jìn)機(jī)制，加上稅收征管能力的進(jìn)一步強(qiáng)化，其增長(zhǎng)潛力應(yīng)該是巨大的。因此，可以預(yù)計(jì)，未來以增值稅為主的間接稅在我國(guó)稅收收入中的比重會(huì)有所下降，而直接稅尤其是個(gè)人所得稅所占比重會(huì)逐步上升，從而稅收收入中間接稅比重過高，直接稅比重過低的狀況會(huì)有所改變。

（三）社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率及征收辦法調(diào)整帶來的影響

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的下調(diào)無疑將有效減輕企業(yè)尤其是中小微企業(yè)的用工成本。以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用是較重的，甚至比不少發(fā)達(dá)國(guó)家還重。而與此同時(shí)，保障程度低、覆蓋面有限、地區(qū)及所有制差別大、可持續(xù)能力弱等保障制度體系不健全的問題又十分突出，亟需形成規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的保障資金來源渠道。這種看似矛盾的現(xiàn)象，除了復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因外，從保險(xiǎn)費(fèi)用征收角度分析，就是一方面費(fèi)率較高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重，另一方面各種規(guī)避費(fèi)用繳納的行為普遍存在。據(jù)估算，我國(guó)近年來的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收率僅為70%左右，不僅難以保證保險(xiǎn)費(fèi)用支出的需要，也造成社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的分配不公。因此，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管制度亟需改革。改革的基本思路是根據(jù)國(guó)際通行做法，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”，以增強(qiáng)其法定性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。本次社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率及征收辦法的調(diào)整，將有利于社會(huì)保障收費(fèi)制度向征稅制度的平穩(wěn)過渡。

（四）稅費(fèi)征管改革帶來的影響

國(guó)地稅合并、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門一體征收及現(xiàn)代信息技術(shù)在稅費(fèi)征納中的普遍應(yīng)用，將極大促進(jìn)稅費(fèi)征管的統(tǒng)一性和規(guī)范性，有效解決地區(qū)間征收標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面差異帶來的問題，更好地落實(shí)統(tǒng)一稅費(fèi)體系下的“嚴(yán)征管”“應(yīng)收盡收”以及納稅公平原則。這樣一來，由于實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)的一致性，以及不斷堵塞征管“漏洞”而帶來征收覆蓋面的擴(kuò)大，即使在稅率費(fèi)率降低的情況下，仍會(huì)帶來財(cái)政收入的一定增長(zhǎng)，這在個(gè)人所得稅及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收領(lǐng)域會(huì)體現(xiàn)得更加充分。

（五）減稅降費(fèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響

“減稅降費(fèi)”將有力促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)是“源”，財(cái)政收入是“流”，有“源”才有“流”，這是基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，也是所謂“財(cái)源建設(shè)”的依據(jù)。因此，從中長(zhǎng)期看，“減稅降費(fèi)”將不斷鞏固財(cái)政收入來源基礎(chǔ)，有利于滿足未來日益增長(zhǎng)的財(cái)政需要。

二、“減稅降費(fèi)”與預(yù)算改革

根據(jù)本年度的財(cái)政預(yù)算方案，一方面實(shí)施大規(guī)模的“減稅降費(fèi)”，另一方面保持財(cái)政政策擴(kuò)張的審慎性，一般公共預(yù)算支出僅增長(zhǎng)6.5%，與GDP增長(zhǎng)目標(biāo)基本同步，相應(yīng)地赤字率微升0.2%，為2.8%，低于2017年的3%，明顯低于社會(huì)主流觀點(diǎn)的預(yù)期。這在新時(shí)期財(cái)政資金供給面臨支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化等艱巨任務(wù)的情況下，對(duì)預(yù)算支出管理及預(yù)算改革提出了重大的挑戰(zhàn)。

一直以來，關(guān)于我國(guó)宏觀稅負(fù)高低問題存在著很大的爭(zhēng)議。實(shí)際上，把政府四本預(yù)算中相互結(jié)轉(zhuǎn)部分以及土地出讓金中涉及土地征收和開發(fā)的成本部分剔除，再考慮財(cái)政收入按現(xiàn)價(jià)而GDP按不變價(jià)計(jì)算這一因素，則近年來我國(guó)寬口徑的宏觀稅負(fù)還不到30%，在國(guó)際比較中居于中等地位。但是，如果把由財(cái)政資金支持的公共供給納入統(tǒng)一的分析框架，對(duì)宏觀稅負(fù)就會(huì)有不同的判斷。毋庸諱言，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政資金安排和使用中資源錯(cuò)配、損失浪費(fèi)、績(jī)效低下的問題仍十分突出，同等資金規(guī)模下增加公共供給數(shù)量及提高供給質(zhì)量的空間巨大，也就是說，通過挖掘財(cái)政資金管理潛力，可以相應(yīng)降低公共供給的“價(jià)格”或減輕稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)。因此，大規(guī)模“減稅降費(fèi)”背景下控制支出增長(zhǎng)和赤字水平，意味著必須在預(yù)算支出管理及預(yù)算改革上下功夫。

（一）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

必須根據(jù)財(cái)政供給中輕重緩急的不同“有保有壓”。對(duì)于在一定程度上體現(xiàn)政府“自我消費(fèi)”的項(xiàng)目要堅(jiān)決控制和壓縮，即使對(duì)涉及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)及民生領(lǐng)域，也要體現(xiàn)支出的精準(zhǔn)性和績(jī)效性，使有限財(cái)力能有效保障公共供給的需要。事實(shí)上，由于長(zhǎng)期以來在資金分配中實(shí)行“基數(shù)預(yù)算法”而形成的“路徑依賴”，以及“零基預(yù)算”中支出依據(jù)的設(shè)定、調(diào)整缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，使得我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)“固化”問題較為突出，在部門、地區(qū)間形成了相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政資金分配利益格局，極大影響了公共資源配置效率。而“減稅降費(fèi)”背景下形成的財(cái)力“硬約束”，有利于推進(jìn)財(cái)政資金分配制度改革，突破既定的利益藩籬，將有限資金更多的用于穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、促改革、強(qiáng)基本等重點(diǎn)領(lǐng)域。

（二）全面落實(shí)新《預(yù)算法》

根據(jù)新《預(yù)算法》的精神，在預(yù)算收支管理領(lǐng)域，要轉(zhuǎn)換理念和思路，把重心放在對(duì)支出的約束和控制上，更加突出預(yù)算支出的“法定性”原則。實(shí)際上，在法治健全的國(guó)家，立法機(jī)構(gòu)在年度預(yù)算審核中，所關(guān)注的主要是支出領(lǐng)域中的問題，而政府的預(yù)算執(zhí)行，也會(huì)把主要精力放在支出管理上，而對(duì)收入管理，有既定的“稅法”和收費(fèi)制度進(jìn)行規(guī)范，并不需要有“硬性”的計(jì)劃要求。我國(guó)2015年生效的《預(yù)算法》，在一定程度上也體現(xiàn)了這一現(xiàn)代預(yù)算管理的基本準(zhǔn)則。為有效落實(shí)這一準(zhǔn)則，需要提高預(yù)算支出分類的科學(xué)性，明確資金安排的依據(jù)，增強(qiáng)財(cái)政活動(dòng)的透明度，細(xì)化管理的要求，強(qiáng)化財(cái)政資金管理和使用的責(zé)任。同時(shí)，要進(jìn)一步盤活存量財(cái)政資金。預(yù)算執(zhí)行中大量財(cái)政資金在部門和單位中的 “沉淀”，表明公共資源配置的“錯(cuò)位”，影響財(cái)政資金周轉(zhuǎn)并導(dǎo)致浪費(fèi)，這在預(yù)算管理科學(xué)和職責(zé)明確的情況下，是不應(yīng)發(fā)生或不應(yīng)大量發(fā)生的。對(duì)此，也需按《預(yù)算法》要求，及時(shí)收回、調(diào)整、再配置，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的充分利用，并為進(jìn)一步完善財(cái)政資金分配和管理制度提供依據(jù)。

（三）大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理是現(xiàn)代財(cái)政管理的重要支柱，這種以“產(chǎn)出”和“結(jié)果”為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金安排的目的性，預(yù)算執(zhí)行過程控制的有效性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的效益性，以及對(duì)預(yù)算資金管理和使用全過程的責(zé)任性。如前所述，我國(guó)的預(yù)算管理還存在諸多的漏洞和問題，導(dǎo)致資金運(yùn)用的整體績(jī)效較低。根據(jù)官員行為理論，各預(yù)算部門、單位都有利用其壟斷地位、信息優(yōu)勢(shì)及公共領(lǐng)域“委托——代理”關(guān)系的欠缺，來擴(kuò)大自身的預(yù)算規(guī)模，掌握和運(yùn)用更多公共資源的傾向。抑制或扭轉(zhuǎn)這一傾向的關(guān)鍵，在于使預(yù)算部門和單位對(duì)所投入公共資金要達(dá)到的目標(biāo)及效果切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，形成“花錢必問效，無效必問責(zé)”的約束機(jī)制。績(jī)效預(yù)算管理理念正是根據(jù)這一要求提出來的。我國(guó)的績(jī)效預(yù)算管理正經(jīng)歷探索、試行、總結(jié)、完善的過程，而大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”的實(shí)施，將倒逼績(jī)效預(yù)算管理制度建設(shè)的加速推進(jìn)，促使預(yù)算管理水平邁上新的臺(tái)階。

三、“減稅降費(fèi)”與積極財(cái)政政策的有效運(yùn)用

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，由于“三期疊加”帶來的內(nèi)在矛盾和國(guó)際市場(chǎng)變化造成的外在壓力，加大了以保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)增長(zhǎng)為基本目標(biāo)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的難度。盡管在金融杠桿率已經(jīng)偏高、貨幣政策擴(kuò)張空間十分有限的情況下，財(cái)政政策應(yīng)該“更加”積極已成為各界的共識(shí)，但財(cái)政政策如何“更加積極”？政策工具如何選擇？力度如何控制？則有較大的回旋空間。

我國(guó)以往應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行沖擊所實(shí)施的積極財(cái)政政策，較多的是倚重支出的擴(kuò)張和國(guó)債的增發(fā)，在收入領(lǐng)域，為保障財(cái)力需求，則以實(shí)行“穩(wěn)定負(fù)擔(dān)”的政策為主。而本輪的調(diào)控，則更加強(qiáng)調(diào)收入政策的運(yùn)用，即以“減稅降費(fèi)”為主要著力點(diǎn)。本年度兩萬億元左右的“減稅降費(fèi)”舉措，是在近年來已采取多次“減負(fù)”政策的基礎(chǔ)上推出的，不僅表明我國(guó)稅制改革及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)向深度推進(jìn)，同時(shí)反映了當(dāng)前財(cái)政政策調(diào)控所運(yùn)用工具組合及重心的變化，以及政府在財(cái)政管理中自我加壓的決心。

（一）減稅降費(fèi)給企業(yè)和居民帶來巨大實(shí)惠

兩萬億元左右的“減稅降費(fèi)”總額，占目標(biāo)GDP的近2%，2018年一般公共預(yù)算支出總額的近10%，意味著企業(yè)和居民將獲得巨大的實(shí)惠。增值稅稅率、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率較大幅度的下調(diào)以及對(duì)小微企業(yè)稅收優(yōu)惠范圍的擴(kuò)大，將直接降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，有利于激發(fā)實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力，為發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的決定性作用、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高供給效率創(chuàng)造有利條件；實(shí)行新的個(gè)人所得稅征收制度，有利于增加居民收入從而刺激居民消費(fèi)，提高有效需求水平。而從全球經(jīng)濟(jì)的視角看，這將有利于增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中的地位。

（二）審慎運(yùn)用積極財(cái)政政策

大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”的背景下，一般公共預(yù)算支出沒有大幅增長(zhǎng)，赤字水平?jīng)]有明顯提升，相應(yīng)地政府債務(wù)也沒有大幅擴(kuò)張，表明了積極財(cái)政政策運(yùn)用中的審慎性一面，避免運(yùn)用支出手段進(jìn)行“強(qiáng)刺激”。這主要由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與財(cái)政運(yùn)行中仍存在許多風(fēng)險(xiǎn)因素，包括地方政府隱性債務(wù)已積累了較大規(guī)模、政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)的“乘數(shù)效應(yīng)”已明顯降低等，適當(dāng)控制赤字水平有利于保持財(cái)政政策調(diào)控的回旋空間和財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性。實(shí)際上，我國(guó)財(cái)政赤字的計(jì)量存在著不同的口徑，如地方政府發(fā)行的“專項(xiàng)債”以及一些“部門債”等并沒有納入一般公共預(yù)算管理范圍，如果考慮這些因素，實(shí)際赤字水平還是較高的，從這一角度分析，也需要控制一般公共預(yù)算的赤字水平。

（三）加強(qiáng)財(cái)政支出管理和控制

在大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”的同時(shí)，一般公共預(yù)算支出安排中，除了重點(diǎn)支出和民生支出保持合理增長(zhǎng)外，一般公共服務(wù)支出要求壓縮3%以上，其中中央財(cái)政一般性支出壓減5%以上，“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右，表明在發(fā)揮財(cái)政政策宏觀調(diào)控功能的同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政支出管理和控制，提高支出績(jī)效。如前所述，我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效存在著很大的提升空間，包括盤活存量資金、優(yōu)化結(jié)構(gòu)安排，堵塞“跑冒滴漏”、避免損失浪費(fèi)，加強(qiáng)績(jī)效管理，提高供給質(zhì)量和效益，等等。本年度政府預(yù)算的這一安排，對(duì)財(cái)政管理提出了更高的要求，有利于預(yù)算及支出管理改革的深度推進(jìn)?！?/p>