李連成

我國自2 0 0 8 年京津城際開通，高速鐵路建設(shè)加速、逐漸成網(wǎng)，2018年達到2.9萬公里以上，占全世界高速鐵路的2/3左右，成為我國交通強國建設(shè)中令世界矚目的亮點。高速鐵路的發(fā)展是新中國成立以來的一場交通革命，高速鐵路調(diào)整優(yōu)化了旅客運輸結(jié)構(gòu)，并通過改變時空結(jié)構(gòu)引發(fā)了社會生產(chǎn)和生活方式變革。高速鐵路發(fā)展除了滿足出行需求外，也在穩(wěn)投資等宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用。高速鐵路在內(nèi)的鐵路建設(shè)在促進綜合運輸體系和經(jīng)濟發(fā)展的同時，也積累了巨大債務(wù)，中國鐵路總公司的鐵路建設(shè)負債（不限于高速鐵路）超過5 萬億元，約占2018年GDP的6%。高速鐵路發(fā)展中防范債務(wù)風(fēng)險和發(fā)揮穩(wěn)增長責(zé)任，需要從戰(zhàn)略全局把握。關(guān)鍵在于堅守高速鐵路遠景規(guī)模上限，適時把握建設(shè)節(jié)奏。

高速鐵路發(fā)展是一場交通革命

高速鐵路伴隨著爭議發(fā)展，約十年前就有我國是否應(yīng)該發(fā)展高速鐵路的不同意見。實踐表明，當(dāng)年黨和國家發(fā)展高速鐵路的決策是正確的，高速鐵路的發(fā)展是我國交通的一場革命，它不僅推動了中國交通現(xiàn)代化進程，而且影響了社會生產(chǎn)生活方式，極大地提高了經(jīng)濟社會資源配置的效率。

1.高速鐵路建設(shè)調(diào)整優(yōu)化旅客運輸結(jié)構(gòu)

改革開放初期，鐵路占我國客運量的1/3、旅客周轉(zhuǎn)量的60%。自20世紀90年代開始，鐵路在旅客運輸市場的份額持續(xù)下降，逐步讓位于公路。2008年時速350公里的京津城際鐵路開通，之后，高速鐵路重大項目陸續(xù)建成——2011年6月，京滬高速鐵路開通；2 0 1 2 年1 2 月，哈大高速鐵路和京廣高速鐵路投入運營。2012年底全國高速鐵路超過1 萬公里，2015年底高速鐵路總里程將近2萬公里。高速鐵路逐漸成網(wǎng)，鐵路出行有質(zhì)的飛躍，出行越來越便利、越來越舒適，逐步扭轉(zhuǎn)了鐵路市場份額幾十年持續(xù)下降的局面。鐵路客運量市場份額由2008年的最低值7.0%增長到2018年的18.8%。以旅客周轉(zhuǎn)量來衡量，1 9 9 0 年鐵路低于公路市場份額丟失“鐵老大”地位后25年，即2015年鐵路重新返回客運市場份額第一的位置；2018年鐵路旅客周轉(zhuǎn)量市場份額41.34%，比歷史最低點（2012年）提高了11.95個百分點（見圖1）。

2.高速鐵路建設(shè)促進了交通綠色發(fā)展

高速鐵路發(fā)展帶來的旅客運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對污染防治攻堅戰(zhàn)作出了顯著貢獻。一般而言，在中短途，高速鐵路代替了公路旅客運輸；在中長途旅客運輸市場上，高速鐵路開通后許多沿線民航航班取消轉(zhuǎn)移至高速鐵路。相比民航和公路運輸，高速鐵路以其零排放、較低能耗，在綠色交通建設(shè)中具有優(yōu)勢。近年來，高速鐵路旅客周轉(zhuǎn)量是公路旅客周轉(zhuǎn)量的60%左右，如果改由公路營運企業(yè)承擔(dān)，簡單估算，將增加公路客運班線能源消耗860萬噸標準煤，進而增加數(shù)量巨大的污染物排放。

圖1 高速鐵路成網(wǎng)前后鐵路市場份額的變化

圖/新華社

3.高速鐵路發(fā)展改變了社會生產(chǎn)生活方式

僅僅改變運輸結(jié)構(gòu)和面貌的交通進步還不能稱之為交通革命。交通革命的影響不局限于交通運輸業(yè)自身，本質(zhì)是指引起社會生產(chǎn)生活方式巨大變化的交通變革。新中國成立之初，我國鐵路的平均旅行時速只有28公里。改革開放初，鐵路平均旅行時速也僅40公里左右。緊張的能力、緩慢的速度制約著人們的商務(wù)活動和就業(yè)范圍，進而影響經(jīng)濟社會發(fā)展。高速鐵路通過速度改變時空結(jié)構(gòu)，引發(fā)了社會生產(chǎn)和生活方式的變化，以其快速、準時、密集、舒適和可接受的票價，密切了城市之間的商務(wù)往來和經(jīng)濟聯(lián)系。高速鐵路在城市密集地區(qū)形成了一小時、乃至半小時商務(wù)圈，使得人們在城市群范圍內(nèi)擇業(yè)（諸如京津兩地通勤工作）成為一種現(xiàn)象。高速鐵路在推動城市群成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)中，發(fā)揮了巨大作用。高速鐵路促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和引導(dǎo)了休閑旅游等消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

平衡防風(fēng)險與穩(wěn)增長，關(guān)鍵是把握高速鐵路遠景規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏

高速鐵路成為人民滿意、國家形象的亮麗名片，多元化融資發(fā)揮了重要作用，中鐵總也因此積累了約5 萬億的債務(wù)。高速鐵路的發(fā)展除了滿足人民出行需求外，在應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟形勢中，其建設(shè)還被賦予了穩(wěn)投資、穩(wěn)增長等社會責(zé)任。高速鐵路發(fā)展中防風(fēng)險與穩(wěn)投資并不沖突，完全可以協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于在高速鐵路的終極規(guī)模內(nèi)，應(yīng)對國內(nèi)外形勢，把握好建設(shè)節(jié)奏。

1.從大眾出行方式的定位來發(fā)展高速鐵路

十年前高速鐵路發(fā)展伊始被定位于高端出行，因而項目的財務(wù)盈利能力成為最重要的決策依據(jù)。隨著人民可支配收入提高、消費理念和消費結(jié)構(gòu)調(diào)整，高速鐵路已經(jīng)由初期的高端出行方式轉(zhuǎn)化為大眾普遍接受的出行方式，2018年高速鐵路發(fā)送旅客18.08億人，占鐵路旅客總發(fā)送量的53.6%。因此，高速鐵路規(guī)劃和項目建設(shè)，要從高速鐵路是普通出行而非高端出行方式角度出發(fā)，不能僅以其項目財務(wù)經(jīng)濟效益作為衡量，要從區(qū)域公平性等更廣的角度和更長遠的戰(zhàn)略高度綜合分析其意義和作用。

2.要控制好高速鐵路的遠景規(guī)模

2016年6月，國務(wù)院審議通過《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》。該規(guī)劃確定高速鐵路網(wǎng)規(guī)模的原則是連接主要城市群，基本連接省會城市、選線盡量連接周邊其他50萬人口以上的大中城市，實現(xiàn)以特大城市為中心覆蓋全國、以省會城市為中心覆蓋周邊。根據(jù)該原則進行了遠景規(guī)模測算和布局方案研究。中長期高速鐵路網(wǎng)規(guī)劃的原則符合高速鐵路定位，規(guī)劃的規(guī)模是合理的。2017年黨的十九大開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，提出到2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、本世紀末把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略安排。結(jié)合新的形勢和目標，要科學(xué)研究高速鐵路的遠景穩(wěn)定規(guī)模，并在發(fā)展中堅持住、控制好。

3.多重目標下把握高速鐵路建設(shè)節(jié)奏

在高速鐵路合理的終極規(guī)模范圍內(nèi)，可以也有必要根據(jù)外部經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢適當(dāng)調(diào)整高速鐵路建設(shè)節(jié)奏，以充分發(fā)揮高速鐵路支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。甚至在影響客、貨運輸需求的形勢發(fā)生變化時，在鐵路遠景規(guī)模范圍內(nèi)，也可以適當(dāng)?shù)卣{(diào)整高速鐵路和普鐵的比例。當(dāng)然，加快高速鐵路建設(shè)只能用于特定時期，在鐵路或高速鐵路上限規(guī)模確定的情況下，當(dāng)期的加快建設(shè)節(jié)奏，要以后期的節(jié)奏減緩來相適應(yīng)。

4.目前高速鐵路規(guī)?？傮w合適

2018年我國高速鐵路總里程2.9 萬公里，在全國鐵路網(wǎng)中的比重為22%，承擔(dān)的客運量則超過50%。從已經(jīng)投產(chǎn)的高速鐵路看，超過半數(shù)的線路運營財務(wù)狀況良好，另有一部分高速鐵路投產(chǎn)運營時間短、還處于客流培育期。許多地方重視高速鐵路的支撐引領(lǐng)作用，積極推動高速鐵路與產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展，比如貴廣、南廣高速鐵路開通后，廣東、廣西和貴州簽署合作框架協(xié)議，共同推動粵桂黔高速鐵路經(jīng)濟帶建設(shè)；河北滄州、江西吉安等中等城市也研究高速鐵路產(chǎn)業(yè)新城?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有短板、發(fā)展不平衡，現(xiàn)階段建設(shè)高速鐵路，無論是對推進交通運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還是應(yīng)對穩(wěn)中有變變中有憂、外部環(huán)境復(fù)雜嚴峻的經(jīng)濟形勢，都是必要的。

促進高速鐵路健康、可持續(xù)發(fā)展的建議

在高速鐵路規(guī)劃和建設(shè)中，個別地方也暴露出追求規(guī)模和速度標準的傾向?？刂埔?guī)模、把握節(jié)奏的關(guān)鍵是建立區(qū)域鐵路的規(guī)劃、管理體制，通過政策和內(nèi)在機制推進地方高速鐵路建設(shè)量力而行、有序發(fā)展，保障高速鐵路在內(nèi)的鐵路財務(wù)和經(jīng)濟可持續(xù)。

1.健全高速鐵路建設(shè)中的中央與地方事權(quán)、支出責(zé)任劃分

全國鐵路可以分為國家干線鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路?！吨虚L期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的“八縱八橫”高速鐵路主通道屬于國家干線鐵路，城際鐵路等屬于區(qū)域鐵路范疇。完善科學(xué)合理的鐵路投資建設(shè)責(zé)任，健全國家干線鐵路國家為主建、區(qū)域和城市鐵路地方為主建的內(nèi)在機制，分類管理，通過投資支出責(zé)任形成對地方政府量力而行、科學(xué)推進高速鐵路建設(shè)的內(nèi)在約束。

2.完善地方區(qū)域鐵路規(guī)劃、建設(shè)的約束機制

長期以來，我國鐵路網(wǎng)規(guī)劃、鐵路項目審批全部集中于中央政府。隨著“放管服”改革和地方在建設(shè)鐵路中出資責(zé)任的加大，各省級政府主導(dǎo)區(qū)域和地方鐵路的規(guī)劃編制，承擔(dān)了越來越多的項目審批、建設(shè)責(zé)任，也出現(xiàn)了個別地區(qū)脫離需求和能力，追求較高標準、更密路網(wǎng)的傾向。要加強事前約束和事中事后監(jiān)管，從項目的資本金比例、建設(shè)的必備條件等方面，對各個省份建設(shè)城際等區(qū)域鐵路進行約束，規(guī)范地方舉債融資機制，對建設(shè)投資進行監(jiān)管，同時積極有效吸引社會資本，嚴格防控地方政府債務(wù)風(fēng)險。

3.加強監(jiān)管，建立鐵路債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，高速鐵路也具有明顯的外部性，但財務(wù)良性也是鐵路行業(yè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)和政策目標之一。處理債務(wù)和應(yīng)對虧損是當(dāng)年日本、英國鐵路不得不改革的重要原因，1 9 8 7 年日本開啟鐵路改革時，鐵路債務(wù)總額占到日本GDP的10%左右。目前鐵路基本建設(shè)投資以中央層面為主、地方為輔，中央層面的債務(wù)比較清晰，而地方建設(shè)鐵路的債務(wù)規(guī)模不甚明了。要建立高速鐵路建設(shè)中的地方投資和債務(wù)數(shù)據(jù)收集機制，研究建立鐵路債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警機制，妥善防范鐵路債務(wù)風(fēng)險。

4.交通和產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合，大力推動高鐵經(jīng)濟的發(fā)展

修建高速鐵路的直接效用是滿足人民出行需要，最終目的是通過高速鐵路改變時空關(guān)系進而促進區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展，推動沿線城鎮(zhèn)建設(shè)。并且，國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和財政收入水平，對高速鐵路債務(wù)的承受和處置能力有著直接影響，經(jīng)濟發(fā)展水平高、財政收入多，能夠給予高速鐵路建設(shè)更大的支撐。利用我國高速鐵路營業(yè)里程規(guī)模大、施工能力強、管理水平高、車輛裝備先進適用等優(yōu)勢，發(fā)展高速鐵路技術(shù)裝備、施工建筑、咨詢服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，大力推動高速鐵路相關(guān)產(chǎn)業(yè)走出去，增加國民收入總值。沿高速鐵路合理布局現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，依托高速鐵路車站推進周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，促進交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展，實現(xiàn)交通和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，提高防范和應(yīng)對風(fēng)險能力。