王慧芳，黃軍林，陳 偉

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新時(shí)代政府系統(tǒng)性空間治理體系構(gòu)建——基于長(zhǎng)沙“多規(guī)合一”改革的實(shí)踐

王慧芳1，黃軍林2，陳 偉2

（1. 長(zhǎng)沙市自然資源和規(guī)劃局，長(zhǎng)沙 410000；2. 長(zhǎng)沙市規(guī)劃信息服務(wù)中心，長(zhǎng)沙 410013）

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，為新時(shí)期“國(guó)家治理”提供了科學(xué)理論依據(jù)和行動(dòng)指南。空間規(guī)劃作為全面、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)配置空間資源的重要抓手，是關(guān)乎“治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。長(zhǎng)沙緊扣時(shí)代主題和中央精神開展了一系列探索，其中重要工作之一就是通過(guò)“多規(guī)合一”改革，探索了基于全域空間資源的“戰(zhàn)略—行動(dòng)—指標(biāo)”的空間規(guī)劃編制、管控、實(shí)施及監(jiān)督的傳導(dǎo)路徑，建立了以“目標(biāo)體系”“管控體系”“審批體系”和“監(jiān)督體系”為主體的新時(shí)代“系統(tǒng)性空間治理體系”。

系統(tǒng)性；事權(quán)；信息共享；空間治理；多規(guī)合一

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)，[1]是推進(jìn)各項(xiàng)改革的立足點(diǎn)與歸宿。空間規(guī)劃作為國(guó)家治理在空間資源配置領(lǐng)域的重要工具，[2]是關(guān)乎“治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記的系列重要講話及中央重大決策部署為加快推進(jìn)“多規(guī)合一”改革做了戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計(jì)：2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出要“積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)‘多規(guī)合一’的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底”；2014年，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）強(qiáng)調(diào)推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”；2015年，中央城市工作會(huì)議提出要“完善城市治理體系，提高城市治理能力，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；2017年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳部署開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，指出“建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，提升國(guó)家國(guó)土空間治理能力和效率”；2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（下稱《決定》），并提出了“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合?！?018年3月13日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，這是40年來(lái)最大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，方案提出組建自然資源部，而自然資源部的主要職責(zé)是對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施等，自然資源部囊括了8個(gè)部委自然資源的監(jiān)管和空間規(guī)劃職能，部門調(diào)整從“合一”到“統(tǒng)一”才是“治本的改革”，以“多規(guī)合一”為抓手，探索建立空間治理體系、是推進(jìn)空間治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，也是推進(jìn)空間治理能力現(xiàn)代化的重要保障，是空間治理領(lǐng)域響應(yīng)國(guó)家改革要求的重大舉措。

立于“兩個(gè)一百年”歷史交匯點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，長(zhǎng)沙以新總規(guī)試點(diǎn)為契機(jī)，緊扣時(shí)代主題和中央精神[3]開展了一系列探索，其中重要工作之一就是通過(guò)“多規(guī)合一”改革，構(gòu)建了一套面向全域空間資源的“目標(biāo)體系”“管控體系”“審批體系”和“監(jiān)督體系”為主體的新時(shí)代系統(tǒng)性空間治理體系。

一、新時(shí)代政府系統(tǒng)性空間治理體系構(gòu)建

（一）問題引入：“部門規(guī)劃”體系引致的“沖突與博弈”

目前由政府組織編制涉及空間開發(fā)利用的規(guī)劃約80余類，各類規(guī)劃由于主管部門行政組織架構(gòu)的不同，規(guī)劃編制和管理存在較大的差異。[4]從法理上看，各類規(guī)劃看似職責(zé)明晰，而規(guī)劃的本質(zhì)是面向未來(lái)的，是一種多階段的動(dòng)態(tài)決策問題，加上在實(shí)際空間管理中，由于各類空間規(guī)劃主管部門工作側(cè)重點(diǎn)不同，規(guī)劃內(nèi)容存在較大差異性，使矛盾存在于規(guī)劃的全過(guò)程中，[5]各類規(guī)劃在同一空間背景下實(shí)施，由此導(dǎo)致規(guī)劃功能相左、相互摩擦。[6]

究其原因，除了傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)上的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)不統(tǒng)一等原因外，深刻的內(nèi)因源于部門特色鮮明的規(guī)劃體系。由此導(dǎo)致在同一行政轄區(qū)內(nèi)，同時(shí)出現(xiàn)多個(gè)指導(dǎo)空間資源配置的控制性或引導(dǎo)性規(guī)劃。受到我國(guó)市場(chǎng)化和分權(quán)化改革的深刻影響，各類規(guī)劃通過(guò)完善功能、強(qiáng)化管控能力以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，規(guī)劃空間管制功能的完善演變成為行政擴(kuò)權(quán)運(yùn)動(dòng)?？梢?，“多規(guī)”沖突并不完全是由規(guī)劃“過(guò)多”引致的，而更大可能是由于規(guī)劃不當(dāng)引起的。[7]值得關(guān)注的是，空間規(guī)劃的沖突表象，是空間管制行政權(quán)力上的交叉與重疊，也是部門之間圍繞土地發(fā)展權(quán)配置的博弈，更是責(zé)任邊界與權(quán)益邊界模糊的結(jié)果。[8-9]

（二）問題分析：“多規(guī)合一”與“系統(tǒng)性”

雖然“多規(guī)”的沖突問題實(shí)際存在，但是“多規(guī)”之“合”更是歷史必然的現(xiàn)實(shí)選擇，只有“合”才能完成空間治理秩序的整合和再造，減少政府行政資源內(nèi)耗，提高行政效能；[10]才能突破空間規(guī)劃發(fā)展的技術(shù)瓶頸，統(tǒng)一規(guī)劃資源，提升空間規(guī)劃水平；才能厘清部門規(guī)劃?rùn)?quán)力邊界、防止管理越位和缺位、克服政府失靈和市場(chǎng)失靈；才能建立國(guó)土開發(fā)保護(hù)的利益機(jī)制、規(guī)范政府與部門行為、形成空間治理合力。[11]“空間治理現(xiàn)代化”要求多主體共同規(guī)范權(quán)力運(yùn)行及維護(hù)社會(huì)公共秩序而形成和建構(gòu)一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力，從根本上建構(gòu)起一套有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的空間治理體系。通過(guò)“多規(guī)合一”改革實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域、多層次的“系統(tǒng)性空間治理體系”達(dá)成空間治理共識(shí)，形成多個(gè)各部門通力合作的“共治”局面，是完善空間治理體系和實(shí)現(xiàn)空間治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵（見圖1）。[12]

圖1 “多規(guī)合一”改革與系統(tǒng)性治理驅(qū)動(dòng)力框圖

（三）應(yīng)對(duì)策略：構(gòu)建“系統(tǒng)性空間治理體系”

所謂“系統(tǒng)性空間治理體系”，是指以“多規(guī)合一”信息共享、協(xié)同與監(jiān)管平臺(tái)為支撐，通過(guò)“目標(biāo)體系”“管控體系”“審批體系”和“監(jiān)督體系”四大體系實(shí)現(xiàn)全域規(guī)劃、全域管控的政府空間治理體系（見圖2），從而搭建系統(tǒng)、整體、協(xié)同的整體空間治理格局：一是目標(biāo)體系，主要是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、資源保護(hù)、共建共享等核心內(nèi)容，框定“三區(qū)三線”，形成公共價(jià)值共識(shí)，使各部門在空間配置行動(dòng)上相互協(xié)調(diào)、科學(xué)有序、一以貫之；[13]二是管控體系，主要是以梳理部門管控事權(quán)與要素為核心，明確建立權(quán)責(zé)、要素和邊界，建立“三管三有”的空間事權(quán)體系，改善原來(lái)各自為政、部門化及碎片化的治理環(huán)境；三是審批體系，該層級(jí)依托“目標(biāo)體系”和“管控體系”所建立的空間治理的依據(jù)體系和權(quán)責(zé)體系，在涉空間項(xiàng)目的審批中實(shí)現(xiàn)“信息共享”與“業(yè)務(wù)協(xié)同”；四是監(jiān)督體系，主要是依托成熟的政府考核與評(píng)估體系，為保障城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督各治理主體彼此之間相互合作、相互配合、相互制約?！跋到y(tǒng)性空間治理體系”從目標(biāo)、事權(quán)、審批和監(jiān)督上實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通，最終實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府上下部門之間信息互通、數(shù)據(jù)共享，共同做出理性決策，促進(jìn)空間治理的現(xiàn)代化。[14]

圖2 系統(tǒng)性空間治理體系框架構(gòu)建

二、新時(shí)代政府系統(tǒng)性空間治理體系實(shí)踐

（一）目標(biāo)體系：劃定“三區(qū)三線”，形成公共價(jià)值與目標(biāo)共識(shí)的法定管控體系

目標(biāo)協(xié)同得以實(shí)現(xiàn)的保障是通過(guò)“多規(guī)合一”所建立起來(lái)的空間規(guī)劃的“融合”路徑。第一步就是結(jié)合現(xiàn)狀與規(guī)劃梳理工作初步搭建全市域1.18萬(wàn)平方公里范圍內(nèi)現(xiàn)狀一張圖、城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合一張圖、土地利用規(guī)劃拼合一張圖；第二步是對(duì)規(guī)劃拼合一張圖進(jìn)行了差異分析，制定了符合長(zhǎng)沙實(shí)際的差異處理協(xié)調(diào)原則，并結(jié)合法定規(guī)劃的修改對(duì)差異進(jìn)行協(xié)調(diào)與處理。同時(shí)，在建設(shè)用地范圍內(nèi)，重點(diǎn)對(duì)交通類、市政類及公共服務(wù)設(shè)施類共計(jì)14個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃與控規(guī)的差異分析與協(xié)調(diào)處理工作，形成基于“法定規(guī)劃”的全市域覆蓋的“一張藍(lán)圖”；第三步就是法定“一張底圖”上劃出“生態(tài)空間”“農(nóng)業(yè)空間”“城鎮(zhèn)空間”的三區(qū)及搭建以“生態(tài)保護(hù)紅線”“永久基本農(nóng)田”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”為主體的三線管控體系（見圖3、表1），長(zhǎng)沙市市域“三區(qū)三線”方案（見圖8），以此作為空間協(xié)同治理的公共價(jià)值與目標(biāo)共識(shí)。

圖3 “三區(qū)三線”理想空間結(jié)構(gòu)示意圖

表1 “三區(qū)三線”治理體系

1. “守底線”：錨固生態(tài)空間

“生態(tài)空間”是城市生態(tài)安全的保障底線，是城市發(fā)展全過(guò)程中都必須嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，按照部門三定職責(zé)，通過(guò)詳細(xì)調(diào)研、部門訪談、空間數(shù)據(jù)整理，梳理提煉長(zhǎng)沙市市直部門實(shí)際管控的生態(tài)空間要素，最終確定了22類需嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)要素，并明確了與之對(duì)應(yīng)的7個(gè)事權(quán)部門，包括國(guó)土局、規(guī)劃局、環(huán)保局、林業(yè)局、風(fēng)景名勝區(qū)管理局、水務(wù)局、園林局。經(jīng)過(guò)部門協(xié)商研究，將各生態(tài)保護(hù)要素層層疊加，達(dá)成生態(tài)保護(hù)共識(shí)區(qū)域，進(jìn)而劃定了全域生態(tài)空間，面積約6 619平方公里（見圖4），占市域面積的56%。各事權(quán)部門按照相關(guān)的法律法規(guī)管控相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)要素，其中“生態(tài)保護(hù)紅線”區(qū)域按最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管控。

2. “劃邊線”：框定城鎮(zhèn)空間

本次長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”城鎮(zhèn)空間劃定以生態(tài)“底線”為剛性框架，以城規(guī)、土規(guī)融合為操作手段，以市直部門計(jì)劃項(xiàng)目落地為目的，分三步走來(lái)劃定。第一步：制定城規(guī)與土規(guī)用地分類銜接標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一坐標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制定基本差異處理原則。差異共分為4大類（技術(shù)誤差導(dǎo)致的差異、土規(guī)為非建設(shè)用地城規(guī)為建設(shè)用地、城規(guī)為非建設(shè)用地土規(guī)為建設(shè)用地、管理缺位導(dǎo)致的兩規(guī)差異）、11小類，并形成4類處理方式（技術(shù)小組處理、部門協(xié)商、市領(lǐng)導(dǎo)決策、規(guī)委會(huì)審定），在技術(shù)小組解決因標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致的差異基礎(chǔ)上，建立規(guī)范化的差異圖斑庫(kù)包括差異圖斑編號(hào)、所屬地、類型、面積、審批情況、城規(guī)情況、土規(guī)情況、現(xiàn)狀情況、處理建議及處理方式等。第二步：疊加部門計(jì)劃項(xiàng)目，通過(guò)部門協(xié)商研究，上報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)決策，解決落實(shí)項(xiàng)目用地。第三步：將落實(shí)部門計(jì)劃項(xiàng)目的城規(guī)土規(guī)一致的建設(shè)用地空間與生態(tài)空間再次疊加分析，在保障剛性的生態(tài)保護(hù)要素不受破壞及建設(shè)用地集中成片的原則，劃定全域城鎮(zhèn)空間（即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），面積約1 363平方公里（見圖5）。

3.“定界線”：界定農(nóng)業(yè)空間

“農(nóng)業(yè)空間”是介于生態(tài)空間與城鎮(zhèn)空間之間的區(qū)域，它是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的空間載體，是糧食安全的空間保障，兼具一定生態(tài)功能，面積約3 933平方公里（見圖6），其中，永久基本農(nóng)田是農(nóng)業(yè)空間的重點(diǎn)管控區(qū)域，按《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行管控。

（二）管控體系：建立權(quán)責(zé)清晰、要素清晰和邊界清晰“三管三有”的空間事權(quán)體系

管控體系的關(guān)鍵在權(quán)責(zé)清晰，長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”工作中，按部門三定職責(zé)，結(jié)合部門事權(quán)梳理，明確各部門空間管控要素、管控邊界，[15]建立起誰(shuí)來(lái)管（確定主體）、管什么（管控要素）、怎么管（空間邊界）“三管三有”體系（見圖7）。

圖4 “生態(tài)空間”

圖5 “城鎮(zhèn)空間”

圖6 “農(nóng)業(yè)空間”

圖7 “三管三有”的部門空間事權(quán)體系示意圖

圖8 長(zhǎng)沙市市域“三區(qū)三線”方案（2020年）

1. “誰(shuí)來(lái)管、有主體”：梳理“三定”職責(zé)，定位“涉空”部門

長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”工作之初，便擬定了工作路徑，由技術(shù)小組在搜集資料的同時(shí)對(duì)全市55個(gè)市直部門的三定職責(zé)進(jìn)行梳理，形成一本權(quán)力清單，一本職責(zé)清單。根據(jù)兩清單對(duì)各部門職責(zé)一一甄別，明確了31個(gè)部門涉及空間管控職能，并將這些部門管控職能與藍(lán)圖“三區(qū)”內(nèi)容進(jìn)行對(duì)應(yīng)，明確11部門涉及生態(tài)空間管控，10部門涉及農(nóng)業(yè)空間管控，28部門涉及城鎮(zhèn)空間管控（見圖9）。

2. “管什么、有要素”：空間管控要素分類，明確要素空間類型

在管控職能梳理的基礎(chǔ)上，將部門空間管控的對(duì)象要素分成三類，包括獨(dú)立占地要素、非獨(dú)立占地要素和虛擬空間要素，虛擬空間要素是指無(wú)具體實(shí)物形態(tài)，但需要受到部門管控的空間如機(jī)場(chǎng)凈空、微波通道等。按照“部門三定職責(zé)—管控對(duì)象—管控內(nèi)容—管控方式—管控依據(jù)”整理形成31個(gè)部門空間管控要素一張表。

圖9 部門空間管控事權(quán)梳理思路示意圖

按照部門空間管控要素一張表，對(duì)接31個(gè)空間管控部門，形成了140余項(xiàng)空間管控要素，將各空間要素?cái)?shù)據(jù)矢量化、屬性標(biāo)準(zhǔn)化，形成了400余項(xiàng)空間管控要素圖層，每項(xiàng)管控要素形成“兩圖兩表”，即“現(xiàn)狀一張圖”和“現(xiàn)狀一張表”“規(guī)劃一張圖”和“規(guī)劃一張表”，如市教育局中小學(xué)“兩圖兩表”（見圖10），搭建了責(zé)權(quán)利明晰、管控要素詳細(xì)、空間界線清晰的空間管控體系，促進(jìn)部門空間治理、事權(quán)管控能力提升，切實(shí)將部門事權(quán)落實(shí)到空間上。

3. “怎么管、有邊界”：建立依事權(quán)進(jìn)行空間要素管控的機(jī)制

在未來(lái)2-3年時(shí)間內(nèi)，隨著新空間規(guī)劃成果的完善，將逐步落實(shí)以“空間要素梳理”來(lái)明晰“空間管控事權(quán)”的思路，并逐步建立“誰(shuí)管誰(shuí)更新”“現(xiàn)狀、規(guī)劃管控聯(lián)動(dòng)”的平臺(tái)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，每個(gè)部門在空間管控事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)都有明確的邊界，并制定管控機(jī)制（見圖11）。[10]

（三）審批體系：建立“一表進(jìn)出”與“縱橫聯(lián)通”的項(xiàng)目聯(lián)審體系

按“法定授權(quán)、事由法定”原則以及“放管服”要求，重構(gòu)行政審批流程，降低空間治理過(guò)程中的制度性交易成本，梳理審批事項(xiàng)關(guān)系，建立從項(xiàng)目預(yù)審、協(xié)同審批機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“資料互提、成果共享、聯(lián)合審批”，大幅提高審批效能，節(jié)約報(bào)建成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，房建項(xiàng)目提交申報(bào)資料由原550余項(xiàng)將減至200余項(xiàng)，重復(fù)提交資料減少60%以上。以“多規(guī)合一”信息平臺(tái)為載體，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部橫向聯(lián)通；縱向打通部、省、市、區(qū)（縣）政府、園區(qū)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通（見圖12）。

（四）監(jiān)督體系：建立“戰(zhàn)略-行動(dòng)-指標(biāo)”的剛性傳導(dǎo)體系

傳統(tǒng)空間規(guī)劃最大的問題在于重編制而輕實(shí)施，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)施機(jī)制相脫節(jié)。為保證空間治理的剛性傳導(dǎo)，有必要理清空間治理全過(guò)程中的權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)，界定中央與地方、政府與部門之間、各部門之間的關(guān)系，明確規(guī)劃實(shí)施主體、對(duì)象及目標(biāo)等。長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”改革從總體設(shè)計(jì)之初就考慮到空間規(guī)劃落地性問題，按“戰(zhàn)略—行動(dòng)—指標(biāo)”的空間治理路徑，構(gòu)建了200余項(xiàng)的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從城市發(fā)展戰(zhàn)略到規(guī)劃實(shí)施等的剛性傳導(dǎo)，按照體檢與評(píng)估的要求，將部門事權(quán)、空間規(guī)劃及考評(píng)指標(biāo)相結(jié)合，明確部門工作任務(wù)，并將任務(wù)完成情況納入績(jī)效考核，可依據(jù)相應(yīng)指標(biāo)和數(shù)據(jù)生成評(píng)估報(bào)告，有效推動(dòng)城市涉及空間類各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)和實(shí)施。

圖10 市教育局中小學(xué)空間管控“兩圖兩表”示意圖

圖11 長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”空間管控要素更新框圖

圖12 長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)“縱-橫”關(guān)聯(lián)圖

三、新時(shí)代政府系統(tǒng)性空間治理體系成效

基于“多規(guī)合一”的“系統(tǒng)性空間治理體系”的搭建為長(zhǎng)沙空間治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)效益，成為落實(shí)“放管服”改革工作落地的“主抓手”、實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光規(guī)劃”的“助推器”、實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖管到底”的“硬保障”，從當(dāng)前長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”的體系運(yùn)行情況看，改革效益主要有以下三方面：

（一）以“系統(tǒng)性治理體系”優(yōu)化治理“結(jié)構(gòu)”

空間治理的工作基于統(tǒng)一的協(xié)作框架和信息平臺(tái)上，進(jìn)行空間資源配置的協(xié)調(diào)、以系統(tǒng)性推進(jìn)空間資源的高效整理利用和審批流程改革，同步探索規(guī)劃審批和實(shí)施機(jī)制的改革，縮減審批實(shí)現(xiàn)，打破部門藩籬，顯著提高行政管理效率。通過(guò)系統(tǒng)性治理平臺(tái)所構(gòu)建的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，在部門之間建立跨部門信息聯(lián)系系統(tǒng)，是成功實(shí)現(xiàn)跨部門治理的先決條件。

（二）以“系統(tǒng)性治理體系”鏈接信息“孤島”

統(tǒng)一的“信息共享”平臺(tái)是推進(jìn)政府跨部門協(xié)同治理的支撐基礎(chǔ)。[16]將“信息孤島”聯(lián)接成“信息大陸”，是“系統(tǒng)性空間治理體系”的核心目標(biāo)與任務(wù)，系統(tǒng)性治理體系的搭建，打破原有的“碎片化”“分散化”部門信息“孤島”局面，建立了一套完善的各部門與各層級(jí)之間互聯(lián)互通的信息交互接口，形成了“數(shù)據(jù)共享倉(cāng)庫(kù)”，可有效化解“信息孤島”現(xiàn)象，提高政府公共管理效率。構(gòu)建了以“多規(guī)合一”信息平臺(tái)為核心，建立了全域空間治理底圖，構(gòu)建全域空間治理體系，為全域規(guī)劃和全域管控打好了基礎(chǔ)。

（三）以“系統(tǒng)性治理體系”降低治理“成本”

從經(jīng)濟(jì)學(xué)交易成本的視角分析，跨部門與層級(jí)工作是有成本的，這種成本既體現(xiàn)為時(shí)間上的成本，也涵蓋經(jīng)濟(jì)性的成本，主要包括搜尋合作對(duì)象的信息成本、合作協(xié)商成本、合作締約成本、合作執(zhí)行成本。[17]如何降低跨部門工作成本是系統(tǒng)性推進(jìn)空間治理面臨的重要問題。在長(zhǎng)沙探索“系統(tǒng)性空間治理體系”的同時(shí)，將如何降低“成本”納入頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)體系中，并將其作為提升政府效能的關(guān)鍵影響因素，將信息技術(shù)導(dǎo)入政府空間治理活動(dòng)之后，各治理參與主體可通過(guò)平臺(tái)獲得充足的治理信息，從而減少治理的成本。

四、“新時(shí)代”背景下推進(jìn)系統(tǒng)性空間治理需進(jìn)一步探索的內(nèi)容

長(zhǎng)沙市以“多規(guī)合一”為抓手，在中央精神及相關(guān)政策指引下，基本完成了各類空間規(guī)劃的整合，搭建了系統(tǒng)性工作平臺(tái)，然而值得深思的是，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)比工作平臺(tái)搭建更為重要的內(nèi)因是政府及其職能部門權(quán)力的配置、協(xié)調(diào)和規(guī)范，因此，制度建設(shè)成為影響“多規(guī)合一”改革成效的關(guān)鍵?！耙?guī)劃先行”亟需“立法為本”的基礎(chǔ)保障，健全空間治理的法規(guī)制度、健全空間規(guī)劃體系。改革與法治是“破”與“立”的辯證統(tǒng)一，法治的完善需要改革提供實(shí)踐樣本，改革的成功則需要法治提供基礎(chǔ)保障?！懊髡咭驎r(shí)而變，知者隨世而制”，空間規(guī)劃作為政府對(duì)空間利用的基本干預(yù)手段，推進(jìn)法治化尤為重要。在政府機(jī)構(gòu)改革的背景下，“多規(guī)合一”工作迎來(lái)前所未有的機(jī)遇，圍繞“多規(guī)合一”成效的法制建設(shè)勢(shì)必成為下階段重點(diǎn)關(guān)注的問題。

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Construction of the New Era Government’s Systematic Space Governance System: the Practice of the “Multiple-Plan Integration” Reform in Changsha

WANG Huifang1, HUANG Junlin2, CHEN Wei2

（1. Changsha Municipal Bureau of Natural Resources and Planning, Changsha, Hunan 410000, China; 2. Changsha Urban Planning Information Service Center, Changsha, Hunan 410013, China）

Since the “18th CPC National Congress” General Secretary of the CPC Xi Jinping made series of important speeches, new ideas and new strategies of governing the country, providing the scientific theoretical basis and action guide for the new era of “national governance”. As an important grasp of the comprehensive, systematic and coordinated allocation of space resources, the space planning is the key to the realization of the goal of “modernization of governance ability”. Changsha is closely to the theme of the era and the spirit of the central government that is carried out a series of exploration, which is one of the important work by more than one regulation reform. It sets up based on the global spatial resources “strategic action index” space planning, management, implementation and supervision of the conduction path, it is to establish a “The target system” and “The control system” and “The examination and approval system” and “The supervision system” as the main body of the new age of the“Systematic space governance system”.

systemic; powers or authority of office; information sharing; space governance; polymorphism

2018-12-13

王慧芳（1964-），女，湖南長(zhǎng)沙人，博士研究生，主要從事空間規(guī)劃編制與管理研究；黃軍林（1985-），男，湖南常德人，博士研究生，主要從事國(guó)土空間規(guī)劃研究；陳偉（1987-），男，湖南益陽(yáng)人，碩士，注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師，主要從事國(guó)土空間規(guī)劃研究

TU 984.2；C 93-03

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2019.02.011

2096-059X(2019)02–0061–09

（責(zé)任編校：彭 萍）