鄧大才

(華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

中國農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過了30年，不少地區(qū)的村民自治陷入了形式困境，但還是有很多地區(qū)的村民自治堅(jiān)強(qiáng)地“存活”下來了，而且村民自治的成效相當(dāng)顯著。為什么有些地方的村民自治失敗了，有些地方的村民自治成功了？筆者認(rèn)為，僅有法律文件——《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村組法》)并不能保證村民有效自治；僅有共同的產(chǎn)權(quán)和共同的利益也未必能夠保證有效自治；僅有參與愿意也不能保證有效自治。村民自治的有效實(shí)現(xiàn)需要一系列的要件保障，除了必要的共同利益外，還有參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障，只有在這些參與要件滿足的前提下，才有可能實(shí)現(xiàn)有效自治。本文將滿足這些參與鏈條的參與稱為“有效參與”。

村民自治其實(shí)與民主有相關(guān)性。對于民主的有效實(shí)現(xiàn)，不少人曾經(jīng)研究過。科恩[1]認(rèn)為，民主有條件，既有物質(zhì)條件，也有法治條件，還有智力條件、心理?xiàng)l件、保護(hù)性條件。李普塞特[2]認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)導(dǎo)致民主，經(jīng)濟(jì)是民主的條件和結(jié)果。達(dá)爾和塔夫特[3]認(rèn)為，民主要有效實(shí)現(xiàn)必須考慮單元的規(guī)模。佩特曼[4]針對莫斯卡、米歇爾斯和熊彼特的“精英民主”提出了“參與民主”理論，認(rèn)為只有參與才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的民主，參與是民主的重要因素。從此以后不少學(xué)者進(jìn)行過參與民主的研究。

對于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)，最近不少學(xué)者進(jìn)行探索。徐勇和周青年[5]認(rèn)為，村民自治下移到組可以實(shí)現(xiàn)有效自治。鄧大才[6]認(rèn)為，村民自治要有效實(shí)現(xiàn)必須充分考慮自治的條件。任路[7]認(rèn)為，協(xié)商是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制。白雪嬌[8]提出，村民自治還要考慮自治的規(guī)模。鄧大才和張利明[9]提出，規(guī)則—程序是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的重要保障。學(xué)者們從不同側(cè)面對村民自治有效實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了非常具有啟迪意義的探索，但是很少有學(xué)者從參與視角探討不同層級的參與和不同參與要件如何影響村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。本文將從參與視角，逐層、逐級探討參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障對村民自治有效實(shí)現(xiàn)的影響，并認(rèn)為只要滿足這五個(gè)要件構(gòu)成的參與就是有效參與。

一、參與意愿

很多學(xué)者認(rèn)為，只要法律允許村民自治，村民自治一定會(huì)有效實(shí)現(xiàn)。從30年的中國村民自治實(shí)踐來看，雖然有《村組法》，各地也鼓勵(lì)村民參與自治，但是仍然有很多人不愿意參與，不想?yún)⑴c。所以，參與要先有參與的“想法”“意愿”“動(dòng)機(jī)”“欲望”等。[注]本文統(tǒng)一稱為參與意愿，沒有區(qū)分參與欲望、意愿、動(dòng)機(jī)、想法等概念。伊斯頓[10]認(rèn)為，只有參與愿望，才會(huì)有參與的要求。伊斯頓的“愿望”包括期待、意向、動(dòng)機(jī)、意識形態(tài)、利益及偏愛。王浦劬認(rèn)為，“任何政治行為都是在某種心理動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下展開的。政治參與行為也離不開它的心理因素的驅(qū)動(dòng)力”[11]。顯然，村民的意愿是參與和有效參與的起點(diǎn)，也是村民自治的起點(diǎn)。

(一)參與意愿的影響因素

從村民自治實(shí)踐來看，主要有三大因素會(huì)增強(qiáng)村民的參與意愿：

1.利益與參與意愿

村民自治行為涉及到村民的利益，如產(chǎn)權(quán)調(diào)整、利益分配和涉及人們生產(chǎn)生活公共設(shè)施建設(shè)，與此相關(guān)的事情大部分村民會(huì)參與自治[12]。當(dāng)然利益又可以分為大利益和小利益。如果利益較大，參與意愿就較強(qiáng)；利益較小，參與意愿就較低。利益又可以分為總體利益和關(guān)聯(lián)利益，如村莊集體資產(chǎn)人人有份，這是總體利益，無法區(qū)分每人有多少份額；如集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革后，集體資產(chǎn)股份量化到了人，村民有了直接關(guān)聯(lián)利益。在總體利益和關(guān)聯(lián)利益方面，后者更能夠使村民有參與意愿。總體而言，利益越大，參與意愿越強(qiáng)；直接關(guān)聯(lián)利益比總體利益更能吸引村民參與。直接關(guān)聯(lián)利益越大，村民參與意愿會(huì)越強(qiáng)。

2.宗族與參與意愿

宗族與治理相關(guān)。韋伯[13]認(rèn)為，中國鄉(xiāng)村就是“氏族治理”。王滬寧[14]也認(rèn)為，家族文化對鄉(xiāng)村秩序有著深刻的影響。宗族其實(shí)就是血緣的影響。具有共同血緣的群體會(huì)相互親近、相互關(guān)心、相互支持。在具有相同血緣的宗族村莊中，即使沒有利益相關(guān)，甚至還有利益損失，但是相同血緣的人在投票、決策和管理中會(huì)相互支持[15]。如本姓的人參選村主任，血緣相同的村民參與意愿會(huì)明顯提高；在相同血緣的人實(shí)施某項(xiàng)自治工作更加容易實(shí)現(xiàn)。由此可見，宗族血緣關(guān)系會(huì)增強(qiáng)村民參加村民自治的意愿。

3.名譽(yù)與參與意愿

對一些村民來說，有些村莊事務(wù)可能與自己沒有相關(guān)利益，但因其在村里有威望，村委會(huì)或者其他村民會(huì)邀請他參與相關(guān)的管理、決策、監(jiān)督活動(dòng)。即使不邀請，他本人也會(huì)主動(dòng)參與。因?yàn)樽鳛榇迩f有威望的人，如果不參與可能會(huì)損害自己的威望。在村莊還有一些喜歡“管閑事的人”的參與意愿也比較高。因此，名譽(yù)、威望和愿意“管閑事”可能會(huì)增強(qiáng)參與意愿。不過在鄉(xiāng)村社會(huì)有威望、有名望還愿意“管閑事的人”并不太多。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，利益、宗族和名譽(yù)與參與意愿都緊密相連，而且利益越大、宗族越近、名譽(yù)越高，參與意愿將會(huì)越強(qiáng)。在利益、宗族和名譽(yù)三個(gè)影響因素中，利益的影響最普遍、最具有吸引力，宗族和名譽(yù)只涉及部分村民的參與意愿。

(二)參與意愿的心理過程

從心理過程來分析，對于某項(xiàng)村民自治活動(dòng)或者行為，首先要關(guān)心，只有關(guān)心某事，才有可能有參與意愿。根據(jù)關(guān)心、意愿兩個(gè)變量，可以組合成四種典型的參與組合類型：一是村民可能不關(guān)心，也沒有參與意愿，即“不關(guān)心—無意愿”，參與不可能實(shí)現(xiàn)。二是村民可能不關(guān)心，但有參與意愿，即“不關(guān)心—有意愿”，其實(shí)這種情況在現(xiàn)實(shí)中根本不可能存在。三是村民可能關(guān)心，但是沒有參與意愿，即“關(guān)心—無意愿”，參與也不可能實(shí)現(xiàn)。四是村民比較關(guān)心，也有參與意愿，即“關(guān)心—有意愿”，為參與提供了條件。兩個(gè)變量構(gòu)成了四種經(jīng)典的“關(guān)心—意愿”參與模式。其實(shí)除了這四種模式外，還有很多種“關(guān)心—意愿”參與狀態(tài)。

如果將關(guān)心與參與意愿放在一個(gè)二維圖中(如圖1所示)，可以發(fā)現(xiàn)兩者之間的關(guān)系。在A點(diǎn)以下，關(guān)心為負(fù)值，即村民基本不關(guān)心自治，當(dāng)然就不可能有參與意愿；隨著關(guān)心程度增加到B點(diǎn)，參與意愿將達(dá)到50%，即可能參與，也可能不參與；從B點(diǎn)到C點(diǎn)，關(guān)心和意愿逐漸增加，參與的可能性也逐漸增加。在C點(diǎn)達(dá)到100%，必定會(huì)參與?？梢?，對村民自治事務(wù)的關(guān)心程度與參與意愿成正比，沒有關(guān)心就不可能有參與，關(guān)心達(dá)到一定程度必定會(huì)參與。當(dāng)然這只是一般情況，具體到不同的村民自治事務(wù)又會(huì)有差異。但是可以肯定，只要不關(guān)心，就不可能有參與意愿；沒有參與意愿就不可能會(huì)參與。有關(guān)心，也不見得就會(huì)有參與意愿，這要視關(guān)心的程度，不同程度的關(guān)心決定不同程度的參與意愿。

二、參與能力

村民有參與意愿，并非就會(huì)參與；村民有100%的參與意愿，也并非就能夠有效參與。要形成有效參與還需要有參與能力。參與能力是有效參與的重要要件。所謂“參與能力”就是行為人參與、處理村民自治活動(dòng)和行為的綜合素質(zhì)。

(一)村民自治事務(wù)需要不同的能力

村民自治的事務(wù)很多，涉及到農(nóng)村土地、生產(chǎn)、生活的方方面面。從村民自治參與的四個(gè)程序和過程——民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理和民主決策來看，村民自治的四個(gè)方面對參與能力的要求是不同的。一是民主選舉與參與能力。民主選舉對于參與能力的要求最低，只要參加選舉投票，就可以說是有效參與。[注]在此要注意：有效參與是指參與有效性；高質(zhì)量參與是能夠通過有效參與提高村民自治的質(zhì)量和民主性。再比如，投票就是有效參與，投票選出了勝任的村主任是高質(zhì)量參與。所以，民主選舉是村民自治最有效的參與形式。二是民主監(jiān)督與參與能力。民主監(jiān)督對參與能力的要求有所提高。標(biāo)準(zhǔn)化問卷的測評，是不需要太高的參與能力的，其他的民主評議需要一定的表達(dá)能力；財(cái)務(wù)監(jiān)督需要有一定的財(cái)務(wù)知識；決策監(jiān)督需要有綜合評估素質(zhì)。這些都需要專門的知識。三是民主管理與參與能力。民主管理對參與能力的要求有所提高。民主管理主要是制定村民自治的章程、規(guī)則、程序等。這些自治行為要求村民具有管理水和、規(guī)則制定能力，不是人人都能夠勝任。在民主管理實(shí)踐中，要么由村委會(huì)干部完成，要么由村民代表完成，或者由其他有威望的鄉(xiāng)賢完成。四是民主決策與參與能力。民主決策對參與能力要求最高，需要綜合判斷能力和綜合協(xié)調(diào)能力。這只能由少數(shù)具備這種參與能力的村民完成(如圖2所示)。

(二)村民自治參與能力的具體尺度

不同的村民自治事務(wù)需要不同的參與能力，不同的村民也有不同的參與能力，參與能力可以分為如下四類：

1.出席能力

參與能力的第一層級是出席能力。只要出席就參與了自治，如參加村民會(huì)議、村民活動(dòng)、選舉投票和村委會(huì)測評等。不需要表達(dá)，也不需要溝通，更不需要綜合協(xié)調(diào)和出謀劃策。具有這種參與能力的人相當(dāng)多。

2.表達(dá)能力

參與能力的第二個(gè)層級是表達(dá)能力。即村民具有表達(dá)治理要求和自治訴求的能力。表達(dá)自治訴求分為兩個(gè)層面：一是主動(dòng)向村委會(huì)或者村民代表反映訴求。二是在各類會(huì)議和各類自治行為中表達(dá)自己的觀點(diǎn)。具有這種參與能力的人也很多。

3.協(xié)調(diào)能力

參與能力的第三個(gè)層級是協(xié)調(diào)能力。這種能力還要在出席、表達(dá)的基礎(chǔ)與別人溝通、協(xié)商，說服別人或者與人達(dá)成共識。在民主管理中參與村民自治規(guī)則、程序的制定，或者在村民共同參與的自治活動(dòng)中，與參與者協(xié)調(diào)、溝通。具有這種參與能力的人比較少。

4.綜合能力

參與能力第四個(gè)層級是綜合能力。行動(dòng)者能夠綜合決策、綜合協(xié)調(diào)，是參與者中的“領(lǐng)袖人物”。如在村民自治中的老黨員、老干部以及擅長經(jīng)商的鄉(xiāng)賢等都具有這種能力。具有這種能力的人非常少。

從圖3我們可以發(fā)現(xiàn)，具有出席能力、表達(dá)能力、協(xié)調(diào)能力和綜合能力的人越來越少，能力卻越來越大。同時(shí)，隨著參與難度的增加，具有這種參與能力的人也越來越少。

(三)影響村民自治參與能力的因素

村民自治的參與能力既有先賦的因素，更有后天的培育，主要來源于教育、見識和實(shí)踐。

1.教育與參與能力

從村民自治的實(shí)踐來看，受教育程度高的村民參與能力比較強(qiáng)，如村支兩委干部，大多數(shù)學(xué)歷比較高。因?yàn)榻逃龝?huì)培養(yǎng)人們的溝通能力、表達(dá)能力及協(xié)調(diào)能力，更會(huì)培養(yǎng)人們的理性精神。因此，教育也是增強(qiáng)人們參與能力的重要因素。

2.見識與參與能力

在傳統(tǒng)社會(huì)或者中華人民共和國成立初期，很多人都沒有受過教育，但是參與能力也很強(qiáng)，如“土改干部”“社教干部”等。這就說明了教育不是增強(qiáng)參與能力的唯一因素。人們在社會(huì)化過程和對外交往中的見識也會(huì)增強(qiáng)參與能力，即見多識廣：看得多，見得多，遇到得多，見識廣。

3.實(shí)踐與參與能力

在《村組法》頒布的初期，村民不會(huì)參與，參與能力也不強(qiáng)，但是經(jīng)過多次選舉，經(jīng)過多年的村民自治實(shí)踐，不少村民的參與能力逐漸增強(qiáng)，不僅會(huì)表達(dá)、能協(xié)商，而且還會(huì)競爭性參與。因此，參與過程本身就是一種培訓(xùn)，一種學(xué)習(xí)，能夠很快地提高村民的參與能力。

三、參與條件

村民有了參與意愿，也有了參與能力，如果沒有參與條件也難以形成有效參與。如果居住分散，開會(huì)、表達(dá)訴求都比較難，則難以參與，更難以有效參與；如果一個(gè)村莊開會(huì)的場地都沒有，也很難參與。因此，要形成有效參與，還需要有相關(guān)的參與條件。

(一)參與單元

白雪嬌[16]認(rèn)為，村民自治是為了解決村民生產(chǎn)生活中的公共需求問題，為了方便村民參與，其規(guī)模不能太大。首先，人口規(guī)模不能太大。柏拉圖[17]曾經(jīng)研究過，自治城邦適當(dāng)?shù)膱F(tuán)體規(guī)模就是能夠讓所有的公民都相互認(rèn)識和彼此了解，最佳的規(guī)模是5 040人。人口過多，參與就會(huì)有困難，如5 040人，按照10%的比例確定村民代表，也將會(huì)有504人，在農(nóng)村要找一個(gè)開會(huì)的場所都困難，更別說讓代表人人發(fā)言、充分討論了。人口過多，將會(huì)有大量的人無法參與，或者只能“被參與”，所以參與單元的人口規(guī)模不能太大。從各地實(shí)踐來看，二三百人的單元是最適合的參與單元。因此，適當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模是非常重要的參與條件。其次，地域規(guī)模不能太大。亞里士多德[18]曾經(jīng)對自治的地域規(guī)模有所研究，“遠(yuǎn)近相望，里閭相逢”“平時(shí)集會(huì)可以朝至夕歸”“戰(zhàn)時(shí)征召可以朝令夕合”。湖北省秭歸縣的研究也認(rèn)為，參與的距離必須限定在步行40分鐘，否則人們不愿意參與。也有人總結(jié)出“半小時(shí)參與圈”，即如果開會(huì)、表達(dá)訴求等參與的距離必須控制在半小時(shí)之內(nèi)?？梢?，參與必須考慮參與規(guī)模，即人口規(guī)模和地域規(guī)模都不能太大，否則會(huì)增加參與成本，降低參與積極性。因此，合理確定自治單元和自治規(guī)模是有效參與的重要條件。

(二)參與便利

李松有[19]認(rèn)為，參與便利也是有效參與的一個(gè)重要條件。首先，要交通方便。不管是步行還是騎自行車或摩托車，交通條件要比較好，不應(yīng)該翻山越嶺，也不應(yīng)該跋山涉水，否則會(huì)影響人們參與的積極性。其次，簡便可行。不管是投票還是開會(huì)，或者其他的村民自治行為，要適合農(nóng)民的特點(diǎn)，不能搞得太復(fù)雜。投投票、舉舉手、打打勾、發(fā)發(fā)信息等，在盡可能的情況下適應(yīng)村民的特點(diǎn)，簡化參與方式，讓更多的人能夠參與和有效參與。再次，時(shí)間適合。重大的自治活動(dòng)不能選擇在農(nóng)忙時(shí)節(jié)，可以選擇在農(nóng)閑時(shí)分?，F(xiàn)在外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民多，自治活動(dòng)可以選擇在節(jié)假日，也可以選擇在晚上開會(huì)或者討論。最后，地點(diǎn)適宜。有些自治活動(dòng)可以選擇在集上、選擇在群眾的聚集區(qū)，如祠堂、文化活動(dòng)中心或者商店等。交通便利、參與簡單可行，加上時(shí)間、地點(diǎn)適宜，都為村民參與提供了便利條件，降低了參與成本，提高了參與的可能性。

(三)參與設(shè)施

參與需要一定的設(shè)施。首先，要有參與的會(huì)場。正式的會(huì)議必須有議事中心，決策和管理會(huì)議也需要有會(huì)議室。如廣東省佛山市現(xiàn)在正在制定的村民自治標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則中就明確提出，村民自治必須有會(huì)議室或者議事中心。[注]佛山市委托筆者在研究村民自治標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，明確提出了村民自治的設(shè)施必須有會(huì)議室或者議事中心等場所。其次，要有參與的渠道。雖然村民既有參與意愿，也有參與能力，但是如果沒有適當(dāng)?shù)膮⑴c渠道，參與也難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在許多村莊已經(jīng)建立了微信群、QQ群和網(wǎng)站等，通過新媒體渠道鼓勵(lì)和支持村民參與。如村民利用這些新媒體參與村莊決策，對村委員進(jìn)行測評，更可以通過這些新媒體提出自己的訴求。最后，方便參與的設(shè)施。各地可以根據(jù)村民參與的需要設(shè)置相關(guān)參與設(shè)施，如在投票時(shí)可以設(shè)置流動(dòng)投票箱，為了方便大家提建議可以設(shè)置固定建議箱，還可以設(shè)置網(wǎng)絡(luò)公示欄等。有了這些參與設(shè)施，就便于村民參與相關(guān)的自治活動(dòng)，便于村民表達(dá)自己的訴求，便于村民參與村務(wù)的監(jiān)督，從而提高村民參與的積極性，并實(shí)現(xiàn)有效參與。

(四)參與氛圍

參與需要一個(gè)良好的氛圍，在這種氛圍下可以提高村民的參與意愿，促進(jìn)村民有效參與。首先，彼此熟悉。亞里士多德[18]認(rèn)為，自治必須在一個(gè)熟悉的環(huán)境中進(jìn)行，“互知其行為、能力、門望、貧富”。熟悉才會(huì)鼓勵(lì)人們彼此關(guān)切、關(guān)注、關(guān)心，才會(huì)有參與的欲望和動(dòng)機(jī)。其次，文化相連。任路[20]認(rèn)為，文化相連是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。如果人們的文化差異很大，如一群人信神，另一群人信鬼；一群人吃豬肉，另一群人不吃豬肉。這種生活方式、文化理念差異太大的人群，就難以吸引大家參與，甚至?xí)懦鈪⑴c。因此，文化相同或者相近也是有效參與的一個(gè)重要條件。最后，參與習(xí)慣。在有些村莊村民本身就有參與傳統(tǒng)、參與習(xí)慣，如在廣東的客家地區(qū)，人們有參與的自覺性和責(zé)任感。這種參與的氛圍會(huì)強(qiáng)化人們的參與意識，認(rèn)為參與是一種義務(wù)，一種責(zé)任，從而提高人們的參與率。

從上述分析筆者不難發(fā)現(xiàn)，有些條件如參與單元縮小，能夠提高參與意愿；如有利用微信、QQ和網(wǎng)站參與，可以提高參與能力；如參與氛圍的改進(jìn)，既可以提高參與意愿，也可以提高參與能力。參與條件的改善最終要回歸到參與意愿和參與能力層面，但是不能用參與意愿和參與能力替代參與條件(如圖4所示)?？梢姡瑓⑴c需要條件，有些條件是必要條件，沒有這些條件，參與就不會(huì)發(fā)生；有些條件是充分條件，或者說促進(jìn)條件，有了這些條件會(huì)提高人們的參與欲望，從而提高參與率?？傮w上看，參與條件越充分、越齊全、越方便，村民參與的意愿會(huì)越強(qiáng)，參與的可能會(huì)性會(huì)越強(qiáng)(如圖5所示)。在其他條件不變的情況下，如果參與條件不充分、不完備是否有參與的可能呢？也會(huì)產(chǎn)生參與行為，只不過參與的難度會(huì)大點(diǎn)，參與的成本會(huì)更高，參與的人數(shù)會(huì)更少，有效參與的可能性就更低。所以，要實(shí)現(xiàn)有效參與還需要有良好的參與條件。

四、參與制度

有了參與意愿、參與能力和參與條件，仍是不能保證能夠參與，更不能保證有效參與，仍需要一個(gè)更加重要的參與要件：參與制度。如果沒有參與制度，參與根本不可能發(fā)生，即使有再大的參與意愿、再大的參與能力和再好的參與條件都難以實(shí)現(xiàn)有效參與。因此，參與制度才是參與的關(guān)鍵，主要包括參與法規(guī)、參與組織和參與機(jī)制。

(一)參與法規(guī)

要保證村民能夠有效參與村民自治，必須有法律性參與制度保障，沒有法律制度保障，就不可能有普遍的參與，更不可能有有效參與。在中國傳統(tǒng)社會(huì)，村莊公共事務(wù)也需要村民參與，協(xié)商解決，但是這種參與沒有法律保障，只能是一部分人參與，大部分人不參與。在少數(shù)參與者中，也無法保證規(guī)范的參與和參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，有效參與需要參與的法律保障。一是《村組法》?！洞褰M法》從法律上明確在農(nóng)村實(shí)施村民自治，從法律上保障村民自治的權(quán)利和義務(wù)。有了《村組法》，村民自治的權(quán)利、參與的權(quán)利才會(huì)得到法律保障。二是部門相關(guān)法規(guī)。如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、土地確權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革和基層行政區(qū)劃調(diào)整等法律和政策都規(guī)定，必須按照《村組法》要求實(shí)施改革和創(chuàng)新，要保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。所以部門相關(guān)法規(guī)也是重要的參與制度。三是地方相關(guān)法規(guī)和政策，如土地承包、土地流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等規(guī)章也要明確要求，其改革和創(chuàng)新行為必須經(jīng)過村民自治委員會(huì)協(xié)商，必須有村民參與。

(二)參與組織

有法規(guī)就為人們參與提供了法律保障，但是要將法規(guī)變成參與實(shí)踐，還需要有參與組織。參與組織是村民有效參與的重要載體和平臺。從村民自治的實(shí)踐來看，主要有三類參與組織：一是體制性參與組織。所謂體制性參與組織，就是根據(jù)法律規(guī)定建立的組織，主要有村委會(huì)和監(jiān)委會(huì)。村委會(huì)是村民實(shí)施自治的組織，由村委會(huì)干部和村民選舉產(chǎn)生。沒有村委會(huì)，可能有自治，有參與，但不是法律意義上的村民自治。二是功能性參與組織。所謂功能性參與組織，就是為了解決相關(guān)問題或者為了彌補(bǔ)正式組織之不足所建立的組織，如廣東有些村莊成立的理事會(huì)，浙江有些村莊成立的議事會(huì)，還有些地方成立的老人協(xié)會(huì)、宗族協(xié)會(huì)和用水協(xié)會(huì)等。三是經(jīng)濟(jì)合作組織。隨著集體股份經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，特別是最近幾年國家實(shí)施農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，不少村莊成立了集體股份經(jīng)濟(jì)合作組織。集體股份經(jīng)濟(jì)合作組織完全按照經(jīng)濟(jì)自治的方式進(jìn)行治理，成立了股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織。股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)均需要股東大會(huì)或者股東代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，兩者均受股東的委托治理村莊集體經(jīng)濟(jì)。

(三)參與機(jī)制

參與制度僅有法律制度和參與組織還無法保障制度性參與，還需要有參與機(jī)制，使想?yún)⑴c自治的村民能夠有參與的渠道和機(jī)會(huì)。從實(shí)踐來看，主要有三類機(jī)制：一是程序性參與機(jī)制。所謂程序性參與機(jī)制，就是根據(jù)法律規(guī)定設(shè)立的參與機(jī)制。主要有兩類：《村組法》規(guī)定的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議以及國家政策所規(guī)定的集體股份合作社的股東代表會(huì)、股東大會(huì)。村民通過這兩類機(jī)制可以參與到村民自治活動(dòng)中來，如果沒有這兩類機(jī)制，村民就無法參與有關(guān)村務(wù)管理和決策。二是功能性參與機(jī)制。所謂功能性參與機(jī)制，就是根據(jù)功能設(shè)置的一些機(jī)制，如聯(lián)席會(huì)議、理事會(huì)會(huì)議等村莊其他組織、社會(huì)組織的會(huì)議或者機(jī)制。功能性參與機(jī)制就是解決某些具體問題的組織機(jī)制。三是表達(dá)性參與機(jī)制。村民還可以通過其他機(jī)制參與村民自治，如向村委會(huì)的干部、村民代表及其他功能性組織表達(dá)訴求，請求呼吁和幫助。這些參與機(jī)制都是合法的、規(guī)范性的，比村民上訪或者在網(wǎng)上發(fā)聲更加具有規(guī)范性和程序性。

按照理想狀態(tài)，參與制度為有意愿、有能力、有條件參與的村民提供合法的參與途徑、機(jī)制和權(quán)利。只要這些制度能夠正常運(yùn)行，村委會(huì)能夠按照法律、法規(guī)依法開展自治活動(dòng)，就能夠?yàn)榇迕駞⑴c提供途徑、機(jī)會(huì)，就能夠保障村民的參與權(quán)利。如果村委會(huì)不依法行事，則參與制度很難有效運(yùn)行。所以僅有參與法律、參與組織和參與機(jī)制，只是為村民參與提供了法律、理論上的可能，如果要變成實(shí)際有效參與，還取決于村莊、村民依法依規(guī)自治的程度。

五、參與保障

正因?yàn)榇嬖诓灰婪?、不依?guī)保障村民參與的可能性，所以還需要一定的參與保障制度，確保相關(guān)主體能夠依法自治，保障村民參與的權(quán)利和有效參與。從實(shí)踐來看，參與保障制度主要有三類：

(一)規(guī)則保障

所謂規(guī)則保障，就是除了上述參與制度(參與法律、參與組織和參與機(jī)制)外，還必須有其他的規(guī)則確保相關(guān)主體能夠依法、依規(guī)保障村民參與，即保障參與法規(guī)、參與組織和參與機(jī)制按照法律法規(guī)落實(shí)到位。如現(xiàn)在中西部地區(qū)的村民自治為什么不能按照《村組法》正常運(yùn)行，為什么民主管理、決策不能真正落實(shí)民主，就與沒有相關(guān)的規(guī)則保障有關(guān)。不執(zhí)行、不落實(shí)參與制度怎么辦，這就需要其他的法律來保障和督促。所以要建立相應(yīng)規(guī)則保障參與。如最近幾年承包地確權(quán)過程中，國家政策明確規(guī)定，只要是確權(quán)必須實(shí)施村民自治；在最近實(shí)施的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中，明確要求村民參與。在這種情況下，參與的規(guī)則保障與參與制度就形成了制度鏈條，如果后者執(zhí)行，前者就不啟動(dòng)；如果后者不執(zhí)行，或者變異執(zhí)行，前者就啟動(dòng)。有了參與的規(guī)則保障，就能夠確保參與制度的落實(shí)。有些地方如廣東佛山和東莞等地，村民能夠有效參與，村民自治能夠有效實(shí)現(xiàn)，就在于他們在地方法規(guī)和政策中建立了參與規(guī)則保障，以此來督促參與制度的有效運(yùn)行。

(二)程序保障

參與規(guī)則保障能夠促進(jìn)參與，其實(shí)還可以建立程序保障機(jī)制。所謂參與程序保障機(jī)制，就是在涉及村莊事務(wù)和財(cái)產(chǎn)的處理過程中，用機(jī)制來確保必須經(jīng)過村民參與、協(xié)商、簽字及公示以后，才算合法，才能夠進(jìn)入下一個(gè)程序。程序保障機(jī)制主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是合法性保障，如承包地確權(quán)只有通過村民簽字并公示以后，確權(quán)才具有法律效力。通過在這類法規(guī)中設(shè)置參與、自治程序，確認(rèn)合法性。二是程序性保障，如農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，只有群眾簽字認(rèn)定成員資格后，才能夠進(jìn)入下一輪的配股程序，否則無法進(jìn)入下一輪程序。三是審批性保障，如集體資產(chǎn)處置，只有經(jīng)過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議協(xié)商并公示后，才能夠在資產(chǎn)交易中心交易，否則就無法交易。其實(shí)在所有的保障法規(guī)中，程序保障是最能夠落實(shí)村民參與、村民自治的保障，也是有效參與能夠?qū)崿F(xiàn)的最好方式和手段。

(三)救濟(jì)保障

如果參與規(guī)則保障、程序保障失效，可以再設(shè)置參與救濟(jì)保障，通過相應(yīng)的救濟(jì)措施保障村民的參與權(quán)利，實(shí)現(xiàn)有效參與。救濟(jì)保障主要包括：一是仲裁。如果在村民自治實(shí)踐中村委會(huì)或者其他主體侵犯村民的參與權(quán)、自治權(quán)，可以請求民政部門或者上級政府進(jìn)行仲裁，以保障參與權(quán)利。二是上訪。如果村民覺得自己的參與權(quán)利不被尊重或者被侵犯，可以向上級信訪部門或者本級信訪部門上訪，反映問題，請求落實(shí)或保障自己的參與權(quán)、自治權(quán)。三是申訴。村民在參與權(quán)利受到侵犯后，可以向本轄區(qū)的人大代表、政協(xié)委員或者駐村、駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法律顧問進(jìn)行申訴，請他們幫助申訴和呼吁，以保障參與權(quán)利。四是起訴。如果上訪、仲裁、申訴無法解決問題，還可以在法院起訴相關(guān)主體。從目前的實(shí)踐來看，人們普遍選擇上訪，其次選擇仲裁，只有很少的人選擇起訴。這種選擇與地方政府對村民參與權(quán)利的不太尊重有關(guān)，也與村民不習(xí)慣于運(yùn)用法律保護(hù)自己有關(guān)。

參與保障只是對想?yún)⑴c而無法參與的村民提供的最后的支援措施，它是一種被動(dòng)的救助。沒有參與保障，參與也可能會(huì)實(shí)現(xiàn)，但是有了參與保障，參與實(shí)現(xiàn)的可能性增大。因此，在參與要件的鏈條中，參與保障只是參與、有效參與的一種充分要件，不是必要要件，它本身起著事后支援、救濟(jì)作用和威懾功能。

六、基本結(jié)論和深入討論

通過對參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障五大參與要件的研究，我們可以作出如下基本的結(jié)論和討論：

(一)有效參與是一系列要件滿足的結(jié)果

有效參與需要經(jīng)過五個(gè)參與要件，即參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障，只有同時(shí)滿足五個(gè)參與要件，有效參與才會(huì)最有可能地實(shí)現(xiàn)，才會(huì)最有保障地實(shí)現(xiàn)。只要其中某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會(huì)影響有效參與。其中，參與意愿、參與能力和參與制度是必要的要件，沒有這三個(gè)要件，或者說三者中有一個(gè)不能滿足，就無法有效參與。參與條件和參與保障屬于充分要件，即使參與條件可能不太充分，參與保障可能不太到位，但是參與和有效參與也可能實(shí)現(xiàn)，只是不能方便、低成本、有保障地實(shí)現(xiàn)，不能有效地實(shí)現(xiàn)。所以，我們可以得出結(jié)論：有效參與是一系列參與要件滿足的結(jié)果。也就是說，有效參與是參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障的函數(shù)，如圖6所示。

(二)有效參與是不同成分要件組合的結(jié)果

有效參與是一系列參與要件滿足的結(jié)果，但是滿足同一程度的有效參與，可以有不同的要件組合。如五個(gè)要件分別為A、B、C、D和E，這五個(gè)要件的成分可以形成有效參與Q。同理，五個(gè)成分可以有不同的變化，如A1、B1、C1、D1和E1也可以實(shí)現(xiàn)有效參與Q。因?yàn)楦鱾€(gè)要件的成分可以變化，因此，會(huì)有許多不同要件成分組成有效參與Q。這樣我們就可以得出如下的結(jié)論：同一有效參與程度可以由若干種不同成分的五個(gè)參與要件構(gòu)成。同樣五個(gè)參與要件的不同成分組合可以構(gòu)成無數(shù)種有效參與。從有效參與來說，每個(gè)人的成效可能相同，但是構(gòu)成參與成分的要件不可能完全相同，這說明有效參與的效度是一個(gè)由個(gè)體性因素與外部條件、制度、環(huán)境共同構(gòu)成的。

(三)參與容易但是有效參與不易實(shí)現(xiàn)

如果我們將參與分為不同的類型：不參與、參與、有效參與和高質(zhì)量參與。不參與是一件相當(dāng)容易的事件，在參與鏈條中，只要必要要件一個(gè)不滿足就可以實(shí)現(xiàn)。參與也比較容易，只要有參與意愿并有一定的能力就可以參與。但是有效參與則相當(dāng)困難，需要滿足一系列的參與要件。高質(zhì)量參與和有效參與其實(shí)是兩個(gè)不同的概念。前者是指參與的有效性，后者是指參與的質(zhì)量性。簡單地講，有效參與是能夠使參與更加充分，更加民主，但是不能夠保證形成好的方案和意見，如在參與中，某個(gè)人總是唱反調(diào)，從有效性來看是有效參與，但是正因?yàn)槌凑{(diào)，無法形成好的改革方案和意見。高質(zhì)量參與是既能夠表達(dá)、發(fā)言、監(jiān)督，還能夠保證形成好的方案和意見。所以在實(shí)踐中，不參與容易，參與的人較多，但是有效參與的人少，能夠高質(zhì)量參與的人則更少。