[摘要]作為民生之本的就業(yè)是反映一個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志。民主改革60年來，西藏人口增長，勞動力數(shù)量持續(xù)增加，就業(yè)規(guī)模不斷擴大，就業(yè)結構日臻優(yōu)化，勞動力的流動性不斷提高。勞動力市場機制從無到有，并逐漸完善，城鎮(zhèn)失業(yè)率保持低位。大學生就業(yè)從“統(tǒng)包統(tǒng)分”到“雙向選擇、自主擇業(yè)”，通過多種措施并舉和多種渠道并行的就業(yè)引導，實現(xiàn)了高比率的大學生就業(yè)。通過免費職業(yè)技能培訓、打造勞務品牌、提高轉移就業(yè)的組織化程度和優(yōu)化進城務工環(huán)境等措施有效實現(xiàn)了農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)的轉移。西藏就業(yè)60年的發(fā)展歷程反映了西藏社會的不斷進步，也承載著西藏發(fā)展的巨大動力。

[關鍵詞]西藏;民主改革;就業(yè);勞動力市場;大學生就業(yè)

中圖分類號：K28文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2019）02-0001-18

作為民生之本的就業(yè)是反映一個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志，反映國民經(jīng)濟的總體發(fā)展水平以及社會勞動力資源投入方向的總體狀況，在國民經(jīng)濟全局運行中具有極為重要的意義。在嚴酷的自然環(huán)境和相對低的社會發(fā)育水平背景下，就業(yè)問題不僅與西藏總體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略密切相關，更關乎當?shù)孛癖姷母ｌ?。位于青藏高原的西藏，歷史上一直以農(nóng)牧業(yè)為主要生產(chǎn)方式，經(jīng)濟結構的單一造成就業(yè)結構的單一。民主改革前，這樣單一的生產(chǎn)生產(chǎn)方式即使通過封建農(nóng)奴制下對勞動收益的層層盤剝也似乎使得這樣的政治制度難以為繼。民主改革60年來，西藏人口增長，勞動力數(shù)量持續(xù)增加，就業(yè)規(guī)模和結構的變化反映了社會進步的程度，也承載著西藏發(fā)展的動力。

一、民主改革以來西藏就業(yè)的發(fā)展歷程

1949年中華人民共和國成立后十年內，政府先后對舊的經(jīng)濟制度進行了改革和整合，到1957年一種成熟的計劃經(jīng)濟體制框架已基本成形。統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟運行機制中勞動就業(yè)制度是主要的組成部分。[1]這一時期也是西藏政治經(jīng)濟制度的重大變革期。經(jīng)過和平解放，西藏將帝國主義勢力驅逐出去，并建立反帝愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展生產(chǎn)，為《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協(xié)議》的實現(xiàn)奠定物質基礎。西藏發(fā)展需要一支建設力量。1956年西藏自治區(qū)籌委會成立后，將勞動工作劃歸籌備會民政處負責，逐步將勞動力的統(tǒng)一招收和調配權利集中于勞動部門，著手勞動者群體和就業(yè)問題的管理工作。青藏、川藏公路正式通車后，為促進經(jīng)濟的發(fā)展，一批交通、電力企業(yè)建立，并為此在當?shù)卣惺樟说谝慌贁?shù)民族工人。同時，先后從內地省市選調近萬名技術工人進藏工作，并對西藏區(qū)內招收的工人通過“傳、幫、帶”進行崗位培訓。截至1958年末，西藏職工人數(shù)已達40487人，其中藏族職工占職工總數(shù)的43%。[2]87? 1959年民主改革真正開啟西藏就業(yè)變革的重要時代，就業(yè)規(guī)模、結構都發(fā)生了有史以來最大的改變。

（一）計劃經(jīng)濟主導下的就業(yè)（1959-1978年）

1959年的民主改革推動了人民民主政權在西藏的建立，包括農(nóng)奴在內的勞動人民獲得了完全的人身自由，他們擁有了生存權和發(fā)展權，特別是自我勞動力的支配權。經(jīng)過和平解放以來的準備期，西藏就業(yè)開啟了計劃經(jīng)濟主導的時期，城鎮(zhèn)就業(yè)采取統(tǒng)包統(tǒng)配的方式，農(nóng)村勞動力相對固定在其生長的鄉(xiāng)村從事農(nóng)牧林等第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)。

民主改革之初，面對舊制度遺留下的大量游民和許多居無定所的乞討者，政府對城鎮(zhèn)就業(yè)采取統(tǒng)一安置的方式。例如，1959年底，拉薩市區(qū)建立28個居民委員會，先后安置8700多名貧苦游民和乞丐就業(yè)。[3]當時多種經(jīng)濟制度特別是收入分配制度并存。國有經(jīng)濟逐步培育成長，一、二、三產(chǎn)業(yè)俱備的現(xiàn)代經(jīng)濟體系初步構建，計劃配置、統(tǒng)包就業(yè)、行政調配的統(tǒng)包統(tǒng)配成為城鎮(zhèn)主要的就業(yè)制度。1960年始，拉薩、日喀則、那曲、昌都、山南、阿里等地相繼建立70多個公路養(yǎng)護、糧油加工等經(jīng)濟部門和企業(yè)，涉及到電力、交通、建材、機械、輕工業(yè)等多個行業(yè)。1959年至1960年兩年內，隨著幾十個現(xiàn)代化小型工廠的興建，2萬多名藏族工人同企業(yè)一同成長。

20世紀60年代初根據(jù)國家需要，西藏大規(guī)模開發(fā)硼砂資源，并在藏北建立起第一家化工廠。該廠接收了一批轉業(yè)軍人，又在農(nóng)村招收了一批農(nóng)牧民，使職工人數(shù)一度達到一萬人。民主改革之初西藏經(jīng)濟基礎極為薄弱，多數(shù)群眾生活還很窮困。政府要安排更多人就業(yè)，工資高了企業(yè)難以承受;高物價、高工資也不利于擴大西藏經(jīng)濟建設的規(guī)模。有鑒于此，1960年西藏開始降低物價和工資水平。這一政策的實施對降低當?shù)仄髽I(yè)成本、基建造價，減少行政費用開支，擴大勞動就業(yè)等起到積極作用。西藏職工人數(shù)從六十年代初的2萬多人增加到七十年代末的 16萬多人，西藏依賴國家內部供給的職工及其家庭成員人數(shù)超過20萬人。[4]109 隨著時間的推移，低物價、低工資的弊端也逐步顯現(xiàn)。西藏工資低于鄰近地方引發(fā)人才外流，影響了西藏就業(yè)結構的優(yōu)化。1965年西藏自治區(qū)成立之時，勞動局正式全面開展勞動力管理等工作。除了統(tǒng)一的勞動力招收和調配制度，西藏也實行統(tǒng)一的工資分配、戶籍管理等制度。

1966年到1976年的文革擾亂了西藏的勞動管理體系。這一時期，臨時工使用權限下放造成西藏機關、企事業(yè)單位臨時工人數(shù)大幅度增加，職工隊伍數(shù)量膨脹。[2]1851971年至1975年，由于西藏一些單位大量招工，不少在藏職工的子女和家屬從內地進藏就業(yè)。1976年后又有多批大學生、復員軍人、知識青年自愿報名參加邊疆建設，也從內地省份來到西藏，西藏人口遷移規(guī)模有所擴大。70年代西藏遷入人口大于遷出人口。這批進藏人員主要充實到機關事業(yè)單位，西藏行政、社會事業(yè)以及國有企業(yè)就業(yè)人員數(shù)量增加較快。期間，除了工農(nóng)業(yè)西藏其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到限制，民族手工業(yè)遭到重創(chuàng)。當時，民族特需用品等被當做“四舊”，大批民族手工業(yè)作坊停產(chǎn)，不少手工業(yè)工人和有技藝的工匠只得務農(nóng)為生。江孜鎮(zhèn)就有500多名手工業(yè)者轉為農(nóng)民。連農(nóng)牧民家中的傳統(tǒng)手工織機都被大量沒收。僅扎囊縣就沒收織機4000多部。[4]114 解放初期百業(yè)初興激發(fā)出的豐富多元的就業(yè)結構，被政治運動束縛，回歸到就業(yè)結構的單一和管理形式的統(tǒng)一中。

（二）過渡和改革探索期的就業(yè)（1978-2000年）

我國的改革開放不僅促進了就業(yè)總量持續(xù)增長，也有效化解了計劃體制下積累的深層次就業(yè)矛盾。20世紀70年代末下鄉(xiāng)知青集中返城，我國城鎮(zhèn)就業(yè)問題一度十分突出。1980年，黨中央提出了“三結合”就業(yè)方針，采取勞動部門介紹就業(yè)、勞動者自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合的一系列政策措施，僅用3年時間就迅速解決了“文革”期間積累的就業(yè)矛盾。1982年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率下降到3.2%，1984年進一步下降到1.9%，全國多數(shù)地區(qū)已基本解決了城鎮(zhèn)失業(yè)問題。 [5]改革開放政策和農(nóng)民偉大創(chuàng)造力相結合，我國農(nóng)村勞動力就業(yè)結構由過去單一的就業(yè)結構轉為多元化的就業(yè)結構。

20世紀80年代西藏全面恢復經(jīng)濟建設，各領域的改革在國家總體框架內進行。西藏也嘗試進行就業(yè)和勞動制度改革。1983年根據(jù)國務院有關文件，西藏部分企業(yè)對新招工人進行勞動合同制試點。一些行業(yè)如建筑施工、公路養(yǎng)護、礦山開采等企業(yè)采用季節(jié)工、臨時工、輪換工等用工新辦法。自治區(qū)、地市兩級實行國企職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。1983年自治區(qū)勞動人事局成立，并著手機構建設。西藏實行“放、免、減、?！彼淖址结槪瑥闹贫壬瞎膭疃喾N經(jīng)營、社隊企業(yè)、民族手工業(yè)的發(fā)展。西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，數(shù)量從1980年的798個發(fā)展到1991年的8662個，從業(yè)人員從9800人增加到45172人。[4]110

這一時期因為中央治藏政策調整，使得進出藏人口波動大，就業(yè)結構也產(chǎn)生變化。八十年代初中央提出西藏工作必須注意的八項方針，其中提出要大力培養(yǎng)民族干部，內地調往西藏的干部要堅持少而精的原則。根據(jù)這一政策，從1981年到1985年間西藏內調漢族干部職工80803人，同期遷入西藏的有20560人，凈遷入西藏人口為-60243人。[4]121-122這次政策的重大調整引發(fā)西藏就業(yè)格局的變化，西藏行政及教科文衛(wèi)等部門就業(yè)人口數(shù)量減少。同時大量藏族干部得到任用和提拔，到1984年底，西藏民族干部占干部（包括領導干部與業(yè)務干部）總數(shù)的60%，少數(shù)民族主要是藏族工人占64%。 [6]53由于當時內調和遷出西藏的多是第二、三產(chǎn)業(yè)的工作人員特別是專業(yè)技術人員，這一時期西藏二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量都有所下降。

隨著國家相關法制的完善，八九十年代西藏地方性勞動法制建設逐步開展。《西藏自治區(qū)勞動爭議處理辦法》《西藏自治區(qū)國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定實施辦法》《西藏自治區(qū)事業(yè)保險規(guī)定》等一系列勞動法規(guī)和規(guī)范性文件陸續(xù)制定下發(fā)。1987年西藏明確規(guī)定國營企業(yè)招工應按照“面向社會、公開招收、全面考核、擇優(yōu)錄用”的原則進行，打破了長期以來用工制度一貫的“鐵飯碗”固定工制度，向勞動者和用人單位雙向選擇邁出重要一步。1987年西藏合同制工人人數(shù)達到8428人，1988年合同制工人人數(shù)占全區(qū)職工總人數(shù)的20%以上，[4]1471995年這一數(shù)據(jù)提高到29.74%。

當時就業(yè)和用工制度改革只在部分領域進行，缺乏系統(tǒng)的配套改革措施，機構改革未邁出實質性步伐。雖然改革取得了一定成效，對計劃經(jīng)濟條件下的就業(yè)體制有所觸動，但舊的就業(yè)體制沒有發(fā)生實質性變化。直到20世紀90年代初，西藏城鎮(zhèn)勞動就業(yè)依然實行的是計劃經(jīng)濟體制下的就業(yè)體制和就業(yè)政策。

1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展目標，加強市場配置在就業(yè)中的作用。1993年中共十四屆三中全會首次明確提出“改革勞動制度，逐步形成勞動力市場”的改革方向。當年，國有單位基本停止成批招工，而國有企業(yè)已開始實施職工下崗分流政策。八十年代中期到九十年代體制轉型給西藏就業(yè)形勢帶來新的挑戰(zhàn)。國有經(jīng)濟單位增長方式轉變和企業(yè)深化改革向社會釋放一批富余勞動力。此外，西藏企業(yè)普遍效益不佳，吸納就業(yè)能力弱，就業(yè)渠道有限，行政單位多數(shù)已經(jīng)處在超編狀態(tài)。大中專畢業(yè)生主要從事行政工作，極少數(shù)作為技術人員在國有企業(yè)得到安置;復退軍人通過城鄉(xiāng)兩條線基本得到安置，其他人員則難以在上述領域就業(yè)。加之外來勞動力對就業(yè)崗位的沖擊，使西藏失業(yè)人數(shù)逐年遞增。

1987年以來社會保險機構在西藏設立，社會保障制度及時發(fā)揮出保障兜底的效用。當時西藏多數(shù)企業(yè)經(jīng)濟效益差，到1995年底有23名國有企業(yè)員工失業(yè)。初步建立起來的失業(yè)保險制度及時發(fā)揮作用，23名失業(yè)人員獲得2.5萬元失業(yè)救濟金。社會保障意識逐步深入人心。到1995年西藏養(yǎng)老保險基金年平均收繳率達到90%以上。

西藏百業(yè)新興，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空白逐步被填補，勞動力對培訓的需求越來越強烈， 就業(yè)培訓人數(shù)不斷增長。特別是改革開放以來面對經(jīng)濟建設對技能勞動力的需求和愈加嚴峻的就業(yè)形勢，西藏就業(yè)培訓的力度不斷加大。1984年全國援建西藏的43項重點工程啟動。為了給重點工程輸送技術素質高的青年工人，西藏先后選送2000名新招工人到內地參加培訓。1987年西藏各級勞動服務公司相繼建立，就業(yè)培訓逐步進行規(guī)范化管理。九十年代初西藏舉辦的職業(yè)培訓工種達到十余個，如電工、汽車駕駛、烹飪、財會等，培訓后的就業(yè)率達到26.7%。[4]132

（三）全面改革期的就業(yè)（2001- 2009年）

社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展，法規(guī)體系的不斷健全為在中國建立市場導向的就業(yè)機制提供了良好的條件。國家發(fā)展的大潮中西藏就業(yè)領域的改革也在深化。在勞動用工改革方面，勞動合同制特別是集體協(xié)商和集體合同制度得到推行，企業(yè)招工用工自主權得以落實，政府還下放勞動力合理流動的審批權。各地市成立了勞動爭議、仲裁機構，開展了勞動爭議案件的處理工作;勞動監(jiān)察制度開始實行，拉薩市建立了專門的勞動監(jiān)察機構。就業(yè)改革沖破西藏地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的勞動力流動的界限，促進了勞動力資源市場合理配置，初步形成了“企業(yè)自主用人、勞動者自主擇業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會提供服務”的勞動力市場新格局，為建立和發(fā)展勞動力市場打下了良好的基礎。隨著勞動用工制度改革的深化，勞動力資源的配套方式已開始發(fā)生變化，市場機制已在部分經(jīng)濟領域發(fā)揮對勞動力的配置和調節(jié)作用。

這一時期，西藏就業(yè)總量矛盾沒有緩解，結構性矛盾依然突出，國有企業(yè)用人需求減少，分流安置任務較重。除工商、稅費減免部分政策得到落實，其他優(yōu)惠政策的效應逐步顯現(xiàn)。各地市尚未建立就業(yè)再就業(yè)專項資金，多數(shù)地區(qū)尚未設立小額貸款基金和擔保機構，優(yōu)惠證發(fā)放緩慢。部分勞動者和失業(yè)人員擇業(yè)觀念陳舊，對政府安置就業(yè)依賴性強，對通過市場就業(yè)積極性不高，普遍不愿意到集體、私營企業(yè)、個體工商戶等非公有制單位就業(yè)?！坝腥藳]事干，有事沒人干”的矛盾依然非常突出。城鎮(zhèn)新生勞動力人數(shù)不斷增加，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量區(qū)內外農(nóng)牧區(qū)富余勞動力向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)，就業(yè)壓力進一步加大。經(jīng)濟社會發(fā)展的高素質勞動力嚴重短缺，結構性失業(yè)矛盾加劇。為此，政府逐步采取多種措施解決就業(yè)問題。這一時期，西藏逐漸形成動態(tài)長效幫扶機制，通過城鎮(zhèn)動態(tài)消除“零就業(yè)家庭”等措施解決困難群體的就業(yè)問題，主要采取的措施有以下幾點：

其一，鼓勵多種經(jīng)營，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，為新增勞動力人口創(chuàng)造就業(yè)機會。截至1997年末，西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員達到2.2萬人，其中2%左右為原城鎮(zhèn)失業(yè)人員。2000年以來，在推動西藏農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中，培養(yǎng)和發(fā)展龍頭企業(yè)是其中的重點。2005年西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)達到1260家，從業(yè)人員達2.5萬人。2007年西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員數(shù)量占全區(qū)農(nóng)村勞動力的4.62%。[7]

其二，為了緩解就業(yè)矛盾，西藏制定和實施就業(yè)、再就業(yè)優(yōu)惠政策。1998年西藏國有富余職工有1萬多人，占國有企業(yè)在職職工總數(shù)的20%左右。同年8月，西藏作出了建立國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)服務中心以“實現(xiàn)兩個確保、建立三條保障線”的重要決策。1998年至2002年西藏共建立102個再就業(yè)服務中心，累計審批國企下崗職工2172人。地方政府通過職業(yè)培訓、職業(yè)介紹、社保補貼、下崗失業(yè)人員從事公益性崗位工資補貼等10多項優(yōu)惠政策促進再就業(yè)工作。到2004年底，西藏2172名國企下崗職工完成了向失業(yè)保險并軌的任務。西藏是當時西部各省區(qū)中唯一實現(xiàn)并軌的地區(qū)。所有國企下崗職工全部實現(xiàn)了再就業(yè)。[8]再就業(yè)工作成為當時就業(yè)工作的重要內容。

其三，開發(fā)就業(yè)崗位和政府出資開發(fā)公益性崗位是西藏實施的積極有效的就業(yè)政策之一。僅2005年西藏城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員8879人，全年實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)15450人，為此政府開發(fā)就業(yè)崗位11391個，開發(fā)公益性就業(yè)崗位2290個。[9]174-1762006年以來西藏更強化該領域的就業(yè)服務。2006至2011年西藏有15037人獲得為城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體設置的公益性崗位，其中一半以上是城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員。這批就業(yè)人員中男性占六成，70%以上的就業(yè)人員文化程度達不到初中水平。[10]

（四）新時代的就業(yè)（2010年至今）

2009年國際金融危機對中國經(jīng)濟造成嚴重影響，也給就業(yè)帶來巨大沖擊。2010年國務院政府工作報告提出要“千方百計擴大就業(yè)”。2010年召開的中央第五次西藏工作座談會提出“對口支援西藏的省、市、企業(yè)，每年吸納一定數(shù)量的西藏籍高校畢業(yè)生就業(yè)”。就業(yè)援藏成為對口省市和中央企業(yè)對西藏的援助與解決就業(yè)問題相結合的制度創(chuàng)新。為了貫徹中央對西藏工作的這一戰(zhàn)略部署，2011年西藏全區(qū)經(jīng)濟工作會議就確定了就業(yè)援藏工作的目標。2012至2014年對口省市和中央企業(yè)累計提供了各類企、事業(yè)單位崗位2.2萬多個，西藏有949名高校畢業(yè)生通過就業(yè)援藏渠道在區(qū)外實現(xiàn)了就業(yè)。此后，西藏不斷加大就業(yè)援藏的力度。2017年11個對口援藏省市、3家中央企業(yè)提供就業(yè)崗位5600余個，舉辦各類招聘和專項考錄10場次。

十八大以來，在經(jīng)濟保持高速增長良好態(tài)勢下，西藏實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，先后制定出臺了促進就業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)等一系列政策法規(guī)，不斷促進以高校畢業(yè)生為重點的各類群體就業(yè)。西藏通過培育新的經(jīng)濟增長點，大力開發(fā)就業(yè)崗位，使西藏失業(yè)率在過去的二十幾年里保持了一個比較低的水平。2011年西藏提出“西藏籍大學生全部實現(xiàn)就業(yè)”的政策目標。為此，政府出臺了一系列大學生就業(yè)幫扶政策，引導大學生就業(yè)流向，拓寬就業(yè)渠道。此后政府的宏觀調控和具體操作在就業(yè)政策實施中起到主導作用，多渠道創(chuàng)造就業(yè)機會成為政府的一項重要工作。2014年西藏出臺暫行辦法規(guī)范公益性崗位的開發(fā)和管理工作。2015年西藏城鎮(zhèn)新增就業(yè)4.6萬人，包括1.5萬名高校畢業(yè)生。

第六次中央西藏工作座談會明確指出西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的基本思路：堅持把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，堅持就業(yè)第一、教育優(yōu)先的原則。2016年以來，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的關鍵時期，經(jīng)濟結構調整與經(jīng)濟增長方式轉變對就業(yè)發(fā)展提出新的要求。西藏通過出臺一系列政策措施，如《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作意見的實施意見》《關于支持農(nóng)牧民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實施意見》《關于進一步做好創(chuàng)業(yè)擔保貸款工作的實施意見》等，和采取公開考錄、就業(yè)援藏、市場就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等途徑推動西藏的就業(yè)工作。2017年政府購買公益性崗位指標3萬個，安置就業(yè)2.7萬余人。

針對貧困勞動人口開展的培訓是西藏解決困難群體就業(yè)的有效途徑。就業(yè)扶貧是西藏精準扶貧精準脫貧中的關鍵環(huán)節(jié)。2016年西藏確定精準脫貧的目標，即到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)貧困人口“三不愁”（不愁吃、不愁穿、不愁?。?、“三有”（有技能、有就業(yè)、有錢花）、“三保障”（義務教育、基本醫(yī)療、社會保障）。其中，特別是“有就業(yè)”凸顯就業(yè)工作對西藏脫貧攻堅工作成敗的作用。通過總結深化開發(fā)式扶貧經(jīng)驗，西藏通過產(chǎn)業(yè)、就業(yè)脫貧來增強貧困群眾自我發(fā)展能力。同年，西藏啟動“百企幫百村”行動，470家各類企業(yè)與670個貧困村（居）對接幫扶;12家企業(yè)與扶貧部門簽訂《企業(yè)支持就業(yè)扶貧框架協(xié)議》。2017年西藏培訓貧困人口4.92萬人，通過各種渠道實現(xiàn)轉移就業(yè)3.45萬人。從解決就業(yè)為主向鼓勵創(chuàng)業(yè)轉變，政府在就業(yè)工作的指導方針近期有所調整。2017年西藏開辦創(chuàng)業(yè)培訓班128期，培訓3210人，創(chuàng)業(yè)成功547人，帶動就業(yè)1560人。

結構性失業(yè)是西藏就業(yè)中的突出問題。因技能缺失、專業(yè)錯位無法匹配到合適的就業(yè)崗位在西藏是長期存在的問題。而此時，職業(yè)技能培訓顯得尤為重要。這也是政府用以提高西藏就業(yè)質量的有效手段之一。近幾年，政府進一步加大職業(yè)培訓的力度。2010年培訓各類人員2.5萬人，培訓后就業(yè)率達到52%。進一步加大公共就業(yè)服務。2010年西藏有4.1萬人次接受職業(yè)指導，2.5萬人得到職業(yè)介紹服務，介紹成功率達66%。[11]166 2016年西藏開發(fā)職業(yè)技能培訓民族特色教材，建立培訓就業(yè)一體化機制，實現(xiàn)培訓就業(yè)4.87萬人。開展“就業(yè)援助月”“春風行動”“高校畢業(yè)生就業(yè)服務月（周）”等公共就業(yè)服務活動，職業(yè)指導3.6萬人，職業(yè)介紹3.7萬人，介紹成功2萬余人。[12]183-184

二、西藏就業(yè)發(fā)展的特點

地處青藏高原的西藏地廣人稀、生存條件惡劣，導致長期以來勞動生產(chǎn)率低、產(chǎn)業(yè)結構單一。而舊西藏的社會制度更是束縛了人的勞動能力，抑制了勞動者的主觀能動性。占人口不到5%的官家、貴族和僧侶上層控制著占人口95%的農(nóng)奴和奴隸的人身自由和絕大部分生產(chǎn)資料。西藏人口發(fā)展長期處于停滯和衰退狀態(tài)。廣大底層民眾通過勞役差役乃至人身依附于封建農(nóng)奴制，就業(yè)基本集中于傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)，農(nóng)奴奴隸沒有擇業(yè)的自由，滯后的社會經(jīng)濟環(huán)境無法提供多樣性的就業(yè)渠道，勞作就要被重重盤剝也使勞動者沒有了勞動的積極性。1959年西藏民主改革徹底改變了當?shù)氐恼谓?jīng)濟制度，從封建農(nóng)奴制解放出來的勞動力充分參與到家鄉(xiāng)的社會主義建設中，西藏進入社會全面發(fā)展、經(jīng)濟起步乃至騰飛的歷史新時期。民主改革以來，西藏就業(yè)總量保持了持續(xù)的增長，就業(yè)結構也不斷優(yōu)化，失業(yè)率總體上保持在相對較低的水平。

（一）就業(yè)規(guī)模不斷擴大

1951年西藏和平解放，當時的西藏地方政府上報人口數(shù)為近100萬，后經(jīng)1952年核實總人口約115萬。1959以來，隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和人民生活水平的提高，西藏人口的出生率提高，死亡率下降，人口一直處在加速度增長狀態(tài)。1952年到1959年西藏人口年均增長9.4‰，1959年到1969年為18.9‰。這一增速在1969到1979年間達到最高值，為21.2‰。之后，西藏人口年均增長率逐漸下降，1979至1989年間為16.8‰，1989至2000年間為13.9‰，2000年至2010年間的年均人口增長率也保持同一水平。此后西藏人口增長速度趨緩，2017年西藏人口自然增長率為11.05‰。不過，這一增速依然位列全國各省區(qū)人口增長速度的前列。人口增長使西藏勞動力規(guī)模擴大。

隨著西藏人口的增加，勞動力數(shù)量增加，就業(yè)規(guī)模不斷擴大，就業(yè)人數(shù)占總人口比例不斷提高。民主改革時期，西藏勞動力主要集中在傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)。1965年西藏自治區(qū)成立時的估算人口達到135.7萬人。[13]根據(jù)當年的調查，西藏17-48歲年齡段全勞力人口占總人口的55%，即75.416萬人。1970年西藏全勞力達到60.48萬人，比1965年增加10.011萬人。[14]211980年西藏人口為185.3萬人，其中勞動人口比重為54.59%。[14]211990年“四普”統(tǒng)計西藏就業(yè)人口為110.89萬人，2000年“五普”統(tǒng)計中就業(yè)人口為144.49萬人。據(jù)2010年“六普”長表資料推算，西藏就業(yè)人口達166.90萬人，比1990年的110.89萬增加56.01萬人，比2000年就業(yè)人口增加22.40萬人，就業(yè)人口占總人口的比重也由1990年的50.5%和2000年的55.2%上升到55.6%。2000到2010年西藏就業(yè)人口年均增加2.34萬人，年均增長1.51%，高于同期總人口年均增長1.39%的速度。2011-2015年西藏新增就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總人數(shù)比例很高，接近全國平均水平的4倍。

西藏人口構成的一個顯著特點是鄉(xiāng)村人口在西藏總人口中所占比重很大。1990年西藏鄉(xiāng)村人口占總人口的86.3%，2000年西藏農(nóng)業(yè)人口的比重依然高達80.7%。隨著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，西藏城鎮(zhèn)聚集了越來越多的農(nóng)村人口和外來人口，西藏人口城鎮(zhèn)化水平不斷提高。根據(jù)歷次人口普查數(shù)據(jù)，1980年西藏城鎮(zhèn)化率為9.48%，1990年增長為11.52%，2000年為19.43%，2010年為22.67%。2011到2015年城鎮(zhèn)人口比重由18.9%上升到23.29%。 [15]2017年西藏城鎮(zhèn)化率提高到30.9%。

民主改革前，西藏婦女在就業(yè)上沒有自主權。民主改革以來，越來越多西藏女性參與到社會生產(chǎn)的各個領域。她們分布于西藏國民經(jīng)濟所有主要行業(yè)，特別是手工業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、旅游業(yè)等行業(yè)。從就業(yè)人口的性別構成來看，西藏女性的就業(yè)比重低于男性，不過隨著經(jīng)濟社會發(fā)展特別是教育的普及，女性從業(yè)人數(shù)比例不斷提高，許多年份的就業(yè)人口增幅大于男性，就業(yè)的領域也越來越廣。1979年西藏女性職工人數(shù)占職工總數(shù)的33.78%。[14]144 2000年和2010年西藏就業(yè)人口中，女性分別占47.19%和46.20%。2013年這一比例達37%，其中城鎮(zhèn)女性就業(yè)人員占35.5%。2015年西藏70多萬名婦女實現(xiàn)就業(yè)，占就業(yè)總人數(shù)的將近四成。2011-2016年西藏城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口中，女性就業(yè)比例從2011年的40.65%增長到42.05%。十二五時期，西藏新增女性就業(yè)人員達到41.5%;新增農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)女性比例達到45.85%。2016年西藏專業(yè)技術人員中女性占57.1%。[16]

近年來，婦女就業(yè)創(chuàng)業(yè)規(guī)模不斷擴大、層次不斷提高，廣大婦女在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的時代浪潮中施展才華，彰顯了新時代巾幗風采。

（二）就業(yè)結構日臻優(yōu)化

一般來說，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構升級，就業(yè)人口首先由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)轉移，當人均國民收入水平有了進一步提高時，就業(yè)人口便大量向第三產(chǎn)業(yè)轉移。在國家改革和發(fā)展進程中，西藏就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構也呈現(xiàn)出從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉移的變化軌跡。培養(yǎng)本地人才也是當?shù)鼐蜆I(yè)結構改變的一大誘因。國家很重視對少數(shù)民族人才的培養(yǎng)，通過實際工作中傳幫帶、高校培養(yǎng)、舉辦各類培訓班等多渠道培養(yǎng)少數(shù)民族人才。這些政策的實施和少數(shù)民族地區(qū)國民經(jīng)濟和工商業(yè)的發(fā)展，以及從和平解放初期開始對當?shù)厣贁?shù)民族人才的培養(yǎng)，到各行各業(yè)的發(fā)展不斷補充當?shù)貏趧恿蜆I(yè)，西藏的就業(yè)結構也得到了持續(xù)的改變。

西藏和平解放至民主改革時期，社會勞動力結構沿襲歷史傳統(tǒng)社會分工方式，依然以從事農(nóng)牧業(yè)和民族手工業(yè)生產(chǎn)為主，就業(yè)結構極為單一。1956年西藏自治區(qū)籌委會成立后，同年成立的黑河基巧辦事處（今那曲市）工作人員有選派的漢族干部，以及吸納和培養(yǎng)的藏族職工。到1956年末當時辦事處所在地職工達到817人。 中央政府在西藏地方的政治管理和經(jīng)濟扶持為高原增添了一絲新經(jīng)濟的氣息，讓多年固化的就業(yè)結構有所松動。1959年民主改革開啟了中央政府對西藏地方各項事務的全面管轄。1961年民主改革順利完成后，西藏開始對勞動力進行有計劃的管理、調配。西藏工業(yè)進入萌芽和形成的重要時期，現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)逐步建立，并培養(yǎng)出西藏第一代產(chǎn)業(yè)工人。體現(xiàn)現(xiàn)代社會特征的銀行、郵電、貿(mào)易、交通運輸?shù)葒薪?jīng)濟部門也大量涌現(xiàn)。西藏新型的勞動群體開始出現(xiàn)，包括工業(yè)在內的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口就業(yè)規(guī)模逐漸擴大。1953-1963年間，西藏的社會勞動力資源首先是滿足農(nóng)牧業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。20世紀七八十年代隨著新增勞動力數(shù)量的不斷增加，社會勞動力規(guī)模擴大。當時西藏第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量占勞動力總數(shù)的80%。

民主改革以來，西藏三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結構呈現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例逐年下降、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比例相應增加的狀況，改革開放以來這一趨勢更為明顯。這一時期，西藏人口依然高度集中在第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)牧業(yè)人口明顯偏高，表明西藏各產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結構升級緩慢，對經(jīng)濟的貢獻能力非常有限。2000年以后，西藏二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的增速加快。2003年西藏第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量增長明顯，在產(chǎn)業(yè)結構中的比重由上一年的6.2%增長到9.3%。同期，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例下降幅度較大。2000年西藏“五普”顯示三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結構分別為79.6∶4.8∶15.6，2010年西藏的“六普”統(tǒng)計中三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結構分別為74.9∶5.2∶19.8。與此同時，由于不同產(chǎn)業(yè)間的勞動生產(chǎn)率水平存在較大差距，勞動力在各產(chǎn)業(yè)之間轉移還存在較大的阻礙，西藏就業(yè)結構的滯后與產(chǎn)值結構大幅度調整優(yōu)化形成鮮明對比。例如2010年，西藏三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重分別為13.5%、32.3%、54.2%?？梢?，就業(yè)結構的調整明顯滯后于產(chǎn)業(yè)結構的轉換。這一方面說明，在經(jīng)濟結構調整過程中，就業(yè)結構的滯后在第一產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)最突出，勞動力轉移緩慢;第二產(chǎn)業(yè)主要以勞動密集型企業(yè)為主，而資金、技術密集型企業(yè)發(fā)展較慢;第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)偏少的結構沒有得到根本改變，但吸納勞動力的潛力較大。另一方面也說明勞動力自身技術素質的轉變存在時間上的要求。[17] 2017年西藏三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重分別為9.4%、39.1%、51.5%，而三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重分別為37.6%、17.6%、44.7%，就業(yè)結構與產(chǎn)值結構偏離情況有很大的改觀。

西藏第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性較低、勞動生產(chǎn)率不高，大量剩余勞動力產(chǎn)生。這些剩余勞動力多數(shù)向第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)轉移。而西藏第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小，層次低，難以吸收傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的剩余勞動力。西藏經(jīng)濟呈現(xiàn)出“非典型二元經(jīng)濟結構”特征，農(nóng)牧業(yè)沒有為工業(yè)提供積累，工業(yè)的發(fā)展無法直接影響農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，受技能和專業(yè)水平所限農(nóng)村勞動力在工業(yè)產(chǎn)業(yè)部門實現(xiàn)就業(yè)轉移的難度大。當西藏第二產(chǎn)業(yè)吸收第一產(chǎn)業(yè)的剩余勞動力的力度有限時，第一產(chǎn)業(yè)的剩余勞動力只能轉向第三產(chǎn)業(yè)。西藏第三產(chǎn)業(yè)成為承接勞動力就業(yè)能力較強和最具潛力的產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重增幅明顯的年份分別是2005年和2015年。

隨著市場機制配置勞動力資源的作用日益顯著，用人單位和求職者的觀念發(fā)生了根本性變化。外來勞動力的涌入對西藏勞動力的就業(yè)觀念形成極大沖擊和影響，也加劇了西藏就業(yè)市場的競爭。國有單位從業(yè)人員的絕對數(shù)雖有所上升，但是比重在逐年降低。西藏個體私營經(jīng)濟保持了較快的發(fā)展勢頭，非公有制經(jīng)濟的就業(yè)機會增加，就業(yè)結構正在發(fā)生根本性的變化。2010年西藏非公有制經(jīng)濟個體工商戶從業(yè)人員21.7萬人，私營企業(yè)從業(yè)人員13.3萬人，全部占總就業(yè)人數(shù)的17.5%，高于國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟就業(yè)人數(shù)的總和。黨的十八大以來西藏非公經(jīng)濟無論是數(shù)量與規(guī)模，還是質量與效益都有了明顯提升。截至2017年底，西藏非公經(jīng)濟市場主體已達21.82萬戶、占全區(qū)市場主體總量的96.18%，從業(yè)人員118.7萬人、占全區(qū)社會就業(yè)人口的96.8%。非公經(jīng)濟已經(jīng)成為推動西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量、擴大社會就業(yè)的重要載體。

（三）勞動力的流動性不斷提高

從20世紀50年代開始，為了加快發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟、文化、醫(yī)療事業(yè)，中央政府有組織地向少數(shù)民族地區(qū)調派了相當數(shù)量的科技人員、行政干部、技術工人、大中專畢業(yè)生和復員軍人等，使人口出現(xiàn)遷移變動。[18]西藏也是在和平解放時期為了鞏固西南邊防、打破西藏長期閉塞的狀況和發(fā)展經(jīng)濟，多批工程技術人員、醫(yī)療隊、科考隊進藏工作。1954年青藏、川藏公路的通車開啟了西藏和祖國內地的人員物資往來的快速通道。1956年西藏自治區(qū)籌委會成立之年2000多名干部從內地調入西藏工作。

民主改革徹底廢除了封建農(nóng)奴制，西藏勞動者掌握了自己生產(chǎn)生活的自由權，勞動力在本地區(qū)內流動的約束條件也被打破。國家的干部職工人員調配加速了區(qū)際人口的流動。1959年為了平叛和進行民主改革，駐藏部隊的大批干部、戰(zhàn)士轉業(yè)到地方，內地專業(yè)干部和職工也被充實到西藏的地方政府和經(jīng)濟建設中。據(jù)1964年統(tǒng)計，當時在藏漢族人口約3.67萬人。在計劃經(jīng)濟時期為了配合當時重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，國家推行以城鄉(xiāng)分治的戶籍制度為核心的一系列制度，嚴格控制勞動力尤其是農(nóng)村勞動力的流動。雖然國家的總體情況如此，但是這一時期西藏剛剛從封建農(nóng)奴制中解放出來，原來舊制度對勞動力的極端束縛得以解脫，勞動力的區(qū)內流動有所松弛。因此，1965年之前，西藏勞動力的流動以區(qū)內勞動力自發(fā)流動為主，也有政府組織的有序流動。

1965年西藏自治區(qū)成立后，當?shù)貏趧恿Y源存在數(shù)量少和結構不合理的難題，特別是專業(yè)技術人員嚴重不足，需要繼續(xù)從內地省份抽調，行政干部、科技人員、醫(yī)生、教師和技術工人響應國家號召到西藏參加建設。國家安排勞動力調入西藏是當時西藏勞動力流動的主要方式。從六十年代中期“上山下鄉(xiāng)”浪潮中來自全國的知識青年到西藏農(nóng)墾戰(zhàn)線，到七十年代中期多批大學生、復員軍人自愿報名參加邊疆建設，[4]119西藏區(qū)際勞動力流動規(guī)模有所擴大。1979年遷移增長人口達到1.57萬人，其中絕大多數(shù)是在城鎮(zhèn)和各類企事業(yè)單位就業(yè)的外來人口。即使如此，西藏外來遷移人口總體規(guī)模和所占比重一直很小。

在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌過程中，與其他省份一樣西藏的勞動力市場逐步開放，勞動力的流動性大大增強。改革開放激發(fā)了各行業(yè)勞動者的積極性。我國農(nóng)村大量剩余勞動力外出務工，迫使嚴格控制人口流動的戶籍制度不斷調整和改變，城鄉(xiāng)間勞動力流動規(guī)模逐年增加。在城市，隨著國有企業(yè)改革大規(guī)模開展以及非公有制企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)和勞動力的自主選擇權不斷增加，勞動力的流動性也日益增強。20世紀80年代以來，西藏也在改革開放中與全國各地的交往更加頻繁和廣泛，西藏流動勞動力人數(shù)增幅加大。在藏內地就業(yè)人口保持著一定的比例。不過，這一時期，由于國家對西藏區(qū)外人員調配政策的調整以及個別年份維穩(wěn)形勢嚴峻，西藏人口流動和遷移的數(shù)量和方向波動較大，也在一定程度上造成就業(yè)人口規(guī)模的變化起伏。八十年代初期大批漢族干部、職工及其家屬內調，造成西藏就業(yè)人口增長的低谷。其中，1981年3萬漢族干部職工內調，使得當年西藏凈遷移人口為負2.26萬人。[4]117總體來看，西藏就業(yè)規(guī)模呈現(xiàn)增長的大趨勢，這主要是由于西藏醫(yī)療衛(wèi)生條件極大改善，死亡率下降、人口自然增長率高。

2000年以來，進藏經(jīng)商、創(chuàng)辦企業(yè)或是經(jīng)營餐飲服務業(yè)的內地民間投資者增加，他們的投資和經(jīng)營活動創(chuàng)造了大批就業(yè)崗位，增進了當?shù)亟?jīng)濟的多樣性，促進了西藏城鎮(zhèn)的發(fā)展。如，來自西部其它省區(qū)的回族商人通過參與西藏區(qū)內貿(mào)易和邊境貿(mào)易，一方面促進了西藏農(nóng)牧產(chǎn)品出口，另一方面為西部省份的中低檔輕工業(yè)制品找到了一條銷路。外來勞動力在異地尋求生存和發(fā)展所表現(xiàn)出來的主動性和創(chuàng)造性，為西藏經(jīng)濟注入了活力，也對本地農(nóng)牧民學習現(xiàn)代市場經(jīng)濟知識和掌握非農(nóng)生產(chǎn)技能，對本地企業(yè)家的成長，都具有積極的示范和推動作用。[19] 2006年青藏鐵路通車后，內地許多高學歷、高技能的創(chuàng)業(yè)人才遷入西藏城鎮(zhèn)工作。西藏省級流動的外來勞動力從原來的相對低的素質和技能轉變?yōu)橛幸欢▌?chuàng)業(yè)能力的高素質勞動者。2013年全國外來流動人口的調查研究表明，包括西藏在內的三個西部省份的省內流動人口將近30%，跨省流動比例高。因為周邊四川、甘肅等人口大省也是人口輸出大省，遵循就近跨省流動的原則流入工資水平相對高的西藏等地。[20]

三、勞動力市場與城鎮(zhèn)就業(yè)

（一）勞動力市場

勞動力市場是重要的生產(chǎn)要素市場，是勞動力進行流動和交換的場所。國家層面的就業(yè)管理體制經(jīng)歷了一個計劃經(jīng)濟體制建立，再由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變的過程，而且這一轉變仍在繼續(xù)。西藏也同樣經(jīng)歷了這樣的轉變。在這一過程中，勞動力供需雙方的自主選擇權不斷擴大，工資決定的市場機制不斷增強，人力資本投資的回報率不斷提高。從就業(yè)構成看，原有的計劃性較強或者說體制內單位的就業(yè)比例不斷降低，市場化程度較高的私營、外資企業(yè)以及非正規(guī)就業(yè)的比例不斷上升。從就業(yè)人員構成來看，改革開放伊始的1978年，國有和集體經(jīng)濟單位從業(yè)職工數(shù)量幾乎占西藏從業(yè)人員總人數(shù)100%，而到2017年，這一比例則下降至10.4%。

勞動力受教育程度低，是導致西藏經(jīng)濟長期以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為主、傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)領域從業(yè)人員比重過大的主要原因之一。正是因為勞動力文化技能普遍偏低，即使有了新的就業(yè)機會，他們也因不能滿足新產(chǎn)業(yè)部門的技術需要而喪失許多就業(yè)機會，更沒有條件轉移到生產(chǎn)效率較高的新產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)，只能從事簡單勞動和自然資源的粗放開發(fā)，勞動生產(chǎn)率低、甚至邊際效率接近于零。

城鄉(xiāng)分割的勞動力市場是中國作為發(fā)展中國家二元經(jīng)濟最為典型的特征之一。分割的勞動力市場不但阻礙了勞動力的自由流動，導致勞動力市場的歧視行為，也損害了勞動力配置的效率。1992年我國正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，建立統(tǒng)一完善的勞動力市場是勞動就業(yè)制度的重要任務。1993年黨的十四屆三中全會通過決議，提出培育市場體系，其中包括勞動力市場，由此確立了勞動力市場的合法地位，[21]179-180為其正名。中央提出改革勞動制度，促進了勞動力市場的培育和發(fā)展。1994年頒布的《勞動法》是勞動力市場制度建設中具有里程碑意義的一部法律，標志著在就業(yè)決定和工資形成這兩個環(huán)節(jié)，正式引入勞動力市場機制。從1996年始，西藏以貫徹實施《勞動法》為主線，以培育和發(fā)展勞動力市場為核心，開始建立符合西藏實際的勞動力市場和適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的新型勞動制度。同時，西藏推進勞動用工備案登記。通過設立最低工資標準、加大勞動合同和集體合同制度推行力度、推進勞動監(jiān)察和調解仲裁、完善勞資糾紛案件預防和處置機制，多舉措維護勞動者合法權益。這一時期，全國的東、中、西部地區(qū)逐步形成梯度發(fā)展模式，西藏經(jīng)濟發(fā)展滯后愈加明顯，對人才的吸引力越來越弱。1980年以來陸續(xù)進藏的八年輪換制大學生到九十年代初已經(jīng)有40%左右的人不到期就返回內地工作，其中選擇東部發(fā)達地區(qū)的占60%。[22]九十年代后期，因西藏城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，效益不佳，勞動力市場呈現(xiàn)供過于需的狀況。[23]

進入21世紀以來，國家在戶籍制度、勞動者權益等多個方面改革，為勞動力流動就業(yè)創(chuàng)造了便利條件，推動了抑制勞動力自由流動的制度障礙逐漸拆除，在推進勞動力市場從分割到一體化轉變的方向上取得了一系列重大進展。[24]在初步形成的“企業(yè)自主用人、勞動者自主擇業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會提供服務”的勞動力市場新格局中，西藏勞動力市場化程度不斷提高。社會保障體系的建立健全促進了就業(yè)的市場化。西藏積極為城鄉(xiāng)勞動者和用人單位搭建雙向交流選擇平臺。2009年原勞動和社會保障廳勞動力市場、人事廳人力資源市場改革合并，于2011年成立了自治區(qū)人力資源市場管理服務中心。2017年3月人力資源市場完成標準化建設后，舉辦6期大型人力資源洽談會，6500余人實現(xiàn)就業(yè)，同時召開小型精品招聘會，以及通過實名制跟蹤、調查、回訪，共實現(xiàn)就業(yè)306人。379家用工單位也通過網(wǎng)絡發(fā)布崗位招聘信息。[25]隨著勞動力市場的不斷健全，職業(yè)介紹機構在疏通就業(yè)信息和提供就業(yè)指導及培訓等方面的作用越來越大。

2012年西藏開始執(zhí)行最低工資規(guī)定時就將自然環(huán)境、氣候條件和海拔高度作為測算的參考因素，并明確規(guī)定最低工資每兩年至少調整一次。2018年1月1日起執(zhí)行的西藏最低工資標準為1650元/月和16元/小時。

就業(yè)困難群體的援助政策建立。在日益激烈的就業(yè)競爭中有一些困難群體，政府通過積極的就業(yè)政策探索對他們的幫扶。這些就業(yè)援助政策包括對公益性崗位的補貼、對企業(yè)的社會保險補貼和對靈活就業(yè)的社會保險補貼等。開發(fā)公益性崗位是西藏自治區(qū)政府就業(yè)援助的重要形式。政府通過“送政策、送崗位、送技能、送服務”等方式來解決“零就業(yè)”家庭、殘疾人等各類就業(yè)困難群體的就業(yè)。2015年西藏規(guī)范了公益性崗位管理。制定開發(fā)管理暫行辦法，明確管理操作流程，規(guī)范勞動合同書格式，嚴格準入審核和退出機制，開展轉崗引導性培訓，有效發(fā)揮公益性托底安置作用。2016年政府購買公益性崗位指標3萬個，安置就業(yè)2.7萬余人，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭全部動態(tài)消零。[12]183

（二）城鎮(zhèn)就業(yè)

民主改革以來，隨著西藏城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，人口和資源的集聚，吸納就業(yè)的能力越加強勁。經(jīng)濟體制改革加速城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進多種經(jīng)濟形式的發(fā)展，對城鎮(zhèn)就業(yè)的增長發(fā)揮了重要的作用。

民主改革時期的西藏城鎮(zhèn)社會勞動者即在業(yè)人員由全民、集體及其他所有制職工和城鎮(zhèn)個體勞動者組成。此外，還包括臨時工、亦工亦農(nóng)等人員。當時的鄉(xiāng)村勞動者和全民所有制單位職工構成了西藏社會勞動者的主體。1978年西藏社會勞動者總數(shù)達到93.99萬人，其中非農(nóng)業(yè)勞動者僅占13.97%。

經(jīng)濟體制改革促進了多種經(jīng)濟形式的發(fā)展，從而促進了城鎮(zhèn)就業(yè)的所有制結構變化。1980年中央專門召開西藏工作座談會，這次會議為西藏這一時期的發(fā)展提出新的指導思想。根據(jù)會議精神，中央給西藏發(fā)展制定了一系列農(nóng)牧業(yè)休養(yǎng)生息的政策，并為手工業(yè)、邊境貿(mào)易等提供了發(fā)展的政策空間。同年，西藏發(fā)布支持手工業(yè)發(fā)展包括對集體、個體手工業(yè)者的勞動提供法律保護等政策。1981年起中央對發(fā)展多種經(jīng)營、搞活城鄉(xiāng)經(jīng)濟提供政策支持，并將其作為解決城鎮(zhèn)就業(yè)的有效途徑。這一年，手工業(yè)被納入到西藏國民經(jīng)濟計劃中，此后城鎮(zhèn)個體勞動者大量涌現(xiàn)。從1982年起西藏統(tǒng)計數(shù)據(jù)中才出現(xiàn)城鎮(zhèn)個體勞動者的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。1984年西藏再次頒布規(guī)定，允許集體、個體參與市場流通，一些農(nóng)貿(mào)市場、小商品市場、建材市場、飲食一條街等在各地市陸續(xù)出現(xiàn)，并逐漸延伸到各縣縣城，為城鎮(zhèn)提供大量就業(yè)機會。西藏城鎮(zhèn)個體勞動者數(shù)量從1982年的0.11萬人增加到1990年的2.13萬人。

隨著西藏經(jīng)濟體制改革的深入，城鎮(zhèn)勞動就業(yè)體制發(fā)生了變化，從被動由國家安置的以計劃為主的就業(yè)體制逐步改變?yōu)榧ぐl(fā)勞動者自主創(chuàng)業(yè)的以市場為主的就業(yè)體制。改革開放以來，國有企業(yè)進行擴權讓利等改革，將原來的統(tǒng)包統(tǒng)配、固定工制度通過1986年實行勞動合同制進行改革，擴大企業(yè)用人自主權、勞動者擇業(yè)自主權，努力建立公平競爭、雙向選擇的企業(yè)與勞動者之間的勞動關系。九十年代，在繼續(xù)深化企業(yè)改革中，以“抓大放小”的方針，進行國企下崗職工分流、減員增效，讓隱形失業(yè)顯性化。

圖3 1978-2017年西藏城鎮(zhèn)分所有制就業(yè)人數(shù)比例

市場經(jīng)濟對西藏資源包括勞動力資源的配置開始發(fā)揮積極作用。城鎮(zhèn)個體勞動者在生產(chǎn)力諸要素中顯得十分活躍。城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)、服務業(yè)、餐飲業(yè)、運輸業(yè)的人數(shù)不斷增加，就業(yè)渠道日益多元化。2000年西藏城鎮(zhèn)私營和個體勞動者增加到5.59萬人，集體經(jīng)濟單位在崗職工0.87萬人，多集中在制造業(yè)、建筑業(yè)和批發(fā)零售業(yè);國有經(jīng)濟單位從業(yè)人員達16.38萬人。[26]

圖4 2010-2017年西藏城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（萬人， %）

西藏一直非常重視城鎮(zhèn)就業(yè)問題，加之當?shù)爻擎?zhèn)人口比例小，與全國城鎮(zhèn)失業(yè)率相比西藏的城鎮(zhèn)失業(yè)率一直保持在一個較低的水平。二十世紀九十年代，西藏城鎮(zhèn)勞動力資源十分豐富，加之企業(yè)體制轉型力度加大，下崗職工人數(shù)和失業(yè)人數(shù)有所增加。新世紀頭五年西藏新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)6.4萬，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%以內。高校畢業(yè)生就業(yè)率保持在80%以上。復退軍人得到妥善安置。2010年西藏新增就業(yè)2.1萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.81%。從2006到2010年，西藏累積實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)8.44萬人，年均實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)1.69萬人;城鎮(zhèn)登記失業(yè)率從5%下降到3.81%，特別是2007年以來，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4%以內。2012年，西藏城鎮(zhèn)新增就業(yè)2.5萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.6%以內，社會就業(yè)較為充分。2015年以來城鎮(zhèn)登記失業(yè)率連續(xù)三年控制在2.5%以內，有效的保持了西藏就業(yè)局勢的穩(wěn)定。2017年西藏城鎮(zhèn)新增就業(yè)5.46萬人，實現(xiàn)了5年內數(shù)量翻一番，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.7%以內。[12]118

西藏降低失業(yè)率不僅通過加強輿論宣傳和擴大就業(yè)途徑，企業(yè)穩(wěn)崗政策的實施也發(fā)揮了重要作用。受2008年拉薩“3·14”事件和國際金融危機影響，西藏部分企業(yè)經(jīng)營面臨困難。為有效幫扶困難企業(yè)，從2009年開始，西藏自治區(qū)人力資源和社會保障廳會同財政等部門，采取援企穩(wěn)崗措施，實行“五緩三補貼”政策，即允許困難企業(yè)在一定期限內緩繳五項社會保險費，并為用工企業(yè)提供社會保險補貼、崗位補貼、職業(yè)培訓補貼等。2010年這個政策的期限又延長一年。2010年西藏向432家困難企業(yè)兌現(xiàn)社保補貼、崗位補貼和培訓補貼7751.63萬元，穩(wěn)定就業(yè)崗位12292個。截至到2015年3月，西藏公益性崗位總量達到3萬個，通過公益性崗位安置就業(yè)26018人，消除零就業(yè)家庭96戶157人。[27]西藏連續(xù)10年實現(xiàn)了城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭全部動態(tài)清零。按照失業(yè)保險“降低失業(yè)保險費率、服務經(jīng)濟社會發(fā)展、為企事業(yè)單位減負”的要求，2015年至2017年西藏連續(xù)三次降低失業(yè)保險繳費費率，從3%降至1%（其中單位費率由2%降至0.5%，個人費率由1%降至0.5%），分別為參保單位和職工累計減負18075.21萬元、13534.69萬元。按照中央相關部委和人社廳規(guī)定，經(jīng)財政、發(fā)改等職能部門嚴格審核、及時撥款，2016年12月西藏首次兌現(xiàn)了2015年企業(yè)穩(wěn)崗補貼，受益企業(yè)115家。到2018年西藏失業(yè)保險參保人數(shù)14.98萬人，基金累計滾存結余16.42億元。[25]

三、大學生就業(yè)

長期以來，文化素質低是西藏勞動力的一個特征，而高等教育在西藏屬于對受教育者有一定知識和能力要求的精英教育。西藏各項事業(yè)的發(fā)展，國家公職人員待遇的穩(wěn)固對高素質人才需求一直保持一定的旺盛程度。同時，隨著西藏城鄉(xiāng)居民收入的不斷提高，人們對教育的消費能力和意愿愈加強烈。2016年，西藏高等教育毛入學率已提高到了30.26%，高等教育向大眾化階段發(fā)展。資助子女上大學成為西藏城鄉(xiāng)家庭最大的一項投資。即使國家對西藏教育實施特殊政策，減免農(nóng)牧區(qū)家庭和城鎮(zhèn)困難家庭子女的一些教育費用。就讀高校對一些西藏家庭依然意味著極大的機會成本。因此，我國的就業(yè)問題更多是社會問題，而西藏的就業(yè)問題不僅是經(jīng)濟社會問題，更與民生福祉密切相關，引發(fā)全社會的關注。

（一）大學生就業(yè)變化

1959年以來西藏大學生就業(yè)一直執(zhí)行計劃經(jīng)濟體制下的“統(tǒng)包統(tǒng)配”政策。本身數(shù)量有限的大學生被單位按計劃接收。改革開放以來，西藏各級機關事業(yè)單位有一定的用人需求，在西藏的各類企業(yè)特別是中央企業(yè)和本地國有、集體企業(yè)對人才的需求也很強烈，而這一時期的大學生人數(shù)少。西藏在很長一段時間還是沿用“統(tǒng)包統(tǒng)分”的方式將高校畢業(yè)生直接分配至各個地區(qū)各類崗位。

1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》成為我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策改革的重要標志。而當年，西藏區(qū)內第一所全日制普通高?！鞑卮髮W成立，同年西藏開始招收內地西藏班，為未來大批西藏籍大學生的培育開啟了重要的異地辦學的嘗試。1989年“自主擇業(yè)、市場調節(jié)”雙向選擇制度在全國開始試點。1993年中央頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》成為之后高校畢業(yè)生就業(yè)改革的依據(jù)。1994年國務院發(fā)布對這一綱要的實施意見中明確了通過雙向選擇指導畢業(yè)生進入勞動力市場自主擇業(yè)的就業(yè)方針。同樣依據(jù)此前的綱要1997年出臺的《普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作暫行規(guī)定》是比較系統(tǒng)全面的畢業(yè)生就業(yè)法規(guī)性文件。直到2000年全國才基本實現(xiàn)了新舊就業(yè)體制的轉軌。[21]237-238西藏開始探索就業(yè)市場化的道路。當時西藏一邊放開中等職業(yè)學校招生計劃，一邊將市場機制引入到招生和就業(yè)體制中，但是統(tǒng)包統(tǒng)配仍然是西藏就業(yè)政策的主導。直到2003年前，西藏高校畢業(yè)生就業(yè)制度依然沿襲著統(tǒng)包統(tǒng)分的就業(yè)形式，改革的步伐比內地明顯遲緩了十多年。

2003年《西藏自治區(qū)政府批轉自治區(qū)人事廳等部門關于改革大中專畢業(yè)生就業(yè)制度意見的通知》（藏政發(fā)〔2003〕19號）發(fā)布，這是關于西藏高校畢業(yè)生就業(yè)改革制度實施的第一份文件，這份文件的出臺標志著西藏自治區(qū)大學畢業(yè)生就業(yè)政策由“統(tǒng)包統(tǒng)分”向“供需見面，雙向選擇，自主擇業(yè)”的過渡。[28]通過對社會特別是高校學生和家庭的宣傳，結合國家政策的推進，借鑒內地各省市的經(jīng)驗，2006年西藏高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革啟動，西藏普通高校專科畢業(yè)生就業(yè)實行“市場導向、政府調控、學校推薦、畢業(yè)生與用人單位雙向選擇”的體制。2007年大學生就業(yè)問題首次寫入黨的十七大報告這樣的黨的重要文獻中，標志著大學生就業(yè)問題進入國家戰(zhàn)略發(fā)展的視野之中。[21]239這一年，西藏本專科畢業(yè)生就業(yè)全部實行雙向選擇，自主擇業(yè)。2008年是西藏高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革的攻堅之年。按照自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的方針，當年西藏高校畢業(yè)生11118人中共有9742名高校畢業(yè)生實現(xiàn)就業(yè)。而當年的畢業(yè)學生人數(shù)比2007年還多3115人。經(jīng)過兩年時間的嘗試，西藏初步建立了市場導向、政府調控、學校推薦、畢業(yè)生與用人單位雙向選擇為主要內容的畢業(yè)生就業(yè)機制，也逐步形成包括教育、培訓、指導、 服務、管理于一體的就業(yè)服務體系。

根據(jù)推進改革進程的宗旨，2006至2008年間政府采取“計劃再分配”的形式為當期畢業(yè)生提供了88%的公務員、事業(yè)單位等公職類就業(yè)崗位，畢業(yè)生年均就業(yè)率為97.46%。2009到2011年，政府通過減少公職崗位提供，釋放了一定的就業(yè)壓力，畢業(yè)生經(jīng)歷了“政府調控”下的就業(yè)政策考驗，遭遇就業(yè)率有所下降的困境。西藏本地生源高校畢業(yè)生就業(yè)率呈逐年下降趨勢，由2006年的92%下降到2010年的82%。一萬多未就業(yè)畢業(yè)生及其家庭以及政府和相關職能部門都感到很大的壓力。2008年下半年全球金融危機加劇了全國大學生就業(yè)的嚴峻形勢。中央立刻積極應對，進行緊急動員和全面部署。教育部先后推出六大舉措，包括鼓勵高校畢業(yè)生到基層、到中西部地區(qū)就業(yè)。當年，西藏“3.14”事件使我國面臨的形勢更加嚴峻。這一系列重大時間節(jié)點和突發(fā)事件迫使西藏地方政府重新考慮改革措施和力度，在就業(yè)制度改革的關鍵之年調整了原先設計的公務員“逢進必考”的就業(yè)政策，而是分別于2008年和2009年向高校畢業(yè)生提供了4000和8000名公務員指標。 [29]

雖然在“十一五”末西藏試圖促使西藏畢業(yè)生就業(yè)制度與全國接軌，并加強了高校的人才培養(yǎng)機制。但是，各級政府依然是促進高校學生就業(yè)的主導力量。2010年西藏通過公開招錄、定向生派遣、“三支一扶” 招募等方式共解決6276名高校畢業(yè)生就業(yè)。為消除就業(yè)問題可能造成的穩(wěn)定隱患，2011年“西藏籍大學生全部實現(xiàn)就業(yè)”的政策目標提出，一系列大學生就業(yè)幫扶政策也隨后出臺，引導大學生就業(yè)流向，拓寬就業(yè)渠道?！罢鲗А毕拢珓諉T、事業(yè)單位等公職類就業(yè)崗位供給率大幅提升，僅2011年西藏提供公職崗位近13000個，是“十一五”時期一年招聘數(shù)量的兩到三倍。較上一階段增幅近30%，畢業(yè)生年均就業(yè)率明顯上升，2011-2014年連續(xù)4年西藏籍畢業(yè)生全就業(yè)。[30]西藏自治區(qū)每年根據(jù)高校畢業(yè)的學生數(shù)量規(guī)劃公務員、事業(yè)單位崗位，解決西藏籍大學生就業(yè)，這導致就業(yè)模式整體上存在著濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。[31]

為了高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革的平穩(wěn)過渡，政府建立專門機構和網(wǎng)站，積極宣講就業(yè)改革政策，特別是鼓勵高校學生參與國家就業(yè)項目——青年志愿者“西部計劃”和“三支一扶”，③幫助落實公益性崗位，組織開展職業(yè)技能鑒定與培訓，開展職業(yè)生涯規(guī)劃和職業(yè)發(fā)展教育。政府提供的政策和服務包括為高校畢業(yè)生提供失業(yè)登記、政策咨詢、職業(yè)指導“一條龍”服務;為了解決離校未就業(yè)畢業(yè)生的就業(yè)工作實行“一對一”幫扶;將家庭貧困、殘疾和女性畢業(yè)生，以及居住在城鎮(zhèn)長期失業(yè)的低收入高校畢業(yè)生，納入就業(yè)援助計劃，落實相關補貼政策，通過開發(fā)基層社會管理、公共服務等公益性崗位予以安置;加大從高校畢業(yè)生中公開考錄公務員、工作人員和“三支一扶”人員的力度，加強基層管理服務類公益性崗位開發(fā)安置。為此，政府設立“西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)扶持資金”，支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)。通過組織專業(yè)性、行業(yè)性專場招聘會，提高崗位對接成功率。

2015年西藏籍高校畢業(yè)生通過公開考錄、市場就業(yè)、就業(yè)援藏，自主創(chuàng)業(yè)等途徑，高校畢業(yè)生就業(yè)率達91%，其中通過公職崗位就業(yè)9605人。目前通過公職崗位就業(yè)依然是西藏大學生就業(yè)的主流。2017年西藏有1萬余名高校畢業(yè)生通過公職崗位就業(yè)。對口援藏?。ㄊ校?也為西藏高校畢業(yè)生提供就業(yè)崗位。就業(yè)援藏渠道累計提供就業(yè)崗位4000多個，引導高校畢業(yè)生區(qū)外就業(yè)，開辟了高校畢業(yè)生就業(yè)的新渠道、新途徑。發(fā)放企業(yè)吸納高校畢業(yè)生獎勵資金、高校畢業(yè)生就業(yè)各類補貼。

多種措施并舉，多種渠道并行是新時期西藏大學生就業(yè)的特點。政府按照堅持勞動者自主就業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的方針，引導學生、家長、社會轉變就業(yè)觀念，構建市場就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)援藏、企業(yè)就業(yè)、公職崗位考錄等多渠道的綜合就業(yè)機制。2011至2015這5年來，西藏普通高校畢業(yè)生共計74489人，2011至2014年平均就業(yè)率達98.6%。2017年西藏應屆高校畢業(yè)生16348人實現(xiàn)就業(yè)，就業(yè)率為90.02%。其中，6125名高校畢業(yè)生是通過公職崗位就業(yè)，市場就業(yè)9134人，創(chuàng)業(yè)279人，較2016年（市場就業(yè)2273人、創(chuàng)業(yè)50人）分別提高3.02倍和4.58倍，市場就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人數(shù)雙增長。2016年1497名應屆高校畢業(yè)生登記求職。近一半以上大學生2017年通過市場就業(yè)成為這個時期大學生就業(yè)的鮮明特點。同時，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新也是當前西藏大學生就業(yè)的亮點。2015年高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)基地建設推進，西藏民族大學作為西藏首個創(chuàng)業(yè)孵化基地已經(jīng)投入運行。[32]又如，拉薩市大學生創(chuàng)業(yè)孵化基地投入使用，并在深圳等地建立了3家區(qū)外創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新實踐基地。2017年西藏民族大學大學生創(chuàng)業(yè)孵化基地吸納就業(yè)160余人。西藏農(nóng)牧學院大學生創(chuàng)業(yè)孵化基地當年建設，首期20個項目已經(jīng)通過評審。

（二）大學生就業(yè)扶持政策及成效

促進高校畢業(yè)生就業(yè)是一項政策性很強的工作，關系每一個畢業(yè)生的切身利益，事關西藏改革發(fā)展穩(wěn)定大局。為促進高校畢業(yè)生就業(yè)，近年來，西藏出臺了一系列的扶持政策。

基層就業(yè)扶持政策包括大學生村官 、“三支一扶”、大學生志愿服務西部計劃、公益性崗位等。自2007年始，西藏每年公開招錄一定數(shù)量的高校畢業(yè)生進入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到村民居委會工作。實施“三支一扶”計劃，招募優(yōu)秀高校畢業(yè)生、中共黨員或學生干部，派遣到邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事支農(nóng)、支教、支醫(yī)和扶貧工作，服務期滿后實行定向考錄、單獨錄取?！叭б环觥薄拔鞑坑媱潯比藛T在升學、就業(yè)方面給予一定政策支持。設置公益性服務崗位，幫助安置困難家庭的畢業(yè)生就業(yè)。西藏開發(fā)適合高校畢業(yè)生就業(yè)的技術性、專業(yè)性較強的公益性、輔警等崗位，2017年安置1567名高校畢業(yè)生就業(yè)。西藏自治區(qū)生源普通高校畢業(yè)生在公益性崗位就業(yè)的，除享受崗位補貼和社會保險補貼外，還給予生活補貼。對到西藏自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含地、市、縣所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作滿3年或自主創(chuàng)業(yè)滿3年的高校畢業(yè)生，其學費和在校學習期間獲得的國家助學貸款由自治區(qū)實行代償。教育部門對定向生和免費師范生實行在入學前簽訂就業(yè)協(xié)議、畢業(yè)后安置就業(yè)的政策。

對招收西藏籍應屆高校畢業(yè)生的各類企業(yè)給予資金獎勵、社會保險補貼等。同時西藏也鼓勵應屆生到各類企業(yè)工作，對到區(qū)內中小企業(yè)、非公有制企業(yè)就業(yè)的高校畢業(yè)生發(fā)放生活補貼;在這類企業(yè)就業(yè)滿3年的高校畢業(yè)生，其學費和在校學習期間獲得的國家助學貸款由自治區(qū)實行代償。區(qū)外就業(yè)激勵政策的力度更大，如對到區(qū)外就業(yè)并簽訂一年以上勞動合同的西藏籍高校畢業(yè)生一次性給予1500元路費補貼，對簽訂3年以上勞動合同或聘用協(xié)議的按每人每月500元標準給予一年的生活補貼，對介紹、組織我區(qū)高校畢業(yè)生到區(qū)外就業(yè)的各類職業(yè)中介服務機構給予介紹補貼。自主創(chuàng)業(yè)不僅需要大學生的觀念改變，也需要政府的政策支持。在此方面，西藏對自主創(chuàng)業(yè)的西藏籍大學生執(zhí)行減免行政收費、稅收，安排經(jīng)營場地，擔保貸款支持，社會保險補貼，建立創(chuàng)業(yè)獎勵制度等。例如，創(chuàng)業(yè)者從事個體經(jīng)營（除限制行業(yè)外）的，自領取稅務登記證之日起3年內，按每戶每年9600元為限額，依次扣減其當年實際應當繳納的營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和個人所得稅。[33]

2012年西藏專門成立了就業(yè)援藏辦公室，通過提供生活費、路費補貼等獎勵措施，積極推進西藏籍高校畢業(yè)生到區(qū)外就業(yè)。同時，中央機關、援藏的央企和省市已為西藏高校畢業(yè)生提供就業(yè)崗位上萬個。截至2017年1月，西藏有12383名大學生在區(qū)外實現(xiàn)就業(yè);其中，6864名大學生在中央駐藏企業(yè)工作。[31]

2017年西藏出臺《關于促進高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的若干意見》及8個配套文件，明確了10個方面20條優(yōu)惠政策，對高校畢業(yè)生生活補貼、住房補貼等18個方面提供支持，并籌集20億元就業(yè)創(chuàng)業(yè)基金，及時兌現(xiàn)補貼。僅2017年西藏兌現(xiàn)企業(yè)吸納高校畢業(yè)生獎勵資金、高校畢業(yè)生路途、生活及一次性求職補貼2614.38萬元。

以下我們以西藏大學2016年的畢業(yè)生就業(yè)情況④作為個案分析：

2016屆西藏大學各類畢業(yè)生共計2625人，其中碩士166 人，本科生2048人，本科生結業(yè)40人，專科生畢業(yè)367人， ?？粕Y業(yè)4人。畢業(yè)生民族構成，漢族1285人，藏族1264人，其他少數(shù)民族76人。從生源結構看，西藏籍畢業(yè)生占55.24%，區(qū)外畢業(yè)生44.76%。參加公務員與事業(yè)單位人員公開招錄仍然是西藏大學生就業(yè)去向的首選。2016年西藏大學73.6%的應屆畢業(yè)生參加公考第一批招錄，還有畢業(yè)生參加第二批招錄。該年西藏大學2016屆畢業(yè)生初次就業(yè)率為 74.48%，其中通過西藏自治區(qū)公開招錄公務員與事業(yè)單位人員考試就業(yè)人數(shù)占畢業(yè)人數(shù)的54.10%。通過簽訂就業(yè)協(xié)議、勞動合同及自主創(chuàng)業(yè)等非公招形式就業(yè)的人數(shù)超過500人，超過畢業(yè)生總數(shù)的五分之一。到2017年2月5日西藏大學2016屆畢業(yè)生就業(yè)率達到 81.33%。

西藏大學探索多渠道就業(yè)的指導，搭建就業(yè)信息平臺，提供政策和服務，對就業(yè)困難學生進行幫扶，為本校大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了不少機會和便利條件。為提高畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性，自2016年始西藏大學專門設立了大學生創(chuàng)業(yè)獎勵基金及就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作獎勵基金共計30萬元，近兩年該校大學生創(chuàng)業(yè)實體已達到30多家。

四、農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)

民主改革以來到改革開放，政府在西藏農(nóng)村的經(jīng)濟工作主要聚焦于改善生產(chǎn)生活條件，和開展大規(guī)模農(nóng)田基本建設。這一時期西藏農(nóng)村勞動力就業(yè)多集中在傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)。十一屆三中全會召開40年來，我國農(nóng)村勞動力就業(yè)結構已由過去單一勞動力就業(yè)結構轉為多元化就業(yè)結構。

民主改革以來，西藏農(nóng)村勞動力經(jīng)歷了農(nóng)民個體所有制、社會主義公有制再到社會主義市場經(jīng)濟體制的制度變遷，就業(yè)方式隨之發(fā)生著變化。民主改革時期，獲得生產(chǎn)資料的農(nóng)牧民將全身心投入農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中。農(nóng)村傳統(tǒng)的民間手工業(yè)也是一些農(nóng)牧區(qū)群眾改善自身生活狀況的途徑。當西藏全面實行社會主義公有制，并以互助組、人民公社的形式開展生產(chǎn)，勞動的計劃性加強，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)成為農(nóng)村勞動力唯一能從事的行業(yè)。直至二十世紀八十年代中期，人民公社才退出西藏的歷史舞臺。人民公社的解體與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的推行增強了農(nóng)業(yè)勞動力的就業(yè)自由度和自主性。

除了三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例的不斷升級外，勞動力在城鄉(xiāng)之間的配置進一步優(yōu)化，西藏農(nóng)村剩余勞動力不斷被轉移出來。農(nóng)村勞動力非農(nóng)化就業(yè)政策在改革開放之后經(jīng)歷了從緊到松、從嚴到寬，從無序到有序，從不公平到公平的過程。二十世紀八十年代中后期，西藏農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移的速度也明顯加快。據(jù)抽樣調查，1987年至1989年轉移率由3.5%上升到5.7%。以此推算，八十年代后期西藏農(nóng)村每年大約有4萬勞動力轉向第二、三產(chǎn)業(yè)，其中34.23%轉向運輸業(yè)，15.07%轉向個體加工業(yè)，轉向建筑業(yè)的占12.33%[4]196-1971992年以來，全國農(nóng)村勞動力流動轉向鼓勵、引導和實行宏觀調控的有序流動。1995年全國制定統(tǒng)一的流動人口就業(yè)證和暫住證制度，是對農(nóng)村勞動力流動就業(yè)行為的規(guī)范。1998年中央明確提出解決“三農(nóng)”問題的根本途徑是實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。

由于歷史、自然條件等因素，新世紀初期西藏城鎮(zhèn)化水平低，傳統(tǒng)上能吸納農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)的第二產(chǎn)業(yè)也不發(fā)達。由于西藏農(nóng)村勞動力的就業(yè)技能缺乏、單一或者不高，導致從農(nóng)業(yè)勞動中轉移出來的從業(yè)人員多從事技術含量低的工作，工資性收入增長幅度小。

2001年制定的“十三五規(guī)劃”提出要打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立市場經(jīng)濟體制的新型城鄉(xiāng)關系;改革戶籍制度，形成城鄉(xiāng)有序流動的機制，引導農(nóng)村剩余勞動力在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的有序流動。我國農(nóng)村勞動力轉移政策發(fā)生了根本性變化，由限制變?yōu)楣膭?，政策著力點是保障合法權益，為農(nóng)民進城務工創(chuàng)造良好環(huán)境。西藏農(nóng)牧區(qū)勞動力也開始由體力型向技能型轉變，轉移渠道也由過去單一的養(yǎng)殖業(yè)向農(nóng)、工、商、建筑、運輸及服務業(yè)多元化方向發(fā)展。[34]

有研究顯示，2008 年西藏農(nóng)業(yè)富余勞動力有 64.42 萬人，實際轉移出去有 21.17 萬人。[35] 2010年西藏農(nóng)牧區(qū)富余勞動力轉移就業(yè)81萬人次，34萬人，實現(xiàn)勞務收入16.5億元。2012年，農(nóng)牧區(qū)勞動力轉移就業(yè)突破45萬人。2015年西藏轉移農(nóng)牧區(qū)勞動力110多萬人次，實現(xiàn)勞務收入25.6億元。

就業(yè)領域不斷擴大，對勞動者的知識技能要求也不斷提高。政府部門通過加強免費職業(yè)技能培訓、打造勞務品牌、提高轉移就業(yè)的組織化程度、優(yōu)化進城務工環(huán)境等方式，大力促進農(nóng)牧民就近就地就業(yè)。利用農(nóng)牧民技能培訓信息管理系統(tǒng)，西藏加強農(nóng)牧民技能培訓管理，提高資金使用效率，推廣訂單式、定向式培訓，2015年共培訓農(nóng)牧民6萬人次，農(nóng)牧民轉移就業(yè)的能力有所提高，勞務收入得到增加。[32]183

圖5 西藏農(nóng)村從業(yè)人員行業(yè)分布

近年來，西藏農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和新興產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展對勞動力轉移的需求越來越迫切。西藏登記求職人員中農(nóng)村勞動者的數(shù)量多于城鎮(zhèn)失業(yè)人員數(shù)量和應屆高校畢業(yè)生人數(shù)。2016年西藏登記求職人數(shù)中，農(nóng)村勞動者人數(shù)為總求職人數(shù)的56.9%。為了實現(xiàn)精準脫貧的目標，西藏加強針對就業(yè)困難和貧困人口的就業(yè)服務。通過產(chǎn)業(yè)帶動、企業(yè)和項目吸納、公益性崗位兜底安置等手段，政府幫助農(nóng)牧區(qū)勞動力和建檔立卡貧困人員等轉移就業(yè)，在新的就業(yè)領域獲得更高的收入。

隨著西藏鄉(xiāng)村的發(fā)展，一部分農(nóng)牧民根據(jù)比較優(yōu)勢和因地制宜的原則放棄進城務工的機會，在當?shù)貙崿F(xiàn)勞動力轉移，不僅有益于改善民生，也對發(fā)展壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟有促進作用。政府不斷提高農(nóng)村地區(qū)的公共服務水平，加大基礎設施建設和勞動力市場建設，完善就業(yè)服務體系，這些舉措為西藏農(nóng)村就業(yè)結構的積極變化創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟環(huán)境。[36]除了從事農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營之外，越來越多的西藏農(nóng)牧民進入非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，從事流通、服務業(yè)等行業(yè)的農(nóng)村從業(yè)人員的就業(yè)比例越來越高。為此，西藏實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，有針對性地開展對貧困人口和農(nóng)牧民的就業(yè)技能培訓，2017年共培訓貧困人口和農(nóng)牧民近11萬人。[37] 2017年西藏轉移農(nóng)牧區(qū)富余勞動力110多萬人次，較2012年末提高近3成，實現(xiàn)勞務收入近28億元。

轉移就業(yè)帶動城鄉(xiāng)之間勞動力資源和生產(chǎn)力布局優(yōu)化配置，農(nóng)村勞動力外出務工，擴寬就業(yè)渠道，已成為其增加收入的重要來源。通過外出務工，原來的農(nóng)村富余勞動力成為有價值的人力資本。西藏農(nóng)村勞動力就業(yè)轉移改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟面貌，多種經(jīng)營豐富了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的類型，改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境。進城務工的農(nóng)村勞動力成為西藏城鎮(zhèn)建設的主力，同時加速了西藏產(chǎn)業(yè)結構日趨合理，提高二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例。

隨著西藏逐步融入國家發(fā)展一盤棋的總體布局，體制機制全面接軌，社會經(jīng)濟發(fā)展會有更多拓展的空間。就業(yè)問題是西藏當前和今后重要的經(jīng)濟議題，更是社會最關切的民生問題。農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口通過就業(yè)轉移逐步進入城市，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制建立，西藏的城鎮(zhèn)化水平提高，會加速西藏未來的就業(yè)結構的變化。就業(yè)人口結構的這種轉變，也是推動經(jīng)濟增長的重要力量。西藏有深厚和豐富的文化傳統(tǒng)和形態(tài)，國家增強文化軟實力的戰(zhàn)略實施有利于西藏文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是其中的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)將成為有潛力的就業(yè)領域。位于特殊重要的地理位置的西藏是國家生態(tài)保護屏障，肩負著國家生態(tài)安全的重任。未來建設美麗西藏勢必深化西藏生態(tài)文明體制改革，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。西藏綠色產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟有美好的發(fā)展前景，也將創(chuàng)造大量工作崗位。綠色就業(yè)符合國家發(fā)展大局，符合西藏發(fā)展的特點，有發(fā)展?jié)摿?。因此，未來西藏的就業(yè)不僅是存在數(shù)量的要求，更是需要質量的提升。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于歷年《西藏統(tǒng)計年鑒》。

②數(shù)據(jù)來源于歷年《西藏統(tǒng)計年鑒》。

③指應屆高校?？飘厴I(yè)生到基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作。

④西藏大學招生就業(yè)處網(wǎng)站http：//zjc.utibet.edu.cn/upload/files/20170215193518.pdf。

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收稿日期：2019-02-20 責任編輯：許瑤麗