《輕松開展停車改革》解讀 A Review of Parking Reform Made Easy

美國(guó)從20 世紀(jì)20年代開始設(shè)置停車配建標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為區(qū)劃條例中的范式內(nèi)容，意圖保證開發(fā)項(xiàng)目停車位能夠自給自足，避免外部影響。經(jīng)過近百年發(fā)展，停車配建標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)一系列城市問題，美國(guó)開始呼吁取消停車配建下限指標(biāo)，但在實(shí)踐中遭遇強(qiáng)大阻力。理查德·威爾遜(Richard W.Willson)認(rèn)為，停車配建標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)間內(nèi)有存在的必要。在2013年出版的《輕松開展停車改革》(Parking Reform Made Easy)一書中，威爾遜詳細(xì)論述了如何設(shè)定科學(xué)合理的停車配建標(biāo)準(zhǔn)。

輕松開展停車改革作 者：理查德·W·威爾遜譯 者：王學(xué)勇，邵勇出版單位：中國(guó)建筑工業(yè)出版社出版時(shí)間：2019年2月

停車配建標(biāo)準(zhǔn)的起源和發(fā)展

20世紀(jì)20年代，美國(guó)福特汽車公司發(fā)明的流水線作業(yè)，讓廉價(jià)的T型車迅速進(jìn)入普通工薪家庭，隨之也帶來了愈發(fā)嚴(yán)重的停車難問題。當(dāng)時(shí)的美國(guó)人期望在城市區(qū)劃條例中規(guī)定開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)充足停車位，以滿足這種新型交通工具的需求并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

早期支持設(shè)置停車配建標(biāo)準(zhǔn)的理由包括：1)減少項(xiàng)目周邊交通擁堵；2)避免停車外溢；3)創(chuàng)造有序發(fā)展模式；4)能夠預(yù)測(cè)用地強(qiáng)度或用途的改變；5)為開發(fā)商提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；6)通過增加停車供給鼓勵(lì)核心區(qū)增長(zhǎng)；7)減少業(yè)主之間的停車沖突，從而減少不必要的停車管理；8)減少公共停車位建設(shè)需求，節(jié)省政府開支。

1923年，俄亥俄州哥倫布市為多戶住宅設(shè)置停車配建標(biāo)準(zhǔn)。1939年，加州弗雷斯諾市將其擴(kuò)大到非居住類用地。1945年后，伴隨美國(guó)城市的郊區(qū)化和汽車擁有率增長(zhǎng)，停車配建標(biāo)準(zhǔn)迅速推廣。到1972年，216 個(gè)城市中的214個(gè)實(shí)施了停車配建標(biāo)準(zhǔn)，停車配建標(biāo)準(zhǔn)成為區(qū)劃條例中的必備章節(jié)。

停車配建標(biāo)準(zhǔn)的反思和批判

在發(fā)展過程中，停車配建標(biāo)準(zhǔn)越來越僵化刻板。政府為了充分滿足停車需求，經(jīng)常采用全年高峰時(shí)期的停車需求量作為下限指標(biāo)。人們逐漸發(fā)現(xiàn)這些指標(biāo)成為新開發(fā)的巨大束縛。例如，一些城市餐館停車配建下限指標(biāo)超過每1 000平方英尺(約93 m2)10個(gè)車位。在進(jìn)行老城更新開發(fā)時(shí)，最有吸引力的餐飲行業(yè)由于無法滿足該下限指標(biāo)而不得不被放棄，只能選擇其他一些振興經(jīng)濟(jì)效果不顯著、但下限指標(biāo)較低的業(yè)態(tài)。

從20世紀(jì)90年代起，唐納德·舒普(Donald Shoup)教授開始系統(tǒng)總結(jié)停車配建下限指標(biāo)問題。他將下限指標(biāo)稱為“小汽車的催生劑”，認(rèn)為下限指標(biāo)本意是為了減少開發(fā)項(xiàng)目周邊的道路交通擁堵，但它實(shí)際上極大地刺激了小汽車出行，并起到降低開發(fā)密度的消極作用。

本書作者威爾遜正是舒普教授的早期博士研究生。他在書中總結(jié)了反對(duì)停車配建標(biāo)準(zhǔn)的理由，包括：1)停車配建標(biāo)準(zhǔn)鼓勵(lì)小汽車出行；2)不利于發(fā)展公共交通等替代方式；3)忽略了成本效益；4)減少城市密度；5)形成對(duì)人不友好的設(shè)計(jì)方案；6)阻礙開發(fā)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；7)使可支付性住宅建設(shè)更困難；8)阻礙填充式開發(fā)和適應(yīng)性再利用；9)直接和間接破壞環(huán)境；10)對(duì)非小汽車出行方式不公平；11)減少身體活動(dòng)；12)不能反映實(shí)際的停車位利用率等。

是否取消停車配建下限指標(biāo)？

既然停車配建下限指標(biāo)存在如此多的問題，是否可以取消？舒普教授堅(jiān)持取消，前提是全面普及停車收費(fèi)并通過充分市場(chǎng)化的價(jià)格來調(diào)節(jié)停車位利用率。2004年，英國(guó)倫敦全城范圍內(nèi)取消下限指標(biāo)、改為上限，成為典型案例。

但是，到本書英文版出版時(shí)，美國(guó)尚未有全城范圍內(nèi)取消下限指標(biāo)的城市，僅僅在部分城市的核心區(qū)實(shí)施。在此之后，只有2個(gè)城市相繼實(shí)現(xiàn)了全城范圍內(nèi)取消下限指標(biāo)，分別是2016年12月紐約州布法羅市和2017年11月康涅狄格州哈特福德市。

威爾遜完全同意舒普教授的理念。但是擁有25年停車咨詢經(jīng)驗(yàn)的威爾遜認(rèn)為，通過完全市場(chǎng)化來解決停車問題可能面臨市場(chǎng)失靈問題。停車不是純技術(shù)問題，更多是一種政策決策問題。對(duì)美國(guó)來說直接取消下限指標(biāo)這種改革方式太過激烈，應(yīng)該采取一種漸進(jìn)式的改革方法，通過公眾參與的形式，優(yōu)化降低下限指標(biāo)，達(dá)成多方共識(shí)。

威爾遜停車配建標(biāo)準(zhǔn)改革工具包

威爾遜認(rèn)為下限指標(biāo)的制定方法既不科學(xué)、也不透明，于是他決定在書中打開制定停車配建標(biāo)準(zhǔn)的黑箱子，讓規(guī)劃人員、政府和民眾能夠共同制定一個(gè)共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。

威爾遜提出改革停車配建標(biāo)準(zhǔn)的工具包，主要分為12個(gè)步驟：1)確定現(xiàn)狀停車位利用率；2)開發(fā)未來基準(zhǔn)利用率；3)確定最佳基礎(chǔ)配建指標(biāo)；4)考慮項(xiàng)目和背景環(huán)境進(jìn)行調(diào)整；5)考慮停車收費(fèi)、配建指標(biāo)拆分、停車折現(xiàn)等方法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整；6)根據(jù)公共交通、步行、自行車等交通系統(tǒng)規(guī)劃對(duì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整；7)分析內(nèi)部停車位利用率對(duì)指標(biāo)的調(diào)整；8)考慮異地停車來調(diào)整場(chǎng)地配建指標(biāo)；9)考慮內(nèi)部共享對(duì)配建指標(biāo)的折減；10)最后綜合以上因素，制定期望的下限指標(biāo)，并對(duì)此展開評(píng)估，對(duì)有疑義的步驟重新迭代計(jì)算。

達(dá)成共識(shí)性停車配建下限指標(biāo)后，威爾遜還繼續(xù)考慮了節(jié)省停車場(chǎng)地面積的步驟：11)考慮停車位尺寸的效率問題；12)探討子母車位、代客泊車和機(jī)械停車的可能性。在書中，威爾遜還分別采用居住、辦公、商業(yè)活動(dòng)中心三類用地對(duì)工具包的使用進(jìn)行了演示。

點(diǎn)評(píng)

總體而言，本書對(duì)國(guó)內(nèi)停車配建標(biāo)準(zhǔn)制定有三點(diǎn)借鑒意義：

第一，停車配建下限指標(biāo)的提出和取消均有其歷史背景。在機(jī)動(dòng)化發(fā)展初期，需要有一種管理方法來保障秩序和公平；在機(jī)動(dòng)化發(fā)展成熟后，應(yīng)該采用更加彈性的管理方式。國(guó)內(nèi)的城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化水平仍處在快速上升期，停車需求作為一種復(fù)雜的社會(huì)需求在一定時(shí)期內(nèi)仍需妥善解決，即使采用市場(chǎng)化手段，也需要根據(jù)城市發(fā)展目標(biāo)制定合理的供給比例。在此階段，下限指標(biāo)仍是保持秩序和公平的重要手段，因此更需要保留。

第二，停車配建下限指標(biāo)的制定要科學(xué)合理。美國(guó)關(guān)于停車配建指標(biāo)的研究已經(jīng)比國(guó)內(nèi)時(shí)間更久、投入更大。例如，美國(guó)交通工程師學(xué)會(huì)發(fā)布的《停車生成率》報(bào)告詳細(xì)統(tǒng)計(jì)了各類用地的停車?yán)寐是闆r。但是從這種統(tǒng)計(jì)中仍能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的差異性較大，充分表明不同背景下的停車需求復(fù)雜性。我們對(duì)于現(xiàn)狀停車調(diào)查的投入尚淺，缺乏應(yīng)對(duì)具體背景對(duì)配建指標(biāo)調(diào)整的彈性，應(yīng)該做更多基礎(chǔ)性研究工作，建議借助中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)或成立聯(lián)盟性組織來推動(dòng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查與整合。

第三，停車配建下限指標(biāo)的確定更多是一種政策決策過程，應(yīng)該更加透明化。威爾遜方法的計(jì)算結(jié)果與現(xiàn)行配建指標(biāo)可能差距不大，讓人覺得費(fèi)這么大力氣糾結(jié)是每戶1.2個(gè)車位還是1.5個(gè)車位太不值得。但是，這種參與式規(guī)劃方法在制定政策過程中盡可能達(dá)成最大范圍的共識(shí)，能夠更廣泛的融合城市發(fā)展目標(biāo)和更廣大的利益相關(guān)者需求。我們可以分區(qū)制定停車配建指標(biāo)，這種分區(qū)可嘗試劃分至街道這一級(jí)別，以推動(dòng)通過社區(qū)治理解決紛繁復(fù)雜的停車問題。

本書的中文版將于近期同讀者見面。對(duì)美國(guó)停車管理經(jīng)驗(yàn)有疑惑的讀者朋友，歡迎您到書中尋求解答。