石 飛，沈 青

(1.南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.美國華盛頓大學(xué)建成環(huán)境學(xué)院，華盛頓州 西雅圖 98195-5740，美國)

城市交通擁堵問題向來被視為國際大城市的通病之一，國際社會對其關(guān)注度極高。盡管有如新德里、莫斯科、墨西哥城等極度擁堵的城市，但也存在諸如東京、新加坡、斯德哥爾摩、香港等被廣為贊譽(yù)的公交都市[1-2]，其中，后者中并沒有如北京、上海的高達(dá)500～600 km 的軌道交通線網(wǎng)和上千條公共汽車線路。中國城市經(jīng)歷了幾十年的高速發(fā)展，如今，大到首都北京、小到百強(qiáng)縣昆山，都普遍存在交通擁堵問題。城市管理者不得不思考：是什么因素促使和加速了交通擁堵？是否可以跳出交通來看交通問題？城市管理者應(yīng)當(dāng)以怎樣的策略、思路來對待今后的城市交通發(fā)展？已有一些分析交通擁堵成因的成果[3-6]，如瓶頸路、斷頭路多，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，公共交通系統(tǒng)不發(fā)達(dá)且車內(nèi)擁擠，小汽車保有量增長迅猛，停車設(shè)施供給不足等，或從城市發(fā)展、交通設(shè)施建設(shè)、組織管理等六大方面歸納出三個層級201 條因素[7]，這些研究多從技術(shù)層面出發(fā)。本文著重從學(xué)科視角探討這一問題。

1 從交通工程視角看城市交通擁堵

與城市交通擁堵成因及治理最相關(guān)的專業(yè)非交通工程莫屬。因此，首先從交通工程的視角理解交通擁堵。

交通工程專業(yè)主要學(xué)習(xí)和研究與交通設(shè)施相關(guān)的規(guī)劃、設(shè)計與管理，具體如交通密度、速度、通行能力等基礎(chǔ)理論以及路網(wǎng)規(guī)劃、道路設(shè)計、停車管理等實踐技術(shù)。業(yè)界普遍認(rèn)為該專業(yè)源于美國，并得益于美籍華人張秋在改革開放初期于中國多個城市、大學(xué)的傳道授業(yè)。但因其誕生于美國20 世紀(jì)五六十年代——小汽車迅猛增長的年代，而被冠以“為機(jī)動車服務(wù)”的標(biāo)簽[8]。而在1949年后、該專業(yè)傳入中國前，中國城市規(guī)劃體系深受蘇聯(lián)影響，從而導(dǎo)致大馬路、大框架的橫行，但這恰恰與交通工程中常見的提高道路寬度以提升通行能力的理念、措施如出一轍。進(jìn)入20 世紀(jì)90年代，在一片爭議聲中，汽車產(chǎn)業(yè)被列入國家支柱產(chǎn)業(yè)并被鼓勵進(jìn)入百姓家庭，私人小汽車數(shù)量增長迅猛(見圖1)，從而導(dǎo)致當(dāng)時的規(guī)劃設(shè)計規(guī)范(如《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(GB 50220—95))不得不適應(yīng)機(jī)動化帶來的挑戰(zhàn)，并進(jìn)一步成為引導(dǎo)和促進(jìn)小汽車使用的重要誘因[9-11]。進(jìn)入21 世紀(jì)，受蘇聯(lián)規(guī)劃模式、傳統(tǒng)交通規(guī)劃理論和規(guī)劃設(shè)計規(guī)范等共同影響，中國城市道路交通難以在短期內(nèi)走出非小汽車導(dǎo)向的規(guī)劃設(shè)計模式。公交優(yōu)先發(fā)展理念雖然提出30 余年，但是在交通工程學(xué)科內(nèi)部仍缺少相應(yīng)的指征公共交通相對于小汽車更具競爭力的關(guān)鍵指標(biāo)。

由此不難發(fā)現(xiàn)，蘇聯(lián)和美國的規(guī)劃設(shè)計范式先后影響了中國城市交通行業(yè)及學(xué)界，為小汽車服務(wù)的道路設(shè)計比比皆是，并呈現(xiàn)一種慣性繼續(xù)影響著當(dāng)前和未來一段時期的城市建設(shè)。如今，城市管理者已有所覺悟：提高小汽車通行能力并不一定能夠緩解交通擁堵。而早在半個世紀(jì)前，已有Downs、Unwin、Braess等[12-13]提出了具有類似結(jié)論的當(dāng)斯定律(Downs' Law 或Downs-Tomhson Paradox)、布雷斯悖(Braess's Paradox)，只是我們受限于求高(通行能力)、求快(行駛速度)的思路，且重工程建設(shè)、輕發(fā)展導(dǎo)向、輕心理需求引導(dǎo)而未能予以重視。

那么，交通工程及其代表的傳統(tǒng)交通規(guī)劃模式?jīng)Q定了交通擁堵嗎？居民出行源自土地利用；一次出行一定是有目的的、起止于某一類或多類用地。因此，城市交通管理者不得不思考：土地利用層面或城市規(guī)劃層面能否解釋擁堵的成因。

2 從城市規(guī)劃視角看城市交通擁堵

從城市規(guī)劃層面看交通擁堵，總體上有3 種思路：1)高密度城市易引發(fā)交通擁堵；2)攤大餅城市易引發(fā)交通擁堵；3)強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)的城市易引發(fā)交通擁堵。

首先，中國絕大多數(shù)城市均為高密度開發(fā)城市，即使是近郊區(qū),其開發(fā)強(qiáng)度也并不低。因此，道路網(wǎng)密度、人均道路面積、人均道路長度等指標(biāo)與西方相比有較大差距。這非常不利于人流、車流的疏解。而對于地勢相對平坦的城市，非機(jī)動車的大量存在與機(jī)動車共同消耗稀缺的道路資源，并與機(jī)動車在行駛和停放空間上發(fā)生沖突。當(dāng)短時交通量較大時，城市交通擁堵必然產(chǎn)生且耗時較長。

圖1 中國歷年民用汽車保有量Fig.1 Time-dependent motor vehicles ownership of China

圖2 三類城市(步行城市、公交城市、小汽車城市)混合體Fig.2 Mixed mode with three types of cities(pedestrian priority,public transit priority,and car priority)

其次，被廣為詬病的攤大餅式城市規(guī)劃模式在中國并不鮮見。盡管城市發(fā)展方向明確、軸線清晰，但最終難逃土地利用連片和圈層化發(fā)展的命運(yùn)。攤大餅式城市規(guī)劃模式最大的缺陷在于人們的出行方向紊亂、定線型公共交通難以滿足方向多樣化的出行需求，城市蔓延也極不適應(yīng)公共交通客流培育和系統(tǒng)成長，從而誘發(fā)大量小汽車出行并形成出行無序和高能耗的交通模式，如北京、洛杉磯等城市。因此，應(yīng)從城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)角度謀求適應(yīng)公共交通和可持續(xù)交通的發(fā)展模式。正如有機(jī)疏散理論(Organic Decentralization)之父伊利爾·沙里寧(Eliel Saarinen)認(rèn)為，根治城市病(尤其是交通擁堵)必須從改變城市的結(jié)構(gòu)和形態(tài)入手。城市內(nèi)部交通體系雜亂無章非常有利于小汽車工業(yè)發(fā)展，應(yīng)以如何提升公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展水平作為城市公共交通發(fā)展目標(biāo)，這一點最為重要[14]。不同交通方式導(dǎo)向下的城市空間結(jié)構(gòu)可參見圖2。

再次，功能分區(qū)無疑使城市格局和各功能區(qū)布局清晰化，但過于強(qiáng)調(diào)各功能區(qū)的內(nèi)部運(yùn)營組織效率(如工業(yè)區(qū))將帶來潮汐式交通，導(dǎo)致高峰時段功能區(qū)間聯(lián)系道路的巨大壓力，如蘇州。功能分區(qū)規(guī)劃模式最早源于《雅典憲章》，但在《馬丘比丘憲章》中被否定。盡管學(xué)者寄希望以產(chǎn)城融合替代功能分區(qū)和新城建設(shè)，但交通層面的效果不佳。房地產(chǎn)先行是交通擁堵的重要誘因之一，但屬經(jīng)濟(jì)層面。事實上，最好的交通就是沒有交通。香港完美詮釋了這一理念，其土地開發(fā)強(qiáng)調(diào)城市綜合體建設(shè)，即以地鐵站開發(fā)為核心，在其附近建設(shè)酒店、辦公、公園、購物、會議、公寓、住宅等，減少不必要的道路交通。中國改革開放以前的各類大院(如軍區(qū)大院、高校大院、機(jī)關(guān)大院等)顯然具有最好的交通，工廠、醫(yī)院、學(xué)校均在其中，而此后的功能分區(qū)產(chǎn)生了功能錯位和棘手的交通問題[15]。

那么，怎樣的城市規(guī)劃模式才適應(yīng)交通可持續(xù)發(fā)展？究竟是公共交通適應(yīng)城市還是城市適應(yīng)公共交通[16]？與中國內(nèi)地城市情況相近的亞洲城市，如香港、新加坡、東京等城市，采取了軸線發(fā)展+TOD(Transit-Oriented Development)戰(zhàn)略、窄路網(wǎng)規(guī)劃模式、道路擁堵收費(fèi)等手段。因此，當(dāng)高密度開發(fā)在所難免、而上述對策尚不成熟之時，攤大餅和功能分區(qū)的規(guī)劃模式應(yīng)予以避免。

但進(jìn)一步思考，城市規(guī)劃布局、土地利用規(guī)劃能決定一切交通擁堵問題嗎？各行各業(yè)的發(fā)展速度、階段、要求不一，城市規(guī)劃難以準(zhǔn)確預(yù)測和決定所有層面(公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、住房等)的規(guī)模和布局。那么，當(dāng)規(guī)劃在某些層面失去作用時，又是什么在引領(lǐng)社會的前行、城市的發(fā)展，并進(jìn)一步影響城市交通？

3 從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看城市交通擁堵成因

3.1 城市經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究在家庭效用最大化和廠商利潤最大化條件下的位置或區(qū)位選擇[17]。無可否認(rèn)，企業(yè)、個人(或家庭)在城市內(nèi)部所做的區(qū)位決策推動了土地利用模式和城市的形成。如中心地理論基于消費(fèi)者距離(消費(fèi)者為了購買特定商品或者服務(wù)所愿意出行的距離)和商業(yè)的市場門檻(商業(yè)盈利所需的最低商品銷售量和顧客群體)研究市場中心的分布，從而產(chǎn)生了CBD(Central Business District)。而發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論又進(jìn)一步深化了這一區(qū)位決策和空間分布，引發(fā)了過度集聚。如在《南京市城市總體規(guī)劃(2007—2020)》中明確指出：南京老城維持現(xiàn)有格局不再提高容積率或大拆大建。但現(xiàn)實是南京新街口商圈仍在不斷擴(kuò)容，近年來建筑體量增加了2～3 倍。從新街口在南京及周邊地區(qū)的首要商業(yè)地位來看，其發(fā)展卻又符合市場規(guī)律。

工業(yè)選址理論認(rèn)為那些對市場不敏感的產(chǎn)業(yè)在選址時，主要考慮貨物重量和運(yùn)輸距離等交通成本，而不關(guān)注雇員和消費(fèi)者的出行，由此導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)的過度集聚，以及與城市其他片區(qū)的客運(yùn)交通聯(lián)系困難。居住選址應(yīng)是受房屋成本、通勤成本以及其他商品和服務(wù)成本約束的效用最大化問題。位于商業(yè)中心的房屋往往伴隨著高房價，而與高房價相比，城市交通出行成本低廉，這導(dǎo)致了就業(yè)崗位的分散以及通勤距離的增加。如住在廊坊工作在北京、住在昆山花橋工作在上海等。

前文提及的功能分區(qū)，極易導(dǎo)致各分區(qū)的功能單一化，但與經(jīng)典的區(qū)位論不謀而合，如中心地理論、韋伯工業(yè)區(qū)位論、廖什經(jīng)濟(jì)區(qū)位論等。可以認(rèn)為：從經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)的區(qū)位論、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和功能分區(qū)等共同推動了職住分離和交通擁堵。誠然，集聚經(jīng)濟(jì)(如商務(wù)區(qū)、工業(yè)區(qū)等)有其正效應(yīng)(城市集聚收益)，但同時極有可能帶來交通層面的負(fù)效應(yīng)(城市集聚成本)。需要指出的是，本研究無意否定一些經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，但城市管理者確實需要找到交通擁堵主要成因。只有抓住了主要矛盾才能對癥下藥，使城市交通走向可持續(xù)。否則，類似交通資源配置優(yōu)化的工作對治堵的效果將極為有限——事實也證明如此。

3.2 公共服務(wù)設(shè)施均等化視角

《南京市城市總體規(guī)劃(2007—2020)》同時明確了南京老城的醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)資源需有序疏散至外城或新城，以使公共服務(wù)設(shè)施均衡發(fā)展。但老城內(nèi)巨大存量帶來的發(fā)展慣性以及城市中心的區(qū)位優(yōu)勢，使得各大三甲醫(yī)院繼續(xù)在老城這片彈丸之地提升醫(yī)療服務(wù)水平及擴(kuò)大場地，帶來的則是幾何級數(shù)增長的患者及家屬。這些醫(yī)院還自稱符合集約化發(fā)展和提升市場競爭力的總體思路。

牽動數(shù)萬家長、代表學(xué)生未來的優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)則更加劇了南京老城的交通擁堵水平。越炒越熱的學(xué)區(qū)房現(xiàn)象背后反映出優(yōu)質(zhì)公立教育資源的供應(yīng)難以真正做到空間上的供給側(cè)公平。這是一種房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)與教育資源分布的非正常發(fā)展規(guī)律，無疑深刻地帶來極為負(fù)面的交通問題，如中小學(xué)周邊交通擁堵[18]。

教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源的分布不均，導(dǎo)致了居民對高質(zhì)量辦學(xué)和就醫(yī)場所的趨之若鶩，即重效率、輕公平。當(dāng)人們?yōu)橄硎芨玫姆?wù)質(zhì)量而試圖去克服距離問題時，就會引發(fā)這些場所周邊的局部交通擁堵，甚至波及更大范圍。這顯然不符合公共服務(wù)設(shè)施存在的根本目的：保障個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展提供基本社會條件[19]。

4 學(xué)科發(fā)展視角的交通擁堵治理對策

交通問題向來不是孤立存在的。本質(zhì)上，交通問題是一種衍生的城市問題，交通規(guī)劃作為非法定規(guī)劃依然要服從于城市規(guī)劃?，F(xiàn)實中，交通人士在緩解交通擁堵問題上的捉襟見肘一如環(huán)保人士在治理環(huán)境問題上的無奈，苦澀而沉重。那么，城市規(guī)劃是否是交通擁堵的首因？盡管某些高層和學(xué)者給出了相關(guān)評價，但其背后仍有經(jīng)濟(jì)層面因素在主導(dǎo)。可見，城市交通擁堵的成因復(fù)雜、多樣。

因此，盡管路網(wǎng)規(guī)劃、公共交通供給仍存在不足，但絕不能孤立地看交通問題。城市交通擁堵成因并非單方面的，應(yīng)探尋深層次的因素。另一方面，前述的一些理論方法常以效率為中心，容易導(dǎo)致對效率的盲從，而缺乏對社會公平、平等、均等的認(rèn)識。事實上，作為公共政策，城市一切的規(guī)劃、建設(shè)不應(yīng)脫離公平。城市道路交通具有明顯的非排他性和競爭性特征。有限的時空資源無法全面滿足不同主體的各類出行需求，更應(yīng)選擇合理的價值取向以追求整體的社會效益和可持續(xù)發(fā)展[20]。

針對城市交通規(guī)劃研究、交通擁堵治理手段乃至學(xué)科發(fā)展，給出如下3條建議：

1）從學(xué)科發(fā)展，即戰(zhàn)略上，應(yīng)鼓勵多學(xué)科共同解釋和治理城市交通。城市交通基于復(fù)雜社會系統(tǒng)的背景，主要應(yīng)研究有限空間資源的最優(yōu)配置，并摒棄交通規(guī)劃傳統(tǒng)的思維模式，從城市空間結(jié)構(gòu)、功能分布的整體視角及可達(dá)性角度研究城市交通[21-22]。應(yīng)在交通規(guī)劃決策中綜合運(yùn)用可達(dá)(地理學(xué))、公平(社會學(xué))、優(yōu)化(經(jīng)濟(jì)學(xué))、空間(城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué))、心理(心理學(xué))等多學(xué)科思維。正如文獻(xiàn)[23]提及的多學(xué)科背景的規(guī)劃團(tuán)隊和文獻(xiàn)[24]提出的城市交通學(xué)的學(xué)科改革方案。

2）從研究視角，即戰(zhàn)術(shù)上，應(yīng)注重公平與效率雙重維度的分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)講究效用最大化，功能分區(qū)與集聚經(jīng)濟(jì)理念相吻合。因此，其對城市交通的滲透、影響著重體現(xiàn)在效率層面，加之交通屬傳統(tǒng)工科，更加劇了城市交通規(guī)劃、設(shè)計等注重效率、理性而易忽視社會、人性。隨著中國告別經(jīng)濟(jì)超速發(fā)展期，其間掩蓋的社會矛盾、生態(tài)、公平問題日益凸顯[25]。因此，公平與效率不能分離，也即對城市交通政策、方案的評估應(yīng)從公平和效率兩個視角出發(fā)。公平在此主要指社會公平、交通公平，具體包括社會群體間公平、交通方式間公平等[26]。此外，應(yīng)加強(qiáng)外部性分析，如高強(qiáng)度開發(fā)、集聚經(jīng)濟(jì)之于城市交通擁堵的溢出效應(yīng)。外部性問題常常與公平問題有著更緊密的聯(lián)系。

3）在具體分析方法上，可借鑒西方的經(jīng)濟(jì)與擁堵收益評估方法(Economic & Congestion Benefits Evaluation)[27]，構(gòu)建適合中國城市的面向城市與交通規(guī)劃建設(shè)政策和方案的社會經(jīng)濟(jì)收益評價方法。具體評價內(nèi)容可參照表1。

表1 社會經(jīng)濟(jì)收益評價體系Tab.1 Social and economic profits assessment system

其中，人的出行和物流的受益最為顯性，但時間及成本并非僅有的研究目標(biāo)，除此之外的時間可靠性也是影響人們是否采用公共交通的重要因素之一，應(yīng)予以深入研究?？臻g、環(huán)境和社會等非傳統(tǒng)要素則為隱性，較少為人關(guān)注?？臻g層面，應(yīng)打造適應(yīng)公共交通發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)并進(jìn)一步構(gòu)建公交都市。環(huán)境層面，應(yīng)探討外部成本顯性化的手段和政策工具，需要針對社會車輛和駕車人制定一定的支付渠道和規(guī)則。公平層面，為避免陷入中等收入陷阱，當(dāng)前應(yīng)重視和強(qiáng)化交通在空間、費(fèi)用等方面的公平性，如公共交通對低收入等最不利群體就業(yè)可達(dá)性的提升[28]。顯然，在今后的評價和決策中，應(yīng)不斷提高空間和環(huán)境等非傳統(tǒng)要素的分析評價及其權(quán)重，以空間優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)手段切實緩堵。

5 結(jié)語

交通擁堵問題可謂世界級難題，這恰恰反映出問題本身的牽涉面較廣。學(xué)界和業(yè)界已然意識到不能就交通論交通，但具體方法仍然缺失。事實上，交通工程學(xué)的四階段預(yù)測方法、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)的空間布局方法、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的區(qū)位論等核心、經(jīng)典理論無疑促進(jìn)了城市交通領(lǐng)域的研究，但各有不足。規(guī)劃者必須清醒地認(rèn)識到這些不足，并謀求不同學(xué)科的融合、重組，同時應(yīng)對大數(shù)據(jù)環(huán)境下的方法變革，共同努力從學(xué)科層面給予治堵更為科學(xué)的理論、方法與技術(shù)支持。