梁麗娟　江書軍　龐克欣

摘 要：個性指標作為績效評價的核心指標，在提升績效評價的針對性和有效性中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。本文以河南省為例，結(jié)合科技重大專項、重點研發(fā)與推廣專項、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項、創(chuàng)新體系建設(shè)專項、基礎(chǔ)前沿研究專項五大類項目特點和主要目標，構(gòu)建了河南省財政科技支出績效評價個性指標體系，為準確、客觀評價河南省不同類型科技資金使用效益提供參考。

關(guān)鍵詞：財政科技支出；績效評價；個性指標體系

中圖分類號：G301；F290 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2019）2-63-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.02.011

1 引言

近年來，隨著國家財政科技投入力度的不斷加大，財政科技支出的績效問題逐步受到社會各界的關(guān)注。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》提出將預(yù)算管理和績效管理流程結(jié)合起來，構(gòu)建涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、事后績效評價及評價結(jié)果應(yīng)用“五個環(huán)節(jié)”的全過程預(yù)算績效管理鏈條?？冃гu價作為整個預(yù)算績效管理鏈條的核心環(huán)節(jié)，其評價指標的目的性、科學性和可操作性將直接關(guān)乎績效評價結(jié)果的質(zhì)量。目前，從理論研究層面來看，部分學者在財政科技支出績效評價指標設(shè)計、評價方法選擇、評價模型建立等方面做出了積極的探索，涌現(xiàn)了一批高質(zhì)量的理論研究成果，為財政科技支出領(lǐng)域績效評價工作的推廣提供了重要的理論支撐。從實踐應(yīng)用層面來看，財政科技支出領(lǐng)域的績效評價在全國各地都已普遍開展，逐步實現(xiàn)了對科技項目資金的績效自評的全覆蓋，部分重點領(lǐng)域的科技支出已引入第三方機構(gòu)開展評價，為構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條積累了豐富的經(jīng)驗。

但從現(xiàn)有的理論成果和實踐應(yīng)用來看，績效評價過程中指標體系的設(shè)計依然是重點和難點。鑒于此，本文以河南省為例，結(jié)合河南省財政科技項目支出類型，構(gòu)建不同項目類型財政科技支出的共性與個性指標體系，為準確評價項目資金使用效益提供參考。

2 科技項目類別及內(nèi)涵界定

2.1 科技項目類別

隨著2018年全面實施預(yù)算績效管理的推行，財政科技支出項目績效評價已成為科技管理工作的重要組成部分。然而科技支出項目數(shù)量繁多，如何做好項目分類管理，在分類的基礎(chǔ)上開展績效評價成為提升績效評價質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

通過梳理國內(nèi)外現(xiàn)有科技項目的分類，主要有以下幾種劃分方法：①二分類法。美國將科技項目劃分為基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究兩大類，同時針對這兩種不同類型項目進行績效評價，評價時會區(qū)別不同的項目特點、時間范圍、評估對象以及項目重點等內(nèi)容。②三分類法。聯(lián)合國教科文組織和世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織將科技項目根據(jù)科技活動類型的性質(zhì)特征劃分為三類（基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗開發(fā)）。目前世界上許多國家都廣泛認同這種分類方法，我國在《年度科技經(jīng)費投入公報》中通常采用三分類法進行相關(guān)數(shù)據(jù)的披露。③五分類法。歐洲國家從20世紀90年代就開始將科技投入項目分成五類，根據(jù)科技活動過程中的基本特征和發(fā)展規(guī)律劃分為純基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)以及技術(shù)服務(wù)。④六分類法。我國科技項目分類可在科技部頒布的《科學技術(shù)評價辦法》中找到明確的規(guī)定，具體劃分為六大類，具體為科技條件建議與科技支撐服務(wù)、戰(zhàn)略基礎(chǔ)相關(guān)的研究項目、應(yīng)用研究項目、自由探索性質(zhì)的基礎(chǔ)研究項目、社會公益性研究項目、科學技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目。

2.2 科技項目內(nèi)涵界定

本研究基于河南省財政科技支出類型，結(jié)合河南省人民政府《關(guān)于深化省級財政科技計劃和資金管理改革的意見》（豫政〔2015〕2號），在我國現(xiàn)有六分類法的劃分基礎(chǔ)上，圍繞科技計劃功能定位，整合形成科技重大專項、重點研發(fā)與推廣專項、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項、創(chuàng)新體系建設(shè)專項、基礎(chǔ)前沿研究專項五大類科技項目支出類型，并依據(jù)五類科技項目支出類型構(gòu)建績效評價個性指標。

2.2.1 科技重大專項。聚焦重大戰(zhàn)略需求和產(chǎn)業(yè)化目標，篩選出若干重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)或重大工程作為重大專項，發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，在設(shè)定時期內(nèi)進行集成式協(xié)同攻關(guān)。

2.2.2 重點研發(fā)與推廣專項。聚焦國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的重點公共需求和民生科技優(yōu)先領(lǐng)域，遵循研發(fā)和創(chuàng)新活動的規(guī)律和特點，凝練形成若干目標明確、邊界清晰的重點專題，從基礎(chǔ)前沿、重大共性關(guān)鍵技術(shù)到應(yīng)用示范進行全鏈條創(chuàng)新設(shè)計、一體化組織實施，重點解決制約公益性行業(yè)發(fā)展的重大科技問題，強化需求導(dǎo)向和應(yīng)用導(dǎo)向，增強項目系統(tǒng)性、針對性和實用性，服務(wù)社會公益事業(yè)發(fā)展。

2.2.3 技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項。明晰政府與市場的邊界，充分發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用。政府主要通過制定政策、營造環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新決策、投入、組織和成果轉(zhuǎn)化的主體，支持企業(yè)開展的產(chǎn)業(yè)重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等公共科技活動。

2.2.4 創(chuàng)新體系建設(shè)專項。創(chuàng)新體系項目與我國六分類法中的條件建設(shè)類相似，涵蓋內(nèi)容較為寬泛，既包括實驗室建設(shè)、創(chuàng)新基地建設(shè)、科研平臺建設(shè)、科學儀器設(shè)備研發(fā)等旨在改善科技硬條件的項目，又包括人才培養(yǎng)、管理信息系統(tǒng)建設(shè)、科普等改善科技軟條件的項目，還有將兩者綜合考慮的復(fù)合型項目。

2.2.5 基礎(chǔ)前沿研究專項?；A(chǔ)前沿研究專項突出原始創(chuàng)新，成果主要體現(xiàn)在理論層面，包括撰寫研究報告、發(fā)表論文、出版專著等。相關(guān)成果雖然在短期內(nèi)不一定馬上投入實際應(yīng)用，但對未來的技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新卻奠定了重要基礎(chǔ)，能夠在源頭創(chuàng)新上發(fā)揮很大的引領(lǐng)作用。

3 財政科技支出績效評價指標設(shè)計

3.1 指標設(shè)計原則

提升績效評價結(jié)果質(zhì)量的關(guān)鍵在于設(shè)計一套完善、科學的評價指標體系。

3.1.1 目標導(dǎo)向原則?？冃гu價要注重結(jié)果導(dǎo)向，指標體系中的每個指標都是在績效目標的基礎(chǔ)上衍生出來的，進而通過績效目標的實現(xiàn)程度來判斷資金使用效益。

3.1.2 系統(tǒng)性原則?？冃гu價指標的設(shè)計應(yīng)從項目宏觀層面出發(fā)，結(jié)合績效總目標及各單項目標的分解，形成一個由若干子系統(tǒng)構(gòu)成的相互聯(lián)系、各有側(cè)重的評價指標體系。

3.1.3 科學性原則。科學性是績效評價順利進行的基礎(chǔ)。評價指標的設(shè)計要基于各類科技項目的客觀特征，定量指標與定性指標相結(jié)合，且每個指標必須具有清晰、明確、科學的含義，各指標之間既要避免相互重合又要相互聯(lián)系。

3.1.4 可比性原則?？杀刃砸髮ν愒u價對象要設(shè)定共性的績效評價指標，以便于評價結(jié)果可以相互比較。

3.1.5 可操作性原則。所謂可操作性是指評價指標設(shè)計要具有可行性，做到通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)考慮現(xiàn)實條件和可操作性，符合成本效益原則。

3.1.6 分類評價原則。所謂分類評價原則，是指財政科技支出績效評價指標的設(shè)計既要體現(xiàn)共性指標的可比性，同時又要設(shè)計個性指標體現(xiàn)各類資金績效的差異性。

3.2 共性指標設(shè)計

共性指標是適用于所有評價對象的指標，主要包括預(yù)算編制與執(zhí)行情況、財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、資金分配等內(nèi)容。2011年，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）對項目支出績效評價給出了參考指標框架，在項目決策、項目管理、項目績效3個一級指標的基礎(chǔ)上細化出8個二級指標、20個三級指標，為后續(xù)績效評價工作的開展提供重要的參考依據(jù)。

從項目決策、項目管理兩類指標下設(shè)的二級指標和三級指標來看，主要涉及項目目標設(shè)置、決策過程、資金分配、資金管理組織實施等方面，適用范圍較為廣泛，在財政科技支出各類型項目績效評價過程中屬于共性評價因素，適合用來做共性指標。因此，本文在各類科技項目支出評價指標設(shè)計過程中，為提升績效評價結(jié)果的可比性，遵循財預(yù)〔2011〕285號中項目決策、項目管理、項目績效3個層面評價指標的設(shè)計框架，并將項目決策、項目管理中的二級指標、三級指標作為財政科技支出各類項目的共性指標，具體如下表1所示。

3.3 個性指標設(shè)計

個性指標是分行業(yè)、分領(lǐng)域并結(jié)合各類項目特點而設(shè)定的能夠體現(xiàn)評價對象關(guān)鍵績效的指標，個性指標的設(shè)計主要體現(xiàn)在項目績效中。由于不同類型項目的產(chǎn)出和效益不同，因而需結(jié)合不同類型項目特征有針對性地設(shè)計產(chǎn)出指標、效益指標。本研究基于河南省科技重大專項、重點研發(fā)與推廣專項、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項、創(chuàng)新體系建設(shè)專項、基礎(chǔ)前沿研究專項五大類項目特點，經(jīng)文獻研究、調(diào)查分析對五類項目個性指標的設(shè)計進行了分類探索。

3.3.1 科技重大專項類?？萍贾卮髮ｍ楊愴椖恐饕鉀Q事關(guān)國家長遠發(fā)展和國家安全戰(zhàn)略的核心問題，定位較高，著眼國家戰(zhàn)略性、前沿性與前瞻性的重大技術(shù)問題，搶占科技發(fā)展的前沿制高點，同時兼具人才培養(yǎng)功能。該類項目更加注重成果應(yīng)用和實際效益，其產(chǎn)出和效果指標具體如表2所示。

3.3.2 重點研發(fā)與推廣專項類。重點研發(fā)與推廣專項類項目關(guān)注各類新技術(shù)、新產(chǎn)品、新材料和新裝置等在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的實際應(yīng)用，以及所取得的經(jīng)濟效益和社會效益。與科技重大專項相比，該類項目側(cè)重于技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，與日常生產(chǎn)生活和各類企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)系更為密切，涉及的問題多、覆蓋范圍廣，對整個社會進步具有十分重要的推動作用。其產(chǎn)出和效果指標具體如表3所示。

3.3.3 技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項類。技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項類項目主要促進科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供科技服務(wù)，包括與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的人才培訓(xùn)和基地建設(shè)以及提升各類企業(yè)的科技創(chuàng)新能力。一般由企業(yè)提出需求、先行投入和組織研發(fā)，通過風險補償、后補助、創(chuàng)投引導(dǎo)等方式發(fā)揮財政資金的杠桿作用，形成主要由市場決定技術(shù)創(chuàng)新項目、資金分配和評價成果的機制以及企業(yè)主導(dǎo)項目組織實施的機制。其產(chǎn)出和效果指標具體如表4所示。

3.3.4 創(chuàng)新體系建設(shè)專項類。創(chuàng)新體系建設(shè)專項類項目突出載體完善、平臺（基地）建設(shè)和人才培育，以創(chuàng)新基地、科研基礎(chǔ)平臺等各類技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)為目的，旨在改善科技硬件條件，同時又包括人才和團隊建設(shè)、信息化建設(shè)等科技軟件條件，涵蓋范圍較為寬泛。其產(chǎn)出和效果指標具體如表5所示。

3.3.5 基礎(chǔ)前沿研究專項類。基礎(chǔ)前沿研究專項類項目是針對經(jīng)濟社會發(fā)展中的科技理論和關(guān)鍵共性技術(shù)，以獲取新原理、新方法的研究活動。項目具有周期長、影響面廣、公益性強的特點，績效評價以其原始性創(chuàng)新成果為主。其產(chǎn)出和效果指標具體如表6所示。

4 績效評價指標體系應(yīng)用關(guān)鍵事項

財政科技支出績效評價個性指標作為績效評價指標體系的核心指標，是提升績效評價結(jié)果應(yīng)用的關(guān)鍵。在具體的績效評價過程中，評價指標體系的設(shè)計與應(yīng)用須把握以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.1 樹立分類分級理念

目前的理論研究和實務(wù)操作中，科技項目支出的分類關(guān)注度不夠，導(dǎo)致不同類型項目績效評價指標缺乏辨識度。因此，應(yīng)堅持分類分級的評價思路，不同類型資金的產(chǎn)出和效果具有差異性，須強化個性指標的設(shè)計和使用。

4.2 堅持動態(tài)評價思路

科技資金項目效益的發(fā)揮是一個持久的、延續(xù)的過程，具有一定的滯后性。當前許多科技項目績效評價往往在項目結(jié)束后立即展開，雖然產(chǎn)出指標相對較好，但效益指標卻未能充分體現(xiàn)出來。因此，建議針對基礎(chǔ)研究、科技重大專項等短期內(nèi)效益發(fā)揮不明顯的項目類型，實施動態(tài)評價，避免科研項目基于績效觀念下的短視化行為。

4.3 準確界定項目效益

項目效益作為項目績效的核心內(nèi)容，其在各類科技項目資金效益的發(fā)揮過程并非完全相同，有些類型的項目會有明顯的經(jīng)濟效益產(chǎn)生，有些卻沒有。因此，在具體的實務(wù)操作過程中，項目效益類指標要合理取舍，而并非將經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度都設(shè)計出來。

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Abstract： As the core index of performance evaluation， personality index plays a key role in improving the pertinence and effectiveness of performance evaluation. This paper took Henan Province as an example， combined the characteristics and main objectives of five projects： major science and technology special projects， key R & D and promotion special projects， technical innovation and guidance special projects， innovation system construction special projects， and basic frontier research special projects， and constructed a personality index system of performance evaluation of the financial expenditure of science and technology in Henan Province， which has provided a reference for accurate and objective evaluation of the using benefits of different types of scientific and technological funds in Henan Province.

Key words： financial science and technology expenditure； performance evaluation； personality index system