丁安華

如果說(shuō)，2019年的政府工作報(bào)告在多方面的改革措施上均有突破，特別是減稅力度超出市場(chǎng)預(yù)期的話，財(cái)政赤字的安排可能是唯一低于市場(chǎng)預(yù)期的數(shù)字。今年的赤字率水平設(shè)定在2.8%，比去年上調(diào)0.2個(gè)百分點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這一赤字水平位于“國(guó)際通用的3%控制線以內(nèi)”，因而具有合理性。

觀察歷年中國(guó)的預(yù)算赤字率水平，的確被約束在3%這一隱性“紅線”之內(nèi)，對(duì)財(cái)政預(yù)算過(guò)程和調(diào)節(jié)效果構(gòu)成了相當(dāng)明顯的限制。那么，我們是否應(yīng)該追問(wèn)，3%的赤字率“紅線”是否具有理論依據(jù)和實(shí)證支持？在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨于復(fù)雜嚴(yán)峻的背景下，要發(fā)揮財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，就必須追溯3%赤字率“紅線”的意義。

3%赤字率“紅線”的來(lái)源

國(guó)際上，3%赤字率“紅線”的說(shuō)法，主要源于歐盟對(duì)成員國(guó)施加的財(cái)政紀(jì)律要求。作為成員國(guó)加入歐盟的財(cái)政準(zhǔn)入條件，簽訂于1992年的《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty）明確規(guī)定，成員國(guó)財(cái)政赤字須低于GDP的3%（或稱(chēng)“趨同標(biāo)準(zhǔn)”，附表）。不過(guò)，歐盟也認(rèn)同成員國(guó)面臨嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)不受此限制，短暫超過(guò)3%亦被允許。另外，政府債務(wù)余額必須低于GDP的60%。為保證歐元穩(wěn)定，嚴(yán)格約束成員國(guó)對(duì)“趨同標(biāo)準(zhǔn)”的執(zhí)行，歐盟成員國(guó)于1997年6月通過(guò)了具有重要意義的《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》（The Stability and Growth Pact），這日后成為歐盟國(guó)家財(cái)政政策協(xié)調(diào)的基本架構(gòu)。其中不僅再次明確了3%的財(cái)政赤字率上限，還進(jìn)一步規(guī)定了針對(duì)超標(biāo)國(guó)家的處罰措施，提出“矯正工具”（Corrective Arm），即若成員國(guó)財(cái)政赤字超過(guò)GDP的3%或債務(wù)超過(guò)60%，將啟動(dòng)超額赤字程序，包括對(duì)歐元區(qū)成員國(guó)罰款以及在超額赤字消除前暫緩為其融資等。

為什么是3%？有文獻(xiàn)指出，歐盟3%這一赤字率紅線的依據(jù)，或許源于20世紀(jì)70-80年代歐共體成員國(guó)赤字的平均值，同時(shí)也與歐盟對(duì)上世紀(jì)90年代各成員國(guó)的預(yù)測(cè)赤字水平相關(guān)。

追問(wèn)赤字率紅線：理論與實(shí)踐

首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，3%這一定量赤字警戒線并沒(méi)有任何理論依據(jù)。盡管可持續(xù)的財(cái)政計(jì)劃無(wú)法建立在過(guò)高的赤字率上，但“過(guò)高”本身并沒(méi)有統(tǒng)一的衡量尺度。3%的財(cái)政赤字率僅僅是為建立歐洲統(tǒng)一貨幣區(qū)而制定的必要“篩選”標(biāo)準(zhǔn)。迄今為止，并沒(méi)有研究能夠證明3%的赤字率就是財(cái)政政策效果的分水嶺，統(tǒng)計(jì)分析也不支持3%以上和以下的赤字率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的顯著差異。簡(jiǎn)而言之，3%至多是“大拇指法則”（rule of thumb），是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)或大致預(yù)測(cè)值，并無(wú)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為支持。

其次，從實(shí)踐看，對(duì)于系統(tǒng)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，3%可能是過(guò)緊的約束。本世紀(jì)以來(lái)歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，越來(lái)越多的國(guó)家為尋求更為積極的財(cái)政政策，紛紛突破了赤字率3%的“紅線”。即便作為歐盟核心的德國(guó)和法國(guó)，其財(cái)政赤字率也有突破3%的情況發(fā)生。各國(guó)對(duì)《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的抱怨日盛，最終推動(dòng)了公約的修訂，其中新增了對(duì)成員國(guó)在“特殊情況”下適度提高赤字率的規(guī)定，并進(jìn)一步放寬了超標(biāo)國(guó)恢復(fù)3%赤字率標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)限，將恢復(fù)時(shí)限從1年放寬至5年。

而且，實(shí)證研究顯示，人為設(shè)定的赤字率紅線使政策制定者行為扭曲。IMF對(duì)于赤字硬性約束和財(cái)政政策的關(guān)系做過(guò)實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展階段，政府傾向于采取順周期財(cái)政政策，將赤字率恰好控制在“紅線”之下。這就使得政府在經(jīng)濟(jì)變差的情況下，能夠采用的逆周期調(diào)節(jié)空間受限。為了避免觸碰赤字警戒線遭受處罰，歐盟成員國(guó)的財(cái)政政策制定者不得不選擇放棄調(diào)高赤字率可能帶來(lái)的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。硬性赤字上限對(duì)經(jīng)濟(jì)上行和下行產(chǎn)生不對(duì)稱(chēng)的影響，阻礙政府在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下行跡象時(shí)做出及時(shí)的政策調(diào)整，直到出現(xiàn)更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)才做出財(cái)政轉(zhuǎn)向，往往代價(jià)高昂。

真的存在3%的國(guó)際通用控制線嗎？

從各國(guó)的財(cái)政實(shí)踐來(lái)看，突破3%見(jiàn)怪不怪，或者說(shuō)不存在3%的控制線。無(wú)論是美、日、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，還是印度、俄羅斯、巴西等發(fā)展中國(guó)家，財(cái)政赤字率都曾突破3%；尤其是美國(guó)，在金融危機(jī)時(shí)赤字率一度突破10%，即便在其經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇的今天，赤字率仍有4%左右（附圖）。此外，俄羅斯在應(yīng)對(duì)外需驟減時(shí)，赤字率也突破過(guò)6%。歐債危機(jī)期間，希臘2009年財(cái)政赤字率更高達(dá)13.6%。在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，突破3%成為常態(tài)，既不值得歡呼，也不是財(cái)政末日，需要具體問(wèn)題具體分析。

可見(jiàn)，所謂3%的赤字率“紅線”，與哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授萊因哈特（Carmen Reinhart）和羅格夫（Kenneth Rogoff）提出的60%和90%的政府債務(wù)閾值（threshold）一樣，并不存在理論依據(jù)和實(shí)證支持【2010年，萊因哈特和羅格夫的論文《債務(wù)時(shí)代的增長(zhǎng)》（Growth in a Time of Debt）提出，當(dāng)政府債務(wù)與 GDP的比例超過(guò)90%閾值，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將放緩。新興市場(chǎng)的公共和私人外債閾值更低，僅為GDP的60%。后來(lái)克魯格曼在2013年以“The Excel Depression”為題在《紐約時(shí)報(bào)》上撰文批判上述理論的研究錯(cuò)誤和對(duì)該結(jié)論的盲目追捧】，卻在我們的具體政策制定中備受追捧，甚至被誤尊為放之四海皆準(zhǔn)的“金科玉律”。也就是說(shuō)，學(xué)理和實(shí)踐上都不存在3%的國(guó)際控制線，以此作為赤字率的控制線不僅沒(méi)有意義，更會(huì)束縛財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的巨大作用。