任志強(qiáng)

摘 要：征收拆遷可謂基層政府工作的第一難事，協(xié)議拆遷為上策，所以，要營造協(xié)議拆遷氛圍，比較有效的方法有：邀請(qǐng)專家講課，持續(xù)關(guān)注或刷新媒體，加大宣傳和思想工作力度，征收補(bǔ)償方案引導(dǎo)被征收人簽訂拆遷協(xié)議，向被征收人傳達(dá)政府擁有多種強(qiáng)制措施的信息，嚴(yán)厲打擊一般違法行為，有針對(duì)性地起草告知書，等等。

關(guān)鍵詞：征收拆遷;協(xié)議拆遷;營造氛圍

中圖分類號(hào)：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）02-0134-03

征收拆遷可謂基層政府工作的第一難事，因?yàn)樗滓鸨┝_突和信訪事件。避免引起暴力沖突和信訪事件的最好辦法是協(xié)議拆遷，也就是說讓被征收人自愿與政府簽訂拆遷協(xié)議，將房屋騰空后交給政府拆遷。如何才能實(shí)現(xiàn)協(xié)議拆遷呢？根據(jù)筆者帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)在全國各地指導(dǎo)政府征收拆遷項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，營造協(xié)議拆遷的氛圍非常重要，一旦政府營造成協(xié)議拆遷的氛圍，就會(huì)形成爭前恐后簽訂協(xié)議的局面，觀望猶豫者不再彷徨，打算當(dāng)釘子戶者也不再堅(jiān)持，釘子戶數(shù)量將減少到最低。營造協(xié)議拆遷氛圍的具體措施主要有以下八項(xiàng)：

一、邀請(qǐng)專家講課

專家講課，益處有四：一是統(tǒng)一縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)班子的思想，形成合力;二是培訓(xùn)征收拆遷工作人員，提高其工作能力;三是給被征收人傳遞一個(gè)信號(hào)：“這次征收拆遷與以前不一樣了，有專家指導(dǎo)依法進(jìn)行了?！彼氖情_始營造協(xié)議拆遷的氛圍。我們?cè)谥笇?dǎo)各地政府征收拆遷項(xiàng)目中深刻體會(huì)到，領(lǐng)導(dǎo)主持動(dòng)員的專家講課，對(duì)營造協(xié)議拆遷的氛圍至關(guān)重要，它猶如士兵沖鋒前的軍號(hào)，歌手演唱前的前奏，運(yùn)動(dòng)員比賽前的熱身，沒有它，下一步的行動(dòng)就會(huì)顯得唐突，可能出現(xiàn)步調(diào)不一致的情況，甚至出現(xiàn)“高分貝雜音”干擾征收拆遷工作的順利進(jìn)行。因此，凡是我們指導(dǎo)的征收拆遷項(xiàng)目，都要求舉行報(bào)告會(huì)，等于打響了征收拆遷的第一槍。

二、媒體必須不間斷地持續(xù)關(guān)注或刷新

電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體對(duì)引導(dǎo)群眾的思想和行動(dòng)非常重要?？h級(jí)政府在推進(jìn)大型征收拆遷項(xiàng)目過程中，應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用。新聞媒體，尤其是電視新聞，如果能夠持續(xù)關(guān)注一個(gè)征收拆遷項(xiàng)目的進(jìn)程，未簽訂協(xié)議的被征收人很可能也持續(xù)關(guān)注該新聞，這些新聞信息就會(huì)對(duì)這些人產(chǎn)生潛移默化的影響，就有可能扭轉(zhuǎn)這些人的思想觀念。所以，對(duì)于大型征收拆遷項(xiàng)目，最好是天天有新聞，日日有報(bào)道，有的新聞需要持續(xù)報(bào)道一周時(shí)間，如專家訪談、征收方案公告等;有的新聞需要跟蹤報(bào)道，如簽訂協(xié)議的進(jìn)度、現(xiàn)場(chǎng)拆遷的進(jìn)度等;還要不斷報(bào)道正面信息，如對(duì)簽訂協(xié)議的人進(jìn)行采訪。總之，要制造積極踴躍簽訂協(xié)議的輿論氛圍，讓觀望猶豫的人坐不住，讓想當(dāng)釘子戶的人思想產(chǎn)生動(dòng)搖。

在發(fā)揮新聞媒體作用方面，做得最成功的就是山東省費(fèi)縣了，他們的有線電視天天有該征收拆遷項(xiàng)目的新聞，在他們簽訂協(xié)議的第一天，就有幾百人連夜排隊(duì)要求簽訂拆遷協(xié)議。該動(dòng)人場(chǎng)面經(jīng)媒體報(bào)道后，接著幾天，許多猶豫觀望的人也加入了排隊(duì)簽訂協(xié)議的長蛇陣中。

三、談判人員加大宣傳和思想工作力度

談判人員在征收拆遷工作啟動(dòng)之日，就應(yīng)當(dāng)將標(biāo)語張貼或懸掛起來，我們推薦的常見標(biāo)語有“堅(jiān)決依法推進(jìn)征收拆遷工作！”，“依法推進(jìn)舊城改造，改善居民生活環(huán)境”，“漫天要價(jià)必將吃虧，協(xié)議拆遷肯定受益！”，“吃透精神早搬遷，等到強(qiáng)拆后悔晚！”，“獎(jiǎng)勵(lì)搬遷有期限，錯(cuò)過期限后悔晚”，“落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，堅(jiān)決打擊突擊搶建行為”，等等。通過簡短有力的字句，吸引被征收人的注意力，激發(fā)群眾的情感，促使其在收益與吃虧之間盡快做出抉擇，為協(xié)議拆遷制造氛圍。

談判人員對(duì)承包的被征收人入戶做思想工作，是最有力的宣傳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）和社區(qū)的工作人員由于長期與群眾打交道，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，因此，對(duì)于征收拆遷項(xiàng)目，我們通常推薦縣級(jí)政府委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）具體實(shí)施征收拆遷工作。我們也對(duì)談判人員進(jìn)行培訓(xùn)，例如，在吉林省某市，我們指導(dǎo)談判人員掌握這些工作方法：熟練掌握補(bǔ)償方案;耐心細(xì)致不急躁;盡力做思想工作;消除被征收人等、靠、看的想法;如果與被征收人話不投機(jī)，可以和他人交換工作對(duì)象;每天收集簽訂協(xié)議的戶數(shù)，不斷傳達(dá)給拒簽人;及時(shí)傳遞積極信息;給被征收人講清當(dāng)釘子戶必然吃虧的原因;堅(jiān)持原則不動(dòng)搖等。每一工作方法還有具體操作辦法，例如，耐心細(xì)致不急躁的工作方法包括開始工作前不要先急著做工作，要先作調(diào)查研究，先與群眾打好感情基礎(chǔ);不讓進(jìn)門就多次登門拜訪;早上碰、中午蹭、晚上等;要笑臉面對(duì)冷嘲熱諷;對(duì)自己負(fù)責(zé)的被征收戶建立一份詳盡的一戶一檔資料。

四、征收方案應(yīng)引導(dǎo)被征收人簽訂拆遷協(xié)議

征收方案是征收拆遷工作中最重要的文書。既然我們倡導(dǎo)協(xié)議拆遷，就應(yīng)該將征收方案設(shè)計(jì)成引導(dǎo)被征收人更愿意簽訂協(xié)議拆遷的文件。比如，規(guī)定簽訂拆遷協(xié)議的多種獎(jiǎng)勵(lì)措施。由于征收拆遷工作分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是協(xié)議拆遷，第二個(gè)階段是強(qiáng)制征收，因此，在協(xié)議拆遷階段應(yīng)設(shè)計(jì)多種獎(jiǎng)勵(lì)，在強(qiáng)制征收階段，取消各種獎(jiǎng)勵(lì)，通過利益誘導(dǎo)機(jī)制引導(dǎo)被征收人簽訂拆遷協(xié)議。具體獎(jiǎng)勵(lì)措施有簽約獎(jiǎng)、分組獎(jiǎng)、先簽先選安置房、違法建筑給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)?。例如，筆者在河南省某縣征收補(bǔ)償安置方案中設(shè)置了這樣的簽約獎(jiǎng)：在第一階段簽訂協(xié)議、交鑰匙、騰空房屋的，每戶給予3萬元獎(jiǎng)勵(lì);在第二階段簽訂協(xié)議、交鑰匙、騰空房屋的，每戶給予2萬元獎(jiǎng)勵(lì);在第三階段簽訂協(xié)議、交鑰匙、騰空房屋的，每戶給予1萬元獎(jiǎng)勵(lì);在本方案規(guī)定的期限內(nèi)未簽訂協(xié)議的，沒有獎(jiǎng)勵(lì)。分組獎(jiǎng)是為了激勵(lì)被征收人團(tuán)結(jié)協(xié)作、互相幫助完成征收拆遷工作，按照就近、關(guān)聯(lián)的原則，將被征收人分為若干組，每組全部完成搬遷交驗(yàn)房屋的，每戶再獎(jiǎng)勵(lì)一定數(shù)額的獎(jiǎng)金。先簽先選安置房是將選擇房子的權(quán)利與簽訂協(xié)議的順序聯(lián)系起來的規(guī)則，以造成“先簽協(xié)議有甜頭，后簽協(xié)議吃苦頭”的壓力態(tài)勢(shì)。違法建筑給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊?guī)則規(guī)定：“超出安置房面積以外部分的證件不齊全或者無證件的，不進(jìn)行安置，一攬子簽訂協(xié)議的，按照80-480元/平方米進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，劃分六個(gè)等級(jí)，具體由認(rèn)定組進(jìn)行確認(rèn);沒有一攬子簽訂協(xié)議而作出補(bǔ)償決定的，不予補(bǔ)償?！盵1]這樣規(guī)定，既消化了存量違法建筑，又激勵(lì)了被征收人盡早簽訂拆遷協(xié)議。實(shí)踐證明，通過以上獎(jiǎng)勵(lì)措施，會(huì)給未簽訂協(xié)議的被征收人不小的心理壓力，讓其經(jīng)歷忐忑的內(nèi)心掙扎，多數(shù)人會(huì)選擇簽訂拆遷協(xié)議。

五、向被征收人傳達(dá)政府擁有多種強(qiáng)制措施的信息

在征收方案中應(yīng)明確這樣的觀點(diǎn)，為確保安置樓房按計(jì)劃開工建設(shè)，對(duì)逾期不簽訂拆遷協(xié)議的，根據(jù)不同情況分別或者同時(shí)采取下列方法處理：

（一）針對(duì)違法建筑，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，作出責(zé)令限期拆除決定，依法強(qiáng)制拆除。

（二）被征收人在簽約期限內(nèi)拒不簽訂補(bǔ)償協(xié)議，其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)《土地管理法》，可以收回土地使用權(quán)，對(duì)被征收人給予適當(dāng)補(bǔ)償;其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織也可以依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，強(qiáng)制拆除房屋。

（三）被征收人逾期未簽訂協(xié)議的，不再按照公告的拆遷補(bǔ)償安置方案執(zhí)行，而是對(duì)被征收房地產(chǎn)和安置房分別依法進(jìn)行評(píng)估，由被征收人補(bǔ)交差價(jià)，其中的違法建筑，不再給予拆工費(fèi)補(bǔ)助。

（四）針對(duì)危險(xiǎn)、老舊房屋，由住建部門組織危房鑒定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)存在危險(xiǎn)的房屋進(jìn)行技術(shù)檢測(cè)和鑒定，經(jīng)鑒定屬于D級(jí)危房的，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》，依法采取強(qiáng)制措施。

（五）對(duì)于城中村改造過程中的違法信訪，依照《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》（公通字〔2013〕25號(hào)）和河南省高級(jí)人民法院、河南省人民檢察院、河南省公安廳、河南省司法廳《關(guān)于依法處理信訪活動(dòng)中違法犯罪行為的意見》處理。

土地房屋的征收，本來就是以國家強(qiáng)制力為后盾的。我們大力推薦協(xié)議拆遷方式，就是因?yàn)閰f(xié)議拆遷可以調(diào)和被征收人與政府之間的矛盾，可以實(shí)現(xiàn)被征收人的利益最大化，可以避免政府的強(qiáng)制行為所帶來的負(fù)面影響。但是，為了追求協(xié)議拆遷而放棄強(qiáng)制手段注定是行不通的，必須將強(qiáng)制手段引而不發(fā)，讓其產(chǎn)生威懾力，這樣才能促使未簽訂協(xié)議的被征收人在權(quán)衡利弊之后簽訂協(xié)議。當(dāng)然，如果超過最后期限，被征收人仍未簽訂協(xié)議的，政府必須及時(shí)作出征收決定，履行強(qiáng)制征收程序，不能只喊“狼來了”，一定要“狼真來了”。

六、打擊搶建違法建筑的行為

當(dāng)政府征收某一片區(qū)的消息傳出后，許多見利忘義的被征收人會(huì)搶建房屋，以圖達(dá)到增加補(bǔ)償款的目的;更有甚者，一些有實(shí)力的人在別人家強(qiáng)建房屋，約定獲得補(bǔ)償款后予以平分。這些行為嚴(yán)重影響了征收工作的順利進(jìn)行，因?yàn)檎畬?duì)于搶建的違法建筑予以補(bǔ)償會(huì)使搶建行為愈演愈烈;不予補(bǔ)償，搶建的人收不回投入的成本會(huì)心不甘，可能會(huì)鋌而走險(xiǎn)當(dāng)釘子戶與政府對(duì)抗。所以，對(duì)于搶建違法建筑的行為如果不予打擊，不僅會(huì)增加征收的困難，而且還不利于營造協(xié)議拆遷的氛圍。我們建議政府在啟動(dòng)征收項(xiàng)目的時(shí)候，首先要表態(tài)堅(jiān)決打擊搶建的違法行為，然后，發(fā)現(xiàn)一起打擊一起。對(duì)于正在建設(shè)違法建筑的行為，執(zhí)法部門立即送達(dá)《責(zé)令停止違法建設(shè)通知書》;對(duì)于已經(jīng)建成的違法建筑，執(zhí)法部門立即送達(dá)《責(zé)令拆除違法建筑通知書》，按法定程序進(jìn)行執(zhí)法，直至拆除違法建筑。切不可不走法律程序直接拆除違法建筑，因?yàn)檫`法建筑行為人起訴后行政機(jī)關(guān)可能會(huì)承擔(dān)賠償損失的不利法律后果。

七、嚴(yán)厲打擊一般違法行為

破窗效應(yīng)，是關(guān)于環(huán)境對(duì)人們心理造成暗示性或誘導(dǎo)性影響的一種認(rèn)識(shí)。指如果有人打壞了一幢建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時(shí)的維修，別人就可能受到某些暗示性的縱容去打爛更多的窗戶。任何一種不良現(xiàn)象的存在，都在傳遞著一種信息，這種信息會(huì)導(dǎo)致不良現(xiàn)象的無限擴(kuò)展，同時(shí)必須高度警覺那些看起來是偶然的、個(gè)別的、輕微的“過錯(cuò)”，如果對(duì)這種行為不聞不問、熟視無睹、反應(yīng)遲鈍或糾正不力，就會(huì)縱容更多的人“去打爛更多的窗戶玻璃”，就極有可能演變成“千里之堤，潰于蟻穴”的惡果。

一些打算當(dāng)釘子戶的被征收人，總想破壞協(xié)議拆遷氛圍的形成，擴(kuò)大抵制協(xié)議拆遷的力量，試圖制造事端，阻撓征收工作的順利進(jìn)行。這些人常用的手段有：張貼或懸掛標(biāo)語口號(hào)，篡改政府公告內(nèi)容，煽動(dòng)、串聯(lián)、幕后操縱他人信訪，侮辱謾罵征收拆遷工作人員，實(shí)施暴力或者暴力威脅拆除違法建筑的工作人員，組織煽動(dòng)被征收人員在國家機(jī)關(guān)門前聚集或者阻斷交通，在網(wǎng)上發(fā)帖制造謠言，等等。政府對(duì)這些違法行為，必須堅(jiān)決打擊，而且是發(fā)現(xiàn)一起打擊一起，剛一露頭就嚴(yán)厲打擊，絕不能讓違法行為形成破窗效應(yīng)。

八、有針對(duì)性地起草告知書

在協(xié)議拆遷最后期限臨近之際，對(duì)被征收戶撰寫有針對(duì)性的《風(fēng)險(xiǎn)告知書》，告知被征收戶逾期不簽訂協(xié)議的損失，被征收戶存在違法行為的情況，政府將要采取的措施等?！讹L(fēng)險(xiǎn)告知書》的優(yōu)點(diǎn)是被征收人可以反復(fù)閱讀，增加告知的影響力，尤其是談判人員無法進(jìn)行面談時(shí)可以通過書面表達(dá)。我們?cè)鴮?duì)一位城鎮(zhèn)戶口購買農(nóng)村宅基地的被征收人起草了這樣的《風(fēng)險(xiǎn)告

知書》，先將征收工作得到廣大被征收人的支持予以說明，后將該被征收人購買農(nóng)村宅基地所觸犯的法律條款，再講政府準(zhǔn)備采取強(qiáng)制拆除措施，然后鄭重告知：“如果你執(zhí)迷不悟，將會(huì)房財(cái)兩空，落得鄰居嘲笑，家人埋怨，臉面全無。如果鋌而走險(xiǎn)，暴力抗法，還會(huì)鋃鐺入獄，后悔余生。”最后敦促被征收人把握時(shí)機(jī)，及時(shí)簽約。該被征收人接到告知書的當(dāng)天情緒非常大，可謂暴跳如雷，但第二天就簽訂了拆遷協(xié)議。

綜上所述，協(xié)議拆遷是最低成本進(jìn)行征收拆遷的一種方式，它不僅合法，而且合情合理，不僅能避免暴力沖突和信訪事件，而且還能樹立政府形象。而進(jìn)行協(xié)議拆遷必須營造協(xié)議拆遷的氛圍，形成協(xié)議拆遷的氣場(chǎng)，為此，具體實(shí)施征收拆遷工作的單位不僅需要媒體的空中“覆蓋”，還需要地面標(biāo)語的“包圍”;不僅需要外界信息的強(qiáng)制“輸灌”，還需要和風(fēng)細(xì)雨的內(nèi)心滋潤;不僅需要獎(jiǎng)勵(lì)的“菩薩低眉”，還需要打擊違法行為的“怒目金剛”。只有運(yùn)用多種措施，才能營造出協(xié)議拆遷的氛圍。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]臨清市永青路拓寬項(xiàng)目征遷指揮部.臨清市永青路拓寬項(xiàng)目征收與補(bǔ)償手冊(cè).內(nèi)部資料，2016-07-30.18.

[2]焦作市示范區(qū)楊莊村民委員會(huì).焦作市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)楊莊村改造項(xiàng)目宣傳手冊(cè).內(nèi)部資料，2018-08.6-7.