摘 要：PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用日益廣泛，實(shí)踐中各地區(qū)的PPP項(xiàng)目投資額卻呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，這顯然與各地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境密不可分。本文通過(guò)收集我國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)和直轄市2011—2013年的環(huán)境要素?cái)?shù)據(jù)以及2012—2014年P(guān)PP項(xiàng)目投資額數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA分析模型建立我國(guó)各地區(qū)促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率評(píng)價(jià)體系，分析地方政府促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率差別并得出相關(guān)結(jié)論。

關(guān)鍵詞：PPP模式；DEA模型；環(huán)境效率

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2019）02-0176-03

一、 研究背景

PPP（Public-Private-partner-ship），意為公私合作伙伴關(guān)系，是公共部門(mén)和私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實(shí)現(xiàn)特定公共產(chǎn)品的公共效益而建立的項(xiàng)目全生命期合作的契約關(guān)系。PPP項(xiàng)目是獲取公共項(xiàng)目建設(shè)資金的融資模式，也是公共產(chǎn)品的一種供給方式。17世紀(jì)，英國(guó)領(lǐng)港公會(huì)和私人投資者合作建造燈塔開(kāi)啟了公共項(xiàng)目公私合作的序幕。英國(guó)財(cái)政大臣肯尼斯·克拉克為了提升基礎(chǔ)設(shè)施水平、解決公共服務(wù)的資金匱乏和公共部門(mén)缺少有效性及資金效率等問(wèn)題，率先提出“公私合作”的概念。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施一大批以BOT為主的PPP項(xiàng)目，對(duì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用。2013年起，中國(guó)財(cái)政部開(kāi)始大力推廣PPP模式。2014年9月，中國(guó)財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，宣布在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目示范，由此在全社會(huì)掀起了一股PPP熱潮。隨著各地區(qū)PPP投資項(xiàng)目的火熱開(kāi)展，地區(qū)差異也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。本文從推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的宏觀環(huán)境出發(fā)，研究地區(qū)政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的發(fā)展情況對(duì)地區(qū)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響，并為地區(qū)PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供相應(yīng)的建議。

二、 研究方法及數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis，簡(jiǎn)稱DEA），是以相對(duì)效率概念為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的一種效率評(píng)價(jià)方法。該方法主要通過(guò)保持決策單元（DMU）的輸入和輸出不變，借助數(shù)學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確定相對(duì)有效的生產(chǎn)前沿面，將每個(gè)DMU投影在DEA的生產(chǎn)前沿面上，并通過(guò)比較決策單元偏離DEA前沿面的程度來(lái)評(píng)價(jià)它們的相對(duì)有效性。DEA模型方法是評(píng)價(jià)具有多投入和多產(chǎn)出決策單元資源配置效率非常有效的工具。另外，DEA方法并不直接對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合，決策單元的最優(yōu)效率指標(biāo)與投入指標(biāo)值及產(chǎn)出指標(biāo)值的量綱選取無(wú)關(guān)，因此應(yīng)用DEA方法建立模型無(wú)須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱處理。

本文中PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率是指當(dāng)前的地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境對(duì)地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額的影響程度。采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，將政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等環(huán)境要素視為投入要素，將地區(qū)PPP項(xiàng)目的投資額視作產(chǎn)出要素，研究各環(huán)境要素對(duì)PPP項(xiàng)目投資額的促進(jìn)作用。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取了全國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)和直轄市作為評(píng)價(jià)對(duì)象，每個(gè)省級(jí)行政區(qū)或直轄市就是一個(gè)決策單元。2011—2013年省級(jí)環(huán)境要素?cái)?shù)據(jù)主要是根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站、《中國(guó)審計(jì)年鑒》《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》等資料分析整理，PPP 投資額數(shù)據(jù)是根據(jù)中國(guó)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)整理而成。由于西藏自治區(qū)的PPP投資額數(shù)據(jù)不完整，本文未對(duì)其進(jìn)行研究分析。

三、 效率評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建與描述性統(tǒng)計(jì)

（一）效率評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

1. 指標(biāo)選取

影響地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額發(fā)展的環(huán)境要素復(fù)雜多樣，分析模型難以全部要素考慮在內(nèi)。因此，本文將PPP項(xiàng)目投資額發(fā)展的宏觀環(huán)境細(xì)化為政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，每種環(huán)境類型都選取了適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)進(jìn)行量化定義，力求全面多樣地反映不同地區(qū)的環(huán)境效率。

政治環(huán)境方面選取了晉升激勵(lì)指標(biāo)和政府對(duì)地方財(cái)政的審計(jì)監(jiān)督力度作為投入因素。我國(guó)的地方官員處在一場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的晉升錦標(biāo)賽之中，這種強(qiáng)激勵(lì)形式導(dǎo)致地方官員表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政績(jī)需求及明顯的GDP政績(jī)動(dòng)機(jī)，并且晉升激勵(lì)越大的地區(qū)，地方官員越傾向于選擇投入大、規(guī)模大、難度大的PPP工程項(xiàng)目進(jìn)行合作，以此來(lái)向上級(jí)政府傳達(dá)積極的政績(jī)信號(hào)，以求獲得升遷的機(jī)會(huì)。地方財(cái)政受到的監(jiān)督力度大小也會(huì)影響政府的選擇，如果地方財(cái)政受到的監(jiān)督力度大，地方官員可能會(huì)選擇規(guī)模相對(duì)較小的公私合作項(xiàng)目。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面選取了人均固定資產(chǎn)投資額、人均社會(huì)消費(fèi)品零售額、人均國(guó)有土地供應(yīng)出讓收入以及財(cái)政分權(quán)程度等作為投入要素。PPP項(xiàng)目本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本之間的一種合作方式，而社會(huì)資本的逐利性就決定了PPP項(xiàng)目受經(jīng)濟(jì)因素的驅(qū)動(dòng)力較大。人均固定資產(chǎn)投資額和人均社會(huì)消費(fèi)品零售額較多以及第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)較快的地區(qū)往往伴隨著更多市場(chǎng)需求和獲利空間，更容易吸引投資者的目光。同樣，地方政府同樣也需要財(cái)政收入來(lái)支持地方基礎(chǔ)建設(shè)，如果政府的可支配財(cái)政收入較少（用人均國(guó)有土地供應(yīng)出讓收入和中央與地方的財(cái)政分權(quán)程度來(lái)衡量），作為地方政府融資新方式的PPP項(xiàng)目將會(huì)更加受到青睞。

社會(huì)環(huán)境方面則選取了城鎮(zhèn)化率指標(biāo)作為投入要素。城鎮(zhèn)化率較高地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和其他設(shè)施已經(jīng)比較完善，已經(jīng)不需要再進(jìn)行過(guò)多的投資建設(shè)，即使該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可能對(duì)PPP項(xiàng)目具有強(qiáng)大的吸引力，反之城鎮(zhèn)化率較低可能意味著廣闊的市場(chǎng)需求。

產(chǎn)出指標(biāo)方面選用的是地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額?？紤]到地方政府往往在年初就制定地區(qū)發(fā)展的本年度規(guī)劃，所以在制定規(guī)劃是往往考慮的是前一年的發(fā)展環(huán)境，因此PPP項(xiàng)目的投資對(duì)地區(qū)環(huán)境反映具有明顯的滯后性。因此，本文將當(dāng)期的PPP項(xiàng)目投資額作為產(chǎn)出要素，滯后一期的環(huán)境指標(biāo)作為模型的投入要素，即 2012年的產(chǎn)出指標(biāo)對(duì)應(yīng)于 2011年末的投入指標(biāo)。

2. 效率評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

如表1所示是根據(jù)選取的指標(biāo)構(gòu)建的各地區(qū)促進(jìn) PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率評(píng)價(jià)體系。對(duì)于晉升激勵(lì)，學(xué)術(shù)界目前還統(tǒng)一的測(cè)度方法。本文從地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、財(cái)政盈余與城鎮(zhèn)失業(yè)率三個(gè)角度出發(fā)來(lái)考察地方官員的晉升激勵(lì)程度。由于晉升激勵(lì)的區(qū)域性明顯，因此本文又根據(jù)地理分區(qū)將我國(guó)劃分為東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)以及西部地區(qū)四大分區(qū)分別測(cè)算地區(qū)晉升激勵(lì)。具體的測(cè)算方法如下：每個(gè)分區(qū)以其所包含的各省區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值為權(quán)重分別計(jì)算分區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、財(cái)政盈余與失業(yè)率的加權(quán)平均數(shù)。然后再將計(jì)算出的各地區(qū)加權(quán)平均指標(biāo)與該地區(qū)所包括的各省區(qū)的對(duì)應(yīng)指標(biāo)分別進(jìn)行比較：當(dāng)某省區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率或財(cái)政盈余小于其所在地區(qū)的加權(quán)平均值時(shí)，則賦值為1，反之，則賦值為0；當(dāng)某省區(qū)的失業(yè)率大于其所在地區(qū)的加權(quán)平均值時(shí)，則賦值為1，反之，則賦值為0。將上述3個(gè)得分加總就得到晉升激勵(lì)指標(biāo)，該指標(biāo)的取值范圍在0—3，分值越高代表晉升激勵(lì)程度越大由于DEA對(duì)虛擬變量的識(shí)別效果較差，本文對(duì)晉升激勵(lì)指標(biāo)進(jìn)行了取對(duì)數(shù)處理。。

財(cái)政分權(quán)也并沒(méi)有統(tǒng)一的測(cè)度方法。本文采用了比較常用的方法，即用下級(jí)政府的財(cái)政支出與全國(guó)財(cái)政支出的比值來(lái)刻畫(huà)財(cái)政分權(quán)度。考慮到人口規(guī)模的影響，本文采用人均財(cái)政支出來(lái)度量地區(qū)財(cái)政分權(quán)。

（二）描述性統(tǒng)計(jì)

如表2的描述性統(tǒng)計(jì)所示，不同省份的各個(gè)指標(biāo)之間存在較大差異，這從表2中的方差項(xiàng)可以明顯看出，尤其是人均固定資產(chǎn)投資額、人均社會(huì)消費(fèi)品零售額以及人均國(guó)有土地供應(yīng)出讓收入之間的地區(qū)差異明顯，即各地區(qū)在促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境方面存在著較大差距，而下文的DEA效率測(cè)算將具體計(jì)算不同省份之間的環(huán)境效率差別。

四、 實(shí)證分析

在我國(guó)各地區(qū)促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率DEA模型中，技術(shù)效率主要是指地方政府對(duì)政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境中的各要素進(jìn)行整合的效率，即對(duì)應(yīng)于一定規(guī)模的PPP項(xiàng)目投資額，這些環(huán)境要素是否形成了最優(yōu)的匹配結(jié)構(gòu)；規(guī)模效率主要是指在現(xiàn)有的環(huán)境要素結(jié)構(gòu)中，地區(qū)PPP項(xiàng)目的投資額增加對(duì)地區(qū)總校率的貢獻(xiàn)度，主要受PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響，即用來(lái)衡量項(xiàng)目投資是否出現(xiàn)不足或冗余情況；綜合效率則反映了地方政府在促進(jìn)地區(qū)PPP投資規(guī)模增長(zhǎng)對(duì)政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等要素的綜合效率。

（一）區(qū)域分析

如表3所示的是利用DEA模型計(jì)算出的2012—2014年全國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)的綜合效率、技術(shù)效和規(guī)模效率的加權(quán)平均效率。就總效率而言，不論是從地區(qū)個(gè)體還是從整體平均水平來(lái)看，都呈現(xiàn)出了明顯的區(qū)域特征，東北地區(qū)和中部地區(qū)的總效率都要低于東部地區(qū)和西部地區(qū)：在總校效率排名前10的地區(qū)中，東部地區(qū)就占到了6個(gè)，而有3個(gè)是來(lái)自西部地區(qū)，其中就包括總效率最高的貴州??；而東部地區(qū)和西部地區(qū)的平均總效率也明顯高于東北地區(qū)和中部地區(qū)，如表3所示。究其原因，可能還是因?yàn)樵谀壳暗恼?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境結(jié)構(gòu)中，東部地區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資吸引力要高于其他地區(qū)。西部地區(qū)則受惠于當(dāng)前國(guó)家大力提倡的西部大開(kāi)發(fā)政策，并且由于西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平依然有待提升，因而對(duì) PPP 項(xiàng)目具有較強(qiáng)的政策吸引力和市場(chǎng)吸引力。在這種情況下，既沒(méi)有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)又沒(méi)有政策支持的中部地區(qū)和東北地區(qū)在促進(jìn)地區(qū)PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率方面就明顯落后于了東部地區(qū)和西部地區(qū)。但在經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展相對(duì)充分的上海和天津，它們的總效率卻處于表中最低的水平，這可能與當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施發(fā)展的完善程度以及地區(qū)政府財(cái)務(wù)能力有很大的關(guān)系，地方政府通過(guò)PPP 項(xiàng)目推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求激勵(lì)不足。

在技術(shù)效率方面，各地區(qū)的差距較小，這說(shuō)明地方政府對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境中各要素的配置效率差異不大，也就是說(shuō)即使在各項(xiàng)指標(biāo)都與其他地區(qū)差異較大的情況下，地方政府依然可以通過(guò)調(diào)整環(huán)境內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)達(dá)到配置的高效率。真正對(duì)地區(qū)環(huán)境構(gòu)建效率產(chǎn)生較大影響的是規(guī)模效率，這從觀察總效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率三者之間的排名關(guān)系就可以明顯看出?？傂实呐琶浅＝咏?guī)模效率的排名，也就是說(shuō)在我國(guó)目前的環(huán)境下，地區(qū)的環(huán)境結(jié)構(gòu)化差異較小，各地區(qū)促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率更大程度上取決于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的貢獻(xiàn)度大小。

（二）趨勢(shì)分析

利用DEA模型，計(jì)算出2012—2014年全國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)的綜合效率、技術(shù)效率、規(guī)模效率以及規(guī)模報(bào)酬（表4）。如表4所示，從橫向來(lái)看，地區(qū)總效率在2012年和2014年之間既有回落也有上升，但總體上依然是朝著總效率提升的方向發(fā)展?？傂实奶嵘x不開(kāi)技術(shù)效率和規(guī)模效率的發(fā)展，地區(qū)的技術(shù)效率和規(guī)模效率也呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)，這與地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境機(jī)構(gòu)的優(yōu)化以及PPP項(xiàng)目的投資額逐年增加密切相關(guān)。但本文也注意到即使在項(xiàng)目投資額上升的情況下，因?yàn)榧夹g(shù)效率的下降依然可能帶來(lái)總效率的下降。例如，江蘇省2014年的技術(shù)效率下降帶來(lái)了總效率的下降，這說(shuō)明雖然規(guī)模效率對(duì)總效率的影響更明顯。但地方政府如果不注重對(duì)環(huán)境結(jié)構(gòu)的整合，PPP項(xiàng)目投資可能會(huì)因?yàn)槿狈线m的成長(zhǎng)環(huán)境而喪失效率。從縱向來(lái)看，地區(qū)總效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率之間的差距有逐漸縮小的趨勢(shì)，而總效率差距的縮小主要得益于規(guī)模效率差距的縮小，說(shuō)明環(huán)境整合效率和 PPP投資規(guī)模都在朝著更加均衡化的方向發(fā)展。

從規(guī)模報(bào)酬來(lái)看，截至2014年，在目前的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境結(jié)構(gòu)下，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)PPP項(xiàng)目的規(guī)模報(bào)酬都處于遞增的狀態(tài)，也就是說(shuō)我國(guó)絕大多數(shù)的地區(qū)PPP項(xiàng)目投資正處于上升發(fā)展階段，規(guī)模并未達(dá)到飽和，具有巨大的市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿?。隨著地區(qū)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的增長(zhǎng)，規(guī)模報(bào)酬由遞增轉(zhuǎn)為不變的地區(qū)也在增多，從2012年的3個(gè)（北京市、廣東省和貴州省）發(fā)展到2014年的7個(gè)（北京市、江蘇省、浙江省、山東省、四川省、貴州省和寧夏回族自治區(qū)）。因此，地方政府在吸引PPP項(xiàng)目投資的時(shí)候需要注意當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的承載能力，優(yōu)化當(dāng)前的環(huán)境結(jié)構(gòu)配置使之發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但也不要造成過(guò)多的環(huán)境負(fù)擔(dān)。值得注意的是，廣東省和福建省的規(guī)模報(bào)酬分別在2012年和2013年已經(jīng)不變，而2014年的規(guī)模報(bào)酬又開(kāi)始遞增，但它們的PPP投資項(xiàng)目規(guī)模依然是在增加的，因此必然是各環(huán)境要素內(nèi)部的調(diào)整優(yōu)化使規(guī)模報(bào)酬實(shí)現(xiàn)更高水平的發(fā)展，直到實(shí)現(xiàn)更高水平的均衡。這也提醒我們各地區(qū)雖然都實(shí)現(xiàn)了規(guī)模報(bào)酬均衡，但卻不是不同環(huán)境發(fā)展水平上的均衡，地區(qū)可以通過(guò)優(yōu)化環(huán)境結(jié)構(gòu)配置達(dá)到更高水平的規(guī)模報(bào)酬不變。

五、 結(jié)論與建議

通過(guò)運(yùn)用環(huán)境效率模型對(duì)我國(guó)各地區(qū)促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，主要得出以下結(jié)論：①地方促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境效率具有明顯區(qū)域特征，東部地區(qū)和西部地區(qū)的環(huán)境效率要高于東北地區(qū)和中部地區(qū)，這與PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的地區(qū)差異密切相關(guān)；②在本研究期間，地區(qū)總效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率都有所提升，并且地區(qū)之間的橫向差距逐漸縮小，PPP項(xiàng)目投資的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境以及PPP項(xiàng)目投資規(guī)模都在朝著更加均衡化的方向發(fā)展；③截至2014年底，我國(guó)巨大多數(shù)地區(qū)PPP項(xiàng)目發(fā)展仍處于規(guī)模報(bào)酬遞增的階段，發(fā)展?jié)摿薮?，并且地區(qū)可以通過(guò)優(yōu)化環(huán)境配置達(dá)到更高水平的規(guī)模報(bào)酬均衡。因此，在目前 PPP 項(xiàng)目規(guī)模加速發(fā)展的階段，各地區(qū)不能一味地?cái)U(kuò)大PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模，需要構(gòu)建起與地區(qū)投資規(guī)模相適應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)最大的規(guī)模效益。同時(shí)要注意地區(qū)之間的經(jīng)驗(yàn)借鑒和交流，努力縮小地區(qū)差異，使PPP項(xiàng)目能夠發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

晉萍，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院公共管理專業(yè)研究生。