康 鎮(zhèn)

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，南京210023）

一、問題提出

現(xiàn)代社會保障制度建設(shè)作為一項惠及民生的系統(tǒng)性工程，是回應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需求、消解規(guī)避社會風(fēng)險的重要政策工具，更是提升國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度保障。尤其是進入21世紀(jì)以來，伴隨我國經(jīng)濟社會的增速發(fā)展、潛在社會風(fēng)險的交匯累加、國民福利權(quán)利觀念的快速轉(zhuǎn)變，我國社會保障制度建設(shè)由原先僅作為為經(jīng)濟體制改革保駕護航的補充性工具，逐步轉(zhuǎn)向作為推動經(jīng)濟政策與社會政策協(xié)同發(fā)展的國家治理工具。特別是當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代的關(guān)鍵時期，為進一步推動社會保障現(xiàn)代化建設(shè)成為“國家治理之重器”[1]提供了重要的時間關(guān)口和歷史機遇，因此，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系是化解社會主要矛盾、實現(xiàn)社會共享發(fā)展的根本性制度安排。

社會養(yǎng)老保險作為現(xiàn)代社會保障制度的核心構(gòu)成之一，是集中應(yīng)對人口老齡化、人口高齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等一系列社會風(fēng)險的經(jīng)濟福利工具，其目的在于保障國民在年老時免受收入貧困的困擾?；仡櫸覈鐣B(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程，我國的基本養(yǎng)老保險制度整體上完全實現(xiàn)了從“國家—單位”保障制度向“國家—社會”保障制度的轉(zhuǎn)型，形成了以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度為核心的基本養(yǎng)老保險制度體系。其中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了由新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┖统擎?zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居?！保﹥身椪叻中凶呦蛑贫炔④壍恼甙l(fā)展過程。

早在20世紀(jì)90年代初，國務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)開展建立縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點（以下簡稱“老農(nóng)保”），以切實保障廣大農(nóng)民的基本老年生活，但隨著老農(nóng)保政策在具體實施過程中暴露出越來越多的問題，國務(wù)院于1999年宣布對老農(nóng)保進行清理整頓，停止其接受新業(yè)務(wù)。從2002年開始，許多地方政府逐步在有條件的地區(qū)自行探索開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策試點。在總結(jié)各地新農(nóng)保政策試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2009年正式出臺《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，從而正式從國家政策層面推動新農(nóng)保政策在全國農(nóng)村范圍內(nèi)實施。但是對于新農(nóng)保政策究竟是對老農(nóng)保的政策替代還是政策延續(xù)[2]，目前學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。

隨著新農(nóng)保政策在全國范圍內(nèi)的實施及覆蓋，2011年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，正式從國家政策層面宣布啟動城居保政策試點工作，并于2012年基本實現(xiàn)了城居保制度全覆蓋。與此同時，在新農(nóng)保和城居保兩項政策獨立分行的政策運行過程中，湖北、江蘇、山東等地已經(jīng)開始先行探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。隨后在2014年，國務(wù)院在總結(jié)新農(nóng)保政策和城居保政策試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定將新農(nóng)保和城居保兩項政策進行制度合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。至此，我國最終完成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險由政策分行走向制度并軌的政策過程，長期以來形成的城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險制度體系得以轉(zhuǎn)變與松動。

截至2017年底，全國參加基本養(yǎng)老保險制度總?cè)藬?shù)達(dá)到了9.15 億人。其中，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)達(dá)到了5.13 億人，比2012年底增長1.06 倍；實際領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的總?cè)藬?shù)為1.56 億人，比2012年底實際增長1.19 倍。2017年全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入3304 億元，基金支出2372 億元，基金累計結(jié)存6318 億元，其中基金累計結(jié)存比2012年底增加了4016 億元[3]。面對我國在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度領(lǐng)域短期內(nèi)取得的巨大成就，值得我們?nèi)ヌ骄拷忉屖鞘裁粗匾蛩赝苿恿宋覈青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度并軌過程。

長期以來，我國以城市偏向為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)分割體制帶來了城鄉(xiāng)二元社會保障體系的形成與固化[4]，國務(wù)院推動建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度致力于破除城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)梗阻，轉(zhuǎn)變已固化的城鄉(xiāng)二元社會保障體系，因此，建立并完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度是盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌的必經(jīng)制度路徑，是各級政府保障全民普遍享受國民待遇的重要治理工具。那么，在建立實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度過程中，作為政策制定者的中央政府與作為政策執(zhí)行者的地方政府各自發(fā)揮了什么樣的重要作用，是一項值得研究的重大理論課題。

社會保障的發(fā)展離不開歷史背景和主流話語體系的變化[5]，同理，理解城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的變遷過程應(yīng)緊抓歷史背景的變化和主流話語體系的更替。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展離不開宏觀社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和主流治理理念的變化，這就需要借助中觀制度結(jié)構(gòu)視角來剖析我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的政策變遷過程，以此從整體上透視我國社會保障政策的發(fā)展規(guī)律。

二、政策變遷的理論流變與學(xué)理論爭

政策變遷是以漸進調(diào)適為特征的政策修補，還是以劇烈躍遷為特點的政策突變，一直是政策過程研究的理論分歧之一。因政策研究方法論基礎(chǔ)的不同，政策變遷研究范式經(jīng)歷了由邏輯經(jīng)驗主義向范式主義的轉(zhuǎn)變。基于邏輯經(jīng)驗主義的漸進決策理論強調(diào)，面臨紛繁復(fù)雜的社會問題和不確定性，全面理性決策很難實現(xiàn)，政策改革只能是一個不斷改進調(diào)適的過程[6]。受限于組織結(jié)構(gòu)、決策技術(shù)、個人知識能力等主客觀因素，決策者也僅能采用漸進的方式對現(xiàn)行政策進行增量調(diào)整或邊際修補，表現(xiàn)出政策變革的“泥濘前行”（muddling through）趨勢[7]。因此，漸進決策理論主張政策的不間斷修正，排斥突變，追求以小修小補的邊際調(diào)整來逐步達(dá)到政策根本變革目的。

隨著范式主義方法論的興起，政策非漸進性研究強調(diào)政策變遷的非線性變化趨勢。其中彼得·霍爾（Peter Hall）以“政策范式”解釋框架將政策變遷劃分為三種變化序列，其第三序列變化常常是與政策的周期性間斷相關(guān)的斷裂過程，此時會發(fā)生政策范式的轉(zhuǎn)換，政策的連續(xù)性被范式轉(zhuǎn)換的不連貫性所打斷[8]，這與比較政治學(xué)者卡拉斯納（Stephen D.Krasner）的政治變遷“斷續(xù)性平衡”觀點相一致[9]?！罢叻妒健备拍罴葟娬{(diào)政策的周期性間斷，又強調(diào)政策工具變化的漸進連續(xù)性。與霍爾強調(diào)社會學(xué)習(xí)過程中理念系統(tǒng)的變化對政策變遷過程的影響不同，間斷—平衡政策過程理論的創(chuàng)始者布賴恩·瓊斯（Bryan D.Jones）、 弗蘭克·鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner），基于政策議題在公共議程中出現(xiàn)和消退的整個過程，將政策過程放在有限理性假設(shè)和政治制度雙重分析基礎(chǔ)之上來具體闡釋由政策議程引發(fā)的政策變遷方式及其因果關(guān)系。間斷—平衡理論拓展了以往的議程設(shè)置理論，致力于同時解釋在既定的政治體制或系列制度安排下的政策停滯和政策間斷變遷現(xiàn)象。

上述關(guān)于政策變遷的研究爭論多是基于西方政策實踐的科學(xué)認(rèn)識，反觀中國社會保障政策變遷過程，究竟是政策漸進調(diào)適抑或政策突變演進，不同理論演繹路徑的研究發(fā)現(xiàn)亦有差異。以“政策試驗說”為代表的漸進決策觀點認(rèn)為，中國社會保障政策呈現(xiàn)出以政策試驗為方法論工具的漸進式改革，體現(xiàn)了中國政治決策體制強調(diào)以先行先試、以點帶面的漸進推廣方式引導(dǎo)社會保障政策創(chuàng)新。與此同時，具備學(xué)習(xí)適應(yīng)能力的中國政策試驗又能最終推動社會保障政策目標(biāo)和工具的調(diào)整以回應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境[10]，表現(xiàn)為政策試驗具有漸進制度變遷與全新制度轉(zhuǎn)型的雙重功能[11]?？梢姟罢咴囼炚f”既關(guān)注社會保障政策改革的速度，又沒有忽視政策變革的多元走向，但當(dāng)前多數(shù)研究僅注意到政策試驗對社會保障政策變革方式與速率的直接影響。以間斷—平衡理論、政策范式為代表的政策變遷觀點認(rèn)為，中國特定社會保障政策領(lǐng)域同時表現(xiàn)出政策間斷與政策均衡演進特征。這一觀點體現(xiàn)了間斷式平衡理論視角分析中國社會保障政策變遷的契合性，但是當(dāng)前對中國社會保障政策發(fā)生間斷式平衡的因果關(guān)系分析相對不足，尤其是間斷—平衡理論建立在政策選擇的行為模式基礎(chǔ)之上，強調(diào)政策行動主體對政策變遷的能動性作用，這就需要我們結(jié)合中國社會政策情境中的制度結(jié)構(gòu)與政策圖景，對社會保障政策變遷的影響機理進行深層次解構(gòu)。

基于我國社會保障政策變遷兼具政策穩(wěn)定與政策突變的混合特征，需要回答究竟是什么原因?qū)е律鐣Ｕ险咦冞w的間斷式平衡規(guī)律。因此，本文意在借鑒歷史制度主義學(xué)派的“斷裂均衡”概念的基礎(chǔ)上，運用修正的間斷式平衡政策過程理論，以“解剖麻雀”的方法來具體剖析我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的政策變遷方式及其原理，進而解構(gòu)考察我國社會保障政策變遷過程。

三、間斷式平衡理論分析框架的本土構(gòu)建

（一）間斷式平衡視角的政策變遷歸因差異

任何一項制度或政策的設(shè)計及運行都會受到過去制度性遺產(chǎn)的影響與制約，保羅·皮爾遜（Paul Pierson）認(rèn)為，不論決策者屬于何種政治體系，可供他們選擇的條件會受到源于過去的制度設(shè)計和項目設(shè)計的制約，在此意義上，養(yǎng)老金政策是途徑依賴變革研究中的一個典型例子，即在這樣的過程中，過去作出的抉擇會自然地制約將來的選擇[12]。歷史制度主義學(xué)派在強調(diào)現(xiàn)存的“國家能力”和“政策遺產(chǎn)”會對隨后的政策選擇產(chǎn)生制度性影響的同時，認(rèn)為現(xiàn)存的制度往往又會產(chǎn)生出非意圖性后果和無效率現(xiàn)象。

歷史制度主義運用“斷裂均衡”概念來解釋制度變遷現(xiàn)象，將歷史事件的變化分成持續(xù)時期和被某些“重要關(guān)節(jié)點”打斷的斷裂時期。在“關(guān)節(jié)點”出現(xiàn)之前，按照制度最初的決策發(fā)揮功能，制度在其存在的大多數(shù)時間里都處于均衡狀態(tài)，然而均衡并不必然是永久的，制度在這種路徑中也是能夠變化的。因此，從時間序列分析的角度來看重大枝節(jié)點的出現(xiàn)是政策發(fā)生重大變遷的催化劑。盡管歷史制度主義者強調(diào)制度是產(chǎn)生政治結(jié)果和政策選擇的主要因素，但又不是唯一因素，他們更傾向于將制度結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟發(fā)展、觀念信仰的變化分布一起定位于制度分析的因果關(guān)系鏈中[13]。在解釋制度斷裂的根源方面，新制度主義學(xué)派蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters） 論證了政治沖突的重要性，特別是將政策觀念的沖突作為政策變遷的根本原因，可替代性政策的發(fā)展也就成為斷裂的根源[14]。

霍爾的“政策范式”概念，將政策范式轉(zhuǎn)換變遷的原因主要歸結(jié)為異常事件的累積引發(fā)、政策失敗引致舊范式失信、尋找替代范式的政策試驗、政策權(quán)威核心的轉(zhuǎn)移以及選舉競爭和社會辯論的影響?？梢姡魻柾瑫r關(guān)注外生力量與內(nèi)生力量的結(jié)合共同作用于政策范式變遷，而不同于卡拉斯納對“斷續(xù)性平衡”發(fā)生原因的外部性觀察。瓊斯和鮑姆加特納同樣認(rèn)為卡拉斯納單純強調(diào)各種外生力量導(dǎo)致政策變遷的觀點不能有效闡釋政策間斷式平衡發(fā)生的內(nèi)在機理。（三種間斷式平衡視角的歸因差異，參見表1）

表1 三種間斷式平衡視角的歸因差異

瓊斯和鮑姆加特納的間斷式平衡概念性分析框架強調(diào)政策制定過程中兩個相互聯(lián)系的元素：問題界定和議程設(shè)定。政策圖景的變化易引起問題界定的變化，問題界定及其維度的變化則影響著該問題能否進入政策議程，政策圖景的概念界定與霍爾所強調(diào)的政策理念具有相似性。政策場域作為處理政策問題的制度結(jié)構(gòu)性因素則決定了政策議程的設(shè)置和展開，進而決定新舊議題界定的可能性。正是制度結(jié)構(gòu)與政策圖景的相互作用，直接影響著問題界定與議程設(shè)置之間的互動關(guān)系，進而決定政策變遷的本質(zhì)特征和方式[15]。當(dāng)政策問題能夠在政治子系統(tǒng)內(nèi)得到妥善處理時，政策調(diào)整呈現(xiàn)出漸進性調(diào)適的特點，會阻礙更劇烈的政策變遷，而當(dāng)政策問題的界定和討論一旦通過議程通路進入宏觀政治系統(tǒng)時，宏觀政治系統(tǒng)開始介入公眾議程，非增量的間斷性政策變化就會發(fā)生[16]。因此，政策變遷“間斷式平衡”的出現(xiàn)是由政策問題能否進入宏觀政治議程來決定的。

（二）間斷式平衡政策過程理論的邏輯演繹

瓊斯和鮑姆加特納提出從歷史的角度來觀察，眾多政策都經(jīng)歷了長時段的穩(wěn)定時期和短期的急劇變化時期，但是長期的政策穩(wěn)定性使得政治科學(xué)家們只關(guān)注到政策妥協(xié)的平衡，而不關(guān)注在這平衡中由急劇變化帶來的間斷[17]。由此，他們將生物學(xué)中的間斷式平衡概念引入政策科學(xué)研究中來，來同時解釋政策領(lǐng)域內(nèi)的漸進穩(wěn)定性和重大變遷現(xiàn)象。針對傳統(tǒng)政策過程理論偏重于解釋政策僵局、政策停滯，瓊斯、鮑姆加特納認(rèn)為間斷—平衡理論勾畫了一個相對長時段的政策穩(wěn)定與突變分離過程，主要的政策變化甚至比靜態(tài)的政策僵局更為頻繁。政策變化不僅可以通過選舉發(fā)生，而且可以通過政策調(diào)整過程產(chǎn)生，政策調(diào)整過程允許分離的政策變化在系統(tǒng)內(nèi)波動，而不一定需要自上而下的政策關(guān)注。同時，他們指出在政策子系統(tǒng)內(nèi)部通常發(fā)生政策的增量調(diào)整，而當(dāng)政策子系統(tǒng)無法滿足政策變化需求、宏觀政治系統(tǒng)開始介入公眾議程時，非增量的間斷性政策變化就會發(fā)生[18]。鑒于政策子系統(tǒng)內(nèi)部的漸進性調(diào)適模式與宏觀政治系統(tǒng)內(nèi)的間斷性變革調(diào)整模式，戴維·普林德（David F.Prindle）將該理論方法稱之為“間斷式漸進主義”[19]。

鮑姆加特納和瓊斯認(rèn)為以往漸進主義的有限理性理論過于強調(diào)決策者的有限理性決策邏輯，決策者的有限理性決定了決策者們更習(xí)慣于采取不斷試錯的方式對政策進行局部的修正或調(diào)整，從而導(dǎo)致政策往往呈現(xiàn)出漸進變遷的特征。然而對于政策領(lǐng)域發(fā)生的劇烈變化現(xiàn)象，鮑姆加特納認(rèn)為漸進主義的有限理性框架由于忽視制度結(jié)構(gòu)的分析而不能對這一現(xiàn)象給出確切的解釋[20]?；诖耍U姆加特納和瓊斯重新審視了政治制度結(jié)構(gòu)對政策制定的影響，他們認(rèn)為正是制度結(jié)構(gòu)與支持制度結(jié)構(gòu)的“觀念”共同作用，決定了政策變遷的時機和方式。

子系統(tǒng)內(nèi)部傾向于將政策制定置于封閉狀態(tài)中，并將其他參與者排除在外，使得政策變遷處于緩慢甚至停滯的狀態(tài)，從而形成政策壟斷。政策壟斷有兩個主要特征：對某一政策制定的制度結(jié)構(gòu)的清晰界定；與此制度結(jié)構(gòu)結(jié)合的權(quán)威性支持理念[21]。但是在宏觀政治條件下，有些問題一旦進入并主導(dǎo)宏觀議程，宏觀政治制度的串行處理機制就會改變問題界定，重大變遷發(fā)生的時機就會出現(xiàn)。正是政策子系統(tǒng)的并行處理能力和宏觀政治系統(tǒng)的串行處理需要的結(jié)合，才產(chǎn)生政策領(lǐng)域的非漸進性突變的動力現(xiàn)象[22]。

關(guān)于一個新動議是如何把問題提到宏觀政治議程通路中，鮑姆加特納和瓊斯認(rèn)為變遷的爆發(fā)和政策的間斷來源于政策圖景與制度之間的互動，當(dāng)一個獲得一致贊同的政策圖景變得有爭議時，政策子系統(tǒng)抑或政策壟斷通常就會受到攻擊，隨著個人和集體決策的一系列注意力的轉(zhuǎn)移，熱情動議就會導(dǎo)致新圖景的產(chǎn)生并吸引參與者，從而問題領(lǐng)域變得不再平靜，最終被提到議程上來。瓊斯進一步識別了幾種引起熱情動議的條件，包括新參與者及新思想入侵政策競技場、擴展并重新界定議題；政策企業(yè)家促進新理念并在整個政策過程中引領(lǐng)新的政策提案；媒體對公共問題的界定；公眾把注意力轉(zhuǎn)向問題的另一面和新的解決思路[23]。對于政策圖景的變化之所以能夠在政府議程中扮演核心角色，瓊斯借鑒赫伯特·西蒙 （Herbert A.Simon）的“注意力瓶頸”觀點，認(rèn)為集體決策變化并非源自偏好的快速改變或者根本的非理性，而是來源于注意力的非連續(xù)轉(zhuǎn)移。

（三）間斷式平衡理論分析框架的構(gòu)建

由于間斷式平衡分析框架是鮑姆加特納和瓊斯結(jié)合美國特定的多元民主政治系統(tǒng)而提出來的，那么基于我國特殊的政治情境和制度結(jié)構(gòu)，引入“間斷式平衡”概念來解釋我國社會保障政策變遷的內(nèi)在機理，需要對此理論框架加以本土化修正。政策的間斷與平衡是相互嵌套的，但是現(xiàn)有的間斷平衡研究傾向于按照政策變化的間斷期與平衡期來進行割裂式分析，簡單地將其描述為各個時期的相互轉(zhuǎn)換，陷入二元分割式的闡釋困境，本文認(rèn)為“間斷式平衡”概念理應(yīng)更強調(diào)的是政策間斷下誘發(fā)的政策平衡與結(jié)構(gòu)均衡，關(guān)注的是政策過程中關(guān)鍵段點對政策變遷方式的決定性影響。因此，間斷式平衡視角下的政策議程研究理應(yīng)基于特定條件下的制度結(jié)構(gòu)和政策場域來分析政策議程引致的關(guān)鍵段點。在此基礎(chǔ)上，提出“間斷式再平衡”概念，意指政策過程中首次間斷式平衡段點出現(xiàn)之后再次出現(xiàn)的間斷式平衡段點，即某一政策場域連續(xù)發(fā)生多次宏觀政策議程的啟動而導(dǎo)致該政策項目發(fā)生多次重大變革，進而轉(zhuǎn)入新一輪的政策平衡期。間斷式再平衡概念不僅能夠同樣復(fù)原政策變化的總體間斷式平衡規(guī)律，而且能夠用于解釋同一政策領(lǐng)域為什么會連續(xù)地發(fā)生多次間斷式平衡段點，強調(diào)間斷式平衡段點之間的互為因果關(guān)系分析。

結(jié)合中國本土化的社會政策情境，將引致政策間斷式平衡出現(xiàn)的因素歸結(jié)為誘致性因素和觸發(fā)性因素。其中，誘致性因素主要包括間接引致中央政策議程啟動的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、焦點事件、政策圖景的變化等；觸發(fā)性因素主要是指直接觸發(fā)中央政策議程設(shè)置的中觀制度結(jié)構(gòu)與政策場域行動主體、政策問題界定的變化、政策試點經(jīng)驗的倡導(dǎo)與糾偏等。誘致性因素與觸發(fā)性因素的共同作用，具體影響著相關(guān)政策議題能否順利進入中央政策議程啟動設(shè)置階段，并決定政策變遷的具體方式（如圖1 所示）。

圖1 間斷式平衡視角下社會保障政策變遷過程

間斷式平衡視角下的社會保障政策變遷過程，其分析框架中的中觀制度結(jié)構(gòu)因素具體指涉在我國社會保障政策場域內(nèi)的行政科層體系以及中央政府與地方政府間的結(jié)構(gòu)化互動關(guān)系。面對焦點事件的發(fā)生、公眾注意力的轉(zhuǎn)移、政策圖景的變化，不同政治系統(tǒng)內(nèi)的政策行動主體往往采取不同的議題界定方式和議程設(shè)置方式等具體行動策略。其中議題界定機制表明的是中央政府和地方政府各自界定問題的方式和處理過程；議程設(shè)置機制所指的是在中央政府與地方政府的互動過程中由于政策議題界定方式與處理機制的不同，決定了問題議題是否能夠由政策子系統(tǒng)進入宏觀政治系統(tǒng)。政策場域內(nèi)的中觀制度結(jié)構(gòu)決定了中央政府和地方政府間的互動過程及采取不同的行動策略，議題界定機制和議程設(shè)置機制共同影響著社會保障政策議程的具體變革方式和變遷路徑。反過來，政策的漸進性調(diào)適會強化現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，而政策間斷性變革則會重新型構(gòu)構(gòu)成新型政策場域內(nèi)的制度結(jié)構(gòu)，引致該政策領(lǐng)域重新進入下一個政策平衡期。

四、間斷轉(zhuǎn)換與增量平衡：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策變遷

（一）間斷式平衡：政策場域轉(zhuǎn)移觸發(fā)替代方案

1.新農(nóng)保替代老農(nóng)保政策發(fā)展歷程

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的確立與發(fā)展，經(jīng)歷了由新農(nóng)保政策替代老農(nóng)保政策的制度變遷過程。1991年按照國務(wù)院的部署指示，民政部新設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理辦公室，負(fù)責(zé)開展縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策試點。通過總結(jié)山東牟平等幾十個試點縣市試行經(jīng)驗，征求咨詢專家學(xué)者和地方政府等多方主體的意見建議，民政部于1992年正式發(fā)布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，要求各地方政府通過由點到面的方式逐步發(fā)展施行老農(nóng)保政策。作為一項國家保障全體農(nóng)民基本老年生活的重要農(nóng)村社會政策，試行方案要求養(yǎng)老保險資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的基本原則，以體現(xiàn)老農(nóng)保政策自助為主、互濟為輔的基本保障目標(biāo)。試行方案規(guī)定由縣級政府參照十個繳費檔次，自行選擇決定養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)范圍和繳費方式，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理養(yǎng)老保險基金以及基金的保值增值。此外，試行方案還對農(nóng)村養(yǎng)老保險的管理機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)、管理經(jīng)費、管理程序、政策銜接等方面提出了原則性的指導(dǎo)意見，以規(guī)范各縣級政府的監(jiān)督管理行為，標(biāo)志著縣級政府成為執(zhí)行老農(nóng)保政策的主要責(zé)任主體。試行方案的發(fā)布實施，順利地推動了農(nóng)村地區(qū)初步建立起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度體系。

然而由于老農(nóng)保政策在實施過程中存在保險基金挪用流失、農(nóng)民參保意愿較低、保險資金籌集困難、預(yù)期養(yǎng)老金難以兌現(xiàn)等問題，加之1997年亞洲金融危機的潛在沖擊，在國家全面整頓金融業(yè)和保險業(yè)的大背景下，國務(wù)院于1999年要求老農(nóng)保政策停止實施?！秶鴦?wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組<保險業(yè)整頓與改革方案>的通知》正式宣布農(nóng)村目前尚不具備普遍實行社會保險的條件，要求對老農(nóng)保政策進行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。此后，盡管許多已經(jīng)開展縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的地方政府取消了此項政策，農(nóng)民參保人數(shù)總體減少，但老農(nóng)保政策在一些地方還是被延續(xù)了下來。

從2002年開始，許多地方政府逐步在有條件的地區(qū)自行探索開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策試點，以重新規(guī)劃設(shè)計本地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老保險政策參數(shù)結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)農(nóng)民有序自愿參保。伴隨全國新農(nóng)保多樣化政策試驗的廣泛開展，在學(xué)習(xí)借鑒陜西省寶雞市等各地政策試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2009年出臺《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，從而正式從國家政策層面推動新農(nóng)保政策在全國范圍內(nèi)試點推廣實施，過去保留老農(nóng)保政策的地方政府逐步將新老農(nóng)保加以合并或清退老農(nóng)保個人賬戶。

然而，降低SHR是一個復(fù)雜的過程。乙苯經(jīng)脫氫制苯乙烯是一個吸熱平衡反應(yīng)，產(chǎn)物中的摩爾數(shù)上升。因此，高溫、低壓、高蒸汽比的反應(yīng)環(huán)境更有利于反應(yīng)的正向進行。蒸汽不僅有助于推移平衡點向產(chǎn)物方向移動，而且還能防止過度焦化和催化劑的過度還原。如果SHR較低，則相應(yīng)地導(dǎo)致轉(zhuǎn)化率降低。讓超低SHR得以實現(xiàn)且創(chuàng)造價值的唯一方法便是創(chuàng)新流程技術(shù)并使用高活性和高選擇性兼得的催化劑。

國務(wù)院的新農(nóng)保試點指導(dǎo)意見，要求新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策試點堅持“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，養(yǎng)老保險基金籌集由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。其中個人繳費、集體補助、地方政府對參保人的繳費補貼，全部計入?yún)⒈Ｈ说膫€人賬戶，政府財政負(fù)責(zé)全額支付年滿60 周歲參保人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央財政按照中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予不同地區(qū)全額補助或50%補助，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度模式。新農(nóng)保政策試點階段建議養(yǎng)老保險基金暫時實行縣級管理，逐步提高管理層次，有條件的地區(qū)可直接實行省級管理。

表2 新農(nóng)保替代老農(nóng)保的中央政策出臺進程

由上觀之，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度變遷的第一次“間斷式平衡”段點出現(xiàn)于2009年國務(wù)院正式出臺新農(nóng)保試點指導(dǎo)意見，以正式替代老農(nóng)保政策。作為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的主要構(gòu)成，新農(nóng)保通過以點帶面的政策推廣方式逐步在全國農(nóng)村地區(qū)加以建立，部分地區(qū)延續(xù)下來的老農(nóng)保隨之通過制度轉(zhuǎn)續(xù)銜接的方式被新農(nóng)保加以覆蓋。新農(nóng)保政策與老農(nóng)保政策的根本區(qū)別在于養(yǎng)老保險基金籌資模式的不同，養(yǎng)老保險基金籌集由原先國家給予政策扶持的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性的政府財政補貼，明確強化了政府的農(nóng)民養(yǎng)老保險籌資責(zé)任。新農(nóng)保政策實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，而老農(nóng)保政策實質(zhì)上實行個人儲蓄賬戶模式，農(nóng)民無法領(lǐng)取政府財政負(fù)責(zé)的、具有普惠性質(zhì)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，保障農(nóng)民老年基本生活的水平很低，因此新農(nóng)保更具有基本普惠、社會互助互濟的現(xiàn)代社會保險特征，而老農(nóng)保僅具有自助互濟的保障功能，體現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策理念和價值目標(biāo)的突破性轉(zhuǎn)變。因而通過比較新農(nóng)保政策與老農(nóng)保政策的本質(zhì)差異，能夠發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策領(lǐng)域經(jīng)歷了一次重大的間斷變革和制度躍遷，并隨著新農(nóng)保政策的全面覆蓋施行，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策進入新一輪平衡期。

2.政策間斷式平衡的發(fā)生機理

（1）政策子系統(tǒng)的新農(nóng)保試點。盡管在國務(wù)院試點意見出臺之前，地方政府已經(jīng)開始積極探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施方案，但作為政策子系統(tǒng)的地方政府因不具備中央政策議程設(shè)置的決定權(quán)，尚不能直接啟動農(nóng)村養(yǎng)老保險的全國性政策制定程序，僅能夠啟動地方政策議程，設(shè)計規(guī)劃本轄區(qū)的新農(nóng)保政策方案。地方政府也沒有動力成為新農(nóng)保政策跨區(qū)域橫向擴散的推動者，前試點階段的新農(nóng)保政策僅是地方政府的自主性政策創(chuàng)新行為。在地方政府自行開展新農(nóng)保政策過程中，作為中央政策子系統(tǒng)的農(nóng)村社會保險司通過召開新農(nóng)保研討會、編制指導(dǎo)性文件等方式力圖推動全國性新農(nóng)保政策的出臺，但由于各方面的阻力，圍繞新農(nóng)保政策出臺的部門議程最終未能順利進入中央政策議程，阻礙了從制定國家政策層面自上而下縱向推動新農(nóng)保的政策擴散。新農(nóng)保作為一項需要政府財政支持的社會政策，實現(xiàn)由地方自主性行為轉(zhuǎn)向國家創(chuàng)制性政策，必須依托中央政策議程的啟動，制定全國性政策指導(dǎo)框架，方能保證新農(nóng)保的擴面與覆蓋。從新農(nóng)保正式替代老農(nóng)保，時間橫跨大約二十年，新農(nóng)保是在2009年才正式出臺行政法規(guī)級別的政策文件，僅依靠政策子系統(tǒng)行動主體對政策議題的界定尚不足以觸發(fā)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的間斷性變遷。

（2）宏觀政治系統(tǒng)的政策倡議。在國務(wù)院出臺新農(nóng)保試點指導(dǎo)意見之前，作為宏觀政治系統(tǒng)的高層決策者已開始關(guān)注農(nóng)村社會養(yǎng)老保險如何建立的問題。例如，2002年黨的十六大報告指出，“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”；2006年，中央一號文件《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中指出，“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”?？梢?，中共中央、國務(wù)院已經(jīng)從全面建設(shè)小康社會、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略高度重視農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，但對于具體如何建立的問題尚沒有指導(dǎo)實施辦法。此時新農(nóng)保政策議題還僅僅停留在宏觀政治系統(tǒng)的關(guān)注階段，并未正式進入中央政策議程的設(shè)置階段。

宏觀政治系統(tǒng)之所以從社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索建立，離不開當(dāng)時農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老保險政策圖景的變化。2000年我國進入老齡化社會以來，老年人口數(shù)量不斷攀升，2009年全國60 歲及以上老年人口達(dá)到1.67 億，老年人口比例、老年撫養(yǎng)比相繼增長為13%、11.6%[24]。2006年《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書指出近六成老年人口分布在農(nóng)村，加之農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)的變化以及農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移流動，導(dǎo)致家庭傳統(tǒng)養(yǎng)老功能式微，農(nóng)村老齡化問題更為突出。隨著農(nóng)村養(yǎng)老問題的日益嚴(yán)峻，包括專家學(xué)者在內(nèi)的政策研究者積極呼吁宏觀政治系統(tǒng)加快推進新農(nóng)保政策的法制化建設(shè)，社會輿論的造勢促進了政府和社會公眾對新農(nóng)保政策的價值理解，新農(nóng)保的正面政策圖景呼之欲出。2008年全球金融危機爆發(fā)，進一步拓展了新農(nóng)保的正面政策圖景，從新農(nóng)保試點指導(dǎo)意見將新農(nóng)保確定為應(yīng)對國際金融危機和擴大國內(nèi)消費需求的重大舉措就可以看出，金融危機作為焦點事件的出現(xiàn)提升了新農(nóng)保的政策功能戰(zhàn)略定位。因此，正是農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化以及金融危機的到來，催生了新農(nóng)保正面政策圖景的形成，進而間接誘致宏觀政治系統(tǒng)開啟新農(nóng)保的中央政策議程。

（3）政策場域轉(zhuǎn)移觸發(fā)新農(nóng)保試點意見出臺。新農(nóng)保正面政策圖景的形成，使得新農(nóng)保政策規(guī)劃不再局限于地方與中央政策子系統(tǒng)內(nèi)部，其政策場域隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移。宏觀政治系統(tǒng)囿于資源、時間、知識等條件的限制，對一系列社會經(jīng)濟問題僅具有有限的注意力，一項政策議題能夠成功吸引宏觀政治系統(tǒng)的注意并確定為政策優(yōu)先級安排，有賴于政策問題界定的變化。新農(nóng)保政策問題原本主要是政策子系統(tǒng)的并行處理事項，宏觀政治系統(tǒng)尚未將其納入串行處理事項的優(yōu)先級，但隨著新農(nóng)保政策戰(zhàn)略意義的不斷強化，以及地方政府試點經(jīng)驗的不斷累積，直接催動著宏觀政治系統(tǒng)改變其問題界定的性質(zhì)，將其納入國家政策議程。截至2008年底，地方政策子系統(tǒng)開展新農(nóng)保試點約500 個，提供了多樣化的養(yǎng)老保險模式和備選方案，但地方前試點階段在豐富地方試點經(jīng)驗的同時也存在著許多政策執(zhí)行問題和模式爭論，問題出現(xiàn)的緊迫性亟待宏觀政治系統(tǒng)以明令條文的方式予以規(guī)制。從老農(nóng)保政策實施到2002年國家倡導(dǎo)探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，再到2009年試點指導(dǎo)意見出臺，宏觀政治系統(tǒng)的執(zhí)政理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，提升了對新農(nóng)保的政策認(rèn)知，加之新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施，以及強大的中央財政汲取能力，增強了中央政府財政補貼新農(nóng)保政策的信念。伴隨黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”，宏觀政治系統(tǒng)正式啟動制定新農(nóng)保政策的國家政策議程并順利出臺行政法規(guī)，自此在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了農(nóng)民養(yǎng)老保障的從無到有。

（二）間斷式再平衡：政策壟斷破裂催生政策范式轉(zhuǎn)換

在新農(nóng)保政策試點推廣過程中，新農(nóng)保政策有效填補了農(nóng)民養(yǎng)老保險的制度空白，但城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的養(yǎng)老保障問題卻亟待制度填補。2010年《社會保險法》頒布實施，從法律層面要求國家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，地方根據(jù)實際情況可將城居保和新農(nóng)保合并實施。伴隨部分地方政府先行探索本轄區(qū)城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的社會養(yǎng)老保險政策實施方案，2011年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，正式從國家政策層面宣布啟動城居保試點工作。城居保試點指導(dǎo)意見同樣要求城居保堅持“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，以低水平起步。城居保實行個人繳費與政府補貼相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度模式，養(yǎng)老保險基金籌集由個人繳費和政府補貼構(gòu)成，其中個人繳費、地方政府對參保人的繳費補貼，全部計入具有終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶。各級政府財政負(fù)責(zé)全額支付年滿60 周歲參保人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央財政按照中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予不同地區(qū)全額補助或50%補助，養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金共同構(gòu)成。

在全國新農(nóng)保和城居保兩項政策獨立分行的政策運行過程中，北京、湖北、江蘇、山東等地已經(jīng)開始先行探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。以江蘇省建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度為例，2013年江蘇省政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)江蘇省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險辦法的通知》，決定全面整合江蘇省新農(nóng)保和城居保兩項制度，以全面涵蓋農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民自愿參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。在延續(xù)現(xiàn)行新農(nóng)保和城居?；I資模式的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金籌集由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)為每人每月最低80 元，支付終身。江蘇省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險以市、縣為統(tǒng)籌單位，逐步實行省級管理。2014年底，為貫徹落實國務(wù)院建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的要求，江蘇省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，更改城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度名稱，將養(yǎng)老保險原有的多層次原則改為有彈性原則，調(diào)整養(yǎng)老保險個人繳費標(biāo)準(zhǔn)和政府對參保人的繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵有條件的社區(qū)將集體補助納入社區(qū)公益事業(yè)資金籌集范圍，深化鞏固養(yǎng)老保險籌資模式。

在總結(jié)全國新農(nóng)保和城居保試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定將新農(nóng)保和城居保進行制度合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險堅持“全覆蓋、?；?、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的養(yǎng)老保險基金籌資模式，劃定12 個檔次的個人繳費標(biāo)準(zhǔn)，重新調(diào)整地方政府對參保人的繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)堅持養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，對參保人支付終身。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理運營逐步實行省級統(tǒng)籌，按照國家統(tǒng)一規(guī)定投資運營，實現(xiàn)基金保值增值。

表3 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌的中央政策出臺進程

至此，我國最終完成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險由政策分行轉(zhuǎn)向制度并軌的政策制定過程，為后續(xù)基本養(yǎng)老保險政策轉(zhuǎn)續(xù)銜接奠定了制度基礎(chǔ)。2014年《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》發(fā)布實施，規(guī)定了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度之間的具體銜接辦法，為化解城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間的制度割裂局面提出了切實可行建議，明確了參保人的養(yǎng)老保險義務(wù)，維護了參保人的養(yǎng)老保險權(quán)利。通過梳理考察城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌進程，合并新農(nóng)保和城居保是引致城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策再次發(fā)生間斷式平衡的關(guān)鍵事件。盡管在養(yǎng)老保險基金籌資模式、養(yǎng)老金待遇構(gòu)成、養(yǎng)老保險基金管理層級、經(jīng)辦管理服務(wù)辦法等政策內(nèi)容規(guī)定方面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與先前的新農(nóng)保、城居保并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，但打破城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險制度體系，破除基本養(yǎng)老保險政策碎片化，直接催動了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險政策間斷性變革。

2.政策間斷式再平衡的發(fā)生機理

（1）政策壟斷：地方政策子系統(tǒng)的屬地管理。引致城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)“間斷式再平衡”的時間節(jié)點是2014年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，以及隨后人社部和財政部聯(lián)合下發(fā)的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，正式從行政法規(guī)和部門規(guī)章層面指導(dǎo)地方政府規(guī)劃新農(nóng)保與城居保的制度合并以及與相關(guān)養(yǎng)老保險的制度銜接問題。而在這一全國規(guī)制性政策出臺前，新農(nóng)保與城居保均實行屬地管理原則的規(guī)定，決定了養(yǎng)老保險政策的具體制定與執(zhí)行主要發(fā)生在地方政策子系統(tǒng)內(nèi)部。地方政府能夠結(jié)合本轄區(qū)實際自主制定新農(nóng)保與城居保的實施細(xì)則與運行辦法，即擁有是否合并實施新農(nóng)保與城居保的自主決定權(quán)，因此，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險政策分別獨立運行抑或合并實施的雙重現(xiàn)象。從中央政策層面觀察，2011年國務(wù)院出臺的城居保試點指導(dǎo)意見僅是提出“有條件的地方，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險應(yīng)與新農(nóng)保合并實施，其他地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件將兩項制度合并實施”的原則性建議，直接賦予地方政府更多的自主選擇權(quán)限。新農(nóng)保政策與城居保政策是分立還是合并的決策權(quán)，最終掌握在地方政府內(nèi)部，中央政府尚無意直接干預(yù)地方政府的政策方案選擇。因而助推地方政府統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的兩項制度合并，必須依托宏觀政治系統(tǒng)順利啟動國家政策議程，以制定實施全國強制性法規(guī)。

誘致宏觀政治系統(tǒng)關(guān)注統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險問題，將其確立為國家政策優(yōu)先級排序，與當(dāng)時社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化并沒有直接邏輯關(guān)聯(lián)。從2009年新農(nóng)保試點政策出臺到2011年城居保政策試點開展，再到2014年制度并軌政策制定，其間僅經(jīng)過五年時間，這一時期并沒有跡象表明我國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變遷。此時，人口老齡化問題自始至終都是熱點議題，人口跨區(qū)域流動產(chǎn)生的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接問題也早已存在，農(nóng)民工等職業(yè)群體的養(yǎng)老保障問題也已不再是新近議題，且統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障權(quán)益問題一直都是中央政府所強調(diào)的重點任務(wù)，因此社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化并不是吸引宏觀政治系統(tǒng)關(guān)注制度并軌問題的充分條件。從焦點事件誘致政策議程設(shè)置的角度來看，這一時期社會保障法制建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)革新性變化，2010年《社會保險法》的頒布，從內(nèi)容上規(guī)定省級人民政府可以根據(jù)實際情況將兩項制度合并實施，但具有法律效力的《社會保險法》并沒有對此進行強制性規(guī)定，地方政府依然能夠依據(jù)屬地管理原則對兩項制度的設(shè)計與管理進行政策壟斷。社會保險法制化建設(shè)的這一標(biāo)志性事件，距離國務(wù)院發(fā)布統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險意見尚有四年的時間間隔，因而《社會保險法》的頒布實施不具有直接啟動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險國家政策議程設(shè)置的觸發(fā)功能。

（2） 政策壟斷破裂推動養(yǎng)老保險制度并軌法規(guī)出臺。伴隨新農(nóng)保與城居保在全國范圍內(nèi)的建立與覆蓋，兩項制度保障覆蓋城鄉(xiāng)居民社會權(quán)利、推進基本公共服務(wù)均等化的正面政策圖景業(yè)已深入人心，但是兩項制度分立的弊端也日益顯現(xiàn)，由此負(fù)面政策圖景的正反饋功能誘致地方政策子系統(tǒng)的政策壟斷發(fā)生破裂，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的問題界定開始變化，原本屬于地方政府屬地管理權(quán)限的制度并軌事項被歸入到宏觀政治系統(tǒng)的串行處理問題范圍。與此同時，新農(nóng)保和城居保在地方試點推廣覆蓋的基礎(chǔ)上漸趨成熟，部分地方政府已經(jīng)開始探索整合兩項制度的可行性，積累的成功經(jīng)驗促使制度合并的正面政策圖景不斷強化宏觀政治系統(tǒng)的政策認(rèn)知理念，正如黨的十八大報告就明確提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”。2013年十八屆三中全會再次明確提出對其整合，最終作為宏觀政治系統(tǒng)的國務(wù)院啟動政策議程并頒布行政法規(guī)級別的指導(dǎo)意見，作為中央政策子系統(tǒng)的人社部與財政部則聯(lián)合印發(fā)了基本養(yǎng)老保險的具體銜接辦法。由此城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的政策范式發(fā)生轉(zhuǎn)換，主要體現(xiàn)在從“廣覆蓋”到“全覆蓋”應(yīng)保盡保的政策目標(biāo)加以明確，繳費激勵機制、喪葬補助金制度等政策工具的創(chuàng)新完善，各項養(yǎng)老保險制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等政策規(guī)定的精準(zhǔn)設(shè)置等方面。

基于對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌過程的分析，在新農(nóng)保和城居保試點階段，地方政府根據(jù)屬地管理的原則，依據(jù)中央政策指導(dǎo)規(guī)劃，自主決定安排城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度設(shè)計和實施方式，在保障農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民養(yǎng)老保險領(lǐng)域，形成了本轄區(qū)內(nèi)部的政策壟斷。具有法律效力的《社會保險法》對此項政策的原則性、建議性規(guī)定，強化了地方政策子系統(tǒng)的自由裁量空間。此時政策分行固化城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險體系的問題，尚停留于地方政策子系統(tǒng)內(nèi)部的處理事項，中央政府尚未直接干預(yù)地方政府的政策選擇，僅是給予原則性的指導(dǎo)建議。伴隨城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險正面政策圖景與負(fù)面政策圖景的共同作用，誘致地方政府政策壟斷破裂。在宏觀政治系統(tǒng)持續(xù)關(guān)注政策合并議題的過程中，不斷強化的政策認(rèn)知理念，亟待破解的政策執(zhí)行亂象，促使宏觀政治系統(tǒng)啟動制度并軌的中央政策議程，制定全國性指導(dǎo)規(guī)劃，進而觸發(fā)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策發(fā)生“間斷式再平衡”。

五、社會保障政策變遷路徑——漸進調(diào)適與間斷突破

（一）漸進調(diào)適與間斷突破是社會保障政策變遷的主要路徑

改革開放四十年以來，受到各時期經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的深刻影響，我國社會保障政策呈現(xiàn)出一幅復(fù)雜多樣的變遷圖景，既有漸進調(diào)適改革的過程，又不失間斷突破的特點。這是由我國政治體制的結(jié)構(gòu)安排所直接決定的，一方面中央政府在社會保障政策領(lǐng)域鼓勵地方政府積極探索，采取以政策試點等自主創(chuàng)新方式來回應(yīng)社會問題，政策試點作為我國政策創(chuàng)新制定的方法論工具，是社會保障政策漸進調(diào)適路徑的直接體現(xiàn)。另一方面，中央政府為及時回應(yīng)日益尖銳的社會矛盾與問題，引導(dǎo)地方政府有效執(zhí)行社會保障政策，必須依靠民主集中的決策機制來規(guī)劃制定全國性政策法規(guī)，以整合地方政府差異化的社會保障政策方案，從而通過集權(quán)的方式實現(xiàn)社會保障政策的間斷突破，并隨之進入新一輪的政策平衡期?？梢姡醒胝c地方政府間的互動關(guān)系具體決定著我國社會保障政策變遷的基本走向。

（二）漸進調(diào)適是擴充公民地域社會權(quán)利譜系的實然選擇

在我國社會保障政策體系建立過程中，地方政府為創(chuàng)新社會保障政策貢獻(xiàn)了許多成功的經(jīng)驗，很多地方經(jīng)驗最后都被采納上升為國家政策，表明地方政府在擴充保障本轄區(qū)居民基本社會權(quán)利方面的能動性作用。當(dāng)前我國社會保障政策體系建設(shè)還處于增量改革轉(zhuǎn)向高質(zhì)量優(yōu)化的過渡階段，這就更加需要充分調(diào)動地方政府提供基本社會服務(wù)的積極性，將社會建設(shè)作為地方政府保障民生的重點職能，改變過去地方政府唯經(jīng)濟發(fā)展至上的行為傾向。地方政府具備充分了解本轄區(qū)居民社會需求的信息優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，能夠借此有針對性地提供基本社會服務(wù)和現(xiàn)金福利給付，擴容本區(qū)域內(nèi)的社會保障政策工具箱。因此，鼓勵地方政府采用政策試點等漸進調(diào)適方式，創(chuàng)新保障本轄區(qū)所有公民社會權(quán)利仍是當(dāng)前社會保障政策增量調(diào)整的必要選擇。值得注意的是，擴充公民地域社會權(quán)利譜系并不意味著放棄“國民待遇”[25]的最終理念追求，實現(xiàn)公民地域社會權(quán)利是首先破除地域內(nèi)社會排斥，再以區(qū)域擴散的方式，最終實現(xiàn)全國性“國民待遇”的基礎(chǔ)。

（三）間斷突破是保障實現(xiàn)全體“國民待遇”的應(yīng)然取向

我國社會保障政策體系建設(shè)向高質(zhì)量優(yōu)化變革的過渡，要求中央政府必須在保障社會公平、破除政策“碎片化”、消除福利區(qū)隔方面加強政策的頂層設(shè)計，單純依靠地方政府來跨越政策整合銜接困境、實現(xiàn)區(qū)域間福利公平，并不具備現(xiàn)實的可行性。近年來，中央政府不斷強調(diào)加強頂層設(shè)計與系統(tǒng)推進，這為社會保障政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)體系優(yōu)化提供了制度契機，如何抓住關(guān)鍵時間節(jié)點實現(xiàn)社會保障政策再突破，成為考驗中央政策行動主體的重要議題。長期以來，我國社會保障政策制定的回應(yīng)性特點，一方面體現(xiàn)了中央政策制定系統(tǒng)的學(xué)習(xí)能力與適應(yīng)能力，另一方面卻也表明政策制定系統(tǒng)決策自主性的欠缺，這就要求中央政府必須加強社會保障政策研究與預(yù)測能力，適時引導(dǎo)政策系統(tǒng)由封閉走向開放，以公民社會需求為導(dǎo)向，從頂層設(shè)計的高度規(guī)劃引導(dǎo)社會保障政策體系有質(zhì)量地建構(gòu)完善。

六、結(jié) 語

考察我國社會保障政策變遷過程，需要借助政策變遷的相關(guān)理論視角，挖掘其政策變遷的基本規(guī)律及其發(fā)生緣由，方能把握我國社會保障政策體系優(yōu)化的未來發(fā)展方式。發(fā)端于西方政策科學(xué)的間斷式平衡理論固有限制性適用條件，加之我國社會保障政策變遷具有自成體系的制度邏輯和內(nèi)在機理，結(jié)合我國獨特的制度結(jié)構(gòu)因素和社會政策情境，需要對間斷式平衡理論進行本土化修正。間斷式平衡視角下的社會保障政策變遷過程研究，其核心關(guān)注是特定制度結(jié)構(gòu)條件下的社會政策場域與政策圖景的相互作用，影響社會政策問題能夠進入哪一層面的政策場域，促使政策場域內(nèi)的行動主體決定是否啟動社會政策議程以改變政策運行狀態(tài)。本文從政策時間序列的角度，以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險作為分析個案，發(fā)現(xiàn)間斷式平衡是其政策變遷的基本軌跡，其中國家政策議程設(shè)置與后續(xù)政策制定是政策發(fā)生間斷式平衡的必要前提。引致宏觀政治系統(tǒng)啟動中央政策議程，源于政策圖景等一系列誘致性因素和制度結(jié)構(gòu)等觸發(fā)性因素的共同作用，特別是政策場域轉(zhuǎn)移、政策壟斷破裂直接催動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險連續(xù)發(fā)生非線性的政策轉(zhuǎn)換。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險作為保障公民基本社會權(quán)利的社會政策體制安排，通過對其政策變遷機理的分析，能夠透過具象來剖析我國社會保障政策整體變遷過程。我國社會保障政策兼具間斷轉(zhuǎn)換與增量平衡的雙重變遷特征，體現(xiàn)了漸進調(diào)適和間斷突破是我國社會保障政策體系建立與優(yōu)化的主要路徑。面對當(dāng)前社會主要矛盾發(fā)生的新轉(zhuǎn)變，立基于新時代背景下的社會保障制度體系建設(shè)與完善，理應(yīng)繼續(xù)借助漸進調(diào)適路徑擴充公民的地域社會權(quán)利譜系，借助間斷突破路徑切實保障全體國民的基本社會權(quán)利，以最大限度地增強國民的獲得感、滿足感。