杜焱強(qiáng)

美麗鄉(xiāng)村是優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給站、都市文明的后花園和精神鄉(xiāng)愁的棲息地[1]。 新中國(guó)成立70年以來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化①2018 年全國(guó)糧食總產(chǎn)量為13 158 億斤,比1949 年增長(zhǎng)4.8 倍;2018 年農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)67%,而1952 年全國(guó)拖拉機(jī)不到2 000 臺(tái);2018 年城鎮(zhèn)化率為59.5%,而1949 年90%人口在農(nóng)村。,取得歷史性成就的同時(shí)也付出了環(huán)境代價(jià)②比如化肥施用量從1952 年7.8 萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2018 年5 653 萬(wàn)噸;農(nóng)藥使用量從1990 年73.3 萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2018年150 萬(wàn)噸。 目前40%的建制村未有垃圾收集處理設(shè)施,78%的建制村未進(jìn)行污水處理等,臟亂差問(wèn)題在一些地區(qū)還比較突出。,比如農(nóng)業(yè)資源趨緊、環(huán)境問(wèn)題突出與生態(tài)系統(tǒng)退化等[2-4]。 破解農(nóng)村環(huán)境治理難題,已是鄉(xiāng)村振興及全面建成小康社會(huì)的硬任務(wù)[5]。 2006 年以來(lái),中央一號(hào)文件連續(xù)13 年對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題提出科學(xué)合理的治理舉措;十九大報(bào)告將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一;習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要打造美麗鄉(xiāng)村,為老百姓留住鳥(niǎo)語(yǔ)花香田園風(fēng)光。 在當(dāng)前農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展矛盾突出和農(nóng)民對(duì)美麗家園殷切期盼的背景下,梳理新中國(guó)成立70 年來(lái)農(nóng)村環(huán)境治理的歷程,展望未來(lái)發(fā)展,是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義,更是謀鄉(xiāng)村振興大篇章必由之路。

農(nóng)村環(huán)境治理政策體系及其變遷歷程一直是研究的熱點(diǎn)。 金書(shū)秦等分析了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)40年(1973—2013)政策脈絡(luò)及發(fā)展階段[5];陳秋紅回顧1972—2016 期間農(nóng)村環(huán)境治理中政府職能問(wèn)題[6];張金俊依據(jù)農(nóng)村環(huán)境治理體系現(xiàn)代化視角探尋農(nóng)村環(huán)境政策體系走向等[7]。 總體來(lái)看,已有研究回顧和總結(jié)了我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理歷程,聚焦不同時(shí)段農(nóng)村環(huán)境治理歷程劃分、問(wèn)題表征及治理策略等。 然而,現(xiàn)有文獻(xiàn)多處于政策梳理或一般論述,研究?jī)?nèi)容聚焦“基本歷程—預(yù)期走向”二維度,對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理變遷邏輯缺乏深度分析;也很少對(duì)其70 年的演變歷程加以長(zhǎng)周期性思考。North 認(rèn)為制度分析是關(guān)于過(guò)去/歷史的分析,是一個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程,且其核心需關(guān)注內(nèi)在變革邏輯[8]。 由此,大量學(xué)者基于70 年或更長(zhǎng)時(shí)間跨度將制度變遷邏輯應(yīng)用于我國(guó)宅基地、財(cái)政體制及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域,形成了“歷史演變—轉(zhuǎn)換邏輯—未來(lái)走向”三維度分析框架[9-10]。 基于此,本文依據(jù)以上三維度分析,闡述農(nóng)村環(huán)境治理歷史演變,側(cè)重分析其轉(zhuǎn)變邏輯及預(yù)判未來(lái)走向,這既有助于客觀且全局性把握農(nóng)村環(huán)境治理的變遷思路,又能為加快補(bǔ)齊農(nóng)村環(huán)境突出短板提供理論借鑒。

鑒于此,本文試圖回答以下問(wèn)題：一是新中國(guó)成立70 年來(lái)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題表征及其治理政策如何? 二是其演變背后的轉(zhuǎn)變邏輯是什么? 三是鄉(xiāng)村振興背景下其未來(lái)走向怎樣? 基于此,本文系統(tǒng)梳理了1949—2019 年農(nóng)村環(huán)境治理的政策演化歷程,探尋不同時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要環(huán)境問(wèn)題及政策應(yīng)對(duì);進(jìn)一步依據(jù)理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)等治理的學(xué)理角度挖掘其政策變遷的轉(zhuǎn)換邏輯,深究其中何來(lái)何去的根源及轉(zhuǎn)型;最后結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分析其困境與走向。

一、農(nóng)村環(huán)境治理的歷史演變：?jiǎn)栴}表征及政策脈絡(luò)

農(nóng)村環(huán)境治理必然與國(guó)家環(huán)境保護(hù)緊密相連,但也存在多重滯后：環(huán)境保護(hù)欠農(nóng)村帳、工業(yè)發(fā)展欠農(nóng)業(yè)帳、經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠環(huán)境帳等。 借鑒已有研究范式,結(jié)合我國(guó)環(huán)境保護(hù)歷程及農(nóng)村社會(huì)發(fā)展階段,基于1949—2019 年國(guó)家及部委等政策文本,回顧70 年以來(lái)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題特征及其治理政策設(shè)計(jì),具體演變歷程可劃分為五個(gè)階段。

(一)1949—1976 年：政策空白時(shí)期,農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題凸顯

新中國(guó)成立伊始,百?gòu)U待興,工業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展都處于歷史低位。 因該階段特殊,為更合理分析將其細(xì)分為三個(gè)時(shí)段。 第一時(shí)期是從1949 年新中國(guó)成立到1957 年第一個(gè)五年計(jì)劃完成,此階段主要是恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和建立基礎(chǔ)骨干工業(yè),無(wú)論是城市還是工業(yè)都沒(méi)有明確的環(huán)境保護(hù)政策及目標(biāo);第二時(shí)期是1958—1965 年大躍進(jìn)形勢(shì)下“大辦鋼鐵”和“大搞群眾運(yùn)動(dòng)”等對(duì)自然環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害,尤其是礦產(chǎn)資源濫挖濫采,砍伐樹(shù)木使得森林資源銳減,雖工業(yè)總產(chǎn)值有所增加但農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值下降;第三時(shí)期是1966—1976 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)極速下滑且受到重創(chuàng)的時(shí)期,環(huán)境污染和生態(tài)破壞極為嚴(yán)重,譬如在“靠山、分散、進(jìn)洞”方針指導(dǎo)下大量工廠進(jìn)入深山峽谷,片面強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”進(jìn)行毀林、牧、圍湖造田和搞人工平原等現(xiàn)象,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化和耕地質(zhì)量下降。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其他困難條件下,1973 年國(guó)家提出了環(huán)境保護(hù)的方針和政策(“32 字”方針以及《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》),1974 年建立了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)(國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組),同時(shí)開(kāi)展北京西郊、薊云河和白洋淀等污染調(diào)查與治理,該時(shí)期的環(huán)境治理初步關(guān)注工業(yè)和城市,農(nóng)村環(huán)境政策及行動(dòng)基本空白[11]。

該階段強(qiáng)調(diào)工業(yè)發(fā)展和糧食產(chǎn)量,諸多措施違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和生態(tài)規(guī)律[11]。 環(huán)境治理政策方面,前期環(huán)境保護(hù)未有政策體系、保護(hù)原則及目標(biāo);后期國(guó)家提出相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)方針及政策、初步建立環(huán)境管理機(jī)構(gòu),但對(duì)水土流失、過(guò)度開(kāi)荒和農(nóng)藥激增等農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題缺乏應(yīng)有重視。

(二)1977—1994 年：制度初創(chuàng)時(shí)期,缺乏有效行動(dòng)

該階段從“五五計(jì)劃”至“八五計(jì)劃”,改革開(kāi)放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展,但也伴隨“三廢”向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。 1983 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的決定》,1986 年“七五計(jì)劃”明確指出“禁止城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染”。 農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)活躍之時(shí),生產(chǎn)責(zé)任制促使農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)形勢(shì)向好,譬如1980 年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為2 187 億元,糧食產(chǎn)量3.2 億噸,1990 農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為4 037億元,糧食總產(chǎn)量達(dá)到4.35 億噸。 由于當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為粗放,農(nóng)藥化肥造成了大規(guī)模農(nóng)業(yè)面源污染,例如1984 年化肥施用強(qiáng)度228 千克/公頃(首次超過(guò)世界設(shè)置225 的安全上限);同時(shí)有機(jī)氯農(nóng)藥對(duì)蔬菜、糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染日益嚴(yán)重,1983 年國(guó)務(wù)院決定全面停止使用666、DDT 生產(chǎn)[12]。1984 年《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》和1985 年《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)農(nóng)業(yè),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》,提出了推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求;1989 年正式實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù),合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素”;1993 年《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》要求“應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)土地、合理使用農(nóng)藥化肥、增加有機(jī)肥使用”等。

該階段以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)面源污染為主,相應(yīng)的環(huán)境政策初步得以建立。 具體而言,我國(guó)環(huán)境保護(hù)確定了大政方針和一系列措施,健全了環(huán)境管理機(jī)構(gòu),但其重心是防治工業(yè)污染和控制城市環(huán)境急劇惡化趨勢(shì)。 雖大量環(huán)境政策囊括了農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保(該階段初步形成的一些環(huán)境管理制度為后續(xù)農(nóng)村環(huán)境污染防治提供了基本依據(jù)和組織基礎(chǔ)),但其環(huán)保工作依舊處于概念及口號(hào)化模式,仍缺乏具體行動(dòng)、針對(duì)性政策等,致使農(nóng)業(yè)面源污染不斷加劇,農(nóng)業(yè)水、土等資源環(huán)境約束日益嚴(yán)重。

(三)1995—2001 年：領(lǐng)域開(kāi)拓時(shí)期,部分污染得到治理

該階段屬于農(nóng)村生活污染與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染疊加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染和城市污染轉(zhuǎn)移威脅共存的局面。 其中畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生污染狀況加劇,并且部分農(nóng)村地區(qū)生活垃圾問(wèn)題顯現(xiàn)。 1993 年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》提出“加強(qiáng)綠化和村容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)”,這標(biāo)志著農(nóng)村生活環(huán)境首次提上議程。 1995 年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》首次將農(nóng)村環(huán)境納入其中,并指出“環(huán)境污染呈現(xiàn)由城市向農(nóng)村急劇蔓延的趨勢(shì);全國(guó)2/3 的河流和1 000 多萬(wàn)公頃農(nóng)田被污染”。在此形勢(shì)下,“九五計(jì)劃”要求“控制人口增長(zhǎng)、保護(hù)耕地資源和生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”;1998 年原國(guó)家環(huán)保總局成立農(nóng)村處作為農(nóng)村環(huán)保專門(mén)部門(mén);直到1999 年11 月原國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》,這屬于我國(guó)第一個(gè)直接針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策,其中明確提出加強(qiáng)面源污染防治,改善水體和大氣環(huán)境質(zhì)量,并指出“禁燒區(qū)全面停止秸稈露天焚燒”;2001 年頒布了《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。

該階段首次出臺(tái)專門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策,且農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分領(lǐng)域的污染問(wèn)題得到遏制。 相應(yīng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策已塑形,環(huán)保工作分散于農(nóng)村改水改廁、畜禽養(yǎng)殖污染防治和農(nóng)村能源生態(tài)建設(shè)等單個(gè)領(lǐng)域。 總之,此階段的措施與行動(dòng)從農(nóng)業(yè)范圍擴(kuò)至農(nóng)民生活領(lǐng)域,逐漸展現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活環(huán)境融合,但其總體目標(biāo)仍聚焦農(nóng)業(yè)污染防治,并在產(chǎn)業(yè)資本大力擴(kuò)張下推進(jìn)有機(jī)食品發(fā)展(2001 年成立有機(jī)食品認(rèn)可委員會(huì))。

(四)2002—2012 年：全面加速時(shí)期,整治內(nèi)容及范圍提檔升級(jí)

該階段中工礦污染壓力加大,生活污染加劇和畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重,資源環(huán)境“紅燈”約束已是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的重要瓶頸。 2002 年農(nóng)藥使用量為131.1 萬(wàn)噸、化肥施用強(qiáng)度為443 千克/公頃;2007 年《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》顯示,畜禽養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的COD 和氨氮分別占農(nóng)業(yè)源排放總量的95.8%和78.1%,占全國(guó)COD 和氨氮排放量的41.9%和41.5%;2012 年農(nóng)藥使用量為180.6 萬(wàn)噸、化肥施用強(qiáng)度為528 千克/公頃。 《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》中明確“將控制農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)”;十六屆五中全會(huì)首次提出建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”;2008 年環(huán)保部成立并設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金,通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促治”等方式投入5 億元資金(2012 年增至55 億元);2010 年出臺(tái)了《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南(試行)》;2012 年開(kāi)展了耕地保護(hù)、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村河道綜合整治、農(nóng)村改廁項(xiàng)目、全國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)專項(xiàng)執(zhí)法督察和農(nóng)業(yè)面源污染防治等工作,尤其是畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化、農(nóng)村土壤污染治理和修復(fù)等。

概而言之,該階段國(guó)家提出樹(shù)立和落實(shí)可持續(xù)發(fā)展觀,大量的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法規(guī)、政策及標(biāo)準(zhǔn)得以建立健全[13]。 具體而言,為應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性及系統(tǒng)性,農(nóng)村環(huán)境整治內(nèi)容和范圍提檔升級(jí),整治內(nèi)容從局部到綜合,即由水環(huán)境、土壤等單要素向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境多要素的綜合整治轉(zhuǎn)型,涉及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)及群眾衛(wèi)生行為和習(xí)慣等多領(lǐng)域推進(jìn);整治范圍做到連片,即由某區(qū)域示范點(diǎn)擴(kuò)至連片整治和整村推進(jìn),防止撒胡椒面式治理。

(五)2013 至今：總體深化時(shí)期,以綠色發(fā)展引領(lǐng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)

黨的十八大以來(lái),生態(tài)文明建設(shè)融入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方方面面,加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)也是大勢(shì)所需。 2013 年中央一號(hào)文件提出“關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的要求”,同年原農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》;2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測(cè)預(yù)警、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、防止農(nóng)業(yè)面源污染和財(cái)政預(yù)算中安排農(nóng)村環(huán)保資金等方面做出規(guī)定,為深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)奠定扎實(shí)基礎(chǔ);同年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》;2015 年中央一號(hào)文件明確提出農(nóng)業(yè)生態(tài)治理和全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治,同年4 月原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》提出了“一控兩減三基本”目標(biāo);11 月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》;2017 年原環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》;2018 年中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》;2019 年中央一號(hào)文件提出“讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的美麗家園”。

該階段農(nóng)村環(huán)境治理專項(xiàng)政策最為集中,標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的全面深化時(shí)期[14]。 同時(shí)政策安排突破過(guò)往政策設(shè)計(jì)割裂及碎片化,將環(huán)境污染防治與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等密切結(jié)合;從農(nóng)村環(huán)境綜合整治的頂層設(shè)計(jì)到農(nóng)村飲用水源、生活垃圾及污水、畜禽養(yǎng)殖污染和農(nóng)藥化肥等細(xì)分領(lǐng)域的政策配套。 在發(fā)展理念上,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從過(guò)去單一的高產(chǎn)目標(biāo)轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展的綜合目標(biāo),走向生產(chǎn)、生活與生態(tài)“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展之路,以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興成為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主旋律。

二、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理變遷的轉(zhuǎn)換邏輯：治理理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)

據(jù)上可知,我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理呈現(xiàn)政策體系日益完善、環(huán)保地位不斷上升和治理力度持續(xù)加大等特征。 農(nóng)村環(huán)境治理既是學(xué)界“治理”理論范疇,也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐部分[15]。 針對(duì)治理的學(xué)理分析主要有體系論與能力論視角,前者關(guān)注制度設(shè)計(jì)或構(gòu)造要素(理念及價(jià)值等),后者側(cè)重治理的執(zhí)行力(主體、模式及技術(shù)等)[16],進(jìn)而決定了治理的轉(zhuǎn)換邏輯具有不同解釋[17-18],譬如制度、組織與技術(shù)[19],價(jià)值、主體及工具等[20]。 結(jié)合已有范式[21-22],本文從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三層次闡述農(nóng)村環(huán)境治理的轉(zhuǎn)換邏輯。

(一)治理理念

價(jià)值取向從環(huán)保邊緣轉(zhuǎn)向美麗鄉(xiāng)村。 受經(jīng)濟(jì)水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及農(nóng)業(yè)發(fā)展階段等影響,我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理是一個(gè)從無(wú)到有、從局部到全面、從邊緣到主流的過(guò)程。 早期我國(guó)環(huán)境保護(hù)聚焦城市及工業(yè)污染防治,農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境領(lǐng)域一直處于空白或邊緣位置。 后續(xù)國(guó)家逐漸重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,提出新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村等目標(biāo),但涉農(nóng)資源有限性導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理又居于農(nóng)村道路、電網(wǎng)和水利等之后。隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代,農(nóng)村生態(tài)發(fā)展價(jià)值及其環(huán)保重要性得到重新認(rèn)識(shí),為農(nóng)村環(huán)境治理工作創(chuàng)造極有力條件。 比如習(xí)近平總書(shū)記對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在多個(gè)場(chǎng)合作出了一系列科學(xué)的論斷,“沒(méi)有美麗鄉(xiāng)村,就沒(méi)有美麗中國(guó)”“中國(guó)要美,農(nóng)村必須美”“看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”等。 當(dāng)前生態(tài)宜居已成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵,美麗鄉(xiāng)村已是主流話語(yǔ)并逐漸成為現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的標(biāo)志、美麗中國(guó)的底色,但不容忽視農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)水平總體落后于城市與工業(yè)這一事實(shí)。

政策思路從碎片思維趨向系統(tǒng)工程。 長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)更多套用城市環(huán)境治理思路,目標(biāo)水土不服、政策指向性和精準(zhǔn)性不足等極易產(chǎn)生“碎片化”困局：一是主體缺位化。 農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任及任務(wù)依賴基層政府落實(shí),在“中央—省—市—縣”環(huán)保系統(tǒng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保力量極為薄弱;2015 年末我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)為2 968 個(gè)(按當(dāng)前全國(guó)41 636 個(gè)鎮(zhèn)計(jì)算),意味著約90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作機(jī)構(gòu)和人員處于空白。 二是職能分散化。 農(nóng)村環(huán)保職能分散于農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、住建、國(guó)土資源和衛(wèi)生等部門(mén),分散治理致使九龍治水、資源錯(cuò)配和撒胡椒面等困境;其治理內(nèi)容聚焦水環(huán)境、生活垃圾、農(nóng)藥化肥等單要素治理,治理區(qū)域也側(cè)重某區(qū)域局部整治。 近幾年來(lái),明顯可發(fā)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)保政策思路是對(duì)城市環(huán)保思路有機(jī)吸收,再到因地制宜的理念轉(zhuǎn)向與實(shí)踐創(chuàng)新。 由單一性和碎片化轉(zhuǎn)向綜合性和系統(tǒng)性,從分割式或局部性整治轉(zhuǎn)向多個(gè)村莊實(shí)施同步和連片整治,將水、土和固廢等全面實(shí)施而不抓重點(diǎn)帶全面。 比如《農(nóng)村環(huán)境連片整治》將地域空間相連的多個(gè)村莊綜合治理、同類環(huán)境問(wèn)題但地域互不相連的多個(gè)村莊同步治理,建設(shè)集中污染防治措施輻射周邊村莊等。 同時(shí)2018 年機(jī)構(gòu)改革中將分散于各部門(mén)有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村職責(zé)集中于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,而農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管指導(dǎo)等職責(zé)轉(zhuǎn)移生態(tài)環(huán)境部,這有利于改善政出多門(mén)困局和提高農(nóng)村污染防治效率。

(二)治理結(jié)構(gòu)

制度結(jié)構(gòu)從單一政策安排到多樣制度設(shè)計(jì)。 制度結(jié)構(gòu)決定了激勵(lì)方向及制度運(yùn)行成本。 正因農(nóng)村環(huán)境治理的政策思路從碎片化轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性,其制度結(jié)構(gòu)也日益趨向多樣與綜合。 具體來(lái)看,農(nóng)村環(huán)境治理的制度結(jié)構(gòu)從強(qiáng)制型逐漸轉(zhuǎn)向自愿型、市場(chǎng)型等多制度融合,即從行政工具轉(zhuǎn)向綜合應(yīng)用法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)和自愿合作等多種手段。 長(zhǎng)久以來(lái),我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理依賴環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、資金分配及懲罰措施等權(quán)威管制,其政策設(shè)計(jì)更多是以政府意志為核心。 譬如1999 年第一個(gè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)強(qiáng)調(diào)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度應(yīng)用農(nóng)村環(huán)境領(lǐng)域,充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)命令控制型政策工具的使用。 隨著社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型及環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜性凸顯,相關(guān)政策逐漸擴(kuò)展至市場(chǎng)機(jī)制、自愿性等工具,形成了權(quán)威、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與自愿合作等多樣化制度,例如農(nóng)村環(huán)境第三方治理、PPP 模式等契約管理,以及村民積極參與自愿型等。

主體結(jié)構(gòu)從政府行政推動(dòng)到多元主體合作。 制度結(jié)構(gòu)構(gòu)造著農(nóng)村環(huán)境治理主體,即從單一政府行政主導(dǎo)到政府、企業(yè)與社會(huì)等多元合力。 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)村環(huán)境治理的復(fù)雜性與系統(tǒng)性,代表著任何一方的“大包大攬”或“單打獨(dú)斗”都不可取。 近年來(lái)相關(guān)政策屢次強(qiáng)調(diào)多元力量合作(見(jiàn)表1),其理論要義在于農(nóng)村環(huán)境屬于典型公共物品,政府投之于農(nóng)村環(huán)境治理且需承擔(dān)終極責(zé)任;村民天然“在場(chǎng)”的特征決定其參與的必要性(可解決農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中信息不對(duì)稱和交易成本高等問(wèn)題);另外利用社會(huì)資本的資金、技術(shù)與運(yùn)維等專業(yè)力量,提高效率及培育市場(chǎng)動(dòng)能。 實(shí)踐中政府引導(dǎo)下的美麗鄉(xiāng)村建設(shè),企業(yè)運(yùn)營(yíng)的區(qū)域農(nóng)村垃圾處理和社會(huì)支持下的村民自治生態(tài)環(huán)境治理等模式并存。 總而言之,隨著法治、自治和德治等鄉(xiāng)村治理體系的推進(jìn),農(nóng)村環(huán)境治理的主體結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的行政單一管控走向政府主導(dǎo)、企業(yè)介入和村民參與的多元力量合作模式。

表1 相關(guān)政策關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理多元主體合作的論述

供給方式從前端設(shè)施建設(shè)到長(zhǎng)效持續(xù)供給。 在政策空白階段,農(nóng)村環(huán)境治理供給依靠小農(nóng)傳統(tǒng)“閉環(huán)”生態(tài)循環(huán)方式及村落半自然生態(tài)修復(fù)系統(tǒng),比如農(nóng)村典型“養(yǎng)豬”模式,麩糠、豬草、刷鍋水和有機(jī)肥等生態(tài)良性循環(huán)并形成了我國(guó)農(nóng)村獨(dú)特的生態(tài)智慧。 隨著農(nóng)村社會(huì)發(fā)展及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變,植根于鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境行為及集體自治供給逐一“退場(chǎng)”;針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴(yán)重形勢(shì),以政府為主導(dǎo)的政策設(shè)計(jì)依次“進(jìn)場(chǎng)”。 此時(shí)諸多政策都是以“任務(wù)型”的項(xiàng)目制供給,其技術(shù)至上及項(xiàng)目建設(shè)必然會(huì)產(chǎn)生供需相脫節(jié),成本收益不對(duì)等、后續(xù)供給管理難等治理悖論,大量農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施陷入“短期有效,長(zhǎng)期失效”困局。 不同的政策設(shè)計(jì)必然誘導(dǎo)出不同供給方式,當(dāng)供給方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配抑或政策陷阱頻出,這表露出新的制度安排必然孕育著。 為此,目前大多政策均要求先建機(jī)制、后建工程,即建設(shè)管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新,探索規(guī)?；?、專業(yè)化、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制,確保各類設(shè)施建成并長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行,進(jìn)而向長(zhǎng)效持續(xù)治理供給模式轉(zhuǎn)變。 從各地實(shí)踐來(lái)看,農(nóng)村環(huán)境治理工作越來(lái)越注重實(shí)效及后續(xù)運(yùn)維,與農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合等方面緊密環(huán)繞。

(三)治理技術(shù)

技術(shù)邏輯從工程主義到適用技術(shù)。 項(xiàng)目制供給方式導(dǎo)致其技術(shù)治理占主導(dǎo)地位[23],較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理基本依靠“技術(shù)至上”的工程主義思路推進(jìn)(大型工程技術(shù)規(guī)范和城市治理思路延伸或套用至農(nóng)村),譬如農(nóng)村生活垃圾處理不考慮農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)有機(jī)肥處理消納能力、鄉(xiāng)村景觀城市化和西洋化、設(shè)施大拆大建等。 實(shí)際上,農(nóng)村具有半自然修復(fù)能力,且其環(huán)境治理不同于市政環(huán)境項(xiàng)目(農(nóng)村環(huán)境治理面臨污染源分散、來(lái)源廣及成分復(fù)雜等技術(shù)性問(wèn)題)。 技術(shù)之所以成為技術(shù),是在技術(shù)自然屬性的基礎(chǔ)上考慮技術(shù)的社會(huì)屬性,即以工藝成熟、經(jīng)濟(jì)實(shí)用、易于管理和運(yùn)行管理投入低等原則選擇適用技術(shù)的治理模式。 最近大量政策都提及要結(jié)合農(nóng)村的村域特征及因地制宜選擇技術(shù),并考慮其背后所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本、地理?xiàng)l件和文化傳統(tǒng)等約束條件,防止做形象工程和表面文章;比如《農(nóng)村環(huán)境連片整治技術(shù)指南》《農(nóng)村廁所改造建設(shè)技術(shù)指南》都提出適用技術(shù)模式。

組織方式從粗放管理趨向精細(xì)治理。 我國(guó)幅員遼闊,農(nóng)村自然稟賦差異大且經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊,進(jìn)而對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的動(dòng)員方式及組織策略等機(jī)制提出更高的要求。 大量實(shí)踐顯示農(nóng)村環(huán)境治理粗放式管理較為嚴(yán)重,比如畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面實(shí)行“一刀切”標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)制性采取禁養(yǎng)和禁種等措施,將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)民生計(jì)及意愿對(duì)立起來(lái),而不考慮農(nóng)村區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口聚集程度和人居環(huán)境需求等因素。 精細(xì)化治理內(nèi)在要義是適應(yīng)性治理,即依據(jù)不同約束條件及制度環(huán)境而實(shí)施差異化、針對(duì)性的方案,理念人性化、過(guò)程細(xì)節(jié)化和工具分類化,如2018 年出臺(tái)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》明確要求整治機(jī)制要分類指導(dǎo)和不搞一刀切。 習(xí)近平總書(shū)記多次提出“農(nóng)村環(huán)境整治無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都要搞,但要注意標(biāo)準(zhǔn)高低”。 然而,雖大量農(nóng)村環(huán)境環(huán)境政策均要求精細(xì)治理,但政策執(zhí)行及效果卻不盡人意。 正如North 所言,制度運(yùn)行關(guān)鍵在于制度犯規(guī)確有成本,并且懲罰也有輕重之分[8]。 如何通過(guò)提高犯規(guī)成本而促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境精細(xì)化的技術(shù)治理落地生根是鄉(xiāng)村振興及國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須破除的難題。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村環(huán)境治理的未來(lái)走向：挑戰(zhàn)及前瞻

實(shí)踐表明,新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村環(huán)境治理是在探索中前進(jìn),在前進(jìn)中完善,既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的奮斗史與機(jī)會(huì)窗,也是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的曲折史與顯微鏡[24]。 雖然我國(guó)農(nóng)村環(huán)保工作受到國(guó)家高度重視、整治成效顯著,且其變遷思路與邏輯日益完善,但其嚴(yán)峻形勢(shì)及問(wèn)題依然突出,特別是整治項(xiàng)目可持續(xù)、涉農(nóng)資源整合及發(fā)揮農(nóng)民主體地位等面臨較大挑戰(zhàn)[25]。 由此,需進(jìn)一步結(jié)合鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù),省思我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理未來(lái)走向。

(一)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理變遷中面臨的主要挑戰(zhàn)

農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展缺乏重視。 當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主要以“農(nóng)村環(huán)境連片整治”和“美麗鄉(xiāng)村”等項(xiàng)目形式運(yùn)作,在壓制型體制和分稅制等背景下該方式有其特殊性和合理性,但也存在一定困境。 一是項(xiàng)目“轟轟烈烈”之后供給難以持續(xù)。 拿項(xiàng)目和驗(yàn)收是基層政府治理農(nóng)村環(huán)境的首要目標(biāo),供需是否相匹配、環(huán)境治理是否可持續(xù)和成本收益是否合理等居于次位或未納入決策范疇,甚至還存在大量“項(xiàng)目騙補(bǔ)”問(wèn)題。 二是政府包辦思路難以解決農(nóng)村環(huán)境治理的復(fù)雜性。農(nóng)村環(huán)保項(xiàng)目由政府“大包大攬”的行政力量推動(dòng),不僅易忽視社會(huì)資源和村民等力量,而且政府財(cái)政資金難以應(yīng)對(duì)我國(guó)60 萬(wàn)個(gè)行政村的環(huán)保需求。 環(huán)境要素在空間上有區(qū)域性及流動(dòng)性,污染問(wèn)題在時(shí)間上具有滯后性及長(zhǎng)期性,如何確保農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展亟待重視。

農(nóng)村環(huán)境治理中涉農(nóng)資源尚未有效整合。 鄉(xiāng)村振興中大量涉農(nóng)資源及項(xiàng)目向農(nóng)村傾斜,農(nóng)村環(huán)境治理也毫不例外。 然而,農(nóng)村環(huán)境治理政策設(shè)計(jì)及資源配置未得到最優(yōu)整合,譬如現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境治理政策較多分散于不同規(guī)范性文件或在其他法規(guī)中提及,而完備性或全國(guó)性專門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題較為少見(jiàn)。 同時(shí)農(nóng)村環(huán)境整治資金也分散各部門(mén),比如住建部門(mén)的生活垃圾與污水處理資金,農(nóng)業(yè)部門(mén)的畜禽養(yǎng)殖污染治理或戶用沼氣資金,水利部門(mén)的飲用水及河道整治資金等。 農(nóng)村環(huán)境治理往往存在“說(shuō)起來(lái)重要、干起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”等困局,且其環(huán)保資金碎片化和分散性極易導(dǎo)致資源配置低下,這與農(nóng)村環(huán)境的系統(tǒng)整體性不兼容,亟待建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制。

村民與村集體(基層社區(qū))參與農(nóng)村環(huán)境治理依舊屬于難題。 動(dòng)員各方力量是農(nóng)村環(huán)境可持續(xù)治理的必然選擇,更是農(nóng)村環(huán)境治理轉(zhuǎn)向共建、共享、共治難以回避的議題。 在快速城市化背景下如何重構(gòu)社區(qū)機(jī)制并推動(dòng)農(nóng)民參與家園建設(shè),無(wú)論是站在小農(nóng)角度思考還是基于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程宏觀視角,都是建設(shè)美麗宜居家園過(guò)程中繞不開(kāi)的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。 然而實(shí)踐中農(nóng)民“等、靠、要”困境突出,政府如何尊重村民意愿及治理需求,村民與村集體如何在成本和收益、權(quán)利和義務(wù)等問(wèn)題上合理分配(村民付費(fèi)的合理分擔(dān)機(jī)制、政府與村民互嵌式參與機(jī)制),不同主體之間如何形成治理合力等問(wèn)題依舊是實(shí)踐難點(diǎn)。

鄉(xiāng)村振興綠色功能有待進(jìn)一步激活與挖掘。 農(nóng)村環(huán)境治理只有以業(yè)為基,才具備持續(xù)生命力,即農(nóng)村綠色和富農(nóng)興業(yè)需相得益彰。 當(dāng)前政策設(shè)計(jì)更多針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染防治,于狹義、靜態(tài)角度看待農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。 一是農(nóng)村環(huán)境治理新動(dòng)能及價(jià)值未得到充分激活,比如怎樣讓農(nóng)民在保護(hù)環(huán)境之時(shí)利益不受損,如何讓美麗鄉(xiāng)村“綠葉子”變成“金豆子”,如何將環(huán)境要素融入農(nóng)村綠色發(fā)展及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,農(nóng)村環(huán)境整治實(shí)踐是“千篇一律”還是“各具特色”等。 二是鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史性任務(wù),也是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展及建設(shè)過(guò)程,隨著經(jīng)濟(jì)水平、人口規(guī)模、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)民環(huán)保意識(shí)等變化,農(nóng)村綠色功能也應(yīng)向綜合化、社會(huì)化和生態(tài)化轉(zhuǎn)變,因而從城鄉(xiāng)融合發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理才是新動(dòng)能內(nèi)在之義。

(二)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理未來(lái)發(fā)展的前瞻

農(nóng)村環(huán)境治理如何既立足當(dāng)下污染形勢(shì)又著眼于農(nóng)村中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、如何既解決當(dāng)前資金短板又實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相互促進(jìn)、如何既顯現(xiàn)短期實(shí)效又兼顧長(zhǎng)期治標(biāo)等,這一系列問(wèn)題與我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理政策走向密切相關(guān)①杜焱強(qiáng), 包存寬. 推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè). 解放日?qǐng)?bào),2018 03 27(009)。,其未來(lái)發(fā)展如下：

處理好環(huán)境整治與鄉(xiāng)村振興。 良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富,美麗宜居是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求,鄉(xiāng)村振興(尤其是生活富裕)是環(huán)境整治持續(xù)投入的保障。 環(huán)境整治方案要與本區(qū)域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃相吻合,要銜接未來(lái)人口規(guī)模、田水樹(shù)生態(tài)要素和村莊功能布局等,避免后續(xù)重復(fù)建設(shè)及涉農(nóng)資源錯(cuò)配,例如農(nóng)村道路硬化將大幅度提高污水管網(wǎng)鋪設(shè)成本。 另一方面,鄉(xiāng)村振興需以綠色發(fā)展引領(lǐng),汲取生態(tài)產(chǎn)業(yè)智慧和農(nóng)耕文明,利用高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)和驅(qū)動(dòng)作用,以發(fā)展視角解決農(nóng)村臟亂差問(wèn)題。

平衡好政府投入與群眾動(dòng)員。 農(nóng)村環(huán)境整治作為典型公共物品,政府需主導(dǎo)但不包辦。 政府以相適應(yīng)、能承擔(dān)的投入方式兼顧硬件設(shè)施的建設(shè)和村民自治能力的培育,落實(shí)縣級(jí)黨委和政府農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任,激活基層黨組織、鄉(xiāng)賢能人和社會(huì)資本等力量;尊重農(nóng)民意愿并充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在資源配置上積極性作用,多聽(tīng)農(nóng)民呼聲和多從農(nóng)民角度思考,提升農(nóng)民參與的自覺(jué)性、積極性與主動(dòng)性,進(jìn)而促使政府適度投入的項(xiàng)目,群眾“愿意用、可以用、用得好”,最終集體決策及共同動(dòng)手搞清潔、搞建設(shè)和搞管護(hù)。

理順設(shè)施建設(shè)與長(zhǎng)效管護(hù)。 建管并重是農(nóng)村環(huán)境整治成功的關(guān)鍵點(diǎn),亟待理順工程建設(shè)與長(zhǎng)效機(jī)制之間的邏輯關(guān)系。 可借鑒浙江萬(wàn)千美麗鄉(xiāng)村的經(jīng)驗(yàn)做法,提高政策的指向性與精準(zhǔn)性,依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平及村民意愿確定投融資模式和運(yùn)行管護(hù)方式;再根據(jù)地理、民俗及村財(cái)政等客觀條件,采用“接地氣”的工作路徑和技術(shù)模式建設(shè)治污設(shè)施,防止形象工程和政績(jī)工程。 例如因地制宜地開(kāi)發(fā)一些好用不貴、易懂易學(xué)的“土辦法”,確保各類設(shè)施建成并長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行;最后形成有制度管護(hù)、有資金維護(hù)、有人員看護(hù)等規(guī)范化管護(hù)機(jī)制。

兼顧好末端治標(biāo)與源頭治本。 農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題與農(nóng)業(yè)農(nóng)民密不可分,農(nóng)業(yè)機(jī)械化及省力化發(fā)展、農(nóng)民文明健康意識(shí)提高、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套和村鎮(zhèn)服務(wù)體系重構(gòu)是農(nóng)村環(huán)境整治之本,要將技術(shù)工程的末端治理與生產(chǎn)生活的源頭控制相結(jié)合。 引導(dǎo)有條件的地區(qū)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,促進(jìn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。 例如利用特色產(chǎn)業(yè)、土地整治、鄉(xiāng)村旅游等優(yōu)勢(shì)倒逼農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施改善,走“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展道路。 條件不成熟的地方要結(jié)合農(nóng)村中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,初期利用農(nóng)村半自然生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)能力,適當(dāng)降低農(nóng)村環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌涉農(nóng)的“種子”資金推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施落地,盡量做到干凈整潔及特色差異;后續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村自然資本加快增值,突出村莊的生態(tài)涵養(yǎng)功能,讓良好生態(tài)環(huán)境成為鄉(xiāng)村振興支撐點(diǎn)。