李華胤

農(nóng)村是國(guó)家的重要組成部分,農(nóng)村基層治理體制是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性體現(xiàn)。 新中國(guó)成立70 年來(lái),農(nóng)村基層治理體制在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新、深化和發(fā)展,既維系了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,也推動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。 著力提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,更是新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。 2019 年6 月5 日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也向全國(guó)發(fā)布了20 個(gè)全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例。 回顧和梳理新中國(guó)成立70 年來(lái)農(nóng)村基層治理體制的發(fā)展歷程,分析不同時(shí)期農(nóng)村基層治理體制的功能內(nèi)涵,有助于我們理解和深化“鄉(xiāng)村善治體系”的實(shí)踐。

一、有效視角與70 年來(lái)農(nóng)村治理體制實(shí)踐

農(nóng)村基層治理體制是一個(gè)復(fù)雜的治理系統(tǒng),與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等體制息息相關(guān),并受其影響。 1949 年新中國(guó)成立后,一方面開(kāi)啟了現(xiàn)代化進(jìn)程,一方面加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合并建立了與以往完全不同的治理體制。 但是,在國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中,農(nóng)村基層治理體制并不是一成不變的,而是一個(gè)不斷創(chuàng)新實(shí)踐、前后相繼、不斷發(fā)展的過(guò)程。 之所以是動(dòng)態(tài)發(fā)展的,受到三個(gè)方面因素的影響：一是國(guó)家治理、國(guó)家現(xiàn)代化的重點(diǎn)以及國(guó)家政策的變化帶來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村治理體制的調(diào)整;二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的體制變革帶來(lái)農(nóng)村治理體制的轉(zhuǎn)型;三是市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化等外部環(huán)境因素變化導(dǎo)致以往的治理體制無(wú)法適應(yīng)新的需求,急需農(nóng)村治理體制創(chuàng)新。 農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)民群體以及國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層治理體制的創(chuàng)新發(fā)展均有著較高的需求。 縱觀70 年來(lái)的農(nóng)村治理體制,有一個(gè)共同點(diǎn)：無(wú)論是國(guó)家,還是鄉(xiāng)村社會(huì),農(nóng)村治理體制創(chuàng)新發(fā)展都是為了追求更加有效的農(nóng)村治理。

治理是一個(gè)復(fù)雜的、多層次的體系,包括行政單元、協(xié)調(diào)和服務(wù)單元及自治單元。[1]作為一種制度體系的農(nóng)村基層治理體制,也具有多種屬性和功能,既有行政功能、服務(wù)功能,也有自治功能,更有組織建設(shè)和整合的功能。 這些功能既體現(xiàn)了國(guó)家治理的職能和目標(biāo),也體現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)治理的需要。 農(nóng)村是國(guó)家的重要組成部分,也是國(guó)家現(xiàn)代化的重要構(gòu)成。 在國(guó)家現(xiàn)代化的不同階段,國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)以及農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化水平也存在差異,這也導(dǎo)致農(nóng)村基層治理體制表現(xiàn)出不同的特點(diǎn),承擔(dān)著不同的功能,運(yùn)行機(jī)制也不相同,也實(shí)現(xiàn)著不同層面的有效。 換句話說(shuō),在不同的歷史階段,農(nóng)村基層治理體制實(shí)現(xiàn)的治理有效的內(nèi)涵是不同的。

從有效治理的視角來(lái)看農(nóng)村基層治理體制,其內(nèi)涵蘊(yùn)含著“國(guó)家目標(biāo)—體制功能—機(jī)制運(yùn)行”這樣一組關(guān)系。 結(jié)合新中國(guó)70 年來(lái)農(nóng)村基層治理體制的變遷來(lái)說(shuō),這一組關(guān)系有三層含義：(1)國(guó)家目標(biāo)：每一個(gè)階段的農(nóng)村基層治理體制反映著該階段國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合目標(biāo),內(nèi)含國(guó)家建設(shè)的總體目標(biāo)。 國(guó)家建設(shè)是農(nóng)村基層治理變遷的國(guó)家內(nèi)部動(dòng)力[2],因?yàn)閲?guó)家的農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)必須由農(nóng)村基層治理體制承載并予以落實(shí)。 (2)體制功能：每一個(gè)階段,農(nóng)村基層治理體制內(nèi)含國(guó)家目標(biāo),所承載的具體功能與國(guó)家目標(biāo)相一致,這種功能也具體體現(xiàn)為所要實(shí)現(xiàn)的有效治理。 (3)機(jī)制運(yùn)行：每一個(gè)階段,農(nóng)村基層治理體制要有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)與體制功能,必須有一套特定的運(yùn)行機(jī)制和治理手段。 因此,在談及農(nóng)村基層治理有效時(shí),不能片面地從體制本身出發(fā),而要把體制與國(guó)家建設(shè)目標(biāo)、功能、運(yùn)行機(jī)制相結(jié)合起來(lái)審視。 也即是說(shuō),必須在相對(duì)應(yīng)的歷史發(fā)展階段中看治理體制實(shí)現(xiàn)了何種有效。 在每一個(gè)特定的歷史階段,農(nóng)村基層治理體制都有其特定的屬性和目標(biāo)。

當(dāng)進(jìn)入現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程,農(nóng)村基層治理體系總是在國(guó)家治理的總體框架下建構(gòu)和創(chuàng)新,與國(guó)家治理同力同構(gòu)。 國(guó)家治理體系現(xiàn)代化內(nèi)含治理有效,也要求農(nóng)村基層治理體制的現(xiàn)代化與治理有效。 歷史具有延續(xù)性。 下一階段的農(nóng)村基層治理體制實(shí)踐總是在前一階段基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展,前一階段的體制也為下一階段的體制創(chuàng)新提供著極為有益的借鑒。 但是,創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)和路徑一直是有效,這也是農(nóng)村基層治理體制發(fā)展的定律。 有效的農(nóng)村基層治理體制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。 立足農(nóng)村社會(huì),從有效視角審視農(nóng)村基層治理體制變遷70 年,將農(nóng)村治理體制視為國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成,將農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化視為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,可以在宏觀和微觀相結(jié)合的框架下準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握農(nóng)村基層治理體制70 年的實(shí)踐脈絡(luò)以及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

二、集體化時(shí)期：組織化治理體制與管理有效

1949 年新中國(guó)成立后,為了有效整合分散的農(nóng)村社會(huì),鞏固新生的國(guó)家政權(quán),黨通過(guò)土地改革這一經(jīng)濟(jì)改革方式,推動(dòng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的政治整合。 農(nóng)民獲得土地,國(guó)家獲得農(nóng)民。 在土地改革和婚姻法運(yùn)動(dòng)中,不僅廢除了封建落后的家庭倫理體系,也直接導(dǎo)致傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理秩序和規(guī)則體系的解體。 取而代之的則是以新生國(guó)家政權(quán)為核心的新秩序。 在逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度重構(gòu)的基礎(chǔ)上恢復(fù)秩序與建構(gòu)秩序是國(guó)家生活的重心。[3]對(duì)此,中央也出臺(tái)了一些農(nóng)村基層治理體制重構(gòu)的指導(dǎo)文件。 如1952 年的《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》規(guī)定：“農(nóng)村以行政村為單位建立治安保衛(wèi)委員會(huì),受村政府、村公安員領(lǐng)導(dǎo)?！盵4]1954 年的《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》規(guī)定：“一般以自然村或選區(qū)為工作單位,必要時(shí)在自然村或選區(qū)下亦可劃定若干居民組?！盵5]這些指導(dǎo)文件為1949 年之后在農(nóng)村基層探索建立全新的治理體制提供了政策指導(dǎo)。 但是,土地改革之后,土地仍然分散于億萬(wàn)農(nóng)民手中,家戶是土地經(jīng)營(yíng)單位,并未完全在農(nóng)村建立起社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)體系。 因此,在農(nóng)村建立社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)制度、進(jìn)一步穩(wěn)固政權(quán)并建立有效的治理體系,是黨面臨的兩大任務(wù)。

“要想建立一個(gè)完整的國(guó)家政治體系,政府就必須以一種前所未有的方式滲入到社會(huì)的各個(gè)角落?！盵6]在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)雙重任務(wù)導(dǎo)向下,二者同步進(jìn)行,一個(gè)國(guó)家與社會(huì)高度一體化的組織體系逐漸形成,經(jīng)過(guò)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社,并最終形成了人民公社。 人民公社既是經(jīng)濟(jì)組織,也是政治組織。 在公社體制下,農(nóng)民被高度集體化,是國(guó)家化的農(nóng)民,并按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)接受管理。人民公社實(shí)行“政社合一”的體制,“鄉(xiāng)黨委就是社黨委,鄉(xiāng)人民委員會(huì)就是社務(wù)委員會(huì)”[7]。 作為一種組織體系,人民公社一方面承擔(dān)著國(guó)家在農(nóng)村基層的政權(quán)組織建設(shè)功能,是社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村的基礎(chǔ)單位;一方面也承擔(dān)著組織農(nóng)村群眾、整合農(nóng)村社會(huì)、維系經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化秩序的功能。 在組織管理上,公社實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的制度,具體體現(xiàn)為“公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”三級(jí)管理體制。 這種體制既是政權(quán)組織體系,也是經(jīng)濟(jì)管理層級(jí),更是農(nóng)村基層治理體制;由此,農(nóng)村治理與政治組織、經(jīng)濟(jì)管理三者高度一體化。[8]

人民公社組織是集體化時(shí)期農(nóng)村基層治理體制的基本體現(xiàn),這種體制結(jié)構(gòu)按照“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的原則運(yùn)行。 三級(jí)所有指的是農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制形式,農(nóng)村生產(chǎn)資料為公社、大隊(duì)、小隊(duì)三級(jí)共同所有。 公社是農(nóng)村政權(quán)單位,擁有法定的國(guó)家權(quán)力,統(tǒng)管農(nóng)村工作;生產(chǎn)大隊(duì)是村級(jí)組織,負(fù)責(zé)執(zhí)行公社指令,組織和監(jiān)督生產(chǎn)小隊(duì);小隊(duì)是基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、核算單位,也是基本的治理單位,這也是“隊(duì)為基礎(chǔ)”的集中體現(xiàn)。 公社、大隊(duì)、小隊(duì)三級(jí)權(quán)力層層管理,在政治、生產(chǎn)和生活上,層層受到上級(jí)的嚴(yán)格管理,形成“三級(jí)管理制度”的組織結(jié)構(gòu)[9]。 雖然公社治理體制高度集中化、統(tǒng)一化,但在管理上“也充分地實(shí)行管理民主化”[10]。 如《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》等文件均強(qiáng)調(diào)了“民主辦社、民主辦隊(duì)、社員參與和監(jiān)督”等方針。

總之,在集體化時(shí)期,農(nóng)村基層治理體制依托于“政社合一”的人民公社組織,是一種組織化的治理體制,囊括了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方方面面的治理。 組織功能是這一治理體制的重要任務(wù),既有政權(quán)組織建設(shè),也有社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。 因此,無(wú)論是哪方面的治理,在運(yùn)行中均體現(xiàn)為高度的組織化方式,治理形式單一而高度集中。 組織需要管理,管理即為治理。 三個(gè)層級(jí)的組織體系,三級(jí)管理,彼此之間既有隸屬關(guān)系,也有一定的自主權(quán)。 集中化管理與民主化管理,相互協(xié)調(diào),既穩(wěn)固了政權(quán)組織,維系了秩序,也建立了經(jīng)濟(jì)組織,組織了生產(chǎn),實(shí)現(xiàn)了公社組織的管理有效。

三、改革開(kāi)放后：以自治為基的治理體制與動(dòng)態(tài)有效

20 世紀(jì)80 年代初,伴隨著人民公社體制的解體,三級(jí)管理的組織化治理體制也退出了歷史舞臺(tái)。 農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了短暫的“治理真空”,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革催生并激發(fā)了農(nóng)村基層治理體制向自治體制的轉(zhuǎn)型。 但是,自治體制也呈現(xiàn)出三個(gè)不同的發(fā)展階段,每個(gè)階段的體制特點(diǎn)以及有效性內(nèi)容也不同。

(一)制度試行：自治性治理體制與自治有效

土地承包到戶之后,農(nóng)村農(nóng)民從高度集體化的治理體制中脫嵌出來(lái),家戶重新成為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)單位,農(nóng)村社會(huì)重歸分散。 公社治理體制解體后,并無(wú)新的治理體制替代,導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)陷入秩序困局。 在這樣的背景下,廣西合寨村在強(qiáng)烈的安全需求刺激下,以自然屯為單位,所有家戶聯(lián)合起來(lái),成立了自治性組織,共同維護(hù)安全,并將這種組織命名為“村民自治委員會(huì)”。 這一創(chuàng)舉很快受到了黨中央的重視。 經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的討論和論證,在1982 年修訂憲法時(shí)第一次出現(xiàn)了“村民委員會(huì)”的概念,并明確了“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。 到1987 年,制定并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民自治組織法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)。 至此,村民自治作為一種制度開(kāi)始在全國(guó)實(shí)施。

按照《村組法》的規(guī)定,村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村;幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì);大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。 可見(jiàn),在村民自治試行階段,村民自治以自然村為單位展開(kāi)。村委會(huì)是群眾自治組織,也是整合農(nóng)村社會(huì)的組織。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的基礎(chǔ)性政權(quán)單位,是國(guó)家的基層行政建制,指導(dǎo)和規(guī)范村民自治的運(yùn)行。 雖然設(shè)立村委會(huì)的“村”也是村民自治的立法或建制主體之一[11],但村實(shí)行群眾自治,沒(méi)有國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu),是由若干家戶組成的農(nóng)村基層組織單位。 可見(jiàn),公社解體后,國(guó)家權(quán)力收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),農(nóng)村實(shí)行村民自治;由此就形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。 在這樣的格局之下,農(nóng)村基層治理的主要特點(diǎn)是自治,是一種自治性治理體制。從集體化到包產(chǎn)到戶,農(nóng)戶個(gè)體化經(jīng)營(yíng),鄉(xiāng)村依然分散,如何用新的組織形式去整合和組織農(nóng)村群眾,是國(guó)家面臨的難題。 而村委會(huì)這一自治組織在某種程度上也迎合了國(guó)家整合和組織農(nóng)村的政治目標(biāo)。 國(guó)家借助自治體制,將帶有民主理念的法律制度輸入農(nóng)村,通過(guò)村委會(huì)這一自治組織,把分散的農(nóng)戶組織起來(lái),整合進(jìn)自治組織,使其積極、有效地參與到村莊公共政治生活中去,從而建立了新秩序。

自《村組法》實(shí)施以來(lái),一直到20 世紀(jì)90 年代,以自治為基的自治性治理體制,最大程度地整合了農(nóng)村社會(huì),彌補(bǔ)了去集體化之后的村莊治理“真空”,維系了村莊秩序,實(shí)現(xiàn)了自治有效。 如彭真所言：“八億農(nóng)民實(shí)行自治,自我管理、自我教育、自我服務(wù),真正當(dāng)家作主,是一件很了不起的事情,歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)?！盵12]

(二)自治建制化：行政化的自治體制與行政有效

在村民自治的試行階段,“村委會(huì)—村民小組”的兩級(jí)自治體系基本由原來(lái)的“生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”直接轉(zhuǎn)化而來(lái)。 但是,1998 年對(duì)《村組法》進(jìn)行了修訂,在法律上取消了“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村;幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì);大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)”的規(guī)定,增加了“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”的法律規(guī)定。 也就是說(shuō),新修訂的《村組法》規(guī)定,設(shè)立村委會(huì)的村不再是自然村,而是建制村。 建制村,也叫行政村,是國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定設(shè)立并基于統(tǒng)一管理需要的村級(jí)組織。[13]因此,1987 年村民自治試行期,自治單元大多數(shù)是自然村,規(guī)模相對(duì)較小。 1998 年之后,自治單元有所擴(kuò)大,規(guī)模較大。根據(jù)中國(guó)農(nóng)村研究院“百村觀察”數(shù)據(jù)顯示,2014 年全國(guó)每個(gè)行政村的平均面積是8.13 平方米,每個(gè)村平均人口2 278 人,在這樣的建制規(guī)模下,村民知道村干部住址的比例低于30%,村民之間的熟知度也不足15%。 可見(jiàn),與自治試行時(shí)期的“自然村”單元自治相比,自治建制化之后,基層治理單元有所擴(kuò)大。

雖然這個(gè)時(shí)期治理格局仍然體現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”,但“村”已發(fā)生變化,以村委會(huì)為組織載體的自治性治理體制已經(jīng)慢慢向行政性治理體制轉(zhuǎn)變。 村委會(huì)依然作為自治性組織存在,但是設(shè)立村委會(huì)的建制村單元規(guī)模大,與自然村、家戶的距離較遠(yuǎn),村民參與成本高、參與積極性降低。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予了村委會(huì)更多的行政屬性,村委會(huì)承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的多項(xiàng)行政任務(wù),在形式上是自治組織,但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的派出組織。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是自覺(jué)不自覺(jué)地把村委會(huì)當(dāng)作自己的下屬機(jī)構(gòu)[14],村委會(huì)的自治屬性越來(lái)越向行政屬性轉(zhuǎn)變。 僅僅是法律規(guī)定和賦予的行政職能就有100 多項(xiàng),加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)給村委會(huì)并予以落實(shí)的行政任務(wù),村委會(huì)越來(lái)越“行政化”。 尤其是21 世紀(jì)初,全國(guó)各地掀起“合村并鎮(zhèn)”浪潮,進(jìn)一步上移行政村單元、村民小組單元,行政村、村民小組的單元規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。 無(wú)論怎么合并,設(shè)立村委會(huì)的行政村始終是農(nóng)村基層治理的基本單元,農(nóng)村基層治理體制仍然是以自治為基礎(chǔ)。 但是,村民自治所承擔(dān)的行政功能卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自治功能。[15]

20 世紀(jì)90 年代末,國(guó)家發(fā)展重點(diǎn)在城市,走的是“以農(nóng)支工”道路,要使農(nóng)村要素和資源向城市流動(dòng),就需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)一管理,以便于國(guó)家的政策和行政命令順利地向農(nóng)村輸送并予以落實(shí)。 而且,1998 年修訂之后的《村組法》增加了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的內(nèi)容,將村民自治作為國(guó)家民主政治在農(nóng)村基層的民主體現(xiàn)形式。 因此,國(guó)家統(tǒng)一的行政管理需要、民主價(jià)值在農(nóng)村基層的體現(xiàn)共同導(dǎo)致了自治性治理體制的行政化。 行政成為自治性體制的主要功能,這種以自治為基的體制在某種程度上也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層的行政有效,自治有效有所弱化。

(三)回歸自治：創(chuàng)新實(shí)踐形式與自治有效

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力逐漸從農(nóng)村回縮,村委會(huì)的行政功能逐漸減弱,但是已經(jīng)行政化的自治體制很難推動(dòng)自治。 隨著三農(nóng)問(wèn)題的突出和農(nóng)村失序,黨和國(guó)家開(kāi)始將三農(nóng)工作作為國(guó)家發(fā)展重點(diǎn)。 2005 年,黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)《十一五規(guī)劃綱要建議》,提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。 在新農(nóng)村建設(shè)中,大量惠農(nóng)資金向廣袤的農(nóng)村輸入。 如何用好惠農(nóng)資金,成為農(nóng)村基層治理的緊迫任務(wù)。 在這樣的背景下,地方實(shí)踐者們開(kāi)始回歸并關(guān)注村民自治的治理價(jià)值。惠農(nóng)資金只能經(jīng)由農(nóng)村基層治理體制進(jìn)入農(nóng)村,重構(gòu)以村委會(huì)為基的自治性體制,成為新農(nóng)村建設(shè)的體制性手段。 基于此,全國(guó)各地開(kāi)始重構(gòu)農(nóng)村基層治理體制,創(chuàng)新自治形式,如四川成都市創(chuàng)新建立了村民議事會(huì)、廣東云浮市建立了村民理事會(huì)、廣東清遠(yuǎn)建立了自然村自治、廣西河池建立了自然屯自治、浙江武義縣后陳村建立了全國(guó)第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。

在國(guó)家發(fā)展農(nóng)村、推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略下,以往形成并固化的行政性體制很難適應(yīng)新的發(fā)展需要,因而要回歸自治性體制并進(jìn)行創(chuàng)新、重構(gòu),激活其治理活力。 2014 年中央一號(hào)文件提出“探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”的重大命題,2015 年、2016 年的中央一號(hào)文件提出了“探索村民自治基本單元”的重大命題。 在實(shí)踐中,各地結(jié)合實(shí)際,挖掘自治體制落地運(yùn)行的影響條件,創(chuàng)新探索自治體制的有效實(shí)現(xiàn)形式。 如湖北秭歸縣的“自然村單元自治”、四川都江堰市的“院落單元自治”、山東東平縣在探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中推動(dòng)自治落地、湖北巴東縣利用現(xiàn)代信息技術(shù)探索服務(wù)有效。

從新農(nóng)村建設(shè)到探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式,農(nóng)村基層治理格局雖依然表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”,治理體制依然是自治性治理體制,但與之前的自治體制有所不同的是,體制重歸自治,自治的有效實(shí)現(xiàn)是基層治理體制實(shí)踐的重要特點(diǎn)。 自治有效是創(chuàng)新探索時(shí)期農(nóng)村基層治理體制的主要功能,也是國(guó)家農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)。 在回歸和找回自治的農(nóng)村治理體制下,關(guān)注的焦點(diǎn)不再是“民主”,關(guān)注的范式不再是“制度—價(jià)值”范式,而是在“條件—形式”“規(guī)則—程序”或“治理—有效”的范式下關(guān)注并聚焦于自治的有效性以及自治的有效實(shí)現(xiàn)形式或內(nèi)在機(jī)制。 由此,以自治為基的自治性體制下,治理形式也是多樣式、多單元、多類型的。

四、新時(shí)代：善治體制與多元治理有效

2017 年10 月,黨的十九大報(bào)告提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。 這是中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化中后期提出的重要戰(zhàn)略,旨在提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平,消除城鄉(xiāng)差距。 在農(nóng)村治理方面,戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)在治理有效的原則下著力提高農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平,構(gòu)建鄉(xiāng)村善治體系。 雖然目前建構(gòu)農(nóng)村治理有效還處于探索和實(shí)踐階段,但一些地方政府也進(jìn)行了一些有益的實(shí)踐。

浙江桐鄉(xiāng)高橋街道越豐村以2013 年“自治、德治、法治”建設(shè)為起點(diǎn),成立了村級(jí)道德評(píng)判團(tuán),專門評(píng)判村內(nèi)事情的對(duì)錯(cuò)和村民德行的好壞,讓村民自己教育自己、規(guī)范自己、管理自己。 為進(jìn)一步創(chuàng)新實(shí)踐“自治、法治、德治”的融合,桐鄉(xiāng)發(fā)動(dòng)群眾智慧制定了村規(guī)民約、社區(qū)公約,并建立了百姓議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì),依托百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán),最終形成了以“一約兩會(huì)三團(tuán)”為載體的“三治融合”的善治體系。 三治融合的基層治理體制以自治為載體,融入法治、德治,推進(jìn)了農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。 對(duì)此,十九大報(bào)告以及2018 年中央一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！雹倭?xí)近平：“決策全面建成小康社會(huì),奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告”,《人民日?qǐng)?bào)》2017 年10 月28 日。

2019 年6 月5 日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室發(fā)布了“20 個(gè)全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例”,如北京市順義區(qū)的“村規(guī)民約推進(jìn)協(xié)同治理”、浙江寧波市象山縣的“村民說(shuō)事”、寧夏回族自治區(qū)吳忠市紅寺堡區(qū)的“規(guī)范村民代表會(huì)議制度”、湖北省秭歸縣的“村落自治”、湖南婁底市新化縣吉慶鎮(zhèn)油溪橋村的“村級(jí)事務(wù)管理積分制”、湖北大冶市的“黨建引領(lǐng)·活力村莊”等。 明顯可見(jiàn),新時(shí)代各地農(nóng)村在探索善治體系的實(shí)踐中,關(guān)注的焦點(diǎn)是有效,一是創(chuàng)新治理的機(jī)制、規(guī)則、程序、參與、單元等,二是創(chuàng)新與農(nóng)村實(shí)際相適應(yīng)的治理形式。 有效而不必在意形式,在乎內(nèi)容。 農(nóng)村基層治理有效的形式也必然是多種多樣的,但無(wú)論何種形式,“有效”始終是新時(shí)代農(nóng)村基層治理探索實(shí)踐的重要價(jià)值和原則,通過(guò)有效推進(jìn)善治,提升農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化,也是國(guó)家在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下通過(guò)治理整合和振興農(nóng)村社會(huì)的重要目標(biāo)。

治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)治理有效的基礎(chǔ)在于進(jìn)一步推進(jìn)村民自治有效[16],自治是善治的基礎(chǔ);但在現(xiàn)代化中后期,構(gòu)建現(xiàn)代化的農(nóng)村治理體系,也應(yīng)該與國(guó)家社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合起來(lái),在國(guó)家社會(huì)治理的大格局下,凸顯鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理[17]。 農(nóng)村基層治理是國(guó)家治理的重要組成部分,農(nóng)村基層治理體系的現(xiàn)代化也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成。 在治理有效下探索農(nóng)村善治體制,要注意做好四個(gè)方面的工作：第一,以自治為基,要注意激活傳統(tǒng)的“德治”資源、注入現(xiàn)代治理的“法治”要素。 第二,現(xiàn)代化的農(nóng)村治理體制表現(xiàn)為善治體制,以有效為標(biāo)準(zhǔn),但實(shí)現(xiàn)的形式、機(jī)制一定是多樣的,因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村社會(huì)的異質(zhì)性帶來(lái)農(nóng)村有效治理機(jī)制也具有差異性。 第三,善治體制強(qiáng)調(diào)農(nóng)村農(nóng)民、國(guó)家、社會(huì)的多元協(xié)同,更加注重協(xié)調(diào)、合作和協(xié)商。 第四,農(nóng)村基層治理體制兼具農(nóng)村治理、國(guó)家治理二重屬性,因而農(nóng)村治理體制具有多重目標(biāo)和功能,包括自治、行政、服務(wù)、組織等。 由此,新時(shí)代農(nóng)村基層治理體制要實(shí)現(xiàn)的是一種現(xiàn)代性的善治體制,這種體制也必須實(shí)現(xiàn)包括自治、行政、服務(wù)、組織在內(nèi)的多種功能的多元有效,而非單一功能有效。

五、結(jié)論與討論

農(nóng)村基層治理體系的現(xiàn)代化是一個(gè)過(guò)程,與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化緊密相連,但也與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革緊密聯(lián)系。 任何體制的創(chuàng)新發(fā)展都必須建立在前一階段的基礎(chǔ)上,吸取和總結(jié)經(jīng)驗(yàn),不斷推進(jìn)。 在新中國(guó)成立70 年的歷史節(jié)點(diǎn),回顧和梳理農(nóng)村基層治理體制變遷,對(duì)新時(shí)代建構(gòu)更加有效的治理體制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)農(nóng)村基層治理體制70 年來(lái)的基本經(jīng)驗(yàn)與成就

70 年來(lái)農(nóng)村基層治理體制的實(shí)踐歷程,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),取得了巨大的成就。

第一,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義道路是根本經(jīng)驗(yàn)。 在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新中國(guó),農(nóng)民獲得平等的政治身份,當(dāng)家作主,積極參與社會(huì)主義建設(shè)。 社會(huì)主義道路強(qiáng)調(diào)以人民為中心,黨一直將農(nóng)村工作視為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重心。 70 年的體制實(shí)踐中,既強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的中心主體性,也將中國(guó)特色社會(huì)主義政治民主價(jià)值觀、國(guó)家觀融入體制建設(shè)與運(yùn)行中,農(nóng)村進(jìn)入現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)進(jìn)程,并成為國(guó)家建設(shè)的重要部分。 從人民公社體制到村民自治,再到治理有效,均體現(xiàn)了農(nóng)村農(nóng)民的中心性,這也是農(nóng)村逐步走向社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

第二,農(nóng)村基層治理體制發(fā)展的主體動(dòng)力是農(nóng)民。 農(nóng)民是現(xiàn)代化的貢獻(xiàn)者,也是文明傳承的載體。[18]農(nóng)民理性的擴(kuò)張?jiān)谵r(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)換的關(guān)節(jié)點(diǎn)上發(fā)揮了巨大作用。[19]人民公社的治理體制雖然表現(xiàn)出較高的集體化,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理下,生產(chǎn)小隊(duì)單元治理依然具有較高的自主性空間。 村民自治這一治理形式原本就源自于農(nóng)民的理性創(chuàng)造,而后才上升為制度化的治理體制。 進(jìn)入新時(shí)代,有效的治理體制更強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的主體參與,強(qiáng)調(diào)農(nóng)民、社會(huì)與政府的多元協(xié)同。 總之,70年來(lái)的農(nóng)村治理體制變遷中,農(nóng)民始終是體制創(chuàng)新發(fā)展的主體動(dòng)力。 也只有繼續(xù)突出農(nóng)民主體地位的治理體制才具有較高的適應(yīng)性和持續(xù)性。

第三,創(chuàng)新試驗(yàn)基礎(chǔ)上的制度建設(shè)是農(nóng)村治理體制發(fā)展的基本保證。 從農(nóng)村基層治理體制70年來(lái)的發(fā)展歷程看,每一個(gè)階段的體制確立有兩個(gè)共同點(diǎn)：一是離不開(kāi)國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)的創(chuàng)新實(shí)踐,二是國(guó)家的制度化建設(shè)。 農(nóng)村現(xiàn)代化的過(guò)程也是農(nóng)村改革的歷程。 農(nóng)村治理體制的改革實(shí)踐是為了尋找到適合農(nóng)村的有效體制。 只有內(nèi)生于農(nóng)村社會(huì)的體制才具有較高的適應(yīng)性。 但任何一種源于農(nóng)村的創(chuàng)新實(shí)踐,尤其是一種體系化的治理機(jī)制,必須“用法律和制度將改革創(chuàng)新的成果固定下來(lái),才能用來(lái)規(guī)范治理行為與實(shí)踐”[20]。 國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村體制創(chuàng)新,給農(nóng)村治理體制的發(fā)展提供了相對(duì)比較自由的生長(zhǎng)空間,伴隨著國(guó)家現(xiàn)代化前進(jìn),生發(fā)于農(nóng)村土壤的治理體制也可以自我調(diào)整和發(fā)展,保證了治理體制的韌性與活力;而國(guó)家的制度建構(gòu)不僅可以將農(nóng)村治理的創(chuàng)新實(shí)踐上升為全國(guó)性的、一般性的制度安排,也可以為體制創(chuàng)新提供了合法性保障。

第四,農(nóng)村基層治理體制與國(guó)家建設(shè)目標(biāo)緊密相連。 農(nóng)村基層治理體制是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性體現(xiàn),構(gòu)成國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)。 農(nóng)村基層治理體制是距離農(nóng)村農(nóng)民最近的體制,帶有自身的目標(biāo),即維系農(nóng)村秩序,最大程度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的善治。 但是,農(nóng)村治理體制變遷發(fā)生于國(guó)家現(xiàn)代化歷程之中,體制的轉(zhuǎn)型的節(jié)點(diǎn)也是國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史拐點(diǎn)。 因而農(nóng)村治理體制也帶著很強(qiáng)的國(guó)家目標(biāo)性,每一階段的體制無(wú)不反映著此一時(shí)期國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。 國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)也體現(xiàn)在農(nóng)村治理體制上,并依托農(nóng)村治理體制向農(nóng)村社會(huì)灌輸、滲透和實(shí)現(xiàn);農(nóng)村治理體制所實(shí)現(xiàn)的有效性內(nèi)涵,也蘊(yùn)含著國(guó)家建設(shè)屬性。

(二)農(nóng)村基層治理體制的比較與趨勢(shì)展望

有效是一個(gè)相對(duì)概念。 在有效視角下去審視70 年來(lái)農(nóng)村基層治理體制,必須在其特定的歷史背景下去考察體制所承擔(dān)的功能以及與國(guó)家建設(shè)目標(biāo)的對(duì)稱性關(guān)系。

如表1 所示,在人民公社時(shí)期,國(guó)家建設(shè)目標(biāo)是整合農(nóng)村并穩(wěn)固新生政權(quán)、推進(jìn)農(nóng)村公有制經(jīng)濟(jì)建設(shè),政治組織建設(shè)、經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)同步,建立了以“公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”為單元體系的組織化治理體制,主要依靠統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化管理,“軍事、公安以及地方貿(mào)易、財(cái)政、稅收、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)和計(jì)劃工作等職能,所有人力,都受黨的控制,大規(guī)模地提高了農(nóng)村的工作效率”[21],某種程度上促進(jìn)了管理有效。 自治試行時(shí)期,國(guó)家目標(biāo)是盡快恢復(fù)各種秩序、重新整合農(nóng)村,內(nèi)生于農(nóng)村社會(huì)的村委會(huì)作為自治性組織,滿足和迎合了國(guó)家農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的需要,很快上升為正式制度,自治性組織與黨組織建設(shè)合二為一,以自治為主要治理手段,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層的自治有效,保證了農(nóng)村改革的有序推進(jìn)。 伴隨著國(guó)家改革的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,城市現(xiàn)代化需要農(nóng)村的支撐,在權(quán)力下滲、民主建設(shè)、資源汲取的國(guó)家目標(biāo)下,自治性體制開(kāi)始承擔(dān)著某些行政職能,具有準(zhǔn)政權(quán)組織的意味[22],體制的行政化帶來(lái)治理手段的行政化,行政有效強(qiáng)于自治有效,行政壓抑自治。 農(nóng)村稅費(fèi)取消之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能從自治性體制中脫嵌,三農(nóng)工作成為國(guó)家建設(shè)的重點(diǎn),在加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距的國(guó)家目標(biāo)下,自治回歸主體,國(guó)家和地方政府重拾自治性體制的自治功能,弱化行政功能、民主功能,結(jié)合實(shí)際,探索自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。 進(jìn)入新時(shí)代,為了全面實(shí)現(xiàn)小康,在農(nóng)村現(xiàn)代化的國(guó)家目標(biāo)下,全面振興鄉(xiāng)村,以治理有效建構(gòu)鄉(xiāng)村善治體系。 鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村全面的振興,有效的治理體制是基礎(chǔ),也是保障。 在治理振興的新時(shí)代,治理體制也具有多種功能,包括自治、行政、組織、服務(wù),體制運(yùn)行有效的手段也將結(jié)合自治、德治、法治等多種手段,以實(shí)現(xiàn)多元的內(nèi)涵式有效,而不是單一功能的有效。

表1 新中國(guó)成立70 年來(lái)農(nóng)村基層治理的變遷與特點(diǎn)

總的來(lái)說(shuō),70 年來(lái)農(nóng)村基層治理體制的轉(zhuǎn)換,發(fā)生于中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程之中,從現(xiàn)代化初期到中后期,農(nóng)村基層治理體制的轉(zhuǎn)換邏輯,一方面是農(nóng)村基層尋求能夠有效運(yùn)行體制的農(nóng)村邏輯,一方面也是國(guó)家農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的國(guó)家邏輯。 國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系是中國(guó)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)換的基本邏輯。[23]國(guó)家農(nóng)村建設(shè)是治理體制轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵變量,有效則是體制轉(zhuǎn)換的落腳點(diǎn)和終極追求。 國(guó)家農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)依托于有效的治理體制,但每一個(gè)歷史時(shí)期,國(guó)家農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)有所不同,體制特點(diǎn)也不同,體制運(yùn)行機(jī)制也不同,所實(shí)現(xiàn)的有效內(nèi)涵也不同。 新時(shí)代,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下,國(guó)家農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面現(xiàn)代化,治理有效的體制必然是能夠有效承載和推進(jìn)包括經(jīng)濟(jì)、文化、治理等在內(nèi)的多維度的多元現(xiàn)代化。 這是一種集行政、自治、組織、服務(wù)等多種功能于一體的復(fù)合性治理體制,有別于以往實(shí)現(xiàn)單一功能有效的單一性治理體制。 在有效視角下去探索和創(chuàng)新新時(shí)代的治理體制,其形式、層次、類型也必然是多樣性,只有多元協(xié)同的治理體制才能實(shí)現(xiàn)新時(shí)代內(nèi)涵式的治理有效。