本文系陜西省教育廳項目《陜西省土壤重金屬污染風險防范與應(yīng)急法律機制研究》（14JK1773）階段性研究成果

【摘 要】 《土壤污染防治法》是我國預(yù)防和治理土壤污染的專門性法律，確立了一系列土壤污染風險管理制度和治理修復(fù)制度，但該法的實施需要注意三個問題：一是土壤污染防治的責任主體設(shè)定與積極性調(diào)動，二是國家土壤環(huán)境污染基金的建立與使用，三是提高土壤污染防治中公眾參與的有效性予。

【關(guān)鍵詞】 《土壤污染防治法》;責任主體;基金;公眾參與

土壤作為萬物生存的基礎(chǔ)，是人類生存環(huán)境的主要組成部分。然而，在過去的半個世紀，過量的重金屬和其他物質(zhì)排放到自然環(huán)境，進入土壤之中，引發(fā)土壤污染。總體而言，我國土壤污染形勢嚴峻，部分地區(qū)的污染嚴重，危及人體健康，引發(fā)群體性事件。2018年8月31日，我國通過了《土壤污染防治法》，該法貫徹了可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的理念，遵循預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與的原則，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護和改善、土壤污染的預(yù)防和治理以及公眾健康保障的目的。本法于2019年1月1日開始實施，雖然其中確定了土壤污染預(yù)防和治理的基本原則、基本制度和基本方法，但為了取得良好的效果，在實施過程中應(yīng)注意下述三個問題。

一、責任主體設(shè)定與積極性調(diào)動

土壤污染的治理與大氣、水、礦產(chǎn)等自然資源保護和利用密切相關(guān)，對保障生態(tài)安全、糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全和人居環(huán)境安全具有重要意義，事關(guān)生態(tài)環(huán)境利益的實現(xiàn)、地方經(jīng)濟的發(fā)展、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動和個人權(quán)利的保障，因此土壤污染防治的責任主體眾多，彼此之間保護土壤的動力不同。以農(nóng)用地修復(fù)為例，修復(fù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益無法滿足所需的巨大資金，所以國家鼓勵農(nóng)用地修復(fù)，但土地權(quán)利人的積極性明顯不足。

土壤污染治理涉及到的政府責任主體有各級政府、生態(tài)環(huán)境主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等主管部門，由生態(tài)環(huán)境主管部門實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他部門在各自職責范圍內(nèi)實施監(jiān)督管理。并且通過實行土壤污染防治目標責任制和考核評價制度強化各級政府及其負責人進行土壤污染治理的主動性。但是該制度的有效實施必須是為各部門設(shè)定明晰的責任，因此各級政府應(yīng)當結(jié)合自身情況將土壤污染防治計劃或方案確定的任務(wù)明確分解給各個部門，從而做到各部門職責清晰，實現(xiàn)部門聯(lián)動，避免彼此“扯皮”現(xiàn)象。此外，受傳統(tǒng)GDP發(fā)展思想的影響，以及對土壤污染的危害和保護的重要性認識不足，導(dǎo)致地方政府對一些可能影響土壤環(huán)境的現(xiàn)象不夠重視。所以需要通過加大土壤污染防治的宣傳教育，提高地方政府進行土壤污染防治的積極性。

《土壤污染防治法》中土壤污染責任的承擔者是土地污染責任人和土地使用權(quán)人，具體包括：土壤污染重點監(jiān)管單位;拆除設(shè)施、設(shè)備或建筑物、構(gòu)筑物的企事業(yè)單位;拆除設(shè)施、設(shè)備或建筑物、構(gòu)筑物的重點監(jiān)管單位;尾礦庫運營、管理單位;建設(shè)和運行污水集中處理設(shè)施、固體廢物處理設(shè)施的單位;農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷售者和使用者;土壤調(diào)查、風險評估、效果評估單位;修復(fù)施工單位;土地使用權(quán)人和實際生產(chǎn)經(jīng)營者;債權(quán)、債務(wù)繼承人;任何單位和個人等，同時規(guī)定了相應(yīng)的嚴格責任。但是這些責任承擔者都需要具體化的界定，而且在同一土壤污染中，可能會涉及到產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者和使用者等或者是幾個生產(chǎn)者、使用者，這就需要進一步在他們之間進行責任劃分，需要依據(jù)相關(guān)理論和標準明確化。

二、國家土壤環(huán)境污染基金的建立與使用

與水污染、大氣污染相比，土壤污染有很強的隱蔽性、滯后性和累計性，只有污染物累積到嚴重的程度，其環(huán)境質(zhì)量才發(fā)生明顯變化，而且土壤具有相對的固定性，不具有流動性，所以其治理、修復(fù)的時間較長、難度和費用很大。我國土壤污染形勢總體嚴重，根據(jù)二次全國土地調(diào)查結(jié)果，中重度污染耕地有5000萬畝左右，工業(yè)場地潛在污染超過50萬塊，采礦占用、損毀土地累計超過300萬公頃，礦山廢渣堆放超過480億噸，礦山廢水每年超過110億方。所以，我國治理土壤污染需要付出巨大的代價，研究估計，如果治理所有被污染的土壤需要1萬億美元。

目前，國內(nèi)土壤污染治理的資金有：中央層面劃撥的專項治理資金，但主要用于試點和示范項目;地方政府進行土地獲得的資金;污染者付費或受益者補償?shù)玫降馁Y金，但現(xiàn)實中有很多污染者不能足額繳納相關(guān)費用。這種資金機制并不是解決土壤污染防治資金的長效機制，而且缺口很大，如2016年財政部為廣東下達第二批土壤污染防治專項資金12437萬元，并且僅用于土壤污染詳查工作。所以為解決我國存在的土壤污染治理經(jīng)費不足問題，該法第71條規(guī)定“國家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度?！?/p>

根據(jù)71條的規(guī)定，土壤污染防治基金包括中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金，具體由國務(wù)院財政主管部門會同國務(wù)院生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門制定，但并未明確規(guī)定土壤污染資金的籌集、使用等事項。可見，在國家層面并不設(shè)立土壤污染防治基金，只設(shè)立土壤污染防治資金，發(fā)揮中央層面的調(diào)控作用。根據(jù)2016年5月國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》，土壤污染防治專項資金，用于土壤環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測評估、監(jiān)督管理、治理與修復(fù)等工作，資金規(guī)模和使用范圍有限。至于每年政府進行土壤污染調(diào)查、監(jiān)測、風險管控及修復(fù)需要多少花費，并沒有明確的財政支出比例。省級土壤污染防治基金除了各省財政撥款外，還需要從多渠道、多種方式籌集基金，如污染物排放者繳納的環(huán)保稅、土壤生態(tài)環(huán)境損害賠償資金、向污染責任追償?shù)馁Y金、土壤污染行政罰款和社會捐助等?；鹬饕糜谕寥赖脑敳楹蛨龅卣{(diào)查、污染風險防控、污染修復(fù)技術(shù)的研發(fā)和具體修復(fù)、未污染土壤保護等重要領(lǐng)域。并且，農(nóng)用地修復(fù)和場地修復(fù)的可營利性存在差異，所以基金的設(shè)置、資金來源、使用側(cè)重應(yīng)當有所區(qū)別。此外，還應(yīng)當建立商業(yè)性基金和環(huán)境污染強制責任保險等政策工具，與土壤污染防治基金相配合來解決土壤污染防治的資金問題。

三、土壤污染防治中公眾參與的有效性

公眾參與可以促進土壤污染防治過程的科學(xué)性和有效性。土壤污染防治法重視公眾參與的規(guī)定，要求各級部門、群眾性自治組織和新聞媒體進行土壤污染防治的宣傳教育，提高公眾的防治意識，引導(dǎo)公眾依法參與，第81條明確規(guī)定公眾享有依法參與和監(jiān)督土壤污染防治的權(quán)利，第84條規(guī)定了公眾對污染土壤行為的報告和舉報權(quán)，舉報人的相關(guān)信息應(yīng)當?shù)玫奖Ｃ懿@得獎勵。為保障公眾能有效參與土壤污染防治工作，該法要求公開重點控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄、土壤污染重點監(jiān)管單位名錄、建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄、土壤污染狀況和防治信息、土壤污染狀況普查報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)、調(diào)查報告和土壤污染風險評估報告、風險管控效果的評估報告、修復(fù)效果評估報告等土壤污染防治的信息。

為提高公眾參與土壤污染防治的有效性，一是制定土壤污染防治宣傳教育的可行方案，結(jié)合世界環(huán)境日、世界土壤日、全國土地日等宣傳活動，以通俗易懂的方式讓公眾知曉土壤污染的危害、形成原因、防治措施、相關(guān)立法等方面的知識，加強土壤污染防治的法律法規(guī)的宣傳和政策解讀，增強土壤污染防治的意識，鼓勵形成綠色發(fā)展的生產(chǎn)生活方式。二是公開公眾監(jiān)督舉報的方式，鼓勵公眾通過“12369”環(huán)保舉報熱線、網(wǎng)站、微博、微信平臺、信件等方式，舉報超標排放廢氣和廢水、隨意傾倒和堆放廢渣等污染土壤的行為。三是通過制度鼓勵公眾全方面參與土壤污染防治工作，如土壤環(huán)境保護有關(guān)標準的制定、規(guī)劃編制、規(guī)劃和項目的環(huán)境影響評價、污染場地調(diào)查、風險評估、風險管控、污染修復(fù)方案等應(yīng)當通過聽證會、論證會、座談會等形式向可能受到影響的公眾說明情況，充分征求意見。四是建立完善的公眾參與辦法，積極引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，促進公眾有序參與土壤污染治理，維護社會穩(wěn)定。

【參考文獻】

[1] 張衛(wèi)，開展土壤污染防治保障民眾吃得放心、住得安心[n].中國食品，2018-09-15.

[2] 本報記者：崔煜晨，加快治理進程 推動行業(yè)發(fā)展[n].中國環(huán)境報，2018-11-05.

【作者簡介】

王兆平，西北政法大學(xué)國際法學(xué)院教師.