葉桂平

【摘要】在治港治澳實(shí)踐中，必須把堅(jiān)持“一國(guó)”原則和尊重“兩制”差異、維護(hù)中央權(quán)力和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)、發(fā)揮祖國(guó)內(nèi)地堅(jiān)強(qiáng)后盾作用和提高港澳自身競(jìng)爭(zhēng)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，任何時(shí)候都不能偏廢。

【關(guān)鍵詞】治港治澳方略 法治 港澳特別行政區(qū) 【中圖分類號(hào)】D618 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

習(xí)近平主席對(duì)港澳回歸以來(lái)我國(guó)治港治澳的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)曾做了不少精辟總結(jié)，這些總結(jié)對(duì)治港治澳實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，具有重要的指導(dǎo)意義。特別是在出席慶祝澳門(mén)回歸祖國(guó)15周年大會(huì)暨澳門(mén)特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮時(shí)所做的重要講話，更是對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中依法保障治港治澳實(shí)踐內(nèi)容的高度概括。

治港治澳的根本宗旨是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持港澳特區(qū)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定

習(xí)近平主席指出，“‘一國(guó)兩制是國(guó)家的一項(xiàng)基本國(guó)策，牢牢堅(jiān)持這項(xiàng)基本國(guó)策，是實(shí)現(xiàn)香港、澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要組成部分，符合國(guó)家和民族根本利益，符合香港、澳門(mén)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，符合外來(lái)投資者利益”。 “一國(guó)兩制”方針政策和港澳基本法在國(guó)家實(shí)行改革開(kāi)放的歷史背景下制定，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的重要成果，而國(guó)家的法治發(fā)展，也為“一國(guó)兩制”和基本法的實(shí)施提供有利環(huán)境。

由于“一國(guó)兩制”是一項(xiàng)史無(wú)前例的開(kāi)創(chuàng)性事業(yè)，港澳社會(huì)還有一些人沒(méi)能完全適應(yīng)這一重大的轉(zhuǎn)折和變革，對(duì)“一國(guó)兩制”和基本法存在模糊認(rèn)識(shí)和片面理解。例如，當(dāng)前香港出現(xiàn)的對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政制發(fā)展問(wèn)題的一些不正確觀點(diǎn)，都與此有關(guān)，實(shí)有激濁揚(yáng)清、撥亂反正的必要。港澳的情況和條件雖然不一樣，但推進(jìn)治港治澳實(shí)踐的重大原則和根本方向，卻是相同的。

首先，在治港治澳實(shí)踐中，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，以及維護(hù)香港、澳門(mén)特區(qū)的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，二者應(yīng)是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體，任何時(shí)候都不可偏廢。從根本上來(lái)講，國(guó)家利益和香港、澳門(mén)的利益是完全一致的。為此，必須堅(jiān)持“一國(guó)”原則和尊重“兩制”差異、維護(hù)中央權(quán)力和保障特區(qū)高度自治權(quán)、發(fā)揮祖國(guó)內(nèi)地堅(jiān)強(qiáng)后盾作用和提高港澳自身競(jìng)爭(zhēng)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)?！耙粐?guó)”是“兩制”的基礎(chǔ)和前提，唯有“一國(guó)”才有“兩制”；維護(hù)好“一國(guó)”，才能保障好“兩制”。“一國(guó)”和“兩制”之間并非平起平坐、等量齊觀，而是有主次之分、源流之分，“一國(guó)”在二者關(guān)系中始終處在主導(dǎo)和決定的地位。堅(jiān)持“一國(guó)”原則，最根本的是要維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，尊重國(guó)家實(shí)行的根本制度以及其他制度和原則。在一國(guó)之內(nèi)，兩種制度只有相互尊重，相互借鑒，才能和諧并存，共同發(fā)展。忽略了“一國(guó)”，“兩制”就無(wú)從談起。

其次，在治港治澳實(shí)踐中，特別行政區(qū)要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理，嚴(yán)格按照憲法與基本法辦事，強(qiáng)化法治意識(shí)，完善同基本法實(shí)施相配套的制度和機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，法律的效力表現(xiàn)為實(shí)施。忽略了實(shí)施環(huán)節(jié)，法律規(guī)定就形同虛設(shè)，難免被架空、走形，或者被不恰當(dāng)?shù)牧?xí)慣做法填補(bǔ)空檔?；痉ㄊ且徊繎椫菩苑?，主要對(duì)在港澳實(shí)行的制度作原則性、框架性規(guī)定，這些規(guī)定的貫徹必須有與之配套的制度和機(jī)制，這也是基本法實(shí)施過(guò)程不可或缺的重要環(huán)節(jié)。要避免“重原則、重框架，輕制度、輕程序”的傾向。中央可通過(guò)立法、解釋、決定等形式，確立與基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制。港澳特區(qū)也有必要在深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制等方面，制定符合基本法的相關(guān)本地法規(guī)，協(xié)同將基本法各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。

最后，港澳的發(fā)展，是國(guó)家發(fā)展的重要組成部分；保持香港、澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的重要組成部分。在繼續(xù)推進(jìn)治港治澳實(shí)踐的新征程中，既要堅(jiān)持全面準(zhǔn)確地理解和貫徹“一國(guó)兩制”方針政策，確保治港治澳實(shí)踐沿著正確的軌道前進(jìn)，又要積極有效應(yīng)對(duì)香港、澳門(mén)在發(fā)展中面臨的困難和挑戰(zhàn)。面對(duì)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻調(diào)整和變化，港澳特區(qū)需要不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力；特別行政區(qū)長(zhǎng)期積累的一些深層次矛盾日益突出，需要社會(huì)各界群策群力共同化解；香港、澳門(mén)與內(nèi)地交流合作不斷深入，需要加強(qiáng)彼此間的溝通協(xié)調(diào)，妥善處理港澳居民關(guān)切。

只有堅(jiān)持依法治港、依法治澳，才能保障治港治澳取得成功

習(xí)近平主席在澳門(mén)視察時(shí)曾指出，“實(shí)踐證明，只要堅(jiān)持全面準(zhǔn)確理解和貫徹‘一國(guó)兩制方針，嚴(yán)格按照基本法辦事，堅(jiān)持集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，堅(jiān)持包容共濟(jì)、促進(jìn)愛(ài)國(guó)愛(ài)澳旗幟下的廣泛團(tuán)結(jié)，‘一國(guó)兩制實(shí)踐就能沿著正確方向走穩(wěn)、走實(shí)、走遠(yuǎn)”。

要貫徹落實(shí)好“一國(guó)兩制”方針政策，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是支持行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府依法治港、依法治澳。因?yàn)樾姓L(zhǎng)官作為特別行政區(qū)和特別行政區(qū)政府的“雙首長(zhǎng)”，是香港、澳門(mén)貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針政策和基本法的第一責(zé)任人。因而中央政府始終堅(jiān)定不移地支持行政長(zhǎng)官和特別行政區(qū)政府依法施政，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)香港、澳門(mén)社會(huì)各界人士集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，切實(shí)有效改善民生，循序漸進(jìn)推進(jìn)民主，包容共濟(jì)促進(jìn)和諧。

行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府在保障基本法正確實(shí)施，維護(hù)香港、澳門(mén)穩(wěn)定發(fā)展上，需要切實(shí)地肩負(fù)起重大責(zé)任，始終堅(jiān)持憲法的最高法律地位和最高法律效力，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事，努力提高依法管治能力。一方面，要著力加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，提高公務(wù)員素質(zhì)，使他們熟悉憲法和基本法，忠于憲法和基本法，遵守憲法和基本法，自覺(jué)維護(hù)憲法和基本法，全心全意為國(guó)家，為香港、澳門(mén)貢獻(xiàn)自己的聰明才智；另一方面，要堅(jiān)持以人為本，適應(yīng)香港、澳門(mén)發(fā)展的新需要和廣大居民的新期望，認(rèn)真研究解決影響香港、澳門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次矛盾和問(wèn)題，妥善處理各方面要求，統(tǒng)籌兼顧各方面利益，不斷提高科學(xué)決策、民主決策水平，推動(dòng)香港、澳門(mén)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步。

現(xiàn)階段，在國(guó)家層面上，法治已正式確立為治國(guó)理政的基本方式。十八屆四中全會(huì)首次以“依法治國(guó)”為主題，反映出國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式執(zhí)政興國(guó)，注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，國(guó)家層面的“依法治國(guó)”概念實(shí)際上涵蓋了兩個(gè)方面：有法可依、有法必依。所謂有法可依，在國(guó)家層面，是指依憲治國(guó)，依照憲法治國(guó)理政，把憲法作為治理國(guó)家的基礎(chǔ)與保障。所謂有法必依，則是保證憲法的切實(shí)貫徹實(shí)施，不讓依法治國(guó)成為一句空話。

同樣的道理，如果將“依法治國(guó)”方略具體到香港、澳門(mén)特別行政區(qū)，則是要依法治港、依法治澳，同樣包括兩個(gè)層面：

第一，有法可依。依法治港、依法治澳的大法，實(shí)際上就是憲法和基本法。憲法和基本法共同構(gòu)成港澳特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，憲法具有最高法律地位和最高法律效力，是基本法的立法依據(jù)；基本法雖具憲制性法律地位，但全面符合憲法的規(guī)定，兩者共同提供治理港澳的基礎(chǔ)和保障。

第二，有法必依。在具體依法施政的方面，香港、澳門(mén)特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)港澳良好管治、保持長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的根基，必須嚴(yán)格執(zhí)行；特別在穩(wěn)步推進(jìn)港澳政制發(fā)展進(jìn)程中，基本法的憲制地位和權(quán)威性是絲毫不容動(dòng)搖的，必須切實(shí)依照基本法和全國(guó)人大常委會(huì)的各項(xiàng)決定，依法推進(jìn)和展開(kāi)。

總的來(lái)說(shuō)，港澳特區(qū)依照基本法實(shí)施“一國(guó)兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治，實(shí)施與內(nèi)地不同的法律制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是實(shí)施依法治國(guó)的重要組成部分，依法治港、依法治澳是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分，更是港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的重要保障。港澳特區(qū)要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理，要強(qiáng)化法治意識(shí)，特別是要完善與港澳基本法實(shí)施相配套的制度和法律體系，夯實(shí)依法治港、依法治澳的制度基礎(chǔ)。

堅(jiān)持愛(ài)國(guó)愛(ài)港、愛(ài)國(guó)愛(ài)澳傳統(tǒng)，維護(hù)好中央與特區(qū)的關(guān)系

“一國(guó)兩制”和基本法要順利貫徹實(shí)施，港澳特區(qū)要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展，必須切實(shí)維護(hù)中央與特區(qū)的良好關(guān)系，這就需要香港、澳門(mén)社會(huì)，特別是兩個(gè)特別行政區(qū)管治團(tuán)隊(duì)必須堅(jiān)持愛(ài)國(guó)愛(ài)港、愛(ài)國(guó)愛(ài)澳的優(yōu)良傳統(tǒng)。堅(jiān)持以愛(ài)國(guó)者為主體的“港人治港”“澳人治澳”。愛(ài)國(guó)是對(duì)港澳治理者主體的基本政治要求。如果治港者、治澳者不是以愛(ài)國(guó)者為主體，或者說(shuō)治港者、治澳者主體不能忠于國(guó)家和香港特別行政區(qū)，我國(guó)的治港治澳實(shí)踐、“一國(guó)兩制”方針就會(huì)偏離正確方向。不僅國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益難以得到切實(shí)維護(hù)，而且香港、澳門(mén)的繁榮穩(wěn)定和廣大港澳同胞的福祉也將受到威脅和損害。這些都是“一國(guó)兩制”方針的應(yīng)有之義，是基本法的明確規(guī)定，也是政治倫理的基本常識(shí)。

依法保障治港治澳實(shí)踐，必須依法行使中央權(quán)力，依法保障高度自治。港澳回歸后，國(guó)家對(duì)香港、澳門(mén)行使主權(quán)、實(shí)施管治的權(quán)力可以分為兩個(gè)層面，一個(gè)是中央權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，一個(gè)是中央授權(quán)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)行使的高度自治權(quán)，二者在不同層面行使，都受憲法和基本法的保障和制約。處理好中央權(quán)力與港澳高度自治權(quán)的關(guān)系是實(shí)施“一國(guó)兩制”的關(guān)鍵所在，界定中央和香港、澳門(mén)特區(qū)各自的權(quán)限范圍，亦是基本法的核心內(nèi)容。中央固然要嚴(yán)格自律，尊重和維護(hù)澳門(mén)特區(qū)的高度自治權(quán)，香港、澳門(mén)特區(qū)也要尊重和維護(hù)中央依法對(duì)特區(qū)行使的憲制權(quán)力，無(wú)論中央還是特區(qū)，都應(yīng)該嚴(yán)格依照基本法辦事，不能逾越基本法的軌道和底線。基本法賦予中央在一些事務(wù)上的憲制權(quán)力，比如，中央政府對(duì)特區(qū)行政長(zhǎng)官及主要官員的任免權(quán)、全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查權(quán)、對(duì)基本法的最終解釋權(quán)，以及特區(qū)行政長(zhǎng)官要定期向中央述職，報(bào)告重大事情等。一方面，是為體現(xiàn)國(guó)家對(duì)香港、澳門(mén)特區(qū)的主權(quán)和管治權(quán)；另一方面，也是要確保特區(qū)在行使高度自治權(quán)的過(guò)程中，不損害國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，從而切實(shí)維護(hù)中央與特區(qū)良好關(guān)系，更好地維護(hù)特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)的一種保障。

在治港治澳實(shí)踐中，“一國(guó)兩制”是基本法的核心內(nèi)容，基本法更是特區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基石。不斷豐富和發(fā)展“一國(guó)兩制”理論和實(shí)踐，對(duì)港澳特區(qū)發(fā)展具有重要意義，對(duì)國(guó)家的建設(shè)與發(fā)展、推進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一大業(yè)，同樣具有重大意義。結(jié)合自己學(xué)習(xí)習(xí)近平主席的重要講話精神，以及對(duì)豐富和發(fā)展治港治澳方略的學(xué)習(xí)體會(huì)，筆者認(rèn)為：一是要深刻認(rèn)識(shí)“一國(guó)兩制”理論與國(guó)家建設(shè)和發(fā)展理論的關(guān)系，客觀全面地理解和把握中央在香港、澳門(mén)實(shí)行的各項(xiàng)方針政策；二是要深刻認(rèn)識(shí)憲法和基本法所確立的在特區(qū)實(shí)行的制度，完整地理解和把握這套制度的運(yùn)作機(jī)制，包括中央與特區(qū)的權(quán)力關(guān)系和澳門(mén)特區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；三是深刻認(rèn)識(shí)貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”和與時(shí)俱進(jìn)的關(guān)系，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，研究新情況、新問(wèn)題，才能使治港治澳方略的各項(xiàng)內(nèi)容、基本法的各項(xiàng)規(guī)定歷久彌新、充滿生命力。

（作者為澳門(mén)城市大學(xué)澳門(mén)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心主任、教授）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《在慶祝澳門(mén)回歸祖國(guó)15周年大會(huì)暨澳門(mén)特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上的講話》，新華網(wǎng)，2014年12月20日。

②《陳佐洱提出三個(gè)“不能平起平坐” 習(xí)基本法倡全民常態(tài)系列化》，《澳門(mén)日?qǐng)?bào)》，2015年4月1日。