張菊梅

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州，516007）

公共服務(wù)改革中，除盛行的市場(chǎng)主導(dǎo)的民營(yíng)化改革外，逆民營(yíng)化正成為另一股改革浪潮，在公共交通、自來水供應(yīng)、垃圾處理等領(lǐng)域涌現(xiàn)。所謂逆民營(yíng)化，是指“政府將轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門的公共服務(wù)項(xiàng)目重新收歸政府，并由政府重新支配公共服務(wù)的供給的過程”①HEFETZA，WARNERME. Beyond the Markets. Planning Dichotomy： Understanding Privatization and Its Reverse in US Cities[J].Local Government Studies，2007（4）：555- 572。。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)民營(yíng)化的關(guān)注度遠(yuǎn)多于逆民營(yíng)化。在為數(shù)不多的逆民營(yíng)化研究中，國(guó)內(nèi)學(xué)者楊安華的成果最多，他立足美國(guó)、西班牙、加拿大等國(guó)的逆民營(yíng)化現(xiàn)象，分析逆民營(yíng)化在西方興起的動(dòng)因、影響因素和對(duì)中國(guó)的啟示等②楊安華.當(dāng)代西方國(guó)家逆民營(yíng)化興起的動(dòng)因分析[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010（3）。。事實(shí)上，我國(guó)公共服務(wù)逆民營(yíng)化現(xiàn)象與西方國(guó)家相比，既有共性，也有差異性，要揭示我國(guó)逆民營(yíng)化現(xiàn)象背后的本質(zhì)，還必須立足本國(guó)實(shí)際，探討我國(guó)逆民營(yíng)化背后隱含著的諸多因素，分析不同的興起動(dòng)因和催生力量，以及由此產(chǎn)生的各種模式與特色。為此，本文以公共管理的研究視角,基于對(duì)實(shí)踐的考察，對(duì)公共服務(wù)逆民營(yíng)化的多元?jiǎng)右?、主要模式作?jīng)驗(yàn)分析,并在此基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行概括總結(jié)。

一、我國(guó)公共服務(wù)逆民營(yíng)化興起的動(dòng)因

（一）公共行政理論變遷：逆民營(yíng)化興起的理論支持

在我國(guó)，公共行政學(xué)作為一門引進(jìn)學(xué)科，其理論變遷受制于西方公共行政理論的動(dòng)態(tài)發(fā)展。20 世紀(jì)70年代以來，公共服務(wù)供給是西方公共行政學(xué)界熱議的話題。學(xué)者們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于：公共服務(wù)該由誰供給和如何供給。上世紀(jì)70年代末，作為當(dāng)時(shí)公共行政主流學(xué)派的新公共管理理論，提倡公共服務(wù)民營(yíng)化、市場(chǎng)化供給，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的效率功能，主張?jiān)诠膊块T引入競(jìng)爭(zhēng)，正如薩瓦斯（E.S.Savas）所提倡的，“將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域”③E.S.薩瓦斯著.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：2。，才能夠有效提高公共服務(wù)效率。胡德總結(jié)了新公共管理理論的7 大主張：“（1）行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行專業(yè)化管理；（2）注重對(duì)政府部門及其官員的績(jī)效考核，并強(qiáng)調(diào)量化、細(xì)化考核指標(biāo)；（3）政府權(quán)力下放并向市場(chǎng)分權(quán)；（4）結(jié)果導(dǎo)向，注重產(chǎn)出；（5）政府應(yīng)借鑒私人部門的先進(jìn)管理方法與技術(shù)；（6）政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)；（7）對(duì)政府內(nèi)部實(shí)行成本控制。”①Hood，C.A.Public Management for All Seasons[J].Public Administration，1991，（69）。然而，在實(shí)踐中該理論一直備受批判，批判的焦點(diǎn)在于：過分強(qiáng)調(diào)效率致使公平價(jià)值和公共精神受到嚴(yán)重的破壞。

對(duì)新公共管理理論的批判聲中，最強(qiáng)的當(dāng)屬黑堡學(xué)派、新公共服務(wù)理論和治理理論。上世紀(jì)80年代，加里萬斯萊、古德賽爾等學(xué)者發(fā)表的《黑堡宣言》不但有力批判了新公共管理的市場(chǎng)企業(yè)邏輯，也為公共部門在“維護(hù)和增進(jìn)公共利益中的作用與地位”②董禮勝，李玉耘.工具—價(jià)值理性分野下西方公共行政理論的變遷[J].政治學(xué)研究，2010（1）。做了有力的辯護(hù)。21 世紀(jì)以來，登哈特夫婦創(chuàng)建的新公共服務(wù)理論指出“新公共管理理論下的顧客身份不能替代公民權(quán)利、企業(yè)家精神與公共利益相沖突，效率理念不足以取代公平、民主等價(jià)值，……公共服務(wù)是政府的核心職責(zé)和首要角色?！雹壅淠萏亍·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M] .北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：40。為完善公共服務(wù)，登哈特夫婦提出七個(gè)觀點(diǎn)：（1）政府的職能是服務(wù)，而非掌托；（2）公共利益是政府的目標(biāo)而不非副產(chǎn)品；（3）政府在思想上應(yīng)具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；（4）公民權(quán)比企業(yè)家精神更重要；（5）政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任非常復(fù)雜；（6）政府服務(wù)對(duì)象是公民，而非顧客；（7）政府應(yīng)該更重視人，而非生產(chǎn)率。④珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M] .北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：40-41。

興起于上世紀(jì)末的治理理論則在總結(jié)各流派觀點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)與弊端的基礎(chǔ)上，提出“公共事務(wù)的有效運(yùn)作，有賴于由政府與企事業(yè)單位、非政府組織、公民等多元主體，通過民主協(xié)商、溝通對(duì)話的方式建立的多中心治理體系?！雹菸纳亍W斯特羅姆.多中心，載自邁克爾·麥金尼斯主編.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000：65。多中心治理理論打破了單一的、對(duì)立的全能型政府和純粹市場(chǎng)化的治理思維，提出公共服務(wù)應(yīng)該走向公私合作：“（1）兼顧效率目標(biāo)和公平、民主等多元價(jià)值取向；（2）發(fā)揮政府、私營(yíng)部門、公眾等多元主體作用；（3）強(qiáng)調(diào)合作過程民主互動(dòng)、對(duì)話協(xié)商；（4）追求結(jié)果的多方共贏性?！雹迯埦彰?公共服務(wù)公私合作研究——以多中心治理為視角[J].社會(huì)科學(xué)家，2012（3）。

縱觀上述理論可以發(fā)現(xiàn)，它們主要分歧是圍繞公共服務(wù)供給的三大問題：1.對(duì)政府與市場(chǎng)作用的認(rèn)識(shí)。從新公共管理理論與黑堡學(xué)派之間的單一的、對(duì)立的政府供給或市場(chǎng)供給思維模式，到治理理論提倡的“政府與市場(chǎng)應(yīng)分工合作……政府與市場(chǎng)之間選擇并不是一種純的選擇，而是一種程度上的選擇?！雹卟闋査埂の譅柗?市場(chǎng)或政府[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1994：150-152。。公共服務(wù)中，政府與市場(chǎng)各有優(yōu)缺點(diǎn)，政府在保障公平、公正方面更有優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)在提高資源配置效率方面更有優(yōu)勢(shì)。2.對(duì)工具理性與價(jià)值理性的反思。這主要是指各理論學(xué)派關(guān)于公共服務(wù)中效率與公平、民主等價(jià)值的選擇問題的探討。事實(shí)上，公共行政理論研究長(zhǎng)期把效率和公平作為公共服務(wù)研究的主要切入點(diǎn)和最基本問題，從新公共管理理論提倡的“績(jī)效導(dǎo)向”，到黑堡學(xué)派對(duì)“公共利益、公共責(zé)任”的倡導(dǎo)，再到新公共服務(wù)理論對(duì)“民主、公平、公共利益”的重申，以及治理理論試圖把“效率”與“公平”進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡與有機(jī)整合，這實(shí)質(zhì)上折射出不同時(shí)期的學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)價(jià)值取向和改革思路的動(dòng)態(tài)調(diào)整。3.對(duì)公共服務(wù)的公益性與逐利性的反思。新公共管理理論試圖通過企業(yè)運(yùn)作邏輯，在公共服務(wù)供給中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的逐利性的同時(shí)，把公共服務(wù)的公益性作為“副產(chǎn)品”⑧珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M] .北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：74。來實(shí)現(xiàn)。黑堡學(xué)派、新公共服務(wù)理論則把公共服務(wù)的公益性視作其本質(zhì)屬性，提倡公共服務(wù)應(yīng)以公共利益為目標(biāo)，以公眾為服務(wù)對(duì)象，受公眾監(jiān)督，因此，為了避免市場(chǎng)的“唯利是圖”的行為參與，公共服務(wù)應(yīng)由政府提供。治理理論則在整合公平與效率的基礎(chǔ)上，試圖平衡和統(tǒng)一公共服務(wù)中的公共性與逐利性。文森特·奧斯特羅姆夫婦在大量考察美國(guó)警察、教育、交通等公共服務(wù)運(yùn)作之后，提出通過“完善公共利益表達(dá)制度、公開透明的行政過程、有效的市場(chǎng)監(jiān)管、充分的公眾參與”⑨文森特·奧斯特羅姆.多中心，載自邁克爾·麥金尼斯主編.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000：65。，實(shí)現(xiàn)多元主體參與下的公共服務(wù)公共性與逐利性的統(tǒng)一。

公共行政理論的上述變遷，意味著學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)改革方向問題不再是一邊倒地贊成民營(yíng)化，而是以反思、謹(jǐn)慎、審視的態(tài)度去看待新公共管理理論及其所提倡的民營(yíng)化改革，在對(duì)待逆民營(yíng)化，即政府回購(gòu)或重新支配公共服務(wù)行為，也從70年代末的一種責(zé)罵、批判態(tài)度，轉(zhuǎn)為理性接受、客觀看待的態(tài)度。毫無疑問，學(xué)術(shù)界的這一理論變遷為逆民營(yíng)化的興起提供了理論支持。

（二）超越公共服務(wù)民營(yíng)化的弊端：逆民營(yíng)化興起的根本動(dòng)因

逆民營(yíng)化在我國(guó)興起的根本動(dòng)因，是要超越民營(yíng)化在實(shí)踐中反映出來的種種弊端。民營(yíng)化的常見弊端體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是公共服務(wù)的破碎化。上世紀(jì)末以來，在我國(guó)推行的民營(yíng)化改革使國(guó)家的大部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的整體調(diào)控能力大大降低，政府統(tǒng)籌提供公共服務(wù)的局面不再重現(xiàn)。公共服務(wù)權(quán)力被分散到實(shí)力不一、為數(shù)眾多的私營(yíng)部門手中。因而，各地之間的公共服務(wù)的無論是數(shù)量，還是質(zhì)量，或是結(jié)構(gòu)上都等存在較大差異，即公共服務(wù)呈明顯的“碎片化”狀態(tài)。二是公共服務(wù)的公平性、公共責(zé)任性受損。與破碎化密切相關(guān)的是，公共服務(wù)的差異化分配，必然會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的公平性受損和公共責(zé)任缺失。現(xiàn)實(shí)中，在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公用事業(yè)等諸多領(lǐng)域都常出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：對(duì)一些有利可圖、尤其盈利空間大的服務(wù)項(xiàng)目，市場(chǎng)主體將一擁而上；對(duì)另一些無利可圖或盈利空間小、公共責(zé)任大的服務(wù)項(xiàng)目，市場(chǎng)主體將迅速撤出。正像學(xué)者張成福所言，“這種管理主義取向的民營(yíng)化、市場(chǎng)化改革以三E（經(jīng)濟(jì)、效率、效能）和工具理性為基本施政價(jià)值，它實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政的民主憲政、人民主權(quán)、公民權(quán)利、社會(huì)公正、公共利益等多元的本質(zhì)價(jià)值的忽視和取代，它導(dǎo)致公共行政價(jià)值發(fā)生偏頗，也使得公共行政的民主治理過程喪失了正當(dāng)性?！雹?gòu)埑筛?公共行政的管理主義：反思與批判[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào), 2001（1）。三是公私合謀、腐敗、私人壟斷等問題。在公共服務(wù)民營(yíng)化過程中，不斷暴露出公私合謀、私人壟斷等弊端。即公共部門與私營(yíng)部門在交接公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，出現(xiàn)錢權(quán)交易等腐敗行為，公共部門或者將服務(wù)項(xiàng)目“一攬子”捆綁交給某一私人部門，或是將合作對(duì)象長(zhǎng)期限于某一企業(yè)，排斥其他企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者。這樣，公共服務(wù)民營(yíng)化實(shí)際上就是一個(gè)從行政壟斷蛻變?yōu)樗饺藟艛嗟倪^程，絲毫不能刺激競(jìng)爭(zhēng)，而行賄的企業(yè)往往會(huì)通過價(jià)格壟斷、偷工減料、壓縮成本等方式，以獲取更高利潤(rùn)，于是出現(xiàn)了新聞上爆出的“天價(jià)高速公路投入營(yíng)運(yùn)即維修劣質(zhì)”、“政府采購(gòu)的物品中出現(xiàn)大量殘次品”、“政府向敬老院捐贈(zèng)的300 床棉被全是黑心棉”②陳剛等.“黑心棉被”竟來自政府采購(gòu)殘次品為何“入圍”[EB/OL]. 人民網(wǎng),http：//finance.people.com.cn/BIG5/n/2014/1023/c1004-25891609.html,2014-10-23。等現(xiàn)象。最后，許多民營(yíng)化改革并未真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率的提升。以公交民營(yíng)化改革為例，我國(guó)許多城市公交實(shí)行民營(yíng)化后遭遇失敗，最后不得不回歸政府提供：2007年1月，浙江蘭溪公交公司宣布終結(jié)民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)模式，公交回歸由政府直接經(jīng)營(yíng)管理的老路；③朱永紅,徐憲忠.蘭溪公交回歸國(guó)有［N］.浙江日?qǐng)?bào),2007. 01.31。同年5月，安徽合肥民營(yíng)化公交因管理和交通事故原因，由其主管政府部門決定停止其民營(yíng)化運(yùn)作，重新收歸政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；④高學(xué)軍.失控的公交車：合肥反省公交民營(yíng)化［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/g/20070524/02033623403.shtml，2007-05-24。2008年4月15日，湖北十堰市民營(yíng)化公交經(jīng)歷了多次停運(yùn)事件之后，政府相關(guān)部門決定收回公交公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。⑤金明大.十堰公交民營(yíng)化尷尬謝幕[J].中國(guó)城市經(jīng)濟(jì),2008（6）。向逆民營(yíng)化的回歸，說明公眾對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化模式運(yùn)營(yíng)的不滿，也反映了民營(yíng)化很多時(shí)候并未能像想象中那樣提高公共服務(wù)效率。

（三）合同失?。耗婷駹I(yíng)化興起的直接原因

合同外包是公共服務(wù)民營(yíng)化的基本形式。然而，在實(shí)踐中，合同外包的實(shí)施存在諸多難題，許多合同是以失敗告終的，這成為逆民營(yíng)化興起的直接原因。以廣州住宅小區(qū)教育配套設(shè)施的民營(yíng)化建設(shè)模式為例，其基本運(yùn)作過程是：小區(qū)房產(chǎn)開發(fā)商將教育和地產(chǎn)統(tǒng)一起來，結(jié)合教育、規(guī)劃等政府部門要求，承擔(dān)小區(qū)內(nèi)相關(guān)教育設(shè)施的建設(shè)任務(wù)，學(xué)校的建設(shè)資金則是由政府通過一次性扣減土地出讓金的方式投資，學(xué)校建成后，由政府相關(guān)部門驗(yàn)收、所有和經(jīng)營(yíng)。這種模式下，開發(fā)商可以打造教育品牌地產(chǎn)，提升其房?jī)r(jià)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更高利潤(rùn)，政府部門也可以借助開發(fā)商力量統(tǒng)籌學(xué)校建設(shè)，緩解財(cái)政壓力，是一種典型的“雙贏”合同模式。然而，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，合同失敗卻屢見不鮮。這種合同失敗表現(xiàn)為以下形式：（1）私人部門不履約。即開發(fā)商方面的違約行為，包括不建學(xué)校、不按照要求建設(shè)學(xué)校，或建好了遲遲不移交給教育部門等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年5月底，按照規(guī)劃，廣州的住宅小區(qū)配套學(xué)校有1096 所，到期實(shí)際已建成的為422 所，占38．5%；正在建的有73 所，占6．7%；該建未建的有280 所，占25．5%；因各種原因不能投入建設(shè)的321所，占29．3%。①王楨楨.公共服務(wù)中公私合作困境及應(yīng)對(duì)策略[D].中山大學(xué)，2009：85。而至2005年11月11日，廣州市實(shí)際已簽署《教育設(shè)施配套建設(shè)項(xiàng)目合同書》，但實(shí)際是應(yīng)建而未建的配套學(xué)校為115 所，占規(guī)劃總學(xué)校數(shù)的27．8%。②廣州市發(fā)改委.關(guān)于住宅小區(qū)教育設(shè)施配套建設(shè)情況的報(bào)告[R]，2005.轉(zhuǎn)自王楨楨.公共服務(wù)中公私合作困境及應(yīng)對(duì)策略[D].中山大學(xué)博士學(xué)位論文，2009，85。（2）私人部門不完全履約。即房產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)配套學(xué)校時(shí)，沒有按照政府部門要求和規(guī)劃的去做，或擅自調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、降低設(shè)施質(zhì)量等現(xiàn)象。例如，根據(jù)調(diào)研顯示，一些配套學(xué)校的教室或宿舍面積要比規(guī)定的小，有些體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)的采用的建設(shè)材料標(biāo)準(zhǔn)比規(guī)定的差，有些消防設(shè)施不完善，有些校舍布局在鐵路邊、高壓線下，與規(guī)劃不相符，等等。這些現(xiàn)象表明，合同外包并不像其支持者想象的那么順利，相反，多年來公共服務(wù)民營(yíng)化的試驗(yàn)表明，服務(wù)質(zhì)量問題、合同規(guī)范問題、監(jiān)督不足問題、責(zé)任追究問題，一直是民營(yíng)化過程中存在的重要問題。這些問題導(dǎo)致政府和民眾對(duì)其的不滿意，進(jìn)而收回公共服務(wù)，并導(dǎo)致逆民營(yíng)化的興起和發(fā)展。

（四）回應(yīng)公眾需求：逆民營(yíng)化興起的外在動(dòng)力

滿足公眾需求是公共服務(wù)的首要宗旨，同樣，逆民營(yíng)化也是為回應(yīng)公眾需求而興起的。新公共管理理論指導(dǎo)下的民營(yíng)化改革習(xí)慣將公眾視為顧客，它們將顧客滿意作為公共服務(wù)目標(biāo)，以顧客導(dǎo)向?yàn)槔砟畲偈蛊鋵?duì)顧客負(fù)責(zé)。然而，民營(yíng)化對(duì)待公眾的這種純市場(chǎng)化視角，排除一切政治因素的行為，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。公眾在民主治理中，扮演著復(fù)雜的角色，他們的準(zhǔn)確身份是公民。他們不但是公共服務(wù)的接受者，而且是政府公共事務(wù)的參與者、監(jiān)督者，是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者。將政府的對(duì)象簡(jiǎn)單地比作為顧客，顯然不能全面理解公民的角色，使得政府與公民之間角色錯(cuò)亂。顧客概念更注重公民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)訴求，而政治民主訴求是一種政治選擇，它不可能通過市場(chǎng)行為得以滿足，它必須要通過政府在提供公共服務(wù)和保障公共利益中得以反映。正如戴維·羅森布魯姆所言，“與私營(yíng)部門相比，政府公共部門具有以憲法為基礎(chǔ)、服務(wù)于公共利益、較少受制于市場(chǎng)力量、基于公眾的信任來代表主權(quán)運(yùn)作四大特征。”③戴維·H·羅森布魯姆.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2002：6-14。從實(shí)踐看，醫(yī)療衛(wèi)生、教育服務(wù)、公共交通等公共服務(wù)的逆民營(yíng)化，就是為了滿足公眾在維護(hù)公共利益、促進(jìn)服務(wù)公平、增進(jìn)參與、加強(qiáng)監(jiān)督等方面的民主訴求，而做出的回應(yīng)。可見，公共服務(wù)供給中，單有市場(chǎng)選擇是不夠的，逆民營(yíng)化正是作為另一種用于滿足公眾民主政治選擇的服務(wù)供給方式而出現(xiàn)，以此回應(yīng)公眾的多樣化選擇需求。

二、我國(guó)公共服務(wù)逆民營(yíng)化的基本模式

在多元?jiǎng)右蚝土α康淖饔孟?，許多民營(yíng)化公共服務(wù)項(xiàng)目走向逆民營(yíng)化。而逆民營(yíng)化作為民營(yíng)化的逆向，要對(duì)其進(jìn)行全面深入探討，首先要了解民營(yíng)化的基本類型。實(shí)際上，無論民營(yíng)化，或逆民營(yíng)化，都是公共部門與私營(yíng)部門合作（簡(jiǎn)稱公私合作，PPP）的基本形式。民營(yíng)化大師薩瓦斯（E.S.Savas）以連續(xù)體的方式，對(duì)合作類型做了較為權(quán)威、系統(tǒng)的劃分，如下表1 所示。在這一連續(xù)體上，最左端是完全公營(yíng)，最右端則是完全私營(yíng)，中間的合作形式包含國(guó)有企業(yè)、服務(wù)外包、運(yùn)營(yíng)維護(hù)外包、租賃、合作組織、租賃—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)、建設(shè)—移交—經(jīng)營(yíng)等。在11 種合作形式中，越是靠近左端，表明該形式越接近公有化，政府部門的作用與地位越大，私營(yíng)部門的影響則越?。辉绞强拷叶?，則表明該形式越接近私有化，私營(yíng)部門的作用和地位就越高，政府作用就越小。而民營(yíng)化，即公共服務(wù)供給中公私部門的合作關(guān)系從左端向右端轉(zhuǎn)變的過程。此外，世界銀行在1997年的報(bào)告里，將民營(yíng)化類型分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交/運(yùn)營(yíng)（即BOT/BOO）、剝離六種形式①The World Bank. Selecting an Option for Private Sector Participation. 1997，轉(zhuǎn)引自王灝，PPP（公私合伙制）的定義和分類探討[J]，都市快軌交通，2004（10）。。國(guó)內(nèi)學(xué)者何壽奎、陳干全、劉燕等人，在深入考察中國(guó)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，也提出了“私有化（出售）、服務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)等是當(dāng)前我國(guó)最常見的民營(yíng)化形式?！雹陉惛扇卜?wù)民營(yíng)化及其政府管理研究[M]，安徽大學(xué)出版社，2008：49。

表1 薩瓦斯的公私合作類型連續(xù)體[3]（P254）

總體而言，目前，我國(guó)最常見的民營(yíng)化形式有以下四種：一是私有化（出售）。即政府采取一次性出售方式將公共服務(wù)項(xiàng)目交給私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人經(jīng)營(yíng)，“私營(yíng)部門負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行改、擴(kuò)建，并擁有永久性經(jīng)營(yíng)權(quán)?！雹跡.S.薩瓦斯著.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：254。例如，許多城市的公交、醫(yī)院，就是政府以出售的方式轉(zhuǎn)為私有化。二是特許經(jīng)營(yíng)。指政府以公開招標(biāo)的形式，把某些公共服務(wù)項(xiàng)目委托私營(yíng)部門生產(chǎn)提供；雙方簽訂合同，明確特許經(jīng)營(yíng)期限和各自權(quán)利義務(wù)；合同期滿，公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給政府部門。例如，許多地方的通訊、電力、煤氣等的供應(yīng)，就是政府以特許經(jīng)營(yíng)的形式與通訊公司、電力公司、煤氣公司簽訂長(zhǎng)期合作合同的。三是建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交/運(yùn)營(yíng)（即BOT/BOO）。BOT 即英文Build-Operate-Transfer（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交），指政府將一個(gè)公共項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)授予承包商，承包商在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤(rùn)，合同期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。例如，許多地方的高速路建設(shè)、地鐵建設(shè)、輕軌建設(shè)就是采取這種形式。BOO 即英文Build-Own-Operate（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)），指私營(yíng)部門根據(jù)政府賦予的授權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)，但并不將此項(xiàng)移交給政府部門，私營(yíng)部門不受任何時(shí)間限制地?fù)碛衅浣?jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)。例如，許多養(yǎng)老院建設(shè)就是采取這種方式。四是外包，指政府以合同形式將一些公共服務(wù)承包給私營(yíng)部門，同時(shí)政府保留該項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)和最終產(chǎn)權(quán)。例如許多公共部門的安保服務(wù)、食堂服務(wù)等都外包給私營(yíng)部門。

逆民營(yíng)化改革，即上述民營(yíng)化形式向公有化方向變革。從表1 薩瓦斯的公私合作類型連續(xù)體看，逆民營(yíng)化即公私合作關(guān)系從右端向左端轉(zhuǎn)變的過程。目前，逆民營(yíng)化改革的常見目標(biāo)形式也是多樣化的，除了最右端的完全公營(yíng)外，還有國(guó)有企業(yè)、外包兩種常見類型。首先，完全公營(yíng)，是指“公共服務(wù)項(xiàng)目所有權(quán)歸政府，并且由政府全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)和管理”④E.S.薩瓦斯著.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：184-185。。其次，國(guó)有企業(yè)，指政府投資并控制公共服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目采取商業(yè)化和公司化運(yùn)作，以確保國(guó)有企業(yè)行為兼顧盈利性和公共性。再次，外包也是逆民營(yíng)化的目標(biāo)形式，與民營(yíng)化中的所提及的“外包”相比，逆民營(yíng)化中不但強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公共項(xiàng)目的所有權(quán)，而且還強(qiáng)調(diào)政府有更強(qiáng)有力的監(jiān)管權(quán)，而非甩手不管，因此也被稱為“新型外包”。

實(shí)踐中，我國(guó)公共服務(wù)改革從出售、特許經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO、外包等民營(yíng)化方式轉(zhuǎn)向完全公營(yíng)、國(guó)有企業(yè)、新型外包等合作形式的過程中，形成了多種改革路徑，不同路徑下政府所擁有的權(quán)限也不同。根據(jù)逆民營(yíng)化改革的路徑和政府的權(quán)限，可以把逆民營(yíng)化改革分為以下四種模式：公共壟斷模式、政府直接投資模式、政府回購(gòu)模式和政府控制模式（如下表2 所示）。不同模式下，政府對(duì)公共服務(wù)的權(quán)限、改革的路徑、對(duì)待政府與市場(chǎng)的態(tài)度、回應(yīng)的社會(huì)問題、適用的條件等方面都不相同。文章試圖在對(duì)各種模式的做簡(jiǎn)明概述的基礎(chǔ)上，引入典型案例分析，以揭示各種模式的基本特征與運(yùn)作過程。

（一）公共壟斷模式

所謂公共壟斷模式，是指政府為了平息公共服務(wù)私有化、特許經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO、外包等失敗造成的民眾不滿情緒，回應(yīng)公眾訴求，而采取公共壟斷的方式接手公共服務(wù)項(xiàng)目的模式。在這種模式下，政府是公共服務(wù)項(xiàng)目的出資者，完全擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)，同時(shí)，為了更好協(xié)調(diào)各方利益、保障公共服務(wù)的公共性、責(zé)任性，政府往往還掌握該類項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)，即全面、直接掌管公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。這一模式的主要特色就在于，強(qiáng)調(diào)政府的強(qiáng)力回歸和對(duì)市場(chǎng)的全面替代。

案例：A 住宅小區(qū)配套學(xué)校從開發(fā)商建設(shè)向政府壟斷供給

A 住宅小區(qū)位于某市新城區(qū)，按規(guī)劃，2009年9月將由該小區(qū)的開發(fā)商出資在小區(qū)內(nèi)建成一所省一級(jí)小學(xué)——B 小學(xué)的新校區(qū)。然而，2008年底，由于開發(fā)商出現(xiàn)資金鏈斷裂，無法履行合同約定的建設(shè)任務(wù)。時(shí)至2009年底，該小學(xué)新校區(qū)依然未建成。對(duì)此，B 小學(xué)師生、A 住宅小區(qū)居民多次向政府相關(guān)部門反映情況并表達(dá)不滿，甚至有居民以集體信訪、媒體介入等方式發(fā)泄情緒和尋求解決辦法。2010年初，該城區(qū)政府為協(xié)調(diào)多方利益，決定接手B 小學(xué)的新校區(qū)建設(shè)工程。首先，由該區(qū)政府和市政府財(cái)政共同出資，按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)，從開發(fā)商手中將校園建設(shè)用地、已建成的部分教學(xué)設(shè)施購(gòu)回，按照規(guī)劃將校區(qū)建設(shè)工程完成。新校建成后，歸城區(qū)教育部門所有，統(tǒng)一受區(qū)教育局的管理監(jiān)督。即學(xué)校的教學(xué)評(píng)估、學(xué)位分配、人員招聘、人事晉升、教學(xué)管理、財(cái)務(wù)管理等，都受區(qū)一級(jí)政府相關(guān)部門的直接監(jiān)管。①王楨楨.公共服務(wù)中公私合作困境及應(yīng)對(duì)策略[D].中山大學(xué)，2009。從效果看，這種公共壟斷模式有效拯救了一個(gè)失敗的民營(yíng)化項(xiàng)目。至今，B 學(xué)校的建設(shè)、管理等已按規(guī)劃以省一級(jí)學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作，學(xué)校師生、小區(qū)的居民以及周邊住戶對(duì)學(xué)校的這一轉(zhuǎn)變都表示滿意，對(duì)政府的這一接手行為表示認(rèn)同和贊賞。

表2 各種逆民營(yíng)化改革模式政府的權(quán)限及改革路徑比較

上述案例的學(xué)校校舍建設(shè)項(xiàng)目，是典型的“BOT”式民營(yíng)化運(yùn)作失敗后，向“完全公營(yíng)”方式轉(zhuǎn)變的逆民營(yíng)化改革。該模式具有以下特征：第一，改革的起因源于B 小學(xué)新校區(qū)建設(shè)的公私合作項(xiàng)目失敗，相關(guān)群眾切身利益受損，并采取制度性渠道和非制度性偏激方式表達(dá)利益訴求。政府介入其中，就是為了補(bǔ)救失敗的公私合作項(xiàng)目、回應(yīng)公眾需求、實(shí)現(xiàn)公共利益。第二，政府強(qiáng)化了對(duì)該項(xiàng)目的出資職能和監(jiān)管職能。在出資方面，政府是該小區(qū)小學(xué)的財(cái)政投入者，從開發(fā)商手中購(gòu)回土地與教學(xué)設(shè)施，到校區(qū)整體工程建設(shè)，再到建成后的學(xué)校運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，都由財(cái)政承擔(dān)。在監(jiān)管方面，無論是在項(xiàng)目建設(shè)過程中，或是項(xiàng)目建成后的驗(yàn)收，又或者是后期的維護(hù)管理方面，教育部門、規(guī)劃部門、建設(shè)部門都加強(qiáng)了監(jiān)督管理。第三，政府角色從“掌舵者”角色向“出資人”、“制度供給者”、“監(jiān)管者”、“利益協(xié)調(diào)者”等多重角色轉(zhuǎn)變。即政府從原來只做宏觀規(guī)劃和制度引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)榘鼣堉T多微觀操作職能：包括制定和執(zhí)行學(xué)校建設(shè)中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)范，監(jiān)督管理項(xiàng)目實(shí)施過程，并按照相關(guān)評(píng)估體系進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，協(xié)調(diào)項(xiàng)目中的各方利益訴求，等等。第四，公共服務(wù)的供給方式從私人壟斷轉(zhuǎn)向政府壟斷，公共服務(wù)價(jià)值從強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)效率轉(zhuǎn)向注重公共性、責(zé)任性。B 小學(xué)新校區(qū)的建設(shè)者從原來的開發(fā)商轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)級(jí)政府。開發(fā)商的主要目的是賣房盈利，因此，逆民營(yíng)化改革前，開發(fā)商預(yù)留用于建設(shè)學(xué)校的地方往往是靠近馬路、高壓電線、垃圾中轉(zhuǎn)站等危險(xiǎn)、骯臟、混亂的地段，而好的地段都用于建設(shè)樓盤。逆民營(yíng)化改革中，政府在其可供選擇的建設(shè)用地中，更加注重公共項(xiàng)目的安全性、公共性和責(zé)任性，選擇更安全的地段、更安靜的環(huán)境和合理的建設(shè)設(shè)計(jì)，以更好地滿足公眾的教育需求。

（二）政府直接投資模式

政府直接投資模式，是指公共服務(wù)項(xiàng)目私有化運(yùn)作失敗后，政府為了拯救項(xiàng)目，而采取直接投資重建的方式，恢復(fù)公共服務(wù)的正常運(yùn)作。政府直接投資模式下，政府對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目擁有完全所有權(quán)。服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)則有可能是政府直接擁有或以外包的方式轉(zhuǎn)交出去。這主要視項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性和公共性特征而定：如果項(xiàng)目屬于公共性要求高、可經(jīng)營(yíng)性低的類型，政府將直接擁有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，如農(nóng)田灌溉、供水、供氣、供電、農(nóng)村公路等；如果項(xiàng)目屬于公共性要求低、可經(jīng)營(yíng)性高的類型，政府更傾向于將經(jīng)營(yíng)權(quán)以外包的方式轉(zhuǎn)交給更專業(yè)的市場(chǎng)組織去運(yùn)作，如污水處理、軌道交通、機(jī)場(chǎng)服務(wù)等。對(duì)于政府直接擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的服務(wù)項(xiàng)目，其運(yùn)作與公共壟斷模式的運(yùn)作相似，政府對(duì)項(xiàng)目不但完整地?fù)碛薪?jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)，還完全掌握項(xiàng)目的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)；對(duì)于以外包方式將經(jīng)營(yíng)權(quán)移交的服務(wù)項(xiàng)目，由于政府是直接投資人，所以依然擁有主要的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)，即政府只控制服務(wù)項(xiàng)目的人事、財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)方面的重大決策，而不參與項(xiàng)目的具體事項(xiàng)運(yùn)作和微觀管理。這種模式的主要特色在于，強(qiáng)調(diào)對(duì)私有化失敗的糾正，以及政府公共服務(wù)絕對(duì)控制權(quán)的回歸。

案例：L 鎮(zhèn)自來水供應(yīng)“官商合股”失敗及政府的拯救

L 鎮(zhèn)是廣東山區(qū)一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、公共服務(wù)發(fā)展落后的鎮(zhèn)。早在20 世紀(jì)80年代，該鎮(zhèn)的自來水供應(yīng)進(jìn)行了“官商合股”形式的民營(yíng)化改革：鎮(zhèn)政府與一家名為松柏公司的私人企業(yè)簽訂自來水民營(yíng)化合作協(xié)議，即松柏公司出資重新組建該鎮(zhèn)的自來水廠，并占有該鎮(zhèn)自來水公司的絕大部分股份和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，負(fù)責(zé)稅費(fèi)收取工作。然而，這種“官商合股”的運(yùn)作形式并沒有幫助該鎮(zhèn)自來水供應(yīng)擺脫困境，相反，還使其陷入了更深的困境中：首先，松柏公司在該項(xiàng)目中入不敷出、無利可圖，因而無力維護(hù)供水設(shè)備的正常運(yùn)作。其次，該鎮(zhèn)居民怨聲載道，他們不但要忍受水質(zhì)差、不能食用的自來水供應(yīng)，而且還要承擔(dān)自來水漲價(jià)的義務(wù)——“由原來的6 毛每立方，漲到2012年的1 塊5?！雹偻鯄?mèng)婕.3 萬居民用污臭自來水近20年[N].中國(guó)青年報(bào)，2012.6.17。2012年6月，我國(guó)住建部頒布的《全國(guó)城鎮(zhèn)供水設(shè)施改造與建設(shè)“十二五”規(guī)劃》明確指出，城鎮(zhèn)飲水安全保障工作由城鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，建設(shè)所需資金主要由地方政府和企業(yè)自籌落實(shí)。在這一政策指導(dǎo)下，L 鎮(zhèn)政府試圖以鎮(zhèn)政府自籌資金方式建設(shè)新的供水系統(tǒng)，但是，由于該鎮(zhèn)是貧困鎮(zhèn)，難以承擔(dān)工程建設(shè)所需資金。2012年底，L 鎮(zhèn)政府通過多次向上級(jí)縣、市、省政府申請(qǐng)資金資助，最后落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金。目前，由省、市、縣、鎮(zhèn)多級(jí)政府出資，由L 鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)維護(hù)運(yùn)作的自來水供應(yīng)系統(tǒng)已在L 鎮(zhèn)正常運(yùn)作，民眾普遍對(duì)該工程建設(shè)表示滿意，稱贊政府為百姓解決了“飲水難”問題，做了一項(xiàng)重大的“民生工程”。

上述案例L 鎮(zhèn)早期實(shí)行的“官商合股”，看似政府和企業(yè)共同承擔(dān)公共服務(wù)，但實(shí)際上是典型的“私有化”改革。因?yàn)椤肮偕毯瞎伞焙?，該?zhèn)政府甩包袱似的把自來水廠建設(shè)的出資責(zé)任和管理責(zé)任全部拋給松柏公司。所以，該案例實(shí)際上是從失敗的“私有化”向“完全公營(yíng)”轉(zhuǎn)變的逆民營(yíng)化改革，該改革具有以下特征：第一，逆民營(yíng)化改革的動(dòng)因源自L 鎮(zhèn)“官商合股”自來水項(xiàng)目的三輸格局：松柏公司虧損嚴(yán)重；L 鎮(zhèn)民眾對(duì)自來水項(xiàng)目怨聲載道；L 鎮(zhèn)政府因項(xiàng)目失敗而喪失公信力。逆民營(yíng)化改革，是該鎮(zhèn)政府在住建部政策指引下，努力擺脫這種三輸局面的必然選擇。第二，政府從“一賣了之”的“旁觀者”角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鲑Y人”、“監(jiān)管者”，強(qiáng)化在項(xiàng)目建設(shè)中的出資責(zé)任和監(jiān)管職能。逆民營(yíng)化改革中，通過省、市、縣、鎮(zhèn)等層級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)方式，解決了L 鎮(zhèn)重建自來水項(xiàng)目中的資金問題。同時(shí)，政府部門加強(qiáng)了對(duì)自來水工程建設(shè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、設(shè)備維護(hù)等的監(jiān)管。第三，政府對(duì)公共服務(wù)的態(tài)度從無從監(jiān)管、視而不見，轉(zhuǎn)向注重服務(wù)責(zé)任性、公共性?！肮偕毯瞎伞毕?，由于政府基本沒有股份，不具有經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，在監(jiān)管自來水項(xiàng)目中，即使發(fā)現(xiàn)問題也難以有效的督促自來水公司解決，久而久之其監(jiān)管職能形同虛設(shè)。逆民營(yíng)化下，自來水項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)回歸政府，因此，政府的監(jiān)管權(quán)也隨之回歸。在公共利益導(dǎo)向下，政府為回應(yīng)公眾訴求、提高自身公信力，更加注重自來水項(xiàng)目是否滿足民眾需求、是否符合公共利益。

（三）政府回購(gòu)模式

政府回購(gòu)，即政府將原已轉(zhuǎn)移出去的項(xiàng)目所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)又購(gòu)買回來，并以國(guó)有企業(yè)的形式運(yùn)作。從改革路徑看，政府回購(gòu)可以是從私有化、特許經(jīng)營(yíng)向國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變，也可以是從BOT/BOO、外包向國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變。政府回購(gòu)模式下，政府重新?lián)碛泄卜?wù)項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以商業(yè)化和公司化運(yùn)作，兼顧公共服務(wù)的盈利性與公益性。政府回購(gòu)后的國(guó)有企業(yè)運(yùn)作中，政府會(huì)干預(yù)企業(yè)的重大決策。例如，企業(yè)最高領(lǐng)導(dǎo)人往往由政府任命；再如，政府擁有企業(yè)的重大財(cái)務(wù)決策權(quán)和經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。這一模式的主要特色為在于，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目所有權(quán)回歸政府條件下的兼顧盈利性與公共性運(yùn)作。因此，這一模式并不排斥市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)際上，許多政府回購(gòu)案例中，只是轉(zhuǎn)變了公共服務(wù)的所有權(quán)和強(qiáng)化了政府監(jiān)管，其他方面依然采取市場(chǎng)機(jī)制從事公共服務(wù)生產(chǎn)與供給。

案例：S 市城市公交的民營(yíng)化改革失敗與政府回購(gòu)

2003年，為有效擺脫S 市公交公司虧損困境，S 市政府推行公交民營(yíng)化改革①魏勁松.公交市場(chǎng)化改革的溫州嘗試[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2003.5.24。：S 市政府與溫州市五馬汽車出租公司簽訂《股權(quán)收購(gòu)協(xié)議》，該公司出資收購(gòu)公交國(guó)有產(chǎn)權(quán)，并成立“S 市公交集團(tuán)有限責(zé)任公司”，同時(shí)，新公司買下該市公共汽車22 條線路18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。②田麗.我國(guó)城市公交行業(yè)民營(yíng)化的困境與改革出路[D].吉林大學(xué)，2009。然而，新公司成立后，除了前兩年有小額盈利外，隨后三年逐年大額虧損：2005年、2006年和2007年該公司分別虧損額高達(dá)500 多萬元、900多萬元和700 多萬元。③田麗.我國(guó)城市公交行業(yè)民營(yíng)化的困境與改革出路[D].吉林大學(xué)，2009。在此期間，民營(yíng)化的新公交公司、公交公司員工以及公眾紛紛表達(dá)不滿。首先，新公交公司抱怨政府不能履行協(xié)議中關(guān)于取消與城市公交惡性競(jìng)爭(zhēng)的民營(yíng)中巴的承諾，使得由私人承包的民營(yíng)中巴分割了公交公司的大部分客運(yùn)市場(chǎng)。其次，公交公司還抱怨政府按協(xié)議應(yīng)給予的財(cái)政補(bǔ)貼不到位。根據(jù)該市政策規(guī)定，公交公司承擔(dān)著全市學(xué)生乘車優(yōu)惠和殘疾人、老年人、軍人免費(fèi)乘車等福利的義務(wù)。同時(shí)，按協(xié)議，政府應(yīng)對(duì)公司的燃油、公益性義務(wù)、低票價(jià)等進(jìn)行補(bǔ)貼，但卻一直沒有落實(shí)。再次，盈利性驅(qū)動(dòng)下企業(yè)忽視公司員工的利益訴求，致使職工抗議情緒和多次停運(yùn)事件。2008年4月，第4 次停運(yùn)事件發(fā)生后，S 市委決定購(gòu)回該市公交的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。同年6月，S 市建委與公交集團(tuán)公司簽訂協(xié)議，以財(cái)政購(gòu)回公交公司賬面資產(chǎn)，完成經(jīng)營(yíng)權(quán)和房產(chǎn)證、土地使用證、車輛等實(shí)物資產(chǎn)的交接。S 市政府回購(gòu)公交后，認(rèn)真總結(jié)失敗的根源，并探索公交改革之路，努力平衡公交公益性與企業(yè)盈利性矛盾的基礎(chǔ)上擺脫經(jīng)營(yíng)虧損困境。于是，S 官方提出國(guó)有民營(yíng)的經(jīng)營(yíng)方式，2008年8月，該市首批3 條線路的39 量新車實(shí)行國(guó)有民營(yíng)方式運(yùn)作，此外還陸續(xù)對(duì)其他線路車倆都實(shí)行國(guó)有民營(yíng)方式改革。對(duì)于回購(gòu)，擺脫了停運(yùn)造成的不便，公眾是贊許的；公交公司的職工非常支持和擁護(hù)讓他們更有安全感的“國(guó)有時(shí)代”的恢復(fù)。

S 市的公交改革案例，是典型的從“出售、私有化”失敗后回歸國(guó)有企業(yè)運(yùn)作模式。該項(xiàng)改革具有以下特征：第一，案例中政府回購(gòu)的原因在于拯救失敗了的民營(yíng)化公交。民營(yíng)化后不久，公交公司連年虧損；公司職工因利益受損紛紛抗議或罷工；公眾因公交的不正常運(yùn)作和管理混亂而出行受影響；政府因公交民營(yíng)化的不良效果而備受指責(zé)。為扭轉(zhuǎn)失敗局面，S 政府決定回購(gòu)公交公司，推行逆民營(yíng)化改革。第二，改革的核心在于強(qiáng)化政府在資金保障、利益協(xié)調(diào)、公交規(guī)劃與管理、制度供給等方面的職能，政府從不負(fù)責(zé)任的“旁觀者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤八姓摺?、“?guī)制者”、“監(jiān)管者”、“協(xié)調(diào)者”角色。逆民營(yíng)化改革中，政府不僅強(qiáng)化公交市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的規(guī)制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)非法營(yíng)運(yùn)的民營(yíng)中巴的懲處力度，為公交公司營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；還切實(shí)履行公私合作協(xié)議，落實(shí)對(duì)公交公司的各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼；完善公交公司的管理考核與職工的利益表達(dá)渠道。第三，從市場(chǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌資源、綜合運(yùn)用政府和市場(chǎng)力量提供公交服務(wù)。顯然，民營(yíng)化后政府在公交服務(wù)中的全身而退，是造成民營(yíng)化失敗的關(guān)鍵因素。逆民營(yíng)化改革雖然強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的回歸，但是并不排斥市場(chǎng)，也不意味著向全能型政府轉(zhuǎn)變，而是統(tǒng)籌政府和市場(chǎng)資源，發(fā)揮各自特色。S 市采取國(guó)有民營(yíng)的公交運(yùn)作模式就是綜合運(yùn)用政府與市場(chǎng)力量的體現(xiàn)：政府擁有公交公司所有權(quán)，以更好地協(xié)調(diào)各方關(guān)系、保障公共利益和服務(wù)的公平性，專業(yè)化的民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)公交服務(wù)的具體運(yùn)營(yíng)，以更好地配置資源，提高公司的運(yùn)作效率。第四，政府與企業(yè)關(guān)系從“政強(qiáng)企弱”的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)平等的“互利共贏”的合作關(guān)系。民營(yíng)化狀態(tài)下，政府對(duì)合作協(xié)議中的財(cái)政補(bǔ)貼、規(guī)范客運(yùn)市場(chǎng)等義務(wù)均無履行，政府與民營(yíng)公交公司之間是典型的“政強(qiáng)企弱”的不對(duì)等關(guān)系。逆民營(yíng)化改革后，政府切實(shí)履行合作協(xié)議，落實(shí)各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)化公交路線規(guī)劃設(shè)置、規(guī)范客運(yùn)市場(chǎng)等，以此保障民營(yíng)公交企業(yè)的盈利性，努力建立互利共贏的政企合作關(guān)系。

（四）政府控制模式

政府控制模式，是指政府是公共服務(wù)項(xiàng)目的主要出資人，控制項(xiàng)目大部分股份，同時(shí)，為了提高公共服務(wù)效率與質(zhì)量，政府部門鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與。這種模式的逆民營(yíng)化改革路徑一般是，從私有化、特許經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO、外包等形式向新型外包轉(zhuǎn)變。在這種模式下，公共服務(wù)項(xiàng)目的主要所有權(quán)歸政府，其主要經(jīng)營(yíng)權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)也由政府控制。政府試圖通過控制項(xiàng)目，保證公共服務(wù)的公益性，并通過鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與，以緩解項(xiàng)目的資金壓力，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的高效優(yōu)勢(shì)。該模式的主要特色在于，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)監(jiān)控下的市場(chǎng)化運(yùn)作。

案例：W 縣農(nóng)村客運(yùn)外包失敗后向政府控制模式轉(zhuǎn)變

W 縣是一個(gè)南方山區(qū)農(nóng)村，是我國(guó)多種花卉、瓜果的生產(chǎn)地。然而，由于交通不便，導(dǎo)致此縣農(nóng)產(chǎn)品外銷難、農(nóng)民增收難、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展難。為解決交通問題，2003年，在省、市、縣地方政府推動(dòng)下，該縣農(nóng)村客運(yùn)推行服務(wù)外包改革，即全縣的15 條開往各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客運(yùn)路線全部由A 運(yùn)輸公司承包，承包期為10年，該公司的客運(yùn)路線、票價(jià)、班次等按照外包合同規(guī)定運(yùn)行。W 縣外包的農(nóng)村客運(yùn)因票價(jià)均為1-5 元的低價(jià)，班次較頻繁，所以民眾親切將其成為“農(nóng)村公交”。然而，跟良好的社會(huì)效益相比，該農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益就不容樂觀。事實(shí)上，A 運(yùn)輸公司自承包該項(xiàng)目就以每天虧5000 元的速度虧損，且運(yùn)營(yíng)車越多，運(yùn)輸公司就虧本越厲害。①敖淑清.農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展滯后成因的帕雷托方法解析——以廣東省為例[J].廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（6）。終于，運(yùn)營(yíng)不到一年，A 運(yùn)輸公司自動(dòng)要求退出客運(yùn)承包。A 公司退出后，W 縣政府相關(guān)部門加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)的投入、規(guī)范和引導(dǎo)。首先，政府明確了財(cái)政投入是農(nóng)村客運(yùn)資金的主要來源，設(shè)立專門農(nóng)村客運(yùn)財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，財(cái)政補(bǔ)貼采取公交補(bǔ)貼、油費(fèi)補(bǔ)貼、稅收減免、路費(fèi)、附加費(fèi)減免等形式資助給實(shí)際運(yùn)營(yíng)商。其次，該縣交通部門通過深入勘察路況、走訪民眾、掌握客源等，重新規(guī)劃和設(shè)置農(nóng)村客運(yùn)路線，以保證運(yùn)營(yíng)商有較穩(wěn)定、充足的客源。再次，允許運(yùn)營(yíng)商結(jié)合實(shí)際需要采取靈活多樣的運(yùn)營(yíng)模式，如允許客運(yùn)班車采用預(yù)約發(fā)班、設(shè)置臨時(shí)發(fā)車點(diǎn)、繞道中心鎮(zhèn)搭客等行為，以保證以盈利性。第四，加大對(duì)該縣非法客運(yùn)的懲罰和打擊力度，為中標(biāo)的運(yùn)輸公司的運(yùn)作消除不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者。第五，為保障公共利益和運(yùn)營(yíng)商的盈利性，2010年該縣交通部門出臺(tái)了《農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施意見》，規(guī)定農(nóng)村客運(yùn)票價(jià)不高于10 元。通過以上改革措施，W 縣政府與B、C 兩家運(yùn)輸公司簽訂協(xié)議，由政府作為主要出資人，B、C 是實(shí)際運(yùn)營(yíng)商，提供更專業(yè)、高質(zhì)量的客運(yùn)服務(wù)。由此，政府不但兼顧了農(nóng)村客運(yùn)的公益性和運(yùn)營(yíng)商的盈利性，也解決了財(cái)政資金緊張下公共服務(wù)水平不足問題。

上述案例實(shí)際上是一個(gè)從“政府缺位下的服務(wù)外包”失敗后，向“政府主導(dǎo)下的新型外包”轉(zhuǎn)變的過程。此項(xiàng)改革具有以下特征：一是民營(yíng)化外包后農(nóng)村客運(yùn)盈利性差，項(xiàng)目承包商A 運(yùn)輸公司難以為繼，是該縣政府推行逆民營(yíng)化改革的直接動(dòng)因。政府試圖通過加大資金投入和對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)限，拯救農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)項(xiàng)目，并提高其公益導(dǎo)向和運(yùn)作效率。二是改革的核心在于政府強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村客運(yùn)的出資責(zé)任及規(guī)制、監(jiān)管責(zé)任。這體現(xiàn)在：明確了財(cái)政投入是農(nóng)村客運(yùn)資金的主要來源，設(shè)立專門農(nóng)村客運(yùn)財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)資助運(yùn)營(yíng)商；重新規(guī)劃和設(shè)置農(nóng)村客運(yùn)路線，規(guī)范農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)，打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者和非法運(yùn)營(yíng)商；完善票價(jià)體系，在運(yùn)營(yíng)模式和運(yùn)營(yíng)細(xì)節(jié)上賦予運(yùn)營(yíng)商更多自主權(quán)；等等。第三，改革中兼顧農(nóng)村客運(yùn)的公平與效率，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)主體在其中的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮。一方面，政府的直接介入，拯救瀕臨破產(chǎn)的農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)項(xiàng)目，保障了當(dāng)?shù)厝罕姷目瓦\(yùn)服務(wù)享用權(quán)；另一方面，通過規(guī)范農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)、完善客運(yùn)管理、健全與新的運(yùn)營(yíng)商的合作協(xié)議等措施，營(yíng)造健康有序的農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)氛圍，保障農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)的高效運(yùn)作。第四，改革中政府與運(yùn)營(yíng)商努力構(gòu)建“互利互惠”的合作共贏關(guān)系。逆民營(yíng)化中，政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村客運(yùn)項(xiàng)目的控制和管理的同時(shí)，鼓勵(lì)有實(shí)力的市場(chǎng)主體參與合作，該縣政府努力尋求專業(yè)化的B、C 運(yùn)輸公司作為合作運(yùn)營(yíng)商，以緩解其運(yùn)營(yíng)資金短缺、客運(yùn)服務(wù)專業(yè)性弱、服務(wù)水平不高等問題。為此，政府與運(yùn)營(yíng)商簽訂平等互利的合作協(xié)議，并切實(shí)履行合約，以建立良性長(zhǎng)效的合作關(guān)系。

縱觀四種逆民營(yíng)化改革模式，可見以下規(guī)律：

一是公共壟斷模式、政府直接投資模式、政府回購(gòu)模式、政府控制模式，四種模式對(duì)政府的依賴程度依次降低，對(duì)市場(chǎng)的排斥程度也依次降低。如果說公共壟斷模式是對(duì)政府的全方位依賴和對(duì)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)機(jī)制的全面排斥。那么，政府直接投資模式更多是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公共項(xiàng)目絕對(duì)支配地位和對(duì)民營(yíng)化的極端形式——“私有化”的失敗的糾正，但它并不排斥市場(chǎng)，甚至在許多服務(wù)供給、設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等過程中引入市場(chǎng)機(jī)制。政府回購(gòu)模式對(duì)市場(chǎng)的接納程度則更高，因?yàn)樗鲝埞卜?wù)以國(guó)有企業(yè)方式運(yùn)作，即所有權(quán)和重大決策權(quán)歸政府，其他方面遵循市場(chǎng)化、商業(yè)化方式運(yùn)作。而政府控制模式則在強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位的同時(shí)，也非常鼓勵(lì)市場(chǎng)力量的參與，以此緩解政府資金壓力和提升服務(wù)質(zhì)量。

二是四種模式適用的條件有所不同，對(duì)民營(yíng)化失敗的回應(yīng)立足點(diǎn)不同。首先，公共壟斷模式利用政府的全面回歸代替市場(chǎng)，適用于公眾對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化完全失去信心，市場(chǎng)主體與公眾之間矛盾尖銳等情況。該模式主要對(duì)民營(yíng)化中公眾信任度降低、公共利益嚴(yán)重受損等問題作出回應(yīng)。其次，政府直接投資模式是政府利用財(cái)政投入奪回對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的所有權(quán)和絕對(duì)支配地位，適用于私有化下公共服務(wù)監(jiān)管不力以及由此導(dǎo)致的效率低下、質(zhì)量下降、公眾不滿的情況。因此，該模式主要對(duì)私有化下政府缺位、服務(wù)低效等問題作出回應(yīng)。再次，政府回歸模式是在國(guó)有化前提下，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，適用于公共服務(wù)民營(yíng)化運(yùn)作后各方利益矛盾凸顯、公共服務(wù)公益性與企業(yè)逐利性難兼顧的情況。該模式主要對(duì)民營(yíng)化中犧牲公益性追逐盈利性或企業(yè)無利可圖問題作出回應(yīng)。最后，政府控制模式是要求政府主導(dǎo)監(jiān)控下供給公共服務(wù)，適用于公私合作中政府甩手不管或喪失主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下、公眾滿意度低的情況。該模式主要對(duì)外包、特許經(jīng)營(yíng)或BOT/BOO 等形式的民營(yíng)化下政府缺位問題作出的回應(yīng)。

三、我國(guó)公共服務(wù)逆民營(yíng)化改革的共性與展望

綜上所述，逆民營(yíng)化是由理論變革、超越民營(yíng)化弱點(diǎn)、公眾需求等多元訴求而引發(fā)的新型制度安排。逆民營(yíng)化在公共服務(wù)改革實(shí)踐中有不同模式，雖然不同模式下，政府權(quán)限、適用條件、回應(yīng)的社會(huì)問題、對(duì)政府和市場(chǎng)的態(tài)度等方面特色各異，但它們卻有一些共同的特性：

1.改革主要針對(duì)一些各方利益沖突明顯、公共責(zé)任大、監(jiān)管缺位的民營(yíng)化公共服務(wù)項(xiàng)目。例如，案例中的自來水供應(yīng)、城市公交、農(nóng)村客運(yùn)、教育設(shè)施建設(shè)等都是影響面大、涉及公眾切身利益的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。也正因這些服務(wù)項(xiàng)目的公共責(zé)任大，所以出現(xiàn)利益沖突時(shí)，私營(yíng)部門難以協(xié)調(diào)，不得不轉(zhuǎn)交給政府。

2.改革后政府職能普遍得到強(qiáng)化。逆民營(yíng)化往往意味著政府從民營(yíng)化的“一賣了之”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榧哟筘?cái)政投入，強(qiáng)化政府規(guī)制、監(jiān)管等職能。上述案例中，民營(yíng)化狀態(tài)下，政府都或是逃避了出資責(zé)任，或是擺脫了管制責(zé)任，導(dǎo)致公共服務(wù)的公益性和企業(yè)盈利性雙雙流失；逆民營(yíng)化狀態(tài)下，政府變?yōu)楣卜?wù)項(xiàng)目的主要出資人、責(zé)任人和所有者，是公共利益的維護(hù)者，因此，政府都加強(qiáng)公共服務(wù)的規(guī)制與監(jiān)管，既保障公共利益，又保障合作企業(yè)的合法盈利性。

3.改革過程注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合利益。上述逆民營(yíng)化改革都是政府為回應(yīng)多元的利益訴求而做出的行為選擇。在改革過程中，政府普遍注重收集民意、回應(yīng)訴求，努力兼顧公眾、市場(chǎng)主體等多方利益。為此，政府相關(guān)部門往往通過深入調(diào)查、提供平臺(tái)對(duì)話、加強(qiáng)溝通等方式，制定民主科學(xué)的、公眾滿意的公共服務(wù)改革方案。

縱觀各種逆民營(yíng)化實(shí)踐模式，為保證改革的持久良性運(yùn)作，政府既應(yīng)客觀評(píng)價(jià)市場(chǎng)的優(yōu)缺點(diǎn)，也應(yīng)客觀看待政府的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，防止逆民營(yíng)化重走“單一政府主體”、“全能型政府”的公共服務(wù)供給老路。為此，逆民營(yíng)化改革中應(yīng)重點(diǎn)采取以下措施：

一是正確界定公共服務(wù)中政府與市場(chǎng)的作用邊界。一方面，政府應(yīng)正確劃分公益性的公共服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)，另一方面，政府應(yīng)理清在不同類型服務(wù)中的角色：對(duì)于公益性服務(wù)，政府應(yīng)該從設(shè)計(jì)、投資到建設(shè)、管理都發(fā)揮核心作用；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)，因強(qiáng)調(diào)個(gè)性化、差異化，應(yīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)，鼓勵(lì)市場(chǎng)化運(yùn)作，而政府需提供必要制度、標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管。

二是培育有實(shí)力的市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)供給。無論除了完全公營(yíng)和完全私營(yíng)之外，其他形式的民營(yíng)化或逆民營(yíng)化類型，都需要政府與市場(chǎng)主體合作，才能更高效地提供公共服務(wù)。培育專業(yè)化水平高、實(shí)力雄厚的市場(chǎng)主體，是促進(jìn)有效的公私合作、提高公共服務(wù)質(zhì)量與水平的重要途徑。因此，各地政府可以通過引進(jìn)外資、鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等方式，扶持新興的市場(chǎng)主體；還可以通過簡(jiǎn)化手續(xù)，優(yōu)先審批程序等方式，完善市場(chǎng)環(huán)境；等等。

三是明確各個(gè)層級(jí)政府的公共服務(wù)責(zé)任。逆民營(yíng)化的一個(gè)主要特色就是政府加大對(duì)公共服務(wù)的資金投入。那么，出資責(zé)任在各層級(jí)政府中應(yīng)該如何分配？為合理分?jǐn)偝鲑Y責(zé)任，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)省域內(nèi)公共服務(wù)發(fā)展極不平衡的事實(shí)。筆者建議建立“省級(jí)統(tǒng)籌”的公共服務(wù)出資體制和“以縣為主”的公共服務(wù)管理體制。即一方面，各省級(jí)政府應(yīng)成立由分管副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省主要公共服務(wù)的工作，加大省級(jí)政府對(duì)省域內(nèi)公共服務(wù)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。另一方面，完善縣級(jí)政府對(duì)縣域公共服務(wù)的管理指導(dǎo)責(zé)任。

四是努力平衡和兼顧公共利益和企業(yè)盈利性。逆民營(yíng)化改革，是公平、責(zé)任、公共利益等價(jià)值的回歸。為此，改革中要努力構(gòu)建實(shí)現(xiàn)上述價(jià)值的平臺(tái)與渠道，即通過健全信息公開制度、民意收集制度、溝通協(xié)調(diào)制度等，為社會(huì)公眾表達(dá)利益訴求提供制度化渠道。另一方面，政府與市場(chǎng)主體在合作中應(yīng)體現(xiàn)平等互利關(guān)系，雙方應(yīng)切實(shí)履行合約中相關(guān)條款，保障合作企業(yè)的基本權(quán)益，努力構(gòu)建互利共贏的公私合作關(guān)系。