宋朝武, 羅 曼

一、問題的提出

深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革，是我國深化改革、實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大復(fù)興的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求。人民調(diào)解，作為黨在新民主主義革命時(shí)期吸收借鑒傳統(tǒng)民間調(diào)解精華，扎根于陜甘寧革命根據(jù)地發(fā)展出的中國特色糾紛解決方式，一直以來發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線”作用。人民調(diào)解在解紛功能之外，還具有宣傳法律、預(yù)防糾紛發(fā)生和防止糾紛激化等功能，在某種意義上是基層社會(huì)治理的重要組成部分。

回溯歷史，新中國成立后，人民調(diào)解以國家權(quán)威為后盾在基層單位、組織之上全面建立起來。此后，隨著我國社會(huì)變遷與法治建設(shè)發(fā)展，人民調(diào)解制度經(jīng)歷了興盛、衰弱、重構(gòu)三個(gè)階段。第一階段是建國后至改革開放前人民調(diào)解的興盛時(shí)期，這一時(shí)期的人民調(diào)解制度表現(xiàn)出與基層統(tǒng)治緊密結(jié)合，在社會(huì)糾紛解決中占主導(dǎo)地位。第二階段是20世紀(jì)90年代人民調(diào)解的衰落時(shí)期，這一時(shí)期隨著社會(huì)對司法審判的日益推崇，人民調(diào)解在社會(huì)糾紛解決方式中開始趨于從屬地位。第三階段是本世紀(jì)初開始的人民調(diào)解的復(fù)興和重構(gòu)時(shí)期?！霸V訟爆炸”致使法院不堪重負(fù)，社會(huì)開始反思過于激進(jìn)的訴訟中心主義，并重新審視人民調(diào)解在糾紛解決中的作用，相應(yīng)的政策法規(guī)也開始陸續(xù)出臺(tái)。

近年來，全國各地都十分重視靈活便利的人民調(diào)解機(jī)制在糾紛化解及地方治理方面的重要作用，在制度創(chuàng)新、平臺(tái)建設(shè)、調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行了大量探索。然而在部分地區(qū)，尤其是糾紛案件增速較快的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，人民調(diào)解機(jī)制的解紛功能和社會(huì)治理功能尚未取得理想的效果。在巨大糾紛數(shù)量與調(diào)解員隊(duì)伍難題的夾持下，基層人民調(diào)解委員會(huì)開展人民調(diào)解工作面臨著更多的困難和挑戰(zhàn)，有的人民調(diào)解組織甚至出現(xiàn)了人民調(diào)解嚴(yán)重弱化的現(xiàn)象，表現(xiàn)為大量矛盾糾紛沒有經(jīng)過人民調(diào)解“第一道防線”進(jìn)行化解而直接進(jìn)入司法審判程序，人民調(diào)解的功能價(jià)值被消耗殆盡。

隨著國家頂層設(shè)計(jì)對多元化糾紛解決機(jī)制的推重，人民調(diào)解制度等多元調(diào)解機(jī)制的建設(shè)在下一步社會(huì)糾紛治理體系改革中將重獲重視與發(fā)展。人民調(diào)解制度的功能之一在于分流案件，解決糾紛，作為矛盾糾紛的主要聚集地，主要分布在基層的人民調(diào)解組織無疑是分流化解矛盾糾紛的“主戰(zhàn)場”。因此，基層人民調(diào)解組織能否開展好人民調(diào)解工作，很大程度上決定著改革能否取得好的效果。在對這一制度重新發(fā)展的期待之余，也應(yīng)看到人民調(diào)解制度在式微多年后運(yùn)行已略顯遲滯，如何使得這一獨(dú)具我國特色的傳統(tǒng)糾紛解決方式在新時(shí)代的社會(huì)條件下再度出發(fā)，是當(dāng)前亟須研究探討的重大問題。本文力圖在對人民調(diào)解現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證考察和梳理基礎(chǔ)上，剖析這一制度目前存在的問題，并對新的社會(huì)背景下該制度的重構(gòu)提出個(gè)人的見解。

二、人民調(diào)解制度的實(shí)施效果與現(xiàn)狀

人民調(diào)解制度在式微多年后，雖不說沉疴難起，但也是弊病纏身，要復(fù)興和重構(gòu)這一制度，首先就要對現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行深入了解，并找到病癥所在，這一工作僅有概念化的了解顯然是不足的。為獲取第一手的分析材料，對人民調(diào)解制度的實(shí)際運(yùn)行狀況進(jìn)行考察，以了解對解決問題真正有意義的細(xì)節(jié)，筆者調(diào)取了某直轄市所在的市級和區(qū)級人民調(diào)解組織2015年至2018年的總體糾紛化解情況及500份人民調(diào)解協(xié)議、500件訴訟案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并對某直轄市5個(gè)街道、地區(qū)中100名人民調(diào)解員及社區(qū)干部進(jìn)行了訪談。得出了第一手的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和訪談?dòng)涗?，并在此基礎(chǔ)上分析總結(jié)了人民調(diào)解制度存在的問題。下文首先就調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及訪談?dòng)涗泝?nèi)容進(jìn)行展示。

(一)人民調(diào)解制度運(yùn)行的基本現(xiàn)狀

從民事糾紛解決的總體上看，我國當(dāng)前社會(huì)民事糾紛解決的主要手段是法院訴訟，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，法院訴訟增長十分明顯。這既說明了我國法院糾紛解決能力的增強(qiáng)，同時(shí)也反映出人民調(diào)解機(jī)制的機(jī)制功能沒有得到充分發(fā)揮。

圖1為近三年某直轄市全市法院民事案件收案數(shù)與全市人民調(diào)解收案數(shù)的對比。

圖1 全市法院民事案件收案數(shù)與全市人民調(diào)解收案數(shù)對比圖

圖2，為筆者抽取的某直轄市街道人民調(diào)解委員會(huì)2017年度500份人民調(diào)解卷宗所化解的糾紛類型統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)顯示500份卷宗中90%的化解卷宗均為治安調(diào)解案件。

雖然從表1的總量數(shù)字上看，人民調(diào)解的數(shù)量為法院收案量的40%，與20世紀(jì)80年代相比10∶1的比例相比已經(jīng)有了很大減少，但從圖2更為細(xì)致的樣本上可知人民調(diào)解解決的糾紛90%均為派駐在公安派出所的治安聯(lián)合調(diào)解，民事糾紛數(shù)量甚微，與法院的民事糾紛數(shù)量不可同日而言。

(二)糾紛化解的類型

人民調(diào)解機(jī)制化解的民事糾紛類型主要集中于所需專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)要求不高，但糾紛當(dāng)事人關(guān)系緊密的糾紛領(lǐng)域。通常需要由人民調(diào)解員綜合運(yùn)用社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)、溝通技巧和基礎(chǔ)性的法律知識(shí)等綜合性知識(shí)技巧化解糾紛。這一類糾紛集中于家事糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、城市物業(yè)類糾紛和農(nóng)村宅基地類糾紛中。

圖2 人民調(diào)解委員會(huì)類型

圖3 人民調(diào)解糾紛類型情況

圖3為2017年度某直轄市全市人民調(diào)解糾紛類型分布情況。

如圖3所示，人民調(diào)解化解的爭議主要集中在鄰里、家事等簡單糾紛。此兩類糾紛占人民調(diào)解化解類型的66%，合同糾紛的化解率僅為3%。

人民調(diào)解機(jī)制的組織類型在我國多種多樣，基本涵蓋了我國目前民間調(diào)解的全部組織。類型上既包括傳統(tǒng)的以村委會(huì)、居委會(huì)社區(qū)、街道人民調(diào)解委員會(huì)組織為代表的基層組織人民調(diào)解委員會(huì)，也包括行業(yè)性、專業(yè)性和特色型的調(diào)解組織。

圖4 調(diào)解組織的分布數(shù)量

圖4為某直轄市各類人民調(diào)解組織的分布數(shù)量。

如圖4所示，村委會(huì)、居委會(huì)附設(shè)的人民調(diào)解委員會(huì)占到調(diào)解組織數(shù)量的91%。村、居調(diào)解組織數(shù)量龐大，其他類型的調(diào)解組織不足村居調(diào)解組織的10%。

筆者針對500份訴訟案件當(dāng)事人進(jìn)行了調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)顯示近97%的糾紛當(dāng)事人在訴訟前沒有選擇過人民調(diào)解進(jìn)行糾紛化解，不了解除法院訴訟外還有人民調(diào)解的糾紛化解方式可以選擇。

除了上文的實(shí)證數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)外，為更深入了解調(diào)解員隊(duì)伍，展現(xiàn)出人民調(diào)解制度運(yùn)行中的實(shí)質(zhì)，筆者選取典型地區(qū)與調(diào)解員進(jìn)行了面對面訪談。由于訪談?dòng)涗涊^為凌散，筆者以圖表方式對訪談?dòng)涗涍M(jìn)行匯總摘錄，具體如表1所示：

表1 訪談?dòng)涗泤R總

(三)制度運(yùn)作的主要問題

從以上實(shí)證材料中可以看出，當(dāng)前我國的人民調(diào)解制度在運(yùn)行中存在諸多問題，主要體現(xiàn)在功能弱化、接受認(rèn)同度低、人員素質(zhì)有待提高等方面?，F(xiàn)分述如下：

1.人民調(diào)解的功能弱化

上文分析提到，我國人民調(diào)解制度在出現(xiàn)之初就兼具政治和糾紛解決雙重功能，目前人民調(diào)解的功能弱化在兩方面都有體現(xiàn)。改革開放前的人民調(diào)解組織多依托于機(jī)關(guān)、組織、集體，人民調(diào)解員社會(huì)地位較高，也具有天然的政治權(quán)威性，能夠發(fā)揮一定的政治秩序構(gòu)建功能。而從上文的調(diào)查情況來看，目前的人民調(diào)解組織多附設(shè)在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等群眾性自治組織中。在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等組織自身在社會(huì)政治生活中的作用日益邊緣的情況下，人民調(diào)解組織的政治權(quán)威性更無從談起。另外從訪談中可看出，目前的人民調(diào)解員組成多以退休人員、老人、甚至社區(qū)下崗待業(yè)人員為主，并非社會(huì)中堅(jiān)力量，自身社會(huì)權(quán)威性不足，難以承擔(dān)政策宣傳和政治教化的工作。

如果說人民調(diào)解的政治功能弱化是受時(shí)代變化之影響，主要還是附設(shè)功能的減弱，那么糾紛化解功能的弱化則是傷及人民調(diào)解制度根基的問題。人民調(diào)解作為一種糾紛解決方式，為民眾糾紛解決提供了一種更加便捷的程序選擇權(quán)。人民調(diào)解為糾紛雙方提供了雖不精細(xì)專業(yè)但成本低廉的程序選擇，大量簡單民事糾紛向人民調(diào)解轉(zhuǎn)移，能起到方便快捷和分流司法案件的作用。但從上文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，進(jìn)入人民調(diào)解程序的案件數(shù)量很少，與法院化解糾紛的數(shù)量相比，較80年代有較大下降，這自然導(dǎo)致人民調(diào)解在社會(huì)糾紛解決中的作用趨于下降。另外由于人民調(diào)解權(quán)威性的下降，也導(dǎo)致人民調(diào)解在糾紛處理工作中難度增大，削弱了人民調(diào)解化解糾紛方便快捷的優(yōu)勢。

2.人民調(diào)解社會(huì)認(rèn)同度低

20世紀(jì)80年代前，社會(huì)糾紛調(diào)解格局呈現(xiàn)“人民調(diào)解為主、法院調(diào)解為輔”的狀態(tài)，社會(huì)糾紛調(diào)解工作主要由人民調(diào)解來承擔(dān)。人民群眾內(nèi)部有糾紛首先是找人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，人民調(diào)解組織也利用自身的權(quán)威性化解大部分社會(huì)糾紛。但80年代后，隨著對法律秩序的強(qiáng)調(diào)，人民調(diào)解在社會(huì)中的影響日益淡化。從上文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及訪談反饋來看，人民調(diào)解目前已經(jīng)淪為輔助性的多元糾紛化解機(jī)制之一，民眾對人民調(diào)解組織的認(rèn)同度極低，民眾很少運(yùn)用人民調(diào)解處理紛爭，甚至不知道可以適用人民調(diào)解制度解決爭議。而與此形成對比的是，法院訴訟作為糾紛解決方式的民眾認(rèn)可度極高，人民調(diào)解組織名義上仍數(shù)量龐大，但影響力與數(shù)量嚴(yán)重不成比例。

3.人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)不足

從實(shí)證調(diào)查可以看出，目前我國的人民調(diào)解員大都由鄉(xiāng)村、社區(qū)干部兼任，專職調(diào)解員較少；人民調(diào)解員總體待遇偏低，社會(huì)地位也不高，流動(dòng)性也較大，對高層次人才缺乏吸引力，人員素質(zhì)整體偏低；法律專業(yè)素質(zhì)方面存在欠缺，大多沒有法律學(xué)習(xí)背景。政府雖然出于對人民調(diào)解優(yōu)越功能的認(rèn)可而積極推進(jìn)人民調(diào)解組織的設(shè)立，但長期有效的財(cái)政投入仍顯不足，財(cái)政激勵(lì)機(jī)制不足以及糾紛化解過程中責(zé)任與義務(wù)不對等問題，均導(dǎo)致人民調(diào)解員對調(diào)解工作缺乏投入的動(dòng)力。

三、人民調(diào)解制度運(yùn)作的困境及其成因

針對上述困境，要想實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解制度在新時(shí)期的再發(fā)展，首先應(yīng)對已有的沉疴進(jìn)行全面的病理分析，以確定病因所在。只有對這些問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行深層次分析，才能對癥下藥，找到解決的方法?？傮w而言，人民調(diào)解制度困境是外部環(huán)境和自身建設(shè)兩大方面原因所造成，具體有以下幾點(diǎn)原因。

(一)法院權(quán)力擴(kuò)張壓縮人民調(diào)解空間

人民調(diào)解的弱化有特定的社會(huì)原因和歷史背景，但筆者認(rèn)為主要的外部原因在于人民調(diào)解受到了司法改革過程中司法社會(huì)化和司法萬能主義觀念的沖擊。國家對依法治國的強(qiáng)調(diào)及民眾對法治的追求，導(dǎo)致了觀念中一個(gè)完美的法院模式的出現(xiàn)。法院解決糾紛被過高地推崇，法院系統(tǒng)的權(quán)力擴(kuò)張成為客觀需要，民間調(diào)解嚴(yán)重地依賴于“法律上”的力量。與此同時(shí)，通過“依法治國”等一系列政治宣傳，以及司法改革的推進(jìn)，逐步在社會(huì)心理中塑造了法院解決糾紛的首要地位，有糾紛首先找法院日益被社會(huì)大眾廣泛認(rèn)可。而從本世紀(jì)初開始的降低訴訟費(fèi)以及對訴訟服務(wù)性的強(qiáng)調(diào)，則對糾紛更迅猛向法院轉(zhuǎn)移起到了推波助瀾的作用。訴訟的權(quán)威性、成本的低廉化，使得通過法院訴訟成為民眾更加理性的選擇。

(二)組織發(fā)展的無序化導(dǎo)致人民調(diào)解制度功能模糊

人民調(diào)解組織設(shè)立之初，組織機(jī)構(gòu)相對簡單，即附著于街鄉(xiāng)、派出所、單位的“人民調(diào)解委員會(huì)”組織，即帶有政治化色彩的群眾性自治組織，功能上則主要是解決日常民事糾紛。在改革開放之前人際關(guān)系相對簡單，糾紛形式單一的社會(huì)形態(tài)中，人民調(diào)解制度一直保持著上述相對簡單的組織形式。隨著社會(huì)的升級發(fā)展，為適應(yīng)社會(huì)關(guān)系和糾紛形態(tài)的變化，人民調(diào)解制度在社會(huì)的發(fā)展中開始發(fā)生變化，但同時(shí)也給人民調(diào)解制度本身帶來一些問題甚至異化。在立法上這種異化顯示為人民調(diào)解開始逐漸暴露出概念上的矛盾和悖論問題，在人民調(diào)解概念下運(yùn)行著種類性質(zhì)各異、邊界不清的調(diào)解組織類型，簡單梳理我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)在我國的語境下，存在著村委會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)、社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)、街道人民調(diào)解委員會(huì)、地區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)、某某律師調(diào)解品牌工作室、某某文化產(chǎn)業(yè)調(diào)解品牌工作室，消費(fèi)、道路交通、家居建材、物業(yè)、機(jī)動(dòng)車消費(fèi)糾紛等專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)。各種調(diào)解組織如萬花筒一般隨著社會(huì)的發(fā)展而更新。在這樣的社會(huì)發(fā)展面前，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織及律師調(diào)解組織的存在明顯不同于人民調(diào)解制度設(shè)立之初的運(yùn)行初衷。從目的論的角度看，將定位不同的調(diào)解模式統(tǒng)歸在人民調(diào)解的語境下更多的是為了取得人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)效力。然而以政治化、公益性為主要特征的群眾自治性調(diào)解組織和以市場化、專業(yè)化為發(fā)展趨勢的行業(yè)、專業(yè)調(diào)解組織的功能定位、管轄模式、受案范圍、收費(fèi)方式、監(jiān)管及運(yùn)行模式均有完全不同的程序區(qū)別，不加區(qū)別的“雞兔同籠”不僅削弱了人民調(diào)解的雙重核心功能，也束縛了新型民間調(diào)解機(jī)制的發(fā)展。

(三)人民調(diào)解組織自治性不足削弱了自主發(fā)展空間

雖然從一開始，法律就將人民調(diào)解組織定義為群眾性自治性組織。但是由于其功能上的政治性，設(shè)立上對行政權(quán)力的附庸性，以及對政府財(cái)政的依賴，導(dǎo)致人民調(diào)解組織沒有獲得過真正意義上的獨(dú)立。人民調(diào)解組織從成立到運(yùn)行的進(jìn)程推進(jìn)并不主要是由群眾組織本身自行推進(jìn)和完成的，而是由行政力量通過機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的安排以及行政審批環(huán)節(jié)等實(shí)現(xiàn)對人民調(diào)解組織的統(tǒng)領(lǐng)和管理。

在改革開放前的相對固化的社會(huì)中，人民調(diào)解制度自治性的缺乏并不會(huì)對其糾紛解決能力產(chǎn)生影響，相反還可因?yàn)槠湫姓识鴮Α皢挝蝗恕?、“組織人”天然形成權(quán)威。但在改革開放后，糾紛形式日益多元化，個(gè)人身份性色彩減弱，人民調(diào)解制度自治性的欠缺就成為其適應(yīng)社會(huì)潮流發(fā)展變化的障礙。

以樣本地區(qū)為例，人民調(diào)解組織的設(shè)立也多與行政區(qū)劃一致，數(shù)量眾多，但功能重疊。該市共有基層法院16家，全市村居人民調(diào)解委員會(huì)則有7006家。村居、街道、地區(qū)人民調(diào)解組織主體眾多零散。在當(dāng)今城市交通便利、信息聯(lián)絡(luò)通暢的條件下，這種僵化單一的組織設(shè)立方式造成調(diào)解資源的重復(fù)浪費(fèi)。此外，也因?yàn)樽灾涡缘娜狈?，專業(yè)性人民調(diào)解組織的設(shè)立存在行政審批的障礙，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的成立需要履行一系列的申請審批手續(xù)，審批的流程和程序要由行政權(quán)力決定。這種對社會(huì)自治組織設(shè)立的嚴(yán)格管控，導(dǎo)致行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織嚴(yán)重缺乏，難以滿足時(shí)代要求。

另外，一個(gè)自身缺乏獨(dú)立自治性的組織必然存在動(dòng)力不足的問題。僵化機(jī)制帶來調(diào)解激勵(lì)機(jī)制的缺乏，造成調(diào)解組織內(nèi)部權(quán)責(zé)不明、效率低下。在這種情況下，雖然國家、政府、調(diào)解組織所屬的行政主管部門、法院及社會(huì)多方主體從外部積極推動(dòng)、主動(dòng)對接、加大培訓(xùn)力度，仍然難以從根本上推動(dòng)人民調(diào)解組織自身的發(fā)展。

(四)調(diào)解員職業(yè)化欠缺阻礙人民調(diào)解制度發(fā)展

現(xiàn)代社會(huì)行業(yè)發(fā)展愈發(fā)分工細(xì)密、日趨專業(yè)。隨著糾紛的日益多元專業(yè)，對糾紛解決人員的專業(yè)化、職業(yè)化要求成為必然。與近年來我國法官的職業(yè)化蓬勃發(fā)展形成對比，我國的人民調(diào)解員仍停留在分工粗獷、職業(yè)感模糊的狀態(tài)。當(dāng)前的人民調(diào)解員大多不具備專業(yè)糾紛解決能力。筆者調(diào)查顯示人民調(diào)解員除了由退休人員擔(dān)任外，大都由社區(qū)干部、律師和各行各業(yè)中的職業(yè)者兼任，調(diào)解員在社會(huì)分工中缺乏職業(yè)化定位，無法通過調(diào)解員身份獲得社會(huì)地位的肯定與生存資本的獲得。

人民調(diào)解員的職業(yè)化能力欠缺成為制約調(diào)解公信力的關(guān)鍵。從目前情況來看，由于人民調(diào)解組織主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼生存，自身造血功能不足，難以為調(diào)解員提供較高的物資待遇。因此在難以吸引到高素質(zhì)人員加入調(diào)解隊(duì)伍的同時(shí)，現(xiàn)有調(diào)解隊(duì)伍也存在不穩(wěn)定的問題。在日益崇尚知識(shí)化、專業(yè)化的當(dāng)今中國，一個(gè)職業(yè)程度不高、待遇較低、穩(wěn)定性不夠的人民調(diào)解員隊(duì)伍顯然無法獲得糾紛雙方的充分信任和尊重。

四、新時(shí)代人民調(diào)解制度的完善路徑

在我國的社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的新時(shí)代下，創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、完善并發(fā)揮人民調(diào)解制度在推進(jìn)基層社會(huì)治理中的制度價(jià)值意義重大?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”是糾紛源頭治理的典范機(jī)制，依靠基層治理的力量，發(fā)揮人民調(diào)解的制度優(yōu)勢，把非訴訟糾紛解決機(jī)制真正安放于司法訴訟前端，形成多元互補(bǔ)的糾紛解決綜合體系，是學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的重要機(jī)制改革。

從上文對人民調(diào)解制度的分析中可以看出，要想在新時(shí)期更大發(fā)揮人民調(diào)解制度作用，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解制度再出發(fā)，必須有針對性地解決人民調(diào)解制度面臨的現(xiàn)實(shí)困境。根據(jù)以上對人民調(diào)解制度困境原因的分析，筆者嘗試從內(nèi)外部角度提出完善人民調(diào)解制度的對策方案。從外部宏觀角度而言，需要理順人民調(diào)解制度與法院司法審判之間的分工，并通過立法規(guī)范人民調(diào)解制度程序；從內(nèi)部角度，則要明確傳統(tǒng)人民調(diào)解組織和專業(yè)化人民調(diào)解組織發(fā)展的不同路徑，構(gòu)建更加職業(yè)化的人民調(diào)解員隊(duì)伍。以下試詳細(xì)論述這些方面的完善路徑：

(一)外部路徑之一：重建人民調(diào)解基礎(chǔ)性糾紛解決地位

人民調(diào)解制度的式微，在某種程度上與社會(huì)糾紛解決資源的錯(cuò)配，即大量簡單民事糾紛過度進(jìn)入司法程序具有相關(guān)性。尤其在世紀(jì)初以消除人們接近司法的障礙、減少當(dāng)事人訴訟成本為目標(biāo)的司法改革后，小標(biāo)的民事案件進(jìn)入司法程序從成本上變得可行且劃算。

一般來講，社會(huì)糾紛解決方式應(yīng)當(dāng)是分層且有適當(dāng)分工的。大量的簡單糾紛應(yīng)當(dāng)在訴訟外由社會(huì)力量化解，司法作為位于金字塔頂?shù)募m紛解決方式，應(yīng)當(dāng)更多地聚焦于較為復(fù)雜的社會(huì)糾紛。如果啟動(dòng)訴訟程序的成本與訴訟外調(diào)解機(jī)制所花費(fèi)的成本對當(dāng)事人而言幾無差別，作為理性人對“價(jià)廉物美”的天然追求，到法院解決爭議一定會(huì)成為其最合理的選擇。這種資源的錯(cuò)配既導(dǎo)致了訴訟的不堪重負(fù)，大量審判資源配置于簡單重復(fù)性工作，也使人民調(diào)解出現(xiàn)“門前冷落車馬稀”的景象。

為分流一部分簡單民事糾紛，目前法院多采取立案時(shí)法官建議當(dāng)事人選擇訴前人民調(diào)解的方式。但由于這一方式以自愿為前提，實(shí)際分流效果并不理想。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過帶有一定強(qiáng)制性的手段提高或增加訴訟門檻，以實(shí)現(xiàn)真正的案件分流。首先是“提門檻”式的資源重配方式，適當(dāng)提高部分案件訴訟費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)訴訟收費(fèi)作為案件分流工具的作用，用看不見的市場手段重配資源。確立人民調(diào)解在低成本糾紛解決市場的相對壟斷地位，讓訴訟回歸其應(yīng)有的社會(huì)糾紛解決方式的角色。在家事糾紛、相鄰糾紛、生活類侵權(quán)糾紛等數(shù)量大、案情簡單的案件中采取強(qiáng)制訴前人民調(diào)解的“加門檻”方式，發(fā)揮人民調(diào)解鄉(xiāng)土性、非對抗性的特點(diǎn)，把大部分簡單民事糾紛化解在前置的人民調(diào)解程序中。

總之，只有采取措施分流糾紛，重新確立人民調(diào)解制度的基礎(chǔ)性糾紛解決地位，才能從源頭上改變?nèi)嗣裾{(diào)解在糾紛解決體系中日益邊緣化的地位。另外，從整個(gè)糾紛解決體系的重構(gòu)角度來說，只有重新確立人民調(diào)解的基礎(chǔ)性地位，讓訴訟回歸“最后一道防線”的地位，才能重構(gòu)“金字塔式”糾紛解決體系，實(shí)現(xiàn)糾紛解決資源的良性配置。

(二)外部路徑之二：完善人民調(diào)解制度立法規(guī)范

在改革開放之前的社會(huì)中，人民調(diào)解機(jī)制與法院相互配合，在社會(huì)治理與糾紛解決中發(fā)揮了巨大的作用，促進(jìn)了社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但隨著市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建立，現(xiàn)有的糾紛形式與傳統(tǒng)糾紛形式相比變化巨大。新的歷史時(shí)期需要一部反映新需求的調(diào)解制度立法。2010年，我國專門頒布實(shí)施了《人民調(diào)解法》，這是我國第一部有關(guān)人民調(diào)解制度的系統(tǒng)性立法文件，推動(dòng)了人民調(diào)解制度的規(guī)范化發(fā)展。但總體而言，這部法律總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)有余，創(chuàng)新不足，呼應(yīng)社會(huì)環(huán)境新發(fā)展不夠，不能完全滿足新時(shí)期人民調(diào)解制度改革和發(fā)展的需要。

首先，現(xiàn)有的一元化人民調(diào)解立法無法涵蓋日益多元的人民調(diào)解組織。隨著市場經(jīng)濟(jì)分工的日益專業(yè)化、細(xì)致化，人民調(diào)解針對的糾紛類型早已不僅僅是簡單的鄉(xiāng)土社會(huì)的人際糾紛，各種復(fù)雜的帶有商事色彩的諸如勞動(dòng)爭議、民間借貸等糾紛都開始出現(xiàn)。而現(xiàn)有《人民調(diào)解法》簡單地把人民調(diào)解定義為由司法行政部門指導(dǎo)的不收取任何費(fèi)用的制度，顯然與社會(huì)新發(fā)展格格不入。應(yīng)當(dāng)將人民調(diào)解區(qū)分為公益化調(diào)解和專業(yè)性調(diào)解兩大類，公益化調(diào)解制度下以調(diào)解家事糾紛、鄰里糾紛等熟人社會(huì)糾紛為主，由司法行政部門進(jìn)行指導(dǎo)，原則上應(yīng)當(dāng)免費(fèi)；專業(yè)性調(diào)解制度以帶有市場色彩的糾紛調(diào)解為主，原則上應(yīng)當(dāng)收取一定費(fèi)用，主要由行業(yè)自治組織、專業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)。

其次，應(yīng)當(dāng)對人民調(diào)解制度作出更詳盡的程序性規(guī)定?，F(xiàn)有的《人民調(diào)解法》程序性規(guī)定過于粗疏簡單，在實(shí)踐中很難起到指導(dǎo)作用。應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一調(diào)解基本原則的前提下，將不同類型的調(diào)解分門別類地加以具體規(guī)定，制定相應(yīng)總則和分則，從不同角度規(guī)范調(diào)解的原則和程序制度，明確公益性調(diào)解與市場化調(diào)解的不同性質(zhì)、受理范圍、收費(fèi)方式、調(diào)解協(xié)議的形式及效力、司法審查的程序及其他基本程序。另外，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定人民調(diào)解制度與司法對接的實(shí)施程序，將案件對接過程具體化、程序化、細(xì)分化，形成規(guī)范的、明確的流程性指引，給予糾紛兩造雙方清晰的路徑選擇。

(三)內(nèi)部路徑之一：公益性、專業(yè)性兩類人民調(diào)解組織的共同發(fā)展

如上文已提及，筆者認(rèn)為人民調(diào)解制度應(yīng)區(qū)分為公益性人民調(diào)解組織與專業(yè)性人民調(diào)解組織，在立法明確不同的頂層設(shè)計(jì)前提下，各自應(yīng)有其獨(dú)立的發(fā)展方向。

公益性人民調(diào)解組織仍應(yīng)堅(jiān)持其一定的公益性、政治性特點(diǎn)。明確其訴訟外社會(huì)公益產(chǎn)品的糾紛解決屬性。首先要加強(qiáng)公益性人民調(diào)解組織與屬地街、鄉(xiāng)，司法行政部門的聯(lián)系，在交通及信息傳遞日益暢通的社會(huì)發(fā)展情況下，改變公益性人民調(diào)解碎片化的現(xiàn)狀，加強(qiáng)集中管理，重點(diǎn)加強(qiáng)街道、地區(qū)一級公益性人民調(diào)解組織的中樞作用，在與基層政府同一級別的街道、地區(qū)一級設(shè)置統(tǒng)一協(xié)調(diào)的人民調(diào)解服務(wù)中心、人民調(diào)解窗口。既有利于培育穩(wěn)定專業(yè)的人民調(diào)解隊(duì)伍，也可起到對糾紛的統(tǒng)一化管理和協(xié)調(diào)，并成為與司法及行政調(diào)解機(jī)制銜接的責(zé)任主體。其次要明確公益性人民調(diào)解的管轄及糾紛受理范圍。傳統(tǒng)公益性人民調(diào)解的管轄范圍應(yīng)堅(jiān)持地域性原則，以街道所轄區(qū)域作為基本的管轄范圍。公益性人民調(diào)解組織，由于深植于基層，因此在處理傳統(tǒng)家事案件和鄰里糾紛中具有天然的優(yōu)勢。譬如，其可以與正在推進(jìn)的家事審判改革相配合，讓人民調(diào)解員在家事調(diào)解、家事調(diào)查中發(fā)揮更大作用。原則上公益性人民調(diào)解不應(yīng)調(diào)解涉法人間的糾紛，應(yīng)專司家事、物業(yè)及鄰里等糾紛。

專業(yè)性人民調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持其市場化、專業(yè)化的發(fā)展方向。首先，應(yīng)堅(jiān)持專業(yè)化發(fā)展方向。與市場經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系的糾紛類型，專業(yè)化要求高，傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織從專業(yè)能力上無法駕馭此類糾紛，因此適宜的調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)是市場化的專業(yè)調(diào)解組織。市場化專業(yè)調(diào)解組織可以通過市場競爭，促使參與主體不斷細(xì)分市場、改進(jìn)專業(yè)水平、提供多樣化的產(chǎn)品與服務(wù)。以樣本地區(qū)為例，該市于2015年12月由市高院退休法官牽頭成立的多元調(diào)解發(fā)展促進(jìn)會(huì)，即一家市場化運(yùn)營為基本模式的調(diào)解組織。其下共有調(diào)解員835人，涉及互聯(lián)網(wǎng)糾紛、工程造價(jià)、涉軍、醫(yī)療美容等各行業(yè)調(diào)解力量，專業(yè)化的調(diào)解組織滿足了專業(yè)性糾紛的特殊要求，其市場化也節(jié)省了國家財(cái)政的糾紛解決支出。其次，應(yīng)積極培育專業(yè)性調(diào)解組織的發(fā)展。由于我國社會(huì)中的自治性社會(huì)團(tuán)體組織發(fā)展并不充分，因此專業(yè)化調(diào)解組織發(fā)展并不充分，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下方面加強(qiáng)：第一，應(yīng)優(yōu)化行政審批環(huán)節(jié)。對專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織的成立，應(yīng)降低行政審批的門檻，積極扶持專業(yè)性調(diào)解組織的發(fā)展。第二，依托行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展調(diào)解組織，確保專業(yè)性。改變我國現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)作用較為虛化，沒有起到為行業(yè)成員服務(wù)作用的狀況。依托行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)，能夠起到坐實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)和確保調(diào)解機(jī)構(gòu)專業(yè)性的雙重作用。第三，避免專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)的壟斷化。專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)的服務(wù)主體多為商事主體，對效率和實(shí)效的要求較強(qiáng)，因此專業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu)必須在充分競爭基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。過于壟斷的機(jī)構(gòu)由于對效率追求不夠，不利于調(diào)解行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(四)內(nèi)部路徑之二：構(gòu)建人民調(diào)解員職業(yè)化的發(fā)展路徑

人民調(diào)解制度要實(shí)現(xiàn)大發(fā)展，高素質(zhì)、職業(yè)化的人民調(diào)解員隊(duì)伍是必不可少的條件。從調(diào)查的情況看，目前人民調(diào)解員隊(duì)伍與這一目標(biāo)尚有較大差距。

對應(yīng)文中所述兩種不同的調(diào)解組織體系，應(yīng)與之對應(yīng)建立一套完整的調(diào)解員職業(yè)體系。首先是調(diào)解員職業(yè)倫理的創(chuàng)建和實(shí)施、調(diào)解員的培訓(xùn)、調(diào)解員資格的認(rèn)定以及申訴程序的建立應(yīng)提上議事日程。應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)創(chuàng)立關(guān)于調(diào)解員的“職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，明確調(diào)解員的資格要求和門檻標(biāo)準(zhǔn)。這種調(diào)解員職業(yè)化的發(fā)展反過來就會(huì)使得法官充任調(diào)解員成為不必要或不合適，改變訴訟與調(diào)解混淆不清的狀況。對此一些地區(qū)已經(jīng)開始有效地嘗試，江蘇省昆山市于2008年開始了人民調(diào)解員職業(yè)化的探索，目前已經(jīng)形成了一套完整的人民調(diào)解員職業(yè)化體系，即經(jīng)人事部門認(rèn)可，將人民調(diào)解員確立為社會(huì)公益性崗位，在矛盾糾紛多發(fā)地人民調(diào)解委員會(huì)(人民調(diào)解工作室)全部向社會(huì)公開招聘職業(yè)人民調(diào)解員，并建立薪酬保障、職業(yè)準(zhǔn)入、培訓(xùn)考核、名冊備案、職稱管理等各項(xiàng)職業(yè)化管理機(jī)制，使人民調(diào)解發(fā)展成為一個(gè)社會(huì)行業(yè)。

其次是建立科學(xué)有效的薪酬激勵(lì)機(jī)制。這是建立高素質(zhì)調(diào)解員隊(duì)伍的關(guān)鍵基礎(chǔ)，可以說，如果厚其待遇的問題不解決，本文上述的種種設(shè)想只能淪為空想。公益性人民調(diào)解組織，由于其原則上不收取費(fèi)用，且與行政機(jī)關(guān)關(guān)系緊密，仍然需要國家財(cái)政進(jìn)行保障。建議適當(dāng)提高待遇，比照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對待；并且設(shè)置一定績效考核獎(jiǎng)金，以提高人民調(diào)解員工作動(dòng)力。專業(yè)型人民調(diào)解組織主要應(yīng)依靠市場競爭機(jī)制對薪酬進(jìn)行調(diào)節(jié)，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)對其執(zhí)業(yè)信用和職業(yè)道德進(jìn)行監(jiān)督，主要依靠市場淘汰機(jī)制對其執(zhí)業(yè)能力進(jìn)行促進(jìn)。

結(jié) 語

人民調(diào)解制度需要在新時(shí)期進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，已經(jīng)成為經(jīng)過頂層設(shè)計(jì)確認(rèn)的共識(shí)。但如何找準(zhǔn)社會(huì)發(fā)展方向，把好現(xiàn)有人民調(diào)解制度的病灶所在，進(jìn)而提出切實(shí)有效的解決方案，并不是一蹴而就的工作。只有在立法設(shè)計(jì)、訴訟調(diào)解分工、專業(yè)組織發(fā)展培育、職業(yè)化建設(shè)等各方面都進(jìn)行有效的變革和扎實(shí)的工作，才能最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建符合新時(shí)代要求的社會(huì)糾紛解決機(jī)制的宏大目標(biāo)。