鄭 伊

(中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510275)

在稅收立法中，稅率的確定一般奉行法定原則。我國(guó)《立法法》第八條第六款規(guī)定,稅率的確定等稅收基本制度只能制定法律。《中華人民共和國(guó)關(guān)稅法》已經(jīng)列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類立法項(xiàng)目(條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案)，立法中存在的一大爭(zhēng)議是，關(guān)稅稅率包括普通稅率、最惠國(guó)稅率、協(xié)定稅率、特惠稅率、關(guān)稅配額稅率和暫定稅率，以及正稅之外的附加稅，是否所有這些關(guān)稅稅率都屬于稅收基本制度，必須由狹義的法律確定？發(fā)端于去年的中美貿(mào)易摩擦，讓我們領(lǐng)略到關(guān)稅稅率竟為美國(guó)總統(tǒng)操縱拿捏，淪為國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的工具，誘發(fā)一場(chǎng)國(guó)際貿(mào)易秩序戰(zhàn)的海嘯。同樣是采納稅率法定主義的美國(guó)，關(guān)稅稅率究竟是以何種法律程序來(lái)決定，在國(guó)會(huì)與行政機(jī)關(guān)之間是怎般的分配權(quán)力，這是我國(guó)關(guān)稅立法中必須知曉的知識(shí)，也是立法參考的他山之石。本文從探尋關(guān)稅稅率的規(guī)范性決定機(jī)制出發(fā)，鎖定授權(quán)機(jī)制和法定主義的平衡問(wèn)題，通過(guò)梳理美國(guó)關(guān)稅法律發(fā)展歷程，對(duì)美國(guó)憲法及海關(guān)與關(guān)稅法典進(jìn)行文獻(xiàn)分析，歸納授權(quán)及監(jiān)管的原理和規(guī)律，以期詳細(xì)地展開(kāi)美國(guó)立法與行政在關(guān)稅稅率決定權(quán)力分配中的圖景，對(duì)關(guān)稅稅率決定機(jī)制進(jìn)行體系性地研究。

一、二元參與下關(guān)稅稅率決定機(jī)制的困難與探索

(一)稅收法定原則下的關(guān)稅稅率二元決定機(jī)制

稅收法定原則是現(xiàn)代稅法的基本原則，作為稅收核心要素的稅率應(yīng)以狹義的法律以確認(rèn)。關(guān)稅是針對(duì)進(jìn)出關(guān)境的貨物和物品征收的特定稅種，國(guó)際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)，使得關(guān)稅稅率的設(shè)置愈加精細(xì)靈活，并呈現(xiàn)出國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際協(xié)定同步發(fā)展的特點(diǎn)。與其他稅種相比，關(guān)稅的稅率更具多樣性、政策性、對(duì)外性。按照征收對(duì)象，關(guān)稅可分為正稅和附加稅。①正稅為按照稅則法定征收的關(guān)稅，此外征收的為附加稅。按貨物國(guó)別來(lái)源區(qū)別對(duì)待的原則，進(jìn)口關(guān)稅正稅中設(shè)置最惠國(guó)稅率、協(xié)定稅率、特惠稅率、普通稅率、關(guān)稅配額稅率等稅率，且對(duì)進(jìn)口貨物在一定期限內(nèi)可以實(shí)行暫定稅率。②附加稅也稱特別關(guān)稅，是指因某種特定目的而對(duì)進(jìn)口貨物和物品征收的關(guān)稅。我國(guó)的特別關(guān)稅包括反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施和報(bào)復(fù)性關(guān)稅。③在附加稅中，一些國(guó)家還會(huì)設(shè)立“臨時(shí)關(guān)稅”，以保證某些特定情況(戰(zhàn)爭(zhēng)或緊急狀況)下國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。世界主要國(guó)家關(guān)稅稅率設(shè)置種類參見(jiàn)表一。[2]根據(jù)本文獻(xiàn)資料整理出表一

表一 世界主要國(guó)家關(guān)稅稅率設(shè)置種類

不同的貿(mào)易情形適用不同的稅率是關(guān)稅和其他稅種的顯著區(qū)別，各國(guó)的關(guān)稅稅率設(shè)置均呈現(xiàn)出多元化和精細(xì)化的特點(diǎn)。同時(shí)，關(guān)稅具有對(duì)外性——作為對(duì)進(jìn)出關(guān)境的貨物物品征收的稅種，關(guān)稅稅率并非由一國(guó)國(guó)內(nèi)法全權(quán)決定，其受到國(guó)際貿(mào)易關(guān)系的深遠(yuǎn)影響。很多情況下，關(guān)稅稅率是國(guó)際談判的結(jié)果：WTO框架內(nèi)的約束稅率是成員國(guó)在曠日持久的談判中經(jīng)過(guò)多輪的對(duì)抗妥協(xié)達(dá)成的協(xié)議；[1]P248各國(guó)與貿(mào)易伙伴談判簽署自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement)，規(guī)定適用更優(yōu)惠的關(guān)稅稅率；④各國(guó)針對(duì)發(fā)展中國(guó)家設(shè)置了“普遍優(yōu)惠制”(GeneralPreferenceSystem)，通過(guò)談判給予促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易伙伴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特惠稅率。⑤簡(jiǎn)言之，雙邊或多邊的國(guó)際協(xié)定直接左右著一國(guó)的關(guān)稅稅率，關(guān)稅稅率的決定必須充分考慮與對(duì)外談判權(quán)力的銜接。

此外，關(guān)稅稅率具有政策性：關(guān)稅稅率在正稅之外還設(shè)置了附加稅，以應(yīng)對(duì)特殊貿(mào)易情況。隨著各國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的全面融合，一國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)乃至經(jīng)濟(jì)安全與對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易緊密相連；關(guān)稅作為調(diào)節(jié)對(duì)外貿(mào)易關(guān)系的最直接手段，稅率亦承載著應(yīng)對(duì)貿(mào)易變局的任務(wù)。以美國(guó)為例，為避免國(guó)內(nèi)的貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)受到國(guó)際貿(mào)易的不利沖擊，美國(guó)法律在上世紀(jì)70年代陸續(xù)創(chuàng)設(shè)了退出條款、反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅等若干法律，保障美國(guó)在不同貿(mào)易環(huán)境下利益；⑥同時(shí)，法律給予行政機(jī)關(guān)決定臨時(shí)關(guān)稅(temporarylegislative)以應(yīng)對(duì)緊急情況的權(quán)力。

稅收法定是稅收立法的總原則，稅率作為稅收要素的核心內(nèi)容，在稅收法定原則下應(yīng)由立法機(jī)關(guān)制定的法律確定和調(diào)整。但是，完全由狹義的法律來(lái)確定關(guān)稅稅率并不能滿足客觀現(xiàn)實(shí)對(duì)立法的需求。首先，進(jìn)口貨物的種類和來(lái)源是千差萬(wàn)別的、國(guó)家間的貿(mào)易關(guān)系也是復(fù)雜多變的，關(guān)稅稅率的設(shè)置必須多元靈活，其決定機(jī)制亦需要與稅率種類的多元性相匹配。另一方面，廣泛適用的協(xié)定稅率對(duì)行政權(quán)力參與制定關(guān)稅稅率提出了客觀需求。完全由狹義的法律決定關(guān)稅稅率意味著以代議制為基礎(chǔ)的立法機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)對(duì)外談判的職能，先不論實(shí)際中的可操作性，這將極大地影響一國(guó)在國(guó)際貿(mào)易事務(wù)上的談判能力和應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的貿(mào)易格局的靈活有效性。國(guó)際談判的首要條件是公信力，公信力要求參加談判的人對(duì)專業(yè)問(wèn)題有著深入的了解且可直接履行其承諾，確保談判結(jié)果的可實(shí)施。所以在現(xiàn)代國(guó)家政體中，代表國(guó)家進(jìn)行對(duì)外談判的權(quán)力往往由行政機(jī)關(guān)享有。⑦第三，特別關(guān)稅和臨時(shí)關(guān)稅必須倚重行政機(jī)關(guān)的決定和實(shí)施。以美國(guó)為例，為應(yīng)對(duì)貿(mào)易局勢(shì)的變化和保障國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以總統(tǒng)為首腦的行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)事實(shí)情況廣泛的調(diào)查和認(rèn)定的權(quán)限，根據(jù)其調(diào)查結(jié)果和法律規(guī)定的程序，總統(tǒng)可以發(fā)布行政命令調(diào)節(jié)關(guān)稅稅率。在稅收法定的框架內(nèi)，保留可以由行政機(jī)關(guān)直接作出政策性調(diào)整的關(guān)稅稅率種類，是客觀現(xiàn)實(shí)要求行政機(jī)關(guān)參與關(guān)稅稅率立法的又一體現(xiàn)。

綜合上述分析，關(guān)稅稅率具有多元性、對(duì)外性、政策性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)對(duì)稅收法定原則之下的關(guān)稅稅率的決定機(jī)制提出了特殊要求，也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)共同參與決定關(guān)稅稅率的二元機(jī)制，是一種客觀必然。從世界主要國(guó)家關(guān)稅稅率立法的實(shí)踐來(lái)看，立法機(jī)關(guān)在一定程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，由二者共同參與決定一國(guó)的關(guān)稅稅率，是國(guó)際通行的做法。⑧在稅收法定原則與二元關(guān)稅稅率決定機(jī)制的客觀背景下，如何既充分滿足關(guān)稅稅率設(shè)置的多樣性、對(duì)外性、政策性要求，又保證立法機(jī)關(guān)對(duì)稅率的最終決定權(quán)，嚴(yán)守稅收法定原則的底線，這是稅率決定機(jī)制設(shè)置的時(shí)候必須要回答的問(wèn)題。在立法權(quán)分配的過(guò)程中，要平衡行政參與的必要性和稅收法定的底線性，就一定要精準(zhǔn)定位對(duì)行政權(quán)的授權(quán)程度、講究授權(quán)的方法、強(qiáng)調(diào)對(duì)授權(quán)之后的“控權(quán)”和監(jiān)管。如何將二元決定機(jī)制的立法理念和稅收法定主義下的細(xì)節(jié)要求在具體立法過(guò)程中體現(xiàn)和保障，是關(guān)稅稅率決定機(jī)制的核心困難，亦是本文重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

(二)關(guān)稅稅率決定權(quán)在美國(guó)的沖突與協(xié)調(diào)

美國(guó)《海關(guān)與關(guān)稅法典》 (United States Code Title 19 Customs Duties)歷經(jīng)近一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，一直在對(duì)稅收法定原則下關(guān)稅稅率二元決定機(jī)制如何具體操作進(jìn)行探索。從最初《1930年關(guān)稅法》到目前已形成的龐大法典體系的過(guò)程中，呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：關(guān)稅稅率決定權(quán)由國(guó)會(huì)全權(quán)掌控轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠质跈?quán)于總統(tǒng)及其下設(shè)行政部門；隨著行政機(jī)關(guān)話語(yǔ)權(quán)的擴(kuò)大，國(guó)會(huì)從多個(gè)方面限縮授權(quán)；被限縮后的行政權(quán)又另辟途徑擴(kuò)張?？傮w來(lái)看，關(guān)稅稅率的二元決定機(jī)制在授權(quán)與限縮的沖突中試圖找到動(dòng)態(tài)的平衡。

1.美國(guó)憲法下國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的權(quán)力分配

美國(guó)憲法第一條第八款規(guī)定了國(guó)會(huì)的權(quán)力：設(shè)立和征收包括進(jìn)口關(guān)稅在內(nèi)的稅費(fèi)；規(guī)范和外國(guó)相關(guān)的商業(yè)、制定必要且適當(dāng)?shù)姆墒跈?quán)行政機(jī)關(guān)行使國(guó)會(huì)的權(quán)責(zé)。⑨總統(tǒng)的權(quán)力由美國(guó)憲法第二條規(guī)定：賦予行政權(quán)力以總統(tǒng)，總統(tǒng)是陸軍、海軍和民兵組織的最高指揮官?？偨y(tǒng)在參議院的建議與同意下，可以與外國(guó)簽訂條約。⑩

根據(jù)美國(guó)憲法，和外國(guó)相關(guān)的商業(yè)事項(xiàng)立法權(quán)歸于國(guó)會(huì)，行使立法權(quán)是國(guó)會(huì)的職責(zé)，且通過(guò)授權(quán)的方式行使符合憲法規(guī)范。這一規(guī)定首先是稅收法定原則最直接的體現(xiàn)，明確了行政機(jī)關(guān)對(duì)稅率立法權(quán)唯一的來(lái)源渠道是國(guó)會(huì)制定的法律。另一方面，立法職能亦是國(guó)會(huì)的義務(wù)，授權(quán)立法的具體方式必須符合憲法規(guī)范，否則國(guó)會(huì)即要承擔(dān)未能正確履行立法權(quán)職能的責(zé)任。根據(jù)美國(guó)最高法院的判例，國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法須滿足“實(shí)質(zhì)性”和“事前性”兩個(gè)要求?！皩?shí)質(zhì)性”是指針對(duì)行政立法的參與方式及程度必須有“具有實(shí)質(zhì)性意義”的授權(quán)規(guī)定，意味著授權(quán)必須明確、清晰、規(guī)范、具體，如果因?yàn)槭跈?quán)條款欠缺實(shí)質(zhì)性規(guī)定而導(dǎo)致的本應(yīng)授權(quán)而未能執(zhí)行，或范圍過(guò)大而影響執(zhí)行，是國(guó)會(huì)立法權(quán)行使不能的表現(xiàn)；同時(shí)，對(duì)行政權(quán)力參與立法進(jìn)行授權(quán)的法律本身應(yīng)包括結(jié)束授權(quán)的機(jī)制，保證權(quán)力授予和回收的雙向性。第二，授權(quán)后國(guó)會(huì)應(yīng)保持對(duì)行政立法的監(jiān)督，但不得采取“事后否決”的方式。根據(jù)最高法院的判例，國(guó)會(huì)對(duì)授權(quán)后的行政立法有監(jiān)督的職責(zé)，但應(yīng)在立法前、立法過(guò)程中加以規(guī)范，不得在行政立法按照法律規(guī)定的程序結(jié)束后，推翻行政立法的結(jié)果。判例法形成了明確的規(guī)則：國(guó)會(huì)對(duì)符合程序性規(guī)范的行政立法進(jìn)行事后否決無(wú)效。

綜上，在美國(guó)憲法和法律的框架內(nèi)，國(guó)會(huì)擁有關(guān)稅稅率的立法權(quán)，通過(guò)符合法律規(guī)范的授權(quán)立法是國(guó)會(huì)行使立法職責(zé)的途徑，關(guān)稅稅率的二元決定機(jī)制符合憲法和法律規(guī)范。國(guó)會(huì)的授權(quán)應(yīng)具體可操作，保持收回授權(quán)渠道的暢通，且國(guó)會(huì)不得采取“事后否決”的方式，二元制關(guān)稅稅率決定機(jī)制的具體實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)在上述背景要求下展開(kāi)討論。

2.美國(guó)關(guān)稅立法歷史中二元決定機(jī)制的確立及發(fā)展

根據(jù)美國(guó)《海關(guān)與關(guān)稅法典》及統(tǒng)一關(guān)稅稅率表(HarmonizedTariffScheduleoftheUS)，美國(guó)現(xiàn)行關(guān)稅按適用國(guó)別分為兩大類：第一類為所有和美國(guó)保持正常貿(mào)易關(guān)系的國(guó)家，第二類只包括古巴和朝鮮。

第一類國(guó)家(Column 1)的關(guān)稅稅率有一般和特殊兩種情形，前者適用于一般的貿(mào)易伙伴(Normaltraderelations)，后者適用于與美國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家、適用普遍優(yōu)惠制(GeneralPreferenceSystem)的發(fā)展中國(guó)家，以及特殊類別的產(chǎn)品。按照本文前述稅率分類，除以上正稅率外，美國(guó)關(guān)稅稅率設(shè)置中還包括特別關(guān)稅和臨時(shí)關(guān)稅。上述稅率設(shè)置中，正稅率項(xiàng)下的協(xié)定稅率、普遍優(yōu)惠稅率，以及特別關(guān)稅稅率、臨時(shí)關(guān)稅稅率由行政機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)直接或間接參與決定，與國(guó)會(huì)立法決定的普通稅率、最惠國(guó)稅率、配額關(guān)稅并列，形成了典型的關(guān)稅稅率二元決定機(jī)制。

20世紀(jì)30年代早期之前，美國(guó)國(guó)會(huì)直接對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品設(shè)定關(guān)稅稅率。1930年關(guān)稅法實(shí)施之后，國(guó)會(huì)議員敏銳地發(fā)現(xiàn)，完全由國(guó)會(huì)操刀來(lái)制定關(guān)稅政策存在著現(xiàn)實(shí)的困難。為應(yīng)對(duì)這一局面，國(guó)會(huì)在1934年制定了《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》(Reciprocal Trade Agreement Act)，將進(jìn)行對(duì)外貿(mào)易談判，決定優(yōu)惠減讓稅率的權(quán)限正式賦予了總統(tǒng)，就此拉開(kāi)了總統(tǒng)通過(guò)授權(quán)立法以參與稅率決定機(jī)制的大門。基于國(guó)家間貿(mào)易談判的協(xié)定稅率正式成為關(guān)稅稅率設(shè)置中的重要內(nèi)容，也標(biāo)志著美國(guó)關(guān)稅稅率的決定機(jī)制從單一的“國(guó)會(huì)模式”轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓c立法的共同參與的二元模式。[3]P23

1934年《互惠貿(mào)易協(xié)定法》在確立了二元決定機(jī)制的同時(shí)也規(guī)定了授權(quán)的若干基礎(chǔ)性原則和方式。首先，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)參與關(guān)稅稅率立法的授權(quán)并非“一次授權(quán)，永久有效”。授權(quán)立法有著明確的有效期，總統(tǒng)的協(xié)定稅率決定權(quán)的行使必須以法律連續(xù)有效的授權(quán)作為前提。1934《互惠貿(mào)易協(xié)定法》對(duì)總統(tǒng)首次授權(quán)的時(shí)間是三年，在此之后的33年，總統(tǒng)對(duì)協(xié)定稅率立法權(quán)經(jīng)由國(guó)會(huì)通過(guò)的法律進(jìn)行了期限不等的延長(zhǎng)，行政參與稅率決定立法的權(quán)限保持著連續(xù)的狀態(tài)。至1967年，美國(guó)共簽署了32個(gè)雙邊互惠貿(mào)易協(xié)定，均由總統(tǒng)在談判中決定具體的協(xié)定稅率。除了雙邊貿(mào)易協(xié)定，總統(tǒng)還代表美國(guó)參與了關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的談判，于1945年簽署了GATT協(xié)定。至此，美國(guó)關(guān)稅協(xié)定稅率的基本框架在行政與立法的二元決定下逐漸確立。

從20世紀(jì)60年代到70年代是美國(guó)政府權(quán)力擴(kuò)大被廣為詬病的十年，在此背景下，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)決定協(xié)定稅率的授權(quán)立法轉(zhuǎn)入低谷。1967年，國(guó)會(huì)內(nèi)部對(duì)WTO肯尼迪回合的授權(quán)談判批評(píng)四起，故而在授權(quán)屆滿之后，國(guó)會(huì)并沒(méi)有通過(guò)新的法律對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力進(jìn)行續(xù)期。加之彼時(shí)的美國(guó)深陷越南戰(zhàn)爭(zhēng)，布雷頓森林體系又搖搖欲墜，致使其國(guó)際經(jīng)濟(jì)遭受很大問(wèn)題，且整體經(jīng)濟(jì)的對(duì)外性全面萎縮，也給行政權(quán)力參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易決策蒙上了陰影。直到1974年，國(guó)會(huì)總統(tǒng)的授權(quán)才重新開(kāi)啟。這7年的空檔期是國(guó)會(huì)收緊立法權(quán)，限縮行政權(quán)力參與關(guān)稅稅率立法的一個(gè)時(shí)期。

20世紀(jì)70年代之后，美國(guó)國(guó)內(nèi)政壇發(fā)出了新的呼聲，一方面提倡擴(kuò)大自由貿(mào)易，另一方面提出了要保護(hù)美國(guó)免受波動(dòng)的進(jìn)口行為和海外不公平貿(mào)易的不利影響。伴隨該訴求，重開(kāi)對(duì)總統(tǒng)談判貿(mào)易協(xié)定的授權(quán)呼聲漸高。考慮到總統(tǒng)和外國(guó)代表進(jìn)行談判的實(shí)際情形，國(guó)會(huì)在修訂美國(guó)海關(guān)和關(guān)稅法時(shí)將國(guó)家元首談判的公信力納入立法考慮，體現(xiàn)在《1974年貿(mào)易法》中。如前所述，國(guó)家間談判的公信力要求談判代表應(yīng)擁有能夠使對(duì)方國(guó)家充分信任的權(quán)力范圍，該權(quán)力至少應(yīng)對(duì)談判結(jié)果的穩(wěn)定性負(fù)責(zé)。也就是說(shuō)，談判者承諾的權(quán)利和義務(wù)代表國(guó)家，一旦談判結(jié)束，無(wú)論一國(guó)的國(guó)內(nèi)法與國(guó)際協(xié)定的關(guān)系如何，都不能使談判雙方重返談判桌對(duì)已經(jīng)達(dá)成的談判結(jié)果進(jìn)行修改。根據(jù)美國(guó)法規(guī)定，國(guó)際條約須經(jīng)由國(guó)會(huì)的立法程序轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法后方得實(shí)施，也就是說(shuō)，總統(tǒng)雖有對(duì)外貿(mào)易談判權(quán)，但其帶回的談判結(jié)果在立法流程上與一般的草案無(wú)異。美國(guó)立法程序須經(jīng)國(guó)會(huì)參眾兩院的討論、修改、投票，在談判結(jié)果作為“立法草案”時(shí)，一般的立法流程有兩個(gè)潛在的問(wèn)題，一是立法程序拖沓、過(guò)程漫長(zhǎng)，有時(shí)甚至?xí)藶橥涎?；二是最終投票前會(huì)有多輪辯論，與最初的立法草案相比，通過(guò)的法案有可能已做出根本性的修改。第二點(diǎn)是為致命，因?yàn)槿绻麑?duì)業(yè)已形成的談判結(jié)果進(jìn)行修改，則需要將雙方代表召回到談判桌，這實(shí)際上是對(duì)已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)的一種推翻，將極大地影響談判的公信力，以及有關(guān)貿(mào)易協(xié)定的達(dá)成。

如何既保障談判結(jié)果的穩(wěn)定，又保證國(guó)會(huì)對(duì)行政授權(quán)的有效掌控，是解決協(xié)定稅率中權(quán)力分配難題的核心。《1974年貿(mào)易法》將條約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的過(guò)程作為解決問(wèn)題的切入點(diǎn)，設(shè)計(jì)了“快速通道”立法程序(Fast Track)。簡(jiǎn)而言之，在快速通道的立法程序下，國(guó)會(huì)對(duì)經(jīng)由總統(tǒng)談判達(dá)成的關(guān)稅稅率協(xié)定，須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)直接投票，要么通過(guò)，要么拒絕，不能對(duì)具體內(nèi)容做出修改。這樣既保證了國(guó)會(huì)對(duì)稅率的最終決定權(quán)，又阻止國(guó)會(huì)對(duì)具體協(xié)定稅率做出修改，兼顧貿(mào)易談判結(jié)果的穩(wěn)定性。此后，美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅法的幾次增補(bǔ)都對(duì)快速通道程序予以保留；而總統(tǒng)對(duì)外談判簽署貿(mào)易協(xié)定、決定協(xié)定稅率在“快速通道”程序創(chuàng)設(shè)后也似乎有如神助：1979年，WTO東京回合的談判結(jié)果、1984與以色列、加拿大的自由貿(mào)易協(xié)定、1988年北美自由貿(mào)易協(xié)定、1988年烏拉圭回合談判結(jié)果，均途經(jīng)快速通道程序轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)法律、納入海關(guān)與關(guān)稅法典，踐行了總統(tǒng)與國(guó)會(huì)共同決定關(guān)稅稅率的二元機(jī)制。1995年以后，隨著WTO談判進(jìn)程的放緩，以及與貿(mào)易伙伴簽訂協(xié)定的高峰的過(guò)去，美國(guó)國(guó)會(huì)呈現(xiàn)出收緊快速通道程序立法授權(quán)的趨勢(shì)。2002年，在激烈的辯論下，國(guó)會(huì)最后一次通過(guò)法律，允許協(xié)定稅率的確定得以適用快速通道程序，但在五年期限屆滿后，并無(wú)續(xù)期。也就是說(shuō)，目前美國(guó)關(guān)稅稅率決定機(jī)制雖有國(guó)會(huì)對(duì)行政立法的授權(quán)，但對(duì)于總統(tǒng)談判的協(xié)定稅率的具體結(jié)果并無(wú)快速通道程序的保障，即協(xié)定稅率在經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的立法程序時(shí)，是可以被修改的，且沒(méi)有時(shí)間上限制。這也說(shuō)明了行政機(jī)關(guān)參與關(guān)稅稅率立法與客觀現(xiàn)實(shí)是否需要緊密相關(guān)：在雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定簽訂頻繁的時(shí)期，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的授權(quán)范圍大、權(quán)力集中；當(dāng)行政權(quán)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，滿足了關(guān)稅稅率的對(duì)外性要求之后，行政機(jī)關(guān)參與稅率立法的必要性減弱，國(guó)會(huì)將授權(quán)范圍和權(quán)力強(qiáng)度縮小。

綜合看，美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅立法近一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展史首先是對(duì)關(guān)稅稅率二元決定機(jī)制的一種確認(rèn)，通過(guò)授權(quán)引入行政機(jī)關(guān)參與，以滿足關(guān)稅稅率多元性、對(duì)外性和政策性的客觀需要。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)在制度設(shè)計(jì)上力圖尋求一種權(quán)力制約和效能發(fā)揮的平衡，避免授權(quán)成為濫權(quán)的肇始。至此，美國(guó)關(guān)稅稅率決定機(jī)制中正稅率權(quán)力分配的圖景顯現(xiàn)：行政機(jī)關(guān)(總統(tǒng))在國(guó)會(huì)的授權(quán)下參與和貿(mào)易協(xié)定有關(guān)的稅率決定；在二元制的基本框架下，對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)具有時(shí)效性，國(guó)會(huì)把行政機(jī)關(guān)參與立法的過(guò)程層層切割并逐步授權(quán)，將參與權(quán)和決定權(quán)分離，避免“一次性全盤授權(quán)”導(dǎo)致的行政權(quán)座大，并且授權(quán)須有客觀現(xiàn)實(shí)的需要作為必要條件。在關(guān)稅稅率決定機(jī)制中，國(guó)會(huì)始終保留對(duì)授權(quán)立法的主動(dòng)權(quán)。

以授權(quán)立法的基本原則，和分步切割的授權(quán)方式為前提，在回應(yīng)行政參與必要性和稅收法定底線性的平衡問(wèn)題時(shí)，美國(guó)關(guān)稅稅率決定機(jī)制的權(quán)力分配在具體操作上進(jìn)一步呈現(xiàn)出兩個(gè)明確的特點(diǎn)：一是實(shí)體性與程序性分工明確，行政立法負(fù)責(zé)專業(yè)性、實(shí)體性的具體稅率確定，國(guó)會(huì)制定詳細(xì)具體的程序性法律，來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)實(shí)體問(wèn)題決定權(quán)的方法與程序；二是行政機(jī)關(guān)參與立法是在國(guó)會(huì)的總體支配權(quán)之下，國(guó)會(huì)保留對(duì)稅率的最終決定權(quán)。下文將對(duì)此兩方面展開(kāi)詳細(xì)介紹。

二、平衡的取得：實(shí)體性與程序性立法分工

如上文所述，稅收及對(duì)外貿(mào)易的立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，符合法律規(guī)定的授權(quán)立法是其履行立法職責(zé)的方式之一；總統(tǒng)有與外國(guó)談判簽署協(xié)定的權(quán)力，當(dāng)總統(tǒng)認(rèn)為現(xiàn)行的關(guān)稅或其他進(jìn)口限制(無(wú)論是美國(guó)還是外國(guó)的)，不正當(dāng)?shù)叵拗屏嗣绹?guó)的國(guó)際貿(mào)易時(shí)，總統(tǒng)可以簽署協(xié)定修改關(guān)稅稅率。國(guó)會(huì)的授權(quán)是總統(tǒng)的對(duì)外談判權(quán)連接關(guān)稅稅率決定權(quán)的橋梁，制度設(shè)計(jì)要重點(diǎn)回答的是應(yīng)該采用何種具體的授權(quán)方式以保障稅收法定原則和二元決定機(jī)制的平衡。此外，和正稅并列，美國(guó)設(shè)置特別關(guān)稅和臨時(shí)關(guān)稅，以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)關(guān)握有調(diào)查并決定是否啟用特別關(guān)稅、臨時(shí)關(guān)稅，并決定適用稅率的大權(quán)(參見(jiàn)表二)。靈活的政策性是設(shè)置正稅以外的關(guān)稅稅率的出發(fā)點(diǎn)，如何防范此類情況下行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)大甚至是僭越，亦是構(gòu)建“制度的籠子”應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

規(guī)范性授權(quán)立法的核心是權(quán)力可控。整體上，美國(guó)法律規(guī)定了授權(quán)的時(shí)效性、采取分部切割的授權(quán)方式、明確授權(quán)須有客觀的現(xiàn)實(shí)作為必要條件；在操作中，美國(guó)法律則采取了“實(shí)體性和程序性”立法權(quán)劃分方式作為規(guī)范授權(quán)立法的具體進(jìn)路。具體來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)定稅率、特別關(guān)稅、臨時(shí)關(guān)稅稅率的實(shí)體性內(nèi)容具有決定權(quán)，但是，規(guī)范行政機(jī)關(guān)做出實(shí)體性立法的流程由國(guó)會(huì)規(guī)定。國(guó)會(huì)對(duì)二元機(jī)制下行政權(quán)力決定稅率的流程和途徑做出了非常具體的指示，法律從正向規(guī)定、排除規(guī)定、詞語(yǔ)定義都提供了詳細(xì)的規(guī)范和指引，并明確了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分工。也就是說(shuō)，實(shí)質(zhì)性的行政立法必須按照國(guó)會(huì)既定的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。在程序性與實(shí)體性立法權(quán)的劃分中，程序性規(guī)范的法律地位是國(guó)會(huì)通過(guò)的狹義法律，是實(shí)體性行政立法的上位法。所以，國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)法從另一面解讀，亦是對(duì)行政權(quán)力的限制法——行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)并且只可以按照指定的方式行使稅率決定權(quán)。

表二 總統(tǒng)對(duì)附加關(guān)稅立法權(quán)及授權(quán)來(lái)源

(一)政策目標(biāo)：規(guī)范性與支撐性的雙重作用

概覽美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅法，由法律文本直接規(guī)定政策目標(biāo)的立法特點(diǎn)貫穿了近一百年。1930年，美國(guó)頒布第一部法律規(guī)范海關(guān)、關(guān)稅以及國(guó)際貿(mào)易，第三章“促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易”中的第一條(19 USC 1351)，規(guī)定了總統(tǒng)有締結(jié)貿(mào)易協(xié)定，以降低關(guān)稅稅率、消除貿(mào)易壁壘的權(quán)限。其中明確指出，“促進(jìn)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易，擴(kuò)大本國(guó)產(chǎn)品在海外的市場(chǎng)”是對(duì)總統(tǒng)授權(quán)的立法目的。在法律文本中明確政策目標(biāo)，是授權(quán)須有現(xiàn)實(shí)必要性的體現(xiàn)。之后的海關(guān)與關(guān)稅法典改革中，授權(quán)行政機(jī)關(guān)參與稅率制定的“立法目的”一再被細(xì)化，現(xiàn)行法律包括9項(xiàng)“總體目標(biāo)”(Overall trade negotiating objectives)和17項(xiàng)“主要目標(biāo)”(Principle trade negotiating objectives)，以及“促進(jìn)特定事項(xiàng)優(yōu)先發(fā)展”(Promotion of certain priorities)的規(guī)定。總體目標(biāo)包括：獲取更加開(kāi)放、公平、互惠的市場(chǎng)；減少或消除導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)會(huì)減少，不利于美國(guó)的貿(mào)易障礙；加強(qiáng)包括爭(zhēng)端解決機(jī)制在內(nèi)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和程序；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高生活水準(zhǔn)，促進(jìn)美國(guó)的就業(yè)及夯實(shí)全球經(jīng)濟(jì)；確保和貿(mào)易與環(huán)境有關(guān)的政策是各方認(rèn)可支持的，尋求保護(hù)環(huán)境的國(guó)際途徑，同時(shí)優(yōu)化全球資源的優(yōu)化配置；促進(jìn)對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的尊重，理解貿(mào)易與勞動(dòng)者權(quán)利的關(guān)系；貿(mào)易協(xié)定要使雙方國(guó)家受益，確保不以對(duì)本國(guó)國(guó)內(nèi)的環(huán)境及勞動(dòng)者的減損為代價(jià)而鼓勵(lì)貿(mào)易發(fā)展；確保貿(mào)易協(xié)定為小企業(yè)提供均等的進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的機(jī)會(huì)、使其獲得合理的貿(mào)易利益，擴(kuò)大小企業(yè)的出口機(jī)會(huì)，減少貿(mào)易壁壘對(duì)小企業(yè)的損失；促進(jìn)國(guó)際社會(huì)對(duì)禁用童工的共識(shí)。

美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅法典將政策目標(biāo)置于正式授權(quán)的條文之前，且在行政權(quán)參與關(guān)稅稅率立法的每個(gè)階段反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)政策目標(biāo)的滿足。[3]P122-125從這樣的立法體例可見(jiàn)美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅法中的“政策目標(biāo)”并非一個(gè)框架性的概念，而是對(duì)整體授權(quán)立法的重要指引和約束，規(guī)定行政立法權(quán)的行使即使?jié)M足了一般性的要求，亦必須服務(wù)于特定的目的；另一方面，政策目標(biāo)亦是判斷行政立法是否符合規(guī)范的重要指標(biāo)，是實(shí)體性行政立法的結(jié)果獲得立法機(jī)關(guān)強(qiáng)尊重的重要依據(jù)。簡(jiǎn)而言之，政策目標(biāo)對(duì)于關(guān)稅稅率二元決定機(jī)制下的行政機(jī)關(guān)具有規(guī)范性和支撐性的雙重作用。

(二)嚴(yán)格、具體、詳細(xì)的程序性法律：稅收法定主義的恪守與原點(diǎn)

盡管關(guān)稅稅率的特殊性說(shuō)明二元制的關(guān)稅稅率決定機(jī)制具有必然性，但稅收法定原則始終是整套關(guān)稅立法體系不可觸碰的底線，是授權(quán)機(jī)制應(yīng)恪守的原則和稅率決定機(jī)制的原點(diǎn)。美國(guó)法律運(yùn)用嚴(yán)格的程序性法律來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)做出實(shí)體性關(guān)稅立法的流程，下文以總統(tǒng)援引適用“201”條款調(diào)整特別關(guān)稅稅率和“快速通道”程序下總統(tǒng)決定協(xié)定稅率為例，介紹行政機(jī)關(guān)內(nèi)部(美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)和總統(tǒng))關(guān)稅稅率立法的決策流程，以分析國(guó)會(huì)如何把控授權(quán)立法的程度、保障二元決定機(jī)制在稅收法定原則下良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.“201條款”下的特別關(guān)稅稅率決定權(quán)

美國(guó)的行政機(jī)關(guān)是以總統(tǒng)為最高代表的一套龐大的機(jī)構(gòu)體系，總統(tǒng)有宣告具體行政立法結(jié)果的權(quán)力，但關(guān)稅稅率的立法并非由總統(tǒng)一人做出，而是由總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、財(cái)政部、美國(guó)貿(mào)易代表處、美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)等按照法律規(guī)定的職權(quán)和分工各司其職共同做出?！?01”條款是美國(guó)《1974年貿(mào)易法》為保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)免受進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量激增造成的不利影響而創(chuàng)設(shè)的特別關(guān)稅條款。如果行政調(diào)查結(jié)果顯示，進(jìn)口至美國(guó)的某種物品因進(jìn)口數(shù)量增加而對(duì)美國(guó)本國(guó)生產(chǎn)類似或具有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的物品的產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)性的損害或緊迫性的威脅，則總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在其權(quán)力范圍內(nèi)做出調(diào)整，該調(diào)整應(yīng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)適應(yīng)進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增大帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)。

總統(tǒng)有宣告執(zhí)行特別關(guān)稅的權(quán)力，國(guó)會(huì)通過(guò)《海關(guān)與關(guān)稅法典》對(duì)總統(tǒng)啟動(dòng)特別關(guān)稅、調(diào)控關(guān)稅稅率進(jìn)行授權(quán)，但總統(tǒng)調(diào)整特別關(guān)稅的流程應(yīng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定去做。根據(jù)程序法，總統(tǒng)宣布實(shí)施特別關(guān)稅必須經(jīng)過(guò)充分的事實(shí)調(diào)查，充分客觀的證據(jù)是行使行政立法權(quán)的基礎(chǔ)。為了給立法決策提供盡可能專業(yè)全面的參考，依照法典，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(InternationalTradeCommittee，簡(jiǎn)稱ITC)，對(duì)與貿(mào)易有關(guān)的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查、在專業(yè)問(wèn)題上為總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提供意見(jiàn)咨詢。ITC的主要職能是針對(duì)貿(mào)易和關(guān)稅問(wèn)題，進(jìn)行廣泛調(diào)研，收集可靠信息，提供專業(yè)報(bào)告，為總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在立法上做出有效協(xié)助。

根據(jù)美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅法典2252條，任何團(tuán)體，包括貿(mào)易組織、公司、或作為行業(yè)代表的工人團(tuán)體，均可向ITC遞交請(qǐng)求，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)以對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性行為作出積極調(diào)整。ITC收到請(qǐng)求后，須向美國(guó)貿(mào)易代表處(the Office of the United States Trade Representative)呈送副本，并積極地展開(kāi)調(diào)查。ITC調(diào)查的目的是對(duì)事實(shí)問(wèn)題做出判斷，確定一種物品進(jìn)口至美國(guó)后，其數(shù)量增加是否是造成本國(guó)生產(chǎn)類似或與該產(chǎn)品構(gòu)成直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品受到嚴(yán)重?fù)p害的實(shí)質(zhì)性原因。調(diào)查結(jié)束后ITC應(yīng)完成調(diào)查報(bào)告，如果由進(jìn)口數(shù)量激增導(dǎo)致的本國(guó)產(chǎn)業(yè)受損事實(shí)存在，ITC在報(bào)告中還須給出應(yīng)對(duì)該損害的行動(dòng)建議，包括提高關(guān)稅、設(shè)置配額、設(shè)置數(shù)量限制等。之后ITC須將調(diào)查報(bào)告提交于總統(tǒng)，報(bào)告需要對(duì)請(qǐng)求調(diào)查的內(nèi)容作出明確回應(yīng)，并詳述理由，且ITC要將報(bào)告公之于眾?？偨y(tǒng)在收到確認(rèn)進(jìn)口激增對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)造成損害的報(bào)告后，應(yīng)在職責(zé)范圍內(nèi)積極采取行動(dòng)，包括加征關(guān)稅、設(shè)置配額、向國(guó)會(huì)提出修改關(guān)稅正稅率的建議等等。法律還規(guī)定，總統(tǒng)啟動(dòng)特別關(guān)稅，做出調(diào)整稅率的行政立法后，必須向國(guó)會(huì)報(bào)告，詳細(xì)陳述總統(tǒng)對(duì)“201條”調(diào)查做出回應(yīng)的具體內(nèi)容及理由，如果總統(tǒng)對(duì)關(guān)稅稅率的調(diào)整與ITC的建議有所不同，總統(tǒng)還需向國(guó)會(huì)詳細(xì)報(bào)告做出不同選擇的具體原因。

上述法律規(guī)定表明，行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)指向的是涉及關(guān)稅稅率的“實(shí)體性法律”，即具體稅率的決定權(quán)屬于總統(tǒng)。在“201條”特別關(guān)稅的語(yǔ)境下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)做出他國(guó)對(duì)美貿(mào)易行為是否傷害到美國(guó)利益、傷害行為的程度、具體的應(yīng)對(duì)措施等實(shí)質(zhì)性決定。但正如上文所介紹，行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的方式由國(guó)會(huì)通過(guò)的法律詳加規(guī)定，總統(tǒng)及其他行政機(jī)關(guān)必須按照國(guó)會(huì)設(shè)計(jì)好的立法流程完成實(shí)質(zhì)性稅率的確定。當(dāng)行政權(quán)力明確按照授權(quán)法規(guī)定，行使關(guān)稅稅率的立法權(quán)后，其立法結(jié)果即為有效，具體行政立法的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不會(huì)受到國(guó)會(huì)的干涉。另一方面，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)參與立法的授權(quán)亦是一種職責(zé)的賦予，就特別關(guān)稅來(lái)說(shuō)，當(dāng)出現(xiàn)《1974年貿(mào)易法》規(guī)定的情形，特別關(guān)稅被觸發(fā)后，行政權(quán)力不單是“可以”，并且是“應(yīng)當(dāng)”做出應(yīng)對(duì)行為。行政權(quán)在國(guó)會(huì)制定的法律的規(guī)范下行使立法職權(quán)，該法律保證總統(tǒng)和其下屬的行政機(jī)關(guān)在稅率確定過(guò)程的每個(gè)階段與國(guó)會(huì)保持有效溝通，確保國(guó)會(huì)對(duì)關(guān)稅稅率立法的總體操控。

李桂明還主動(dòng)交代了幾個(gè)埋“瓶裝”的細(xì)節(jié)，說(shuō)藥瓶是他媽以前吃藥用過(guò)的。“我就做了這么點(diǎn)傻事，該咋判咋判吧！”

2.嚴(yán)格程序性規(guī)范下的“快速通道”立法程序

“201條”是國(guó)會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)決定特別關(guān)稅稅率的代表?xiàng)l款，總統(tǒng)有權(quán)力決定，在美國(guó)產(chǎn)業(yè)受到由進(jìn)口數(shù)量增加而形成競(jìng)爭(zhēng)的“特別情況”下關(guān)稅的稅率。除了特別關(guān)稅，由總統(tǒng)直接決定的還有協(xié)定稅率，協(xié)定稅率的授權(quán)立法同樣體現(xiàn)了授權(quán)必伴隨著詳細(xì)具體的程序性法律，作為規(guī)范和指引的立法技術(shù)。上文介紹的為保障總統(tǒng)對(duì)外談判公信力而創(chuàng)設(shè)的快速通道立法程序，亦將嚴(yán)格、具體、詳細(xì)的程序性法律規(guī)范體現(xiàn)得淋漓盡致。

總統(tǒng)對(duì)協(xié)定稅率的決定權(quán)是行政機(jī)關(guān)的實(shí)體問(wèn)題立法權(quán)的具體體現(xiàn)，但是談判中的協(xié)定稅率要成為關(guān)稅法的組成部分，則必須經(jīng)過(guò)快速通道立法程序的轉(zhuǎn)換。從總統(tǒng)開(kāi)始談判到協(xié)定稅率最終成為國(guó)內(nèi)法，國(guó)會(huì)訂立的程序法對(duì)該過(guò)程的每個(gè)階段都做出了明確、具體、嚴(yán)格的行為指引。程序法的具體內(nèi)容如下：如果總統(tǒng)計(jì)劃代表美國(guó)進(jìn)行貿(mào)易協(xié)定的談判，應(yīng)至少提前90天向國(guó)會(huì)遞交書面通知，陳述進(jìn)行談判的意向，說(shuō)明該談判和法律規(guī)定的具體政策目標(biāo)(specific objectives)的關(guān)聯(lián)性，并且告知總統(tǒng)擬達(dá)成的談判結(jié)果對(duì)現(xiàn)有法律體系的影響?？偨y(tǒng)在完成向國(guó)會(huì)遞交的書面通知的前后(before or after)要履行法律規(guī)定的咨詢義務(wù)，向眾議院籌款委員會(huì)(Committee on ways and means of the house of representatives)和參議院的財(cái)政委員會(huì)(Committee on Finance of the Senate)進(jìn)行咨詢；同時(shí)，根據(jù)海關(guān)與關(guān)稅法典3807條規(guī)定，國(guó)會(huì)監(jiān)督小組(Congressional Oversight Group)成立，總統(tǒng)需在開(kāi)啟談判前和監(jiān)督小組碰面，且作為行政機(jī)關(guān)分支的美國(guó)貿(mào)易代表處(USTP)須就談判問(wèn)題及時(shí)地、深入地咨詢國(guó)會(huì)監(jiān)督小組及參眾兩院對(duì)該談判涉及到的法律有管轄權(quán)限的委員會(huì)，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(ITC)開(kāi)展涉及到總統(tǒng)談判內(nèi)容的全面調(diào)研。在總統(tǒng)向國(guó)會(huì)呈遞談判意向的30天內(nèi)，ITC要向總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、貿(mào)易代表處提供調(diào)研結(jié)果的詳細(xì)報(bào)告。一言以蔽之，在對(duì)外談判開(kāi)始前，行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行全面的調(diào)查研究，并向國(guó)會(huì)充分及時(shí)地通報(bào)咨詢。

在貿(mào)易談判結(jié)束，總統(tǒng)正式簽署協(xié)議前，行政機(jī)關(guān)要向國(guó)會(huì)參眾兩院的財(cái)政委員會(huì)、對(duì)談判涉及到的內(nèi)容有管轄權(quán)的國(guó)會(huì)分支部門，以及協(xié)定談判的國(guó)會(huì)監(jiān)督小組進(jìn)行第二輪咨詢。咨詢的內(nèi)容包括：擬簽訂的貿(mào)易協(xié)定的性質(zhì)、協(xié)定是否以及在何種程度上能夠達(dá)成法律規(guī)定的政策目標(biāo)、執(zhí)行協(xié)定對(duì)現(xiàn)有法律體系的影響。履行完畢咨詢義務(wù)，總統(tǒng)在正式簽字前，應(yīng)至少提前90天向ITC提供協(xié)定的細(xì)節(jié)，要求委員會(huì)準(zhǔn)備對(duì)協(xié)定的評(píng)估報(bào)告。ITC的報(bào)告應(yīng)全面評(píng)估該貿(mào)易協(xié)定對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、行業(yè)、部門、進(jìn)出口、就業(yè)率、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)地位、國(guó)內(nèi)消費(fèi)者福利等各項(xiàng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響，完成后遞交給總統(tǒng)和國(guó)會(huì)。應(yīng)當(dāng)提出的是，在“快速通道”程序進(jìn)行過(guò)程中的任何時(shí)候，國(guó)會(huì)有對(duì)行政立法結(jié)果進(jìn)行否決的權(quán)力。

按照美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅法的具體規(guī)定，總統(tǒng)履行完畢上述義務(wù)，如果國(guó)會(huì)未對(duì)協(xié)定內(nèi)容提出反對(duì)，則總統(tǒng)可對(duì)貿(mào)易協(xié)定的談判結(jié)果代表美國(guó)正式簽字。協(xié)定簽署后，總統(tǒng)應(yīng)向國(guó)會(huì)遞交文件正本。根據(jù)海關(guān)與關(guān)稅法2191條規(guī)定，國(guó)會(huì)立法程序啟動(dòng)。總統(tǒng)將貿(mào)易談判結(jié)果呈送至國(guó)會(huì)下設(shè)的專門委員會(huì)，委員會(huì)須在45日內(nèi)提交至國(guó)會(huì)投票，45日屆滿后如委員會(huì)未按照程序推進(jìn)，則談判結(jié)果可直接呈送至國(guó)會(huì)參眾兩院。國(guó)會(huì)須在收到委員會(huì)遞交的報(bào)告(或45日屆滿后)的15日內(nèi)開(kāi)展最終投票，兩院不得對(duì)草案進(jìn)行修改或擱置，直接決定通過(guò)還是否決該行政立法結(jié)果。快速通道程序與普通立法程序的不同表現(xiàn)為“快速”和“直接”兩方面。美國(guó)立法的一般程序是議員先將立法草案呈送于國(guó)會(huì)中和該立法相關(guān)的專門委員會(huì)，在專門委員會(huì)閱讀、審議后，再提交到參眾兩院進(jìn)行討論、修改、投票。概括來(lái)說(shuō)，立法草案須經(jīng)過(guò)三輪(專門委員會(huì)、眾議院、參議院)實(shí)質(zhì)性修改才能進(jìn)入投票階段。專門委員會(huì)將立法草案呈于參眾兩院前被稱為“標(biāo)記高亮”階段(“markup”)，意味著立法進(jìn)程加快，委員會(huì)重點(diǎn)關(guān)注可能被修改的內(nèi)容，之后即呈送至參眾議院進(jìn)行正式地修改、投票。海關(guān)與關(guān)稅法典針對(duì)快速通道程序明確選用了“非標(biāo)記”(non-markup)的立法語(yǔ)言，即在整個(gè)的立法流程中，關(guān)稅稅率的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容并非由立法機(jī)關(guān)逐步塑造打磨而得，而是由行政機(jī)關(guān)直接作出，國(guó)會(huì)針對(duì)已成型的立法成果直接進(jìn)行投票。[4]P95

從快速通道立法程序的創(chuàng)設(shè)原理來(lái)說(shuō)，它并不是普通立法的例外情況，也并非一種簡(jiǎn)易的立法程序。美國(guó)國(guó)會(huì)用“平行”(parallel)一詞來(lái)定性這一過(guò)程，也說(shuō)明了關(guān)稅稅率在整個(gè)立法程序中具有二元制的特殊性。協(xié)定稅率在快速通道程序下轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法，必須嚴(yán)格履行前述具體的程序性規(guī)范，也就是說(shuō)，二元參與制下稅收法定原則由作為上位法的程序性規(guī)范來(lái)保障。同時(shí)，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)談判的稅率立法結(jié)果并非只是簡(jiǎn)單的確認(rèn)或否決，總統(tǒng)是代表美國(guó)對(duì)外談判的實(shí)施者，但法律的程序性規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)將國(guó)會(huì)的意見(jiàn)有意為之地提前注入了行政立法的實(shí)質(zhì)性結(jié)果。在談判前，眾議院籌款委員會(huì)和參議院財(cái)政委員會(huì)(兩者均為國(guó)會(huì)內(nèi)部負(fù)責(zé)財(cái)稅事宜的專業(yè)性機(jī)構(gòu))頻繁集中地與總統(tǒng)會(huì)面，使得國(guó)會(huì)的意見(jiàn)深入談判的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。雖然在快速通道程序省去了立法提案往返于參眾兩院的修改過(guò)程，但法律依舊為國(guó)會(huì)保留了名為“非正式會(huì)議”(non-conference)機(jī)制，以保障參眾兩院意見(jiàn)不一致時(shí)留有解決方案。[1]P34區(qū)別于國(guó)會(huì)內(nèi)部解決參眾兩院對(duì)草案的不同意見(jiàn)，快速通道程序下如果參眾兩院對(duì)行政立法成果意見(jiàn)相左時(shí)，總統(tǒng)也會(huì)參與討論和解決。快速通道立法程序所呈現(xiàn)出的協(xié)定稅率結(jié)果，實(shí)際上是總統(tǒng)、參議院、眾議院共同的結(jié)晶。

在二元制的基本模式所面臨的授權(quán)與平衡的問(wèn)題面前，美國(guó)法律采取了實(shí)體性和程序性立法分工的具體模式來(lái)應(yīng)對(duì)行政參與的必要性和稅收法定原則的兩難。所有對(duì)行政權(quán)進(jìn)行關(guān)稅稅率立法的程序性規(guī)范指引位階都為法律，且十分具體詳細(xì)。這些程序性規(guī)范確保在實(shí)質(zhì)意見(jiàn)形成過(guò)程中，國(guó)會(huì)對(duì)行政立法從最初的意向到最終的內(nèi)容都有充分的參與權(quán)與知情權(quán)，是防止行政權(quán)力肆意的有力保障。程序性的規(guī)范還強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)積極履行咨詢義務(wù)，保證國(guó)會(huì)暢通無(wú)阻地向總統(tǒng)傳遞意見(jiàn)，使得國(guó)會(huì)廣泛參與和滲透行政立法過(guò)程，將立法機(jī)關(guān)的影響嵌入實(shí)體性的行政立法結(jié)果。程序性與實(shí)體性的法律分工一方面保障稅收法定原則不被侵蝕，另一方面亦反過(guò)來(lái)保障了行政立法結(jié)果在快速通道程序下順利通過(guò)。

事實(shí)證明，該實(shí)質(zhì)性與程序性的立法分工機(jī)制，在美國(guó)關(guān)稅稅率決定權(quán)力分配問(wèn)題上起到了良好的效果，行政立法的專業(yè)性得以發(fā)揮，一向警惕行政濫權(quán)的國(guó)會(huì)，亦對(duì)程序性法律控制授權(quán)的設(shè)置表現(xiàn)出滿意。以1979年WTO東京回合的談判為例，總統(tǒng)將包括關(guān)稅稅率在內(nèi)的實(shí)體性立法帶回，經(jīng)由快速通道程序進(jìn)行國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)化施行時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院的投票結(jié)果是90：4與395：7，如此高票數(shù)的通過(guò)充分說(shuō)明了國(guó)會(huì)對(duì)行政立法結(jié)果的認(rèn)可，亦佐證了程序性的上位法，完全可以達(dá)到國(guó)會(huì)對(duì)行政的影響和控制的效果，從而實(shí)質(zhì)上保障稅收法定的根本原則。另外，快速通道程序是由《1974貿(mào)易法》創(chuàng)設(shè)，小試牛刀后即被賦予8年的時(shí)限，這也說(shuō)明了程序性與實(shí)體性立法分工來(lái)應(yīng)對(duì)關(guān)稅稅率權(quán)力分配難題的成功之處。

(三)關(guān)稅稅率最終決定權(quán)屬于國(guó)會(huì)

關(guān)稅稅率的多樣性、對(duì)外性、政策性等特點(diǎn)使得行政機(jī)關(guān)參與稅率決定具有客觀必然性，但是稅收要素法定是現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)行稅收立法顛撲不破的原則。如前所述，雖然關(guān)稅稅率決定的基本格局為二元決定機(jī)制，但國(guó)會(huì)綜合運(yùn)用授權(quán)時(shí)間的有限性、方式的層層切割，以及程序性的上位法規(guī)范來(lái)制約行政權(quán)力的立法過(guò)程等方式，來(lái)準(zhǔn)確地定位對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)程度，達(dá)到對(duì)行政立法權(quán)力的有效監(jiān)控。同時(shí)，國(guó)會(huì)保留所有針對(duì)關(guān)稅稅率立法的最終決定權(quán)，這一點(diǎn)是稅收法定原則的終極保障。即使在對(duì)行政機(jī)關(guān)的關(guān)稅稅率立法權(quán)進(jìn)行授權(quán)之后，國(guó)會(huì)依舊可以在任何一個(gè)階段叫停行政機(jī)關(guān)的關(guān)稅稅率立法進(jìn)程。法律保留了國(guó)會(huì)提出“反對(duì)決議”(resolution)的權(quán)力，如果行政立法不符合法律既定的政策目標(biāo)，或行政機(jī)關(guān)沒(méi)有嚴(yán)格按照程序性的法律規(guī)范，履行積極咨詢、及時(shí)溝通、詳細(xì)報(bào)告等法律義務(wù)，則國(guó)會(huì)可以收回對(duì)行政立法權(quán)的授權(quán)。還需提出的是，即使行政機(jī)關(guān)沒(méi)有遵守程序性法律規(guī)定，在授權(quán)之外進(jìn)行了立法(即發(fā)生上述情況)，其行政立法的結(jié)果——實(shí)質(zhì)性的關(guān)稅稅率并不當(dāng)然地?zé)o效。該立法成果性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐话愕牧⒎ú莅?，須途徑傳統(tǒng)的國(guó)會(huì)的立法程序決定是否通過(guò)施行。這項(xiàng)規(guī)定亦是對(duì)總統(tǒng)談判公信力的一種挽救，即使行政越權(quán)，但不必然導(dǎo)致對(duì)外談判的結(jié)果無(wú)效。國(guó)會(huì)保留追認(rèn)行政立法結(jié)果可以適用的權(quán)利，也平衡行政立法的科學(xué)性和稅收法定原則。

行政立法的授權(quán)性來(lái)源決定了國(guó)會(huì)在關(guān)稅稅率決定過(guò)程中的全程的參與，稅收法定的根本原則要求關(guān)稅稅率的唯一決定權(quán)必須由國(guó)會(huì)保留，這是美國(guó)關(guān)稅稅率權(quán)力分配的基石。另一方面，憲法和法律授權(quán)下的行政機(jī)關(guān)關(guān)稅稅率立法亦是責(zé)任，總統(tǒng)決定協(xié)定關(guān)稅、特別關(guān)稅稅率是以其代表的行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行的義務(wù)。總統(tǒng)和議會(huì)分工履行法律規(guī)定的職責(zé)，目的是建立決定機(jī)制科學(xué)靈活、權(quán)力分配合理可控的關(guān)稅稅率立法體系。

三、平衡被打破？行政權(quán)力在“例外情形”下悄然擴(kuò)張

經(jīng)濟(jì)全球化是當(dāng)今世界的基本經(jīng)濟(jì)格局和不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。但是，2018年以來(lái)，美國(guó)反對(duì)全球化，推行單邊主義等聲音甚囂塵上，美國(guó)總統(tǒng)特朗普接二連三地對(duì)進(jìn)口至美國(guó)的商品加征關(guān)稅，與世界其他經(jīng)濟(jì)體的摩擦不斷升級(jí)，尤其為中美經(jīng)貿(mào)格局蒙上一層陰影。為何在一向宣揚(yáng)民主和法治的美國(guó)，總統(tǒng)可以如此“任性”地一聲令下隨意調(diào)控關(guān)稅稅率？

美國(guó)總統(tǒng)對(duì)關(guān)稅稅率的直接調(diào)控權(quán)，來(lái)源于行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)“緊急情況”而被授予的廣泛且立即的權(quán)力。此種情況下總統(tǒng)決定的稅率屬于暫定稅率(temporarylegislation)，體現(xiàn)在美國(guó)統(tǒng)一稅則第99章中。當(dāng)國(guó)家遭遇“緊急情況”時(shí)，美國(guó)法律對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的賦予沒(méi)有附加任何限制條件。根據(jù)1917年頒布的《與敵對(duì)國(guó)家貿(mào)易法》，總統(tǒng)可以“在戰(zhàn)爭(zhēng)期間”對(duì)任一外國(guó)加征沒(méi)有限制的關(guān)稅；1962年《貿(mào)易擴(kuò)大法》規(guī)定“為確保國(guó)家安全”，總統(tǒng)有權(quán)調(diào)整進(jìn)口關(guān)稅，且法律沒(méi)有附加任何限制；1977年的《緊急情況下國(guó)際經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》允許總統(tǒng)在“國(guó)家緊急狀況”下加征無(wú)限制的關(guān)稅。除上述明確賦予無(wú)限制的加征關(guān)稅的法案外，總統(tǒng)還可援引1974年《貿(mào)易法》中“進(jìn)口對(duì)國(guó)家安全造成了不利影響”這一條款(19 USC 2132)，在美國(guó)出現(xiàn)嚴(yán)重的國(guó)際貿(mào)易逆差時(shí)，或?yàn)榱朔乐姑涝H值的情況下，運(yùn)用特別貿(mào)易措施，宣告期限不超過(guò)150天，上限為15%的加稅、增加配額要求等來(lái)限制進(jìn)口行為。

2018年6月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布對(duì)進(jìn)口至美國(guó)的鋼產(chǎn)品加征25%關(guān)稅，鋁產(chǎn)品加征10%的關(guān)稅。這一加稅援引的是1962年《貿(mào)易擴(kuò)大法案》中的第232節(jié)(19 USC1862)對(duì)總統(tǒng)的授權(quán)?？偨y(tǒng)啟動(dòng)目的為“確保國(guó)家安全”的臨時(shí)關(guān)稅稅率時(shí)，流程非常簡(jiǎn)單，只需命令商務(wù)部針對(duì)進(jìn)口至美國(guó)的、可能對(duì)國(guó)家安全造成影響的產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查，而總統(tǒng)根據(jù)調(diào)查結(jié)果有獨(dú)立做出判斷和采取應(yīng)對(duì)性措施的權(quán)力。針對(duì)鋼鋁產(chǎn)品，商務(wù)部調(diào)查結(jié)果表明外國(guó)的進(jìn)口致使美國(guó)國(guó)內(nèi)約十四萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位受到了不利影響。在聽(tīng)取了商務(wù)部的意見(jiàn)后，總統(tǒng)認(rèn)為“該進(jìn)口對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響”，繼而做出加征關(guān)稅的決定。

保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、發(fā)揮行政權(quán)的靈活性從而對(duì)特殊情況作出及時(shí)應(yīng)對(duì)，是美國(guó)單獨(dú)設(shè)立“緊急情況”下的暫定稅率的初衷。但是，該機(jī)制有日益淪為行政權(quán)力膨脹的保護(hù)傘之嫌。當(dāng)緊急變?yōu)槿粘＃獬蔀樵瓌t，行政立法權(quán)究竟是服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，還是總統(tǒng)權(quán)力的座大，應(yīng)該被打上問(wèn)號(hào)。更加值得警惕的是，上述幾部法律對(duì)“緊急情況”的定義十分寬泛且模糊，只要是對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)情況、勞工權(quán)利等造成了不利影響，總統(tǒng)即可主張適用緊急情況下的暫定稅率以加征關(guān)稅。如此一來(lái)，暫定稅率便有可能成為總統(tǒng)繞開(kāi)嚴(yán)格程序性規(guī)范法，單獨(dú)決定關(guān)稅稅率的工具。且雖然是“暫定稅率”，但總統(tǒng)對(duì)關(guān)稅稅率的臨時(shí)決定權(quán)反而具有“永久性”的特征，因?yàn)閲?guó)家狀態(tài)是否“緊急”亦由總統(tǒng)進(jìn)行判斷。

美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅法在發(fā)展的過(guò)程中，逐漸賦予總統(tǒng)應(yīng)對(duì)某些特殊情況的權(quán)限，允許其在涉及到國(guó)家安全的情況下決定臨時(shí)稅率，但是，本意是維護(hù)國(guó)家利益、發(fā)揮行政立法靈活性的規(guī)定，卻日漸顯現(xiàn)出對(duì)行政權(quán)力授權(quán)過(guò)大的問(wèn)題。國(guó)會(huì)立法的目的是保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，但在施行過(guò)程中，行政權(quán)力的邊界肆意擴(kuò)大，甚至帶來(lái)僭越國(guó)會(huì)立法權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然法律規(guī)定國(guó)會(huì)可以對(duì)暫定稅率做出否決，但是單純事后機(jī)制的有效性和困難程度在實(shí)踐中并不樂(lè)觀。準(zhǔn)確把握授權(quán)程度，有效對(duì)授權(quán)后稅率決定權(quán)的監(jiān)管，運(yùn)用程序性法律規(guī)范實(shí)體立法權(quán)的行使等業(yè)已形成的美國(guó)關(guān)稅稅率決定權(quán)力分配的平衡可能被打破。平衡行政權(quán)力參與立法的客觀必然和稅收法定原則不被侵犯的征途沒(méi)有終點(diǎn)。

結(jié)論

本文研究美國(guó)關(guān)稅稅率決定機(jī)制中行政與立法的權(quán)力分配問(wèn)題。研究方法主要運(yùn)用文獻(xiàn)分析法，對(duì)美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅法典進(jìn)行內(nèi)部體系與外部體系化分析，結(jié)合相關(guān)的司法判例進(jìn)行梳理。關(guān)稅稅率奉行法定主義，一般由國(guó)家立法機(jī)關(guān)來(lái)確定。但關(guān)稅稅率具有多樣性、對(duì)外性和政策性的特征，與其他國(guó)內(nèi)稅的稅率顯著不同。關(guān)稅稅率并非由一國(guó)國(guó)內(nèi)法全權(quán)決定，其受到國(guó)際貿(mào)易關(guān)系的深遠(yuǎn)影響。很多情況下，關(guān)稅稅率是國(guó)際談判的結(jié)果。觀察美國(guó)關(guān)稅法律發(fā)展史，關(guān)稅稅率由原始的國(guó)會(huì)決定，過(guò)渡到關(guān)稅稅率的二元決定機(jī)制，通過(guò)國(guó)會(huì)的授權(quán)，賦予總統(tǒng)與行政一定關(guān)稅稅率的確定權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)不同的政策目標(biāo)。國(guó)會(huì)授權(quán)的總原則是以時(shí)效性、分部切割、客觀現(xiàn)實(shí)需要為基準(zhǔn)。政策目標(biāo)和法律的規(guī)范保護(hù)目的，使得關(guān)稅稅率的法定主義出現(xiàn)松動(dòng)，總統(tǒng)與行政對(duì)關(guān)稅稅率的確定有相當(dāng)法定權(quán)力空間。但行政權(quán)力總是自我狂野擴(kuò)張，稅收法定主義時(shí)常面臨侵蝕之虞。美國(guó)海關(guān)與關(guān)稅立法的經(jīng)驗(yàn)是，通過(guò)嚴(yán)格的政策目標(biāo)，以及嚴(yán)格、具體、詳細(xì)的程序性規(guī)范作為控權(quán)的韁繩，堅(jiān)守關(guān)稅稅率的最終決定權(quán)屬于國(guó)會(huì)。為保證關(guān)稅談判代表權(quán)力與執(zhí)行力的統(tǒng)一，美國(guó)立法不失時(shí)機(jī)地鑲嵌一定的靈活性，如在嚴(yán)格程序性規(guī)范下規(guī)定“快速通道”立法程序。但歷史反復(fù)出現(xiàn)的狀況是，美國(guó)總統(tǒng)與行政以保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全為由，經(jīng)常拓展權(quán)力，幾近僭越。美國(guó)關(guān)稅稅率決定機(jī)制中行政與立法的權(quán)力分配問(wèn)題，是一個(gè)法治模式的樣本，其中復(fù)雜的演變，也提供給我們諸多啟示，其有益部分對(duì)于我國(guó)關(guān)稅立法是參照，掌握細(xì)節(jié)也是我國(guó)與美國(guó)貿(mào)易交往的必備知識(shí)。美國(guó)關(guān)稅稅率決定機(jī)制中行政與立法的權(quán)力分配，仍然在進(jìn)化之中，對(duì)我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易應(yīng)變，對(duì)世界貿(mào)易秩序的調(diào)整，都有不確定性影響，因而本課題的研究還不能停歇。

注釋：

① 關(guān)稅正稅包括進(jìn)口稅、出口稅、過(guò)境稅。進(jìn)口稅是海關(guān)對(duì)進(jìn)口貨物和物品征收的關(guān)稅，如無(wú)特別說(shuō)明，本文討論的是針對(duì)進(jìn)口稅的稅率決定機(jī)制。

② 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》第二章第九條。暫定稅率又稱實(shí)施稅率，是對(duì)某些進(jìn)口的重要原材料和關(guān)鍵物品實(shí)施的更為優(yōu)惠的關(guān)稅稅率，一般服務(wù)于特定政策目標(biāo)，且有實(shí)施的期限。根據(jù)我國(guó)《進(jìn)出口關(guān)稅條例》暫定稅率具有適用的優(yōu)先性。參見(jiàn)條例第十一條。

③ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》第十三、第十四條。我國(guó)行政法規(guī)規(guī)定，任何國(guó)家或者地區(qū)對(duì)其進(jìn)口的原產(chǎn)于中華人民共和國(guó)的貨物征收歧視性關(guān)稅或者給予其他歧視性待遇的，我國(guó)海關(guān)對(duì)原產(chǎn)于該國(guó)家或地區(qū)的進(jìn)口貨物，可以征收特別關(guān)稅。

④ 以美國(guó)為例，目前美國(guó)與澳大利亞、巴林、智利、以色列等20個(gè)國(guó)家簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，免除了絕大部分進(jìn)口商品的關(guān)稅。參見(jiàn)https://www.cbp.gov/trade/priority-issues/trade-agreements/free-trade-agreements。

⑤ 美國(guó)針對(duì)發(fā)展中國(guó)家于1974年制定了普遍優(yōu)惠制制度，給予129個(gè)貿(mào)易伙伴國(guó)約4800種進(jìn)口商品以免稅待遇。目前的普惠制待遇由2018年新通過(guò)的《Consolidated Appropriations Act》以延續(xù)，時(shí)限至2020年12月31日。參見(jiàn)https://www.cbp.gov/trade/priority-issues/trade-agreements/special-trade-legislation/generalized-system-preferences。

⑥ 以美國(guó)反傾銷立法為例，現(xiàn)行美國(guó)反傾銷法由1979年頒布貿(mào)易協(xié)定法案確立，以單獨(dú)一章的形式加入1930年關(guān)稅法中，該章中和反傾銷相關(guān)的法條為731-739條，751-752條，771-783條。

⑦ 以美國(guó)為例，美國(guó)憲法規(guī)定總統(tǒng)作為國(guó)家元首，具有外交談判權(quán)；具體談判結(jié)果的實(shí)施亦由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

⑧ 例如，加拿大法律規(guī)定，優(yōu)惠稅率和特別關(guān)稅的稅率變動(dòng)由財(cái)政部長(zhǎng)提出動(dòng)議，由行政法規(guī)即總督的命令做出修改；澳大利亞議會(huì)制定普通稅率、最惠國(guó)稅率、協(xié)定稅率，行政立法決定特惠稅率；印度憲法將關(guān)稅立法權(quán)賦予聯(lián)邦政府，政府有廣泛的稅率決定權(quán)。

⑨ 原文如下：“The Congress shall have power to lay and collect taxes, duties, imposts and excises, to pay the debts and provide for the common defense and general welfare of the United States; but all duties, imposts and excises shall be uniform throughout the United States;

To borrow money on the credit of the United States;

To regulate commerce with foreign nations, and among the several states, and with the Indian tribes;”

⑩ 原文如下：“The executive power shall be vested in a President of the United States of America. He shall hold his office during the term of four years”；“ He shall have power, by and with the advice and consent of the Senate, to make treaties, provided two thirds of the Senators present concur; and he shall nominate, and by and with the advice and consent of the Senate, shall appoint ambassadors, other public ministers and consuls, judges of the Supreme Court, and all other officers of the United States, whose appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by law”.