◎

一、問題的提出

智慧城市是運(yùn)用新一代信息技術(shù)，以整合、系統(tǒng)的方式管理城市的運(yùn)行，讓城市中各個(gè)功能彼此協(xié)調(diào)運(yùn)作，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)智慧化的新理念和新模式，致力于為城市中的企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的發(fā)展空間，為市民提供更高的生活品質(zhì)。自IBM于2008年提出智慧城市的理念以來(lái)，美國(guó)、澳大利亞、歐盟等多個(gè)國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織開展了大量建設(shè)智慧城市的探索，發(fā)布了一系列具有鮮明特色的相關(guān)政策鼓勵(lì)地方智慧城市的構(gòu)建。緊隨這些國(guó)家和地區(qū)的智慧城市發(fā)展步伐，我國(guó)也掀起了智慧城市、智慧項(xiàng)目的建設(shè)浪潮。2014年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)改委、工信部、科技部等八部委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出到2020年我國(guó)要建成一批特色鮮明的智慧城市，聚集和輻射帶動(dòng)作用大幅增強(qiáng)，綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯提高的目標(biāo)，在保障和改善民生服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全等方面取得顯著成效。2015年我國(guó)智慧城市建設(shè)在國(guó)家政策的強(qiáng)力推動(dòng)下有了長(zhǎng)足發(fā)展，涵蓋中國(guó)制造2025、智慧醫(yī)療、智慧交通、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等，智慧城市建設(shè)需求的增長(zhǎng)，已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力和推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的突出亮點(diǎn)。2015年12月，中央城市工作會(huì)議作出了做好城市工作的具體部署，指出必須抓好城市這個(gè)“火車頭”，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著力打造智慧城市；在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市、口岸城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)智慧城市建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入高峰期，建設(shè)智慧城市已經(jīng)成為我國(guó)城市發(fā)展的必然趨勢(shì)，成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。

大數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵，也是智慧城市建設(shè)的中心。貴州省作為國(guó)家大數(shù)據(jù)示范基地，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心戰(zhàn)略。2017年9月，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局在《智能貴州發(fā)展規(guī)劃(2017—2020年)》中提出：到2020年，智能貴州發(fā)展取得階段性進(jìn)展，初步建立智能貴州發(fā)展框架，初步形成智能應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施和人工智能產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)建全國(guó)智能制造基地和智能應(yīng)用示范區(qū)。智慧城市的發(fā)展與政府制定的政策關(guān)系緊密，與政策工具的使用密切相關(guān)。以貴州省建設(shè)智慧城市所制定的政策為研究對(duì)象，篩選39份文件作為政策分析樣本作案例研究，討論現(xiàn)有政策工具的效用及政策制定的合理性，總結(jié)地方政府建設(shè)智慧城市、制定政策選擇政策工具的有效做法，探討地方政府在推動(dòng)智慧城市建設(shè)中政策制定的成功經(jīng)驗(yàn)和面臨的挑戰(zhàn)，并就完善政策設(shè)計(jì)給出建議。研究采用內(nèi)容分析法，將政策劃分為供給型政策、需求型政策及環(huán)境型政策，對(duì)每種類型政策的政策工具采用做定量分析。為提高編碼的效率和效益，選用Nvivo11軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行輔助編碼與分析。

二、文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

（一）智慧城市建設(shè)政策研究

近年來(lái)，隨著全球范圍內(nèi)智慧城市實(shí)踐的盛行，智慧城市政策成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，研究主題涉及政策理念、政策設(shè)計(jì)、政策評(píng)估與政策優(yōu)化等方面。如孫建軍、裴雷、周兆韜等學(xué)者對(duì)不同地域、不同時(shí)期、不同行政級(jí)別以及不同政策類型的智慧城市政策進(jìn)行了政策理念的強(qiáng)度跟蹤和結(jié)構(gòu)性差異比較，認(rèn)為我國(guó)智慧城市在政策理念強(qiáng)度和政策理念結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)了較高的一致性和相似性[1]。黃璜、袁嘉煒認(rèn)為智慧城市政策呈現(xiàn)出技術(shù)與人文兩種政策理念導(dǎo)向，在政策話語(yǔ)中形成了“以城為中心”和“以人為中心”的兩種對(duì)城市的基本認(rèn)知[2]。寧家駿提出智慧城市頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該包含基礎(chǔ)設(shè)施、管理服務(wù)、智慧產(chǎn)業(yè)與支撐環(huán)境等方面[3]。張中青揚(yáng)[4]、任利成[5]、劉笑音[6]等針對(duì)智慧城市的建設(shè)能力、發(fā)展水平與發(fā)展?jié)摿M(jìn)行了政策評(píng)估。辜勝阻、王敏認(rèn)為要深入推進(jìn)智慧城市建設(shè)必須正確處理好市場(chǎng)“無(wú)形之手”和政府“有形之手”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和金融創(chuàng)新兩輪驅(qū)動(dòng)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中保障信息集成共享和互聯(lián)互通，重視技術(shù)規(guī)范和法律規(guī)范，在典型示范積累經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上全面整體推進(jìn)，為智慧城市的建設(shè)營(yíng)造良好的政策環(huán)境[7]。

雖然上述研究覆蓋了智慧城市政策的重要議題，但從政策工具的角度研究智慧城市還較為匱乏。而對(duì)政策工具的研究是十分必要的，選用何種政策工具以及用哪一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)該政策工具的效果，對(duì)政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性影響。本文從政策工具的視角，以貴州省建設(shè)智慧城市的政策為研究對(duì)象，探索智慧城市政策方案中政策工具運(yùn)用的合理性，分析存在的問題并提出改進(jìn)建議。

（二）政策工具理論

20世紀(jì)50年代中期，達(dá)爾和林德布洛姆最早開始對(duì)政策工具進(jìn)行研究，該研究于20世紀(jì)80年代逐漸在公共管理學(xué)界興起，并于90年代得以迅速發(fā)展。在我國(guó)，政策工具逐漸受到關(guān)注是在21世紀(jì)初，學(xué)者們從公共政策工具研究的意義、基礎(chǔ)、層面、范式、模型構(gòu)建、使用等方面進(jìn)行了有益的探討[8]。

政策工具是政策目標(biāo)和政策執(zhí)行效果的重要連接橋梁，選擇合理的工具將有利于公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使政策目標(biāo)由理想的藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。然而，公共政策制定者在制定政策、選用政策工具解決公共問題時(shí)，會(huì)面臨紛繁復(fù)雜的政策工具，只有正確劃分并選擇合適的政策工具才能幫助政策制定者和執(zhí)行者解決所面臨的公共問題，從而達(dá)成政策預(yù)期目標(biāo)。目前基本上是依據(jù)工具特性進(jìn)行劃分，沒有統(tǒng)一的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)，所以學(xué)者們界定的政策工具類型也各不相同。薩瓦斯（Savas）把政策工具區(qū)分為政府間協(xié)議、政府服務(wù)、契約、特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)、補(bǔ)助等多種工具[9]；英格拉姆和施耐德（Ingram & Schneider）根據(jù)工具所取得的目標(biāo)將其分為權(quán)威型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、符號(hào)與規(guī)勸型工具、學(xué)習(xí)型工具五類[10]；麥克唐納和埃爾莫爾(McDonnell & Elmore)把政策工具區(qū)分為系統(tǒng)改變、能力建設(shè)、命令型、誘導(dǎo)型工具四種類型，這一分類是按照對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象所造成的影響劃分[11]；豪利特和拉米什（Howlett&Ramesh）在其出版的《公共政策研究》一書中，將政策工具區(qū)分為強(qiáng)制性、自愿性以及混合性工具三類[12]，具有較強(qiáng)的合理性和解釋力，目前這種劃分方式在國(guó)內(nèi)的教科書上得到廣泛運(yùn)用和普及。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明將政策工具劃分為市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)工具和社會(huì)化手段三類[13]。張成福教授按政府介入的程度將政策工具劃分為政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿者服務(wù)和市場(chǎng)運(yùn)作[14]。羅斯威爾（Rothwell）和賽格費(fèi)爾德（Zegveld）把政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型，并指出當(dāng)這三類政策工具發(fā)揮協(xié)調(diào)作用而形成合力時(shí)，會(huì)使政策的效應(yīng)達(dá)到最優(yōu)化[15]。黃萃、張韻君、周京艷借用該種工具劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的政策工具使用情況做了政策創(chuàng)新等相關(guān)研究，并對(duì)相關(guān)模型進(jìn)行了修補(bǔ)。

（三）簡(jiǎn)要評(píng)述

上述政策工具類型基本上是依據(jù)工具的屬性劃分的。其中，羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德的工具劃分方式具有權(quán)變主義的特性，認(rèn)為除了工具特性以外，其應(yīng)用的環(huán)境和背景也決定工具的使用過(guò)程和效果。這種劃分方式強(qiáng)調(diào)必須明晰政策問題和目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用恰當(dāng)?shù)摹⒎险邌栴}解決的政策工具。比較下來(lái)，羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德的政策工具分類方法有可取之處，從研究?jī)?nèi)容上來(lái)看，這種政策工具分類方法淡化了政策工具的強(qiáng)制性特征，彰顯出了供給和需求在促進(jìn)政策發(fā)展中的重要作用，這恰恰與大數(shù)據(jù)政策功能設(shè)計(jì)的基本思路相吻合。另外，該種分類方式較為詳細(xì)、準(zhǔn)確，便于操作，且該工具在科技創(chuàng)新和工業(yè)再造領(lǐng)域使用較為廣泛，適用性較好。

本文采用羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策文本進(jìn)行工具劃分，構(gòu)建基于政策工具—產(chǎn)業(yè)鏈的智慧城市政策二維分析框架，選取貴州省頒布的智慧城市政策作為分析樣本，運(yùn)用Nvivo11軟件對(duì)政策文本中的條款進(jìn)行編碼以及頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，總結(jié)貴州省建設(shè)智慧城市采用的政策工具等成功經(jīng)驗(yàn)及存在的問題，并針對(duì)問題提出相應(yīng)的政策優(yōu)化建議。

三、分析框架

（一）X維度：政策工具

羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三種。如圖1所示，供給型政策工具對(duì)智慧城市建設(shè)起推動(dòng)作用，需求型政策工具起拉動(dòng)作用，而環(huán)境型政策工具起間接的影響作用。

通過(guò)對(duì)已有的研究成果和政策實(shí)踐結(jié)果的借鑒，本文主要借用蘇竣、陳勁兩位學(xué)者對(duì)三種政策工具的進(jìn)一步分類，稍作修改后歸納出以下的政策工具分類（見表1）。

1.供給型政策推動(dòng)工具

供給型政策工具是政府為推動(dòng)智慧城市的建設(shè)，從人才、技術(shù)、資金、信息等方面的投入來(lái)保障其所需要的基本要素供給[16]。供給型政策工具可細(xì)分為人才投入、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

2.環(huán)境型政策支撐工具

圖1 政策工具對(duì)智慧城市建設(shè)的作用方法

環(huán)境型政策工具是政府利用法規(guī)管制、財(cái)務(wù)金融、稅收制度等措施對(duì)智慧城市的建設(shè)產(chǎn)生間接影響，并為其提供有利的發(fā)展環(huán)境[16]。環(huán)境型政策工具又可細(xì)分

為目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制等方面。

表1 政策工具分類

3.需求型政策拉動(dòng)工具

需求型政策工具更多地表現(xiàn)為政策對(duì)智慧城市建設(shè)的拉動(dòng)力，指政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、對(duì)外承包等方式減少市場(chǎng)的不確定性，以保障智慧城市的發(fā)展有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境[16]。需求型政策工具又可分為政府采購(gòu)、服務(wù)外包等方面。

（二）Y維度：產(chǎn)業(yè)鏈

X維度基于政策工具類型將智慧城市政策進(jìn)行了分割，但是單獨(dú)使用政策工具分類來(lái)進(jìn)行政策分析還不夠全面。由于智慧城市在發(fā)展中具有其自身內(nèi)在的規(guī)律和特點(diǎn)，因此在政策制定過(guò)程中應(yīng)該考慮這些特征，對(duì)政策工具維度進(jìn)行補(bǔ)充，以便全面、系統(tǒng)、客觀地評(píng)價(jià)智慧城市政策。

智慧城市涵蓋的范圍很廣，從功能上講，涉及城市運(yùn)行狀態(tài)的感知、傳輸、計(jì)算、分析、共享、決策，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、管理、運(yùn)行、民生等方面進(jìn)行信息化、智能化和智慧化。在應(yīng)用方面，可延伸至安防、政務(wù)云、智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧能源等領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)鏈角度，智慧城市從上游到下游主要包括頂層設(shè)計(jì)、硬件、軟件、系統(tǒng)集成、運(yùn)營(yíng)、應(yīng)用等部分。而政府是智慧城市產(chǎn)業(yè)鏈上不可或缺的角色，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，它的具體定位包括：智慧城市建設(shè)的發(fā)起者與規(guī)劃者，是一切開始的源頭；推進(jìn)者與監(jiān)督者，需要參與智慧城市建設(shè)的全過(guò)程；資源的協(xié)調(diào)者與保障者，決定著智慧城市建設(shè)的成敗。根據(jù)政府發(fā)揮的作用，本文將智慧城市的產(chǎn)業(yè)鏈劃分為頂層設(shè)計(jì)、投入、管理、應(yīng)用四個(gè)階段。不同的政策對(duì)這四個(gè)階段具有不同的效能。本文將這四個(gè)階段的產(chǎn)業(yè)鏈活動(dòng)簡(jiǎn)化為智慧城市政策分析框架的 Y維度，如圖2所示。

（三）二維分析框架的構(gòu)建

圖2 政策工具對(duì)智慧城市產(chǎn)業(yè)鏈的作用方法

將政策工具和智慧城市產(chǎn)業(yè)鏈兩個(gè)維度相結(jié)合，形成了二維的智慧城市政策分析框架，如圖3所示。

四、研究目標(biāo)及研究設(shè)計(jì)

鑒于貴州省出臺(tái)了一系列推動(dòng)智慧城市建設(shè)的政策，而政策工具的選擇關(guān)系到政策執(zhí)行的效果和政策目標(biāo)的達(dá)成，因此從政策工具選用的角度來(lái)重新審視已出臺(tái)的智慧城市政策，探究政策服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)，對(duì)推動(dòng)智慧城市建設(shè)具有積極的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。案例基于政策工具理論的視角，重點(diǎn)探討以下四個(gè)問題：一是貴州省出臺(tái)了哪些促進(jìn)智慧城市發(fā)展的政策？二是這些政策采用了哪些政策工具，各自有什么作用？不同類型的政策工具之間存在什么樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)？三是怎樣依據(jù)這種關(guān)聯(lián)搭建起相對(duì)規(guī)范和完善的政策分析框架？其政策含義是什么？四是運(yùn)用基于政策工具理論的政策分析框架來(lái)剖析已有的政策體系是否合理，并借此為地方政府制定智慧城市發(fā)展的政策提供有效的政策指引。

（一）研究方法與樣本

本研究采用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，首先采用ROST2.0 NAT軟件對(duì)政策文本的核心詞頻實(shí)施篩選，直接剔除詞頻低于5%的詞匯以及關(guān)聯(lián)詞，然后確定文本的核心詞。之后按照政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)文本進(jìn)行定義和工具劃分。接著運(yùn)用Nvivo11軟件對(duì)政策文本按照樹節(jié)點(diǎn)和子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行政策工具類型和具體工具編碼。

為了全面反映貴州省智慧城市政策發(fā)展過(guò)程與現(xiàn)狀，案例選取的政策文本主要從貴州省政府相關(guān)部委網(wǎng)站搜集，包括不同時(shí)期的各種意見、通知、建議、批復(fù)、方案等文件。經(jīng)過(guò)梳理和篩選，最終選取有效文本39份，如表2所示。

（二）政策文本編碼

圖3 智慧城市政策二維分析框架

通過(guò)對(duì)政策文本的具體條款進(jìn)行識(shí)別，界定其所屬的政策工具類別，利用Nvivo11軟件建立節(jié)點(diǎn)并對(duì)政策文本進(jìn)行編碼。具體操作過(guò)程為：首先，將貴州省39份智慧城市相關(guān)政策文本全部導(dǎo)入Nvivo11軟件，并建立供給型工具、環(huán)境型工具和需求型工具三個(gè)樹節(jié)點(diǎn)；其次，在樹節(jié)點(diǎn)下，根據(jù)以上對(duì)政策工具的具體分類依次建立子節(jié)點(diǎn)；最后，采用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本的具體條款進(jìn)行逐行編碼，將文本

中出現(xiàn)的詞語(yǔ)或句子歸入相應(yīng)節(jié)點(diǎn)之下。編碼方式為“政策編號(hào)-具體條款”。當(dāng)全部文本完成編碼后，通過(guò) NVivo11軟件對(duì)參考點(diǎn)的自動(dòng)統(tǒng)計(jì)功能，最終形成267條編碼，如表3所示。由于文章篇幅有限，表3僅顯示部分內(nèi)容分析單元和編碼。

表2 貴州省智慧城市相關(guān)政策文本

（續(xù)表）

（三）政策工具使用情況統(tǒng)計(jì)與分析

1.政策工具X維度的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與分析

根據(jù)內(nèi)容分析單元編碼表，結(jié)合上文提到的具體分類方法，將267條編碼歸為不同的政策工具類型，并分別計(jì)算出它們的頻數(shù)分布。

數(shù)據(jù)顯示三種類型的工具使用有以下特征：

由表4可見，貴州省促進(jìn)智慧城市發(fā)展的政策涵蓋了供給型、環(huán)境型、需求型政策工具，為智慧城市建設(shè)提供了全方位的鼓勵(lì)和支持。在這三種政策工具的使用分布中，供給型工具占比為29.6%，環(huán)境型工具占比為40.1%，需求型工具占比為30.3%，如圖4所示。由此可見，貴州省智慧城市相關(guān)政策對(duì)環(huán)境型政策工具使用較多，通過(guò)提供有利的政策環(huán)境，間接促進(jìn)智慧城市的發(fā)展，但總體而言，三種政策工具的使用布局相對(duì)均衡，有利于貴州省智慧城市的建設(shè)與發(fā)展。

在三類政策工具的子項(xiàng)分布方面，在供給型政策中，資金投入力度最大，共有24項(xiàng)，占供給型政策的30.4%；基礎(chǔ)設(shè)施次之，占比25.3%；再次為人才投入，占比24%?？梢钥闯鲎畛＿\(yùn)用的三種手段使用頻率雖有高下之分但差距甚小。相比之下技術(shù)支持和信息支持的力度趨弱，如圖5所示。在環(huán)境型政策中，法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃是最常使用的工具手段。法規(guī)管制最頻繁，共39項(xiàng)，占環(huán)境型政策的36.4%；其次是目標(biāo)規(guī)劃，占比24.3%，如圖6所示。在需求型政策中，智慧應(yīng)用占比最為突出，共有57項(xiàng)，占需求型政策的70.4%，如圖7所示。

總體來(lái)看，貴州省政府對(duì)供給型和需求型政策工具的使用還有待加強(qiáng)，對(duì)智慧城市發(fā)展的推動(dòng)力和拉動(dòng)力稍顯不足。其中，信息支持在供給型政策工具中只占3.8%，投入力度明顯不足。在智慧城市建設(shè)中，如果缺少政府部門之間以及政府與市民之間的信息交流，產(chǎn)生“信息孤島”，易導(dǎo)致智慧城市建設(shè)發(fā)展不平衡。此外，政府采購(gòu)和服務(wù)外包在需求型政策工具中分別只占8.6%和4.9%，也較為孱弱，這將導(dǎo)致對(duì)智慧城市建設(shè)的拉動(dòng)力不足，為后續(xù)出臺(tái)的政策預(yù)留了填補(bǔ)的空間。

表3 貴州省智慧城市政策文本分析單元編碼表（部分）

2.產(chǎn)業(yè)鏈Y維度的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與分析

將267條編碼歸為不同的智慧城市產(chǎn)業(yè)鏈階段，并分別計(jì)算出它們的頻數(shù)分布，如表5所示。

圖8顯現(xiàn)出39份智慧城市相關(guān)政策文本對(duì)智慧城市的發(fā)展提供了包括頂層設(shè)計(jì)（18.7%）、投入（48.0%）、管理（7.5%）、應(yīng)用（25.8%）四個(gè)階段的全面干預(yù)。在這四個(gè)階段，政府對(duì)智慧城市的投入最多，說(shuō)明貴州省作為首個(gè)國(guó)家級(jí)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，為加快智慧城市的建設(shè)和發(fā)展，政府注重從各方面進(jìn)行大力投入。而對(duì)智慧城市的管理力度還有所欠缺，雖然政府是智慧城市建設(shè)的發(fā)起者與規(guī)劃者，但需要參與智慧城市建設(shè)的全過(guò)程，對(duì)整個(gè)流程進(jìn)行全面監(jiān)督和管理，以保證各階段協(xié)調(diào)運(yùn)行。

（四）研究結(jié)果分析

1.政策工具選用基本合理

由上文分析可知，在對(duì)智慧城市的建設(shè)投入中，環(huán)境型工具使用最多，需求型工具次之，供給型工具使用較少。對(duì)環(huán)境型政策工具的較頻繁使用體現(xiàn)了政府部門重視智慧城市的外部環(huán)境建設(shè)，側(cè)重依靠

法規(guī)管制、金融支持等工具為貴州省智慧城市的構(gòu)建營(yíng)造健康有序暢通的法制、金融環(huán)境，通過(guò)外部多方位的合作協(xié)調(diào)促進(jìn)智慧城市的快速發(fā)展。但其中的稅收優(yōu)惠政策工具占比較低，表明地方政府的稅收手段受制于中央政府，工具選擇有限制。

表4 智慧城市發(fā)展政策工具使用分布統(tǒng)計(jì)

圖4 三類政策工具占比

圖5 供給型政策工具

圖6 環(huán)境型政策工具

圖7 需求型政策工具

表5 智慧城市發(fā)展Y維度分布統(tǒng)計(jì)

2.對(duì)智慧城市發(fā)展的推動(dòng)力和拉動(dòng)力還有待提升

需求型政策工具主要是針對(duì)市場(chǎng)不確定、行業(yè)不景氣或面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)使用的一種保護(hù)性工具。從需求型工具的結(jié)構(gòu)看，智慧應(yīng)用工具占比較高（70.4%），說(shuō)明在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，政府把新一代信息技術(shù)充分運(yùn)用到城市的各行各業(yè)之中，實(shí)現(xiàn)信息化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的深度融合。例如貴陽(yáng)市在智慧應(yīng)用方面，實(shí)施“數(shù)據(jù)鐵籠”工程，用大數(shù)據(jù)編制制約權(quán)力的“籠子”，累計(jì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)約3億條，督促整改800余人次，部門“不作為”“慢作為”等行為得到及時(shí)糾偏。在交通領(lǐng)域，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+汽車維修”“互聯(lián)網(wǎng)+定制巴士”“互聯(lián)網(wǎng)+城市公交”“互聯(lián)網(wǎng)+智慧駕培”“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)約車”等計(jì)劃，整合近20個(gè)交通業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)交通決策一體化。在稅務(wù)建設(shè)方面，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、塊數(shù)據(jù)等新技術(shù)，積極開展“大數(shù)據(jù)綜合治稅”工程，采集34個(gè)部門的涉稅數(shù)據(jù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)分析比對(duì)，形成相應(yīng)的稅收風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)“塊數(shù)據(jù)”，查補(bǔ)稅款3.48億元。然而，數(shù)據(jù)顯示，在需求型政策工具中，政府采購(gòu)（8.6%）和服務(wù)外包（4.9%）工具使用不足，說(shuō)明政府的前瞻性考慮仍不足。其原因主要是還未碰到類似的問題，反過(guò)來(lái)也說(shuō)明整個(gè)智慧城市的發(fā)展還處于初級(jí)階段。

圖8 智慧城市產(chǎn)業(yè)鏈占比

在供給型政策工具中，政府主要通過(guò)資金保障、技術(shù)投入和人才資源供給等政策方式影響智慧城市建設(shè)，說(shuō)明在智慧城市建設(shè)的公共基礎(chǔ)資源建設(shè)、公共服務(wù)和公共資源保障、信息支持和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中，政府直接充當(dāng)了建設(shè)主體角色。例如貴陽(yáng)市在智慧城市建設(shè)中，構(gòu)筑“出省寬、省內(nèi)聯(lián)、覆蓋廣、資費(fèi)低”的信息基礎(chǔ)設(shè)施體系，全力建設(shè)寬帶貴陽(yáng)。開展“全光網(wǎng)城市”建設(shè)、“無(wú)線網(wǎng)絡(luò)·滿格貴陽(yáng)”行動(dòng)、“全域公共免費(fèi)Wi-Fi”等專項(xiàng)工程。截至2017年年底，貴陽(yáng)市城市寬帶平均接入能力達(dá)20Mbps，貴陽(yáng)市城區(qū)光纖覆蓋率、各區(qū)縣行政區(qū)域覆蓋率、城區(qū)4G覆蓋率均達(dá)100%，并先后獲批“寬帶中國(guó)”示范城市、國(guó)家級(jí)互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點(diǎn)，但在信息支持上還有較大的提升空間。智慧城市涉及交通、醫(yī)療、教育、能源等多個(gè)領(lǐng)域，不僅是技術(shù)層面的信息化問題，還需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)政府部門和各行各業(yè)的利益和資源。有時(shí)還需要不同城市進(jìn)行聯(lián)動(dòng)合作，使信息數(shù)據(jù)在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，才能發(fā)揮更大的價(jià)值，避免形成“信息孤島”。

3.對(duì)智慧城市的管理還有所欠缺

從智慧城市的產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，政府總體上對(duì)智慧城市的初期建設(shè)投入規(guī)模最大，在管理和應(yīng)用階段的重視程度則有所減退。智慧城市是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、牽涉范圍廣的龐大系統(tǒng)工程，目前對(duì)智慧城市的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面還處于初級(jí)階段，因而政府在管理上還缺乏經(jīng)驗(yàn)，管理方式還需要進(jìn)一步優(yōu)化。

五、結(jié)論與政策建議

本文以政策工具為理論視角，通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前貴州省為打造智慧城市所實(shí)施的一系列政策盡管基本政策工具配置相對(duì)合理，但仍存在政府的推動(dòng)力和拉動(dòng)力有待提升、對(duì)智慧城市的管理力度亟待加強(qiáng)等問題。針對(duì)上述問題，分別從工具X維度提出加大供給型和需求型政策工具供應(yīng)、完善環(huán)境型政策工具，從產(chǎn)業(yè)鏈Y維度提出完善智慧城市產(chǎn)業(yè)鏈管理的對(duì)策建議。

（一）完善環(huán)境型政策：強(qiáng)化信息安全，加強(qiáng)信息資源整合與共享

處理好信息安全與信息透明的關(guān)系，是當(dāng)前亟須解決的問題。新型智慧城市建設(shè)離不開數(shù)據(jù)的中心建設(shè)和開發(fā)利用，雖然當(dāng)前貴州省的貴陽(yáng)市、貴安新區(qū)在數(shù)據(jù)匯聚、共享、開放等方面的工程開展得卓有成效，但目前信息安全保障尚不成熟、核心技術(shù)研發(fā)能力不足，涵蓋數(shù)據(jù)采集、加工、管理、分析和應(yīng)用的全鏈條大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)體系不健全等問題也制約了新型智慧城市建設(shè)。另外，安全經(jīng)驗(yàn)的匱乏和安全系統(tǒng)的漏洞，也將增加新型智慧城市運(yùn)行和管理的脆弱性，甚至對(duì)城市信息安全構(gòu)成威脅。智慧城市不僅需要以各類信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為基礎(chǔ)，并且更為注重的是城市各類信息的共享、城市大數(shù)據(jù)的挖掘和利用以及城市安全的構(gòu)建和保障。同時(shí)，隨著城市信息化和智慧化程度越來(lái)越高，城市信息安全問題亦越來(lái)越受到關(guān)注，智慧城市建設(shè)亦更加重視城市信息安全體系的構(gòu)建，以保障城市各類信息和大數(shù)據(jù)安全。因此，需要在強(qiáng)化信息安全措施的基礎(chǔ)上加強(qiáng)信息資源的整合與共享。在智慧城市應(yīng)用過(guò)程中，應(yīng)明確信息開放和共享的邊界，構(gòu)建智慧城市的信息安全保障體系，對(duì)于有可能危害國(guó)家安全和公共利益的信息，要制定嚴(yán)格的保密標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防泄露。應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范信息利用行為。

（二）增加需求型政策：深化應(yīng)用服務(wù)，建設(shè)共享智慧民生服務(wù)體系

當(dāng)前新型智慧城市建設(shè)從深度上不再局限于信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息技術(shù)推廣應(yīng)用，更多的是從完善城市基本功能、提高公共服務(wù)能力、挖掘城市發(fā)展?jié)摿Φ确矫婵v深構(gòu)建打造智慧城市。從廣度上看新型智慧城市建設(shè)已逐步推廣到城市管理、民生、教育、醫(yī)療、交通、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。伴隨新型智慧城市深度、廣度的不斷延伸，城市整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于完善，但是由于重視程度、投資、建設(shè)思路等問題，各領(lǐng)域融合新一代信息技術(shù)呈現(xiàn)出發(fā)展失衡的態(tài)勢(shì)，領(lǐng)域間信息化水平參差不齊，制約了新型智慧城市整體建設(shè)。因此，必須切實(shí)加快實(shí)施數(shù)據(jù)民生工程，深化“筑民生”等平臺(tái)的服務(wù)功能，深入推進(jìn)大數(shù)據(jù)在精準(zhǔn)扶貧、社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等民生服務(wù)事項(xiàng)的應(yīng)用。實(shí)現(xiàn)對(duì)民生全領(lǐng)域、全過(guò)程海量數(shù)據(jù)的記錄、共享、挖掘，形成民生服務(wù)塊數(shù)據(jù)資源池，推進(jìn)民生供給和民生需求的精準(zhǔn)匹配，讓百姓共享社會(huì)發(fā)展成果，創(chuàng)造大數(shù)據(jù)改善民生的“貴州模式”。

（三）加大需求型政策供給：消除數(shù)字壁壘，實(shí)現(xiàn)智慧管理

智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵在于打破傳統(tǒng)數(shù)字城市的各類信息和數(shù)據(jù)孤島，實(shí)現(xiàn)城市各類數(shù)據(jù)的采集、共享和利用，建立統(tǒng)一的城市大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，有效發(fā)揮大數(shù)據(jù)在“善政、惠民、興業(yè)”等方面的作用。智慧城市的發(fā)展不是技術(shù)的簡(jiǎn)單應(yīng)用，它在數(shù)字城市的基礎(chǔ)上，結(jié)合智能城市的技術(shù)，融進(jìn)了城市的人文情懷，是綜合跨領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用對(duì)人類城市發(fā)展的一種現(xiàn)代化詮釋。在還沒有完全實(shí)現(xiàn)數(shù)字城市的情況下，缺乏智能城市廣泛應(yīng)用的前提下，智慧城市的發(fā)展與建設(shè)，必須首先解決完善這兩大基礎(chǔ)問題才可資討論智慧城市的建設(shè)話題。一是以優(yōu)化管理模式為重點(diǎn)，推動(dòng)傳統(tǒng)的城市管理模式向現(xiàn)代化模式的轉(zhuǎn)變。采取“政府機(jī)構(gòu)+專業(yè)研究機(jī)構(gòu)”的模式，重造城市規(guī)劃、建設(shè)、管理流程，在智慧城市建設(shè)的大背景下，對(duì)各職能部門的職責(zé)進(jìn)行重新定義和改造。二是要消除數(shù)字壁壘。數(shù)據(jù)共享是“數(shù)字城市”建設(shè)需要解決的核心問題，目前，政府建立了諸多信息系統(tǒng)，存儲(chǔ)了大量的管理數(shù)據(jù)，但散落在各個(gè)部門，加強(qiáng)這些數(shù)據(jù)的整合，成為當(dāng)務(wù)之急。數(shù)據(jù)整合除了政策和行政方面需要協(xié)調(diào)外，技術(shù)上仍有大量的工作待處理。例如，對(duì)于歷史數(shù)據(jù)，可以通過(guò)“地球空間數(shù)據(jù)交換格式標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)換后進(jìn)行共享；對(duì)于新增數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)共享使用。

（四）發(fā)展智慧城市產(chǎn)業(yè)鏈：破除制度藩籬，構(gòu)建數(shù)據(jù)融合生態(tài)體系

新型智慧城市建設(shè)不僅是技術(shù)問題，更重要的是體制機(jī)制革新和相應(yīng)的法制建設(shè)保障問題。現(xiàn)行體制機(jī)制障礙，既有橫向的也有縱向的，不僅需要城市自身革新，也需要破除行業(yè)和條塊管理部門藩籬。目前，貴州省貴陽(yáng)市積極打破當(dāng)?shù)貤l塊阻隔，實(shí)現(xiàn)大部制式的信息共享和智慧管理，并取得初步成效。但涉及上層的條塊障礙，依然阻礙各種信息的傳導(dǎo)和辦事效率的提升。為破除體制藩籬，不僅需要相應(yīng)的法律、標(biāo)準(zhǔn)作依據(jù)，更需要加大執(zhí)法力度，改變信息壟斷和不透明等狀況，提高城市發(fā)展、運(yùn)行、管理和服務(wù)的智能化水平。因此，需要加快大數(shù)據(jù)與三次產(chǎn)業(yè)的融合應(yīng)用，大力發(fā)展工業(yè)大數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)、智慧旅游、大數(shù)據(jù)物流等新型業(yè)態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型和提質(zhì)增效，大力發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)業(yè)。加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，建設(shè)全域化、差異化和綠色化的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，分類建設(shè)引領(lǐng)型、示范型、前瞻型、創(chuàng)業(yè)型四大類型產(chǎn)業(yè)基地，打造大數(shù)據(jù)清洗加工、分析、處理、應(yīng)用的大數(shù)據(jù)全產(chǎn)業(yè)鏈，以大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)共建共享，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)造血功能，帶動(dòng)公平就業(yè)機(jī)會(huì)，讓人民群眾共享生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。