◎

隨著城市人口增長(zhǎng)、城市規(guī)模擴(kuò)張，在災(zāi)害頻發(fā)的背景下，城市變得越來(lái)越脆弱，因此研究和提升防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)能力勢(shì)在必行。防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施按照防御災(zāi)害類型分為抗洪、消防、抗震、人防戰(zhàn)備、應(yīng)急響應(yīng)等設(shè)施子系統(tǒng)。防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力是指城市防災(zāi)系統(tǒng)的災(zāi)前防災(zāi)能力、災(zāi)時(shí)抵御能力、災(zāi)后救災(zāi)與恢復(fù)能力在災(zāi)害條件下反映出的整體水平，以及城市防災(zāi)系統(tǒng)對(duì)災(zāi)害的敏感性與應(yīng)急響應(yīng)的綜合能力。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，大量危害及損失都會(huì)集中到承災(zāi)能力脆弱的城市中，這將會(huì)造成重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而這也已經(jīng)引起了各級(jí)政府和社會(huì)公眾的廣泛重視，同時(shí)也對(duì)城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)能力提出了更高的要求。

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家理論界和實(shí)際部門(mén)對(duì)城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)方面的研究都在不斷深化，尤其是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家更加注重該領(lǐng)域的研究，其在防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、管理等方面均進(jìn)行了深入探討，如美國(guó)重視提升防災(zāi)工程的設(shè)防等級(jí)，日本則注重避難場(chǎng)所（如：防災(zāi)公園、避難通道等）的建設(shè)。O’Reilly（2004）建立了通信網(wǎng)絡(luò)受災(zāi)時(shí)的仿真模型，并模擬網(wǎng)絡(luò)性能對(duì)其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的受災(zāi)影響因素進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)[1]。Lambert J H, Sarda P（2014）等通過(guò)建立網(wǎng)絡(luò)疊加模型，分析了防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)社會(huì)實(shí)體災(zāi)害規(guī)劃問(wèn)題[2]。Luis-Felipe Melgarejo（2014）等研究公共基礎(chǔ)設(shè)施是否適合作為防災(zāi)減災(zāi)場(chǎng)所，用集體中心適宜指數(shù)CCSI（Collective Centre Suitability Index）評(píng)估公共基礎(chǔ)設(shè)施被用作防災(zāi)避難場(chǎng)所的適宜性[3]。

我國(guó)學(xué)者對(duì)該領(lǐng)域的研究深度與廣度也不斷擴(kuò)展。張風(fēng)華、謝禮立（2004）在建立城市防震減災(zāi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合綜合指數(shù)評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了研究[4]；王威、田杰、王志濤（2011）等運(yùn)用分形理論建立了分形評(píng)價(jià)模型，在此基礎(chǔ)上對(duì)城市綜合承災(zāi)能力進(jìn)行了評(píng)價(jià)[5]。徐明君、鮑蘇新（2011）以全壽命周期理論為指導(dǎo)，將德?tīng)柗品ê蛯哟畏治龇ńY(jié)合，從功能安全角度建立了城市防洪基礎(chǔ)設(shè)施的影響評(píng)價(jià)體系并進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，為接下來(lái)的研究打下了基礎(chǔ)[6]。張明媛（2012）等從基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)能力四個(gè)方面建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上使用模糊評(píng)價(jià)法評(píng)價(jià)了城市的承災(zāi)能力[7]。郭海湘（2014）通過(guò)以災(zāi)害多級(jí)聯(lián)動(dòng)模式構(gòu)建計(jì)算城市綜合承災(zāi)能力的災(zāi)害多級(jí)聯(lián)動(dòng)線性模型，選取北京、上海、廣州、深圳4個(gè)城市為對(duì)象建立了城市綜合承災(zāi)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，收集4所城市2008年與2009年的數(shù)據(jù)，分別計(jì)算不同災(zāi)害聯(lián)動(dòng)模式下4所城市兩年的綜合承災(zāi)能力值[8]。吳健生（2017）構(gòu)造了一種基于GIS空間直觀表征的城市防災(zāi)避險(xiǎn)功能評(píng)價(jià)方法，并對(duì)深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)4類基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)避險(xiǎn)功能進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)[9]。

國(guó)內(nèi)外對(duì)城市防災(zāi)系統(tǒng)的研究不斷深化，且多數(shù)研究都只對(duì)防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行整體的綜合評(píng)價(jià)，得出承災(zāi)能力強(qiáng)、較強(qiáng)、中等、較差、差的結(jié)果，并沒(méi)有聚焦分析各個(gè)防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施子系統(tǒng)，哪個(gè)子系統(tǒng)承災(zāi)能力相對(duì)脆弱，脆弱性表現(xiàn)在哪些方面，很難有針對(duì)性地提出有效的提升策略。因此，本文以公共管理的視角，選取北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施為對(duì)象，聚焦研究北京市消防基礎(chǔ)設(shè)施、防洪基礎(chǔ)設(shè)施、防震基礎(chǔ)設(shè)施的災(zāi)前、災(zāi)時(shí)、災(zāi)后的承災(zāi)能力，運(yùn)用改進(jìn)的灰色關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)模型對(duì)其承災(zāi)能力進(jìn)行有效的評(píng)估，在分析評(píng)估結(jié)果的基礎(chǔ)上提出積極的對(duì)策建議。

一、研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）研究區(qū)域

北京市作為國(guó)家的首都，是政治、科技、文化和社會(huì)發(fā)展的重要基地，是人口、資源、財(cái)富的匯合地，經(jīng)濟(jì)易損性、災(zāi)害連發(fā)性大大高于小城市和農(nóng)村地區(qū)。由于北京市人口密集，發(fā)生災(zāi)害時(shí)會(huì)影響到交通、管線、通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，往往會(huì)使整個(gè)城市陷入癱瘓。

另外，結(jié)合北京市的區(qū)位特征和自身實(shí)際情況：北京市地處燕山地震帶與華北平原中部地震帶的交匯處，是個(gè)地震易發(fā)生地區(qū)；北京市又位于溫帶季風(fēng)區(qū)，夏季多雨，地勢(shì)低平不易排水，加上排水設(shè)施系統(tǒng)老舊、地面硬化，在近幾年連續(xù)出現(xiàn)暴雨洪澇現(xiàn)象；冬天則是北京市發(fā)生火災(zāi)的高峰期，由于北京市人口建筑密集，火災(zāi)對(duì)北京市居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成了很大的威脅。因此，本研究聚焦研究北京市的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)能力，并只遴選地震、暴雨洪澇和火災(zāi)這三大類型進(jìn)行分析。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文在總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)和頻率統(tǒng)計(jì)法的基礎(chǔ)上進(jìn)行指標(biāo)初選，通過(guò)對(duì)10位專家發(fā)放問(wèn)卷進(jìn)行指標(biāo)二次篩選，去除關(guān)聯(lián)性不大、與其他指標(biāo)信息重復(fù)或數(shù)據(jù)不易收集的指標(biāo)，最終確定如表1所示的指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系不僅能夠客觀準(zhǔn)確的反映北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力的現(xiàn)狀，且各指標(biāo)數(shù)據(jù)易于量化和收集整理，具有分析的可行性。

評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒、北京市統(tǒng)計(jì)年鑒，各指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)如表2。

在匯總的各類指標(biāo)數(shù)據(jù)中，含有部分無(wú)具體量化數(shù)據(jù)的指標(biāo)，通過(guò)專家整體評(píng)分對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行賦值。具體賦值情況為：弱、較弱、中等、較強(qiáng)、強(qiáng)，依次對(duì)應(yīng)1～5分；差、較差、中等、較好、好，依次對(duì)應(yīng)1～5分；片面、較片面、中等、較全面、全面，依次對(duì)應(yīng)1～5分。

表1 北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表2 指標(biāo)原始數(shù)據(jù)及最優(yōu)值

二、研究方法

由于組合評(píng)價(jià)所得出的評(píng)價(jià)結(jié)果相比單一方法更加科學(xué)合理，因此本文在總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，采用AHP（主觀分析）與PCA（客觀分析）相結(jié)合進(jìn)行組合賦權(quán)，并將其帶入灰色關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)模型，即根據(jù)組合賦權(quán)Wj與灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)xij構(gòu)建改進(jìn)后的灰色關(guān)聯(lián)模型，計(jì)算比較數(shù)列與參考數(shù)列的加權(quán)灰色關(guān)聯(lián)度，公式如下：

改進(jìn)后的加權(quán)灰色關(guān)聯(lián)度E1表示比較數(shù)列對(duì)參考數(shù)列的影響程度，數(shù)值越大，表示比較數(shù)列對(duì)參考數(shù)列的影響越大，反之越小。將各因素的得分代入最終確定的評(píng)價(jià)函數(shù)，得到評(píng)價(jià)結(jié)果。

三、結(jié)果與分析

（一）評(píng)價(jià)結(jié)果

1.確定綜合權(quán)重

首先，采用Yaaph軟件建立系統(tǒng)的第階層次結(jié)構(gòu)圖，結(jié)合前人研究成果及10位專家問(wèn)卷咨詢結(jié)果，構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣，得到最大特征值為3.0092，判斷矩陣一致性比例為0.0088 ，一致性檢驗(yàn)通過(guò)，一鍵可得各個(gè)指標(biāo)的主觀權(quán)重，得到指標(biāo)體系主觀權(quán)重：

其次，依據(jù)主成分分析法的構(gòu)權(quán)原理，利用SPSS16.0分析軟件，進(jìn)行主成分分析，得到總方差解釋（見(jiàn)表3）。

從表3可知，前4個(gè)主成分基本上涵蓋了數(shù)據(jù)集92.984%的信息，反映了原始變量的大部分信息，從中提取4個(gè)主成分,并得到成分矩陣中4個(gè)主成分分別對(duì)應(yīng)原指標(biāo)的載荷數(shù)，通過(guò)EXCEL計(jì)算，得到四個(gè)主成分線性組合及綜合得分模型中的指標(biāo)系數(shù)。得到的綜合得分模型為：

在此基礎(chǔ)上，得到客觀指標(biāo)權(quán)重：

W客觀=（0.0285, 0.0791, 0.0849, 0.0060,0.0821, 0.0610, -0.0108, 0.0764, 0.0856, 0.0700,0.0622, 0.0646, 0.0818, 0.0754, -0.0719, 0.0758,-0.0660, 0.0737, 0.0080, 0.0682, 0.0654）

由線性組合賦權(quán)公式W綜合=aW主觀+（1-a）W客觀（a=0.5）得到綜合權(quán)重：

2.計(jì)算結(jié)果

通過(guò)分析原始數(shù)據(jù)得出最優(yōu)值，再對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱處理后得到參考序列與比較序列，計(jì)算出各比較序列與最優(yōu)參考序列之間的絕對(duì)差值后利用灰色關(guān)聯(lián)公式得到關(guān)聯(lián)系數(shù)，災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時(shí)抵御、災(zāi)后應(yīng)急救援能力三個(gè)子系統(tǒng)分別的評(píng)價(jià)結(jié)果以及整體承災(zāi)能力的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果如表4至表7。

為了直觀表現(xiàn)結(jié)果分布，相應(yīng)繪制出折線圖，見(jiàn)圖1至圖3。

表3 總方差解釋表

首先，由圖1可知，2007—2016年北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力三個(gè)方面的綜合評(píng)價(jià)系數(shù)與最優(yōu)值相比，依然有很大的提升空間，在這10年內(nèi)，災(zāi)前預(yù)防能力及災(zāi)時(shí)抵御能力雖然沒(méi)有大幅度提升，但是總體上表現(xiàn)為上升趨勢(shì)，其中，災(zāi)前預(yù)防能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于災(zāi)時(shí)抵御能力和災(zāi)后應(yīng)急救援能力；災(zāi)后應(yīng)急及救援能力始終在小范圍上下波動(dòng)，亟須重點(diǎn)關(guān)注和提升，且擁有很大的提升空間。

其次，北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力沒(méi)有得到平衡、充分的提升。圖2反映出北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力三方面的綜合評(píng)價(jià)系數(shù)平均值與最優(yōu)值的對(duì)比，排序順序?yàn)椋簽?zāi)前預(yù)防能力＞災(zāi)時(shí)抵御能力＞災(zāi)后應(yīng)急救援能力，由AHP-PCA組合賦權(quán)的最終結(jié)果可知，災(zāi)前預(yù)防能力的綜合權(quán)重最大，因此三個(gè)子系統(tǒng)中災(zāi)前預(yù)防能力權(quán)重系數(shù)排序?yàn)椋簽?zāi)前預(yù)防能力＞災(zāi)時(shí)抵御能力＞災(zāi)后應(yīng)急救援能力，在承災(zāi)能力提升方面應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)提升災(zāi)前預(yù)防能力，因此，北京市這10年內(nèi)重點(diǎn)提升災(zāi)前預(yù)防能力符合防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力的發(fā)展規(guī)律，但是10年內(nèi)北京市的災(zāi)時(shí)抵御能力及災(zāi)后應(yīng)急救援能力依然沒(méi)有得以提升，災(zāi)時(shí)抵御能力的綜合評(píng)價(jià)系數(shù)只有0.2，災(zāi)后應(yīng)急救援能力的綜合評(píng)價(jià)系數(shù)始終在0.1上下浮動(dòng)，與最優(yōu)值1的差距過(guò)大，說(shuō)明北京市在重點(diǎn)提升災(zāi)前預(yù)防能力的同時(shí)，也一定程度上忽略了災(zāi)時(shí)抵御能力和災(zāi)后應(yīng)急救援能力，導(dǎo)致整體承災(zāi)能力發(fā)展不平衡。

表4 災(zāi)前預(yù)防能力關(guān)聯(lián)度及排序

表5 災(zāi)時(shí)抵御能力關(guān)聯(lián)度及排序

表6 災(zāi)后應(yīng)急救援能力關(guān)聯(lián)度及排序

表7 北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力關(guān)聯(lián)度及排序

綜合來(lái)看，由圖3可知，北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)能力雖然整體上表現(xiàn)為上升的趨勢(shì)，但依舊處于中等偏上水平，仍然存在上升空間。

（二）原因分析

首先，管理部門(mén)早期對(duì)防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的重視不夠。近10年來(lái)北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)能力不斷提升，得益于政府的重視以及廣大市民的防災(zāi)意識(shí)逐漸提升，但設(shè)施規(guī)劃及建設(shè)初期，政府更注重能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展，對(duì)防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施在資金、人力、物力方面的投入比重較小，加上防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建和管理模式完善需要很長(zhǎng)的時(shí)間及巨額投資，歷史欠債雖然在近10年不斷得以彌補(bǔ)，但與其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資占比相較仍有很大差距。近幾年，國(guó)際上出現(xiàn)了防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、投資建設(shè)、管理的各階段通過(guò)明確政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)主體之間分工實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的投資主體多元化現(xiàn)象。雖然在我國(guó)部分城市防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)中已經(jīng)出現(xiàn)多元化主體的參與，但政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)主體間的合理分工體系尚未形成且我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程更大程度上依賴于行政指令，導(dǎo)致防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金基本上來(lái)源于財(cái)政的公共支出，資金的使用和流向缺乏審慎監(jiān)管。

圖1 2007-2016年北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力三個(gè)方面的綜合評(píng)價(jià)系數(shù)與最優(yōu)值對(duì)比圖

圖2 北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力三方面的綜合評(píng)價(jià)系數(shù)平均值與最優(yōu)值對(duì)比圖

圖3 北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力綜合評(píng)價(jià)系數(shù)與最優(yōu)值對(duì)比圖

其次，缺乏科學(xué)完善的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制與管理模式。盡管我國(guó)目前已經(jīng)設(shè)立了國(guó)家層面的防災(zāi)減災(zāi)委員會(huì)，但由于缺乏行政職能，協(xié)調(diào)機(jī)制依舊比較松散。與防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的法律條例欠缺綜合性與可操作性，沒(méi)有建立完善的減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制和科學(xué)、合理的管理模式。北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施在減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立上，對(duì)信息管理與輔助決策支持系統(tǒng)應(yīng)用于災(zāi)害問(wèn)題的研究尚處于初期階段；重救輕防觀念依舊，還未形成災(zāi)前安全性—災(zāi)時(shí)可靠性—災(zāi)后應(yīng)急救援三方面統(tǒng)一的指揮管理機(jī)制，各個(gè)管理部門(mén)分散、各自為政，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急決策主要取決于初期掌握的信息量及個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，人為因素比重過(guò)高極易導(dǎo)致錯(cuò)誤決策，不僅不能及時(shí)防止災(zāi)情繼續(xù)擴(kuò)大，還會(huì)貽誤組織群眾自救和應(yīng)急疏散的時(shí)機(jī)，最終造成重大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。在管理模式方面，仍舊為早期的“應(yīng)急管理”模式，由于在防、救、建三階段沒(méi)有統(tǒng)一的管理部門(mén)，導(dǎo)致規(guī)劃、建設(shè)、管理過(guò)程中依舊存在問(wèn)題，表現(xiàn)為：部分設(shè)施在地理位置、建設(shè)規(guī)模、設(shè)施布局密度等方面存在規(guī)劃不合理的現(xiàn)象，由于規(guī)劃管理不善，防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施并沒(méi)有得到高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，在自然災(zāi)害與人為災(zāi)害日益嚴(yán)峻的情形下，災(zāi)前預(yù)防能力依舊脆弱，這一現(xiàn)象在北京市城中村、部分老舊城區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為明顯。設(shè)施構(gòu)建過(guò)程中，部分設(shè)施由于工程質(zhì)量問(wèn)題，導(dǎo)致設(shè)施設(shè)防等級(jí)不足，為災(zāi)時(shí)埋下隱患，且北京市大部分防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施都是早期建成，很難大規(guī)模拆除重建，災(zāi)時(shí)抵御能力脆弱；設(shè)施建成后管理方面，缺乏統(tǒng)一有效的科學(xué)管理，部分預(yù)測(cè)預(yù)警設(shè)施由于位置偏遠(yuǎn)、管理人手不足，沒(méi)有得到適時(shí)更新與維護(hù)管理，不但無(wú)法防御災(zāi)害，其自身也存在安全隱患，加劇災(zāi)害造成的損失，部分臨時(shí)避難場(chǎng)所和應(yīng)急救援疏散通道平時(shí)被用于停車、存貨，無(wú)形中為抵御災(zāi)害埋下隱患。

再次，北京市轉(zhuǎn)變重救輕防觀念，卻沒(méi)有保證承災(zāi)能力三方面得以合理、充分地提升。災(zāi)后應(yīng)急救援能力與災(zāi)前預(yù)防能力及災(zāi)時(shí)抵御能力相比，近十年都處在同一水平上下浮動(dòng)，原因在于雖然北京市轉(zhuǎn)變重救輕防觀念，對(duì)災(zāi)前預(yù)防能力和災(zāi)時(shí)抵御能力更加重視，但沒(méi)有兼顧好災(zāi)后應(yīng)急救援能力的提升。近年來(lái)，北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施措施重于防災(zāi)，對(duì)應(yīng)急救援設(shè)施投入力量小，導(dǎo)致應(yīng)急避難設(shè)施相對(duì)缺乏，且許多已經(jīng)建成的用于避難的設(shè)施如避難場(chǎng)所、防救災(zāi)通道都被占為他用，沒(méi)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門(mén)管理，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，人群無(wú)法進(jìn)行集中避災(zāi)；此外，應(yīng)急部門(mén)針對(duì)市民的應(yīng)急教育及演練覆蓋不完全，許多應(yīng)急隔離系統(tǒng)和避難場(chǎng)所的指示標(biāo)識(shí)由于宣傳力度不夠，未能讓居民關(guān)注和熟知，群眾在災(zāi)時(shí)缺乏利用防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行避災(zāi)、自救、協(xié)助救援的意識(shí)和能力，與發(fā)達(dá)國(guó)家差距很大。以上幾方面都是導(dǎo)致北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)后應(yīng)急救援能力脆弱的原因。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文以公共管理的視角對(duì)北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力的現(xiàn)狀進(jìn)行了客觀分析，結(jié)合北京市的實(shí)際情況，從其現(xiàn)存的問(wèn)題入手，找出導(dǎo)致北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力脆弱的問(wèn)題所在，挖掘其進(jìn)一步提升的空間，并提出北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力提升需要采取的策略，嘗試摸索一套適合北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理的理論框架和方法，使北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)系統(tǒng)更系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化、實(shí)用化，使之充分發(fā)揮提高城市治理水平、服務(wù)市民生產(chǎn)生活的作用，為北京市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，也為其他城市進(jìn)一步提升防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力提供借鑒參考。

（二）建議

首先，持續(xù)加大投入力度完善防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施。一是持續(xù)加大對(duì)北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的投資力度。北京市對(duì)新規(guī)劃及建設(shè)的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下完善北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的總體規(guī)劃，加大資金的投入力度，引入先進(jìn)科學(xué)技術(shù)提高防災(zāi)減災(zāi)的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，將地下空間的建設(shè)整合到防災(zāi)體系中，推進(jìn)地上—地下的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施與其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的高度整合，將防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施與給排水、電、熱、通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌管理，進(jìn)一步提升北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)能力。對(duì)已建成的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，要定期進(jìn)行承災(zāi)能力普查工作，對(duì)設(shè)施的承災(zāi)能力進(jìn)行鑒定和評(píng)價(jià)，逐一排查出承災(zāi)能力脆弱的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行加固改造或拆除重建，對(duì)于部分設(shè)施存在空間布局不平衡、凌亂且分散的現(xiàn)象，管理部門(mén)需要在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，重新合理規(guī)劃調(diào)整，逐步提升北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)能力。二是從物力和人力方面不斷提升防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)能力。在當(dāng)前已經(jīng)建立的防災(zāi)減災(zāi)科技研究體系基礎(chǔ)上，除了基礎(chǔ)和綜合性的防災(zāi)減災(zāi)研究，應(yīng)當(dāng)投入更大的人力、物力，識(shí)別和衡量自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)基礎(chǔ)研究、加強(qiáng)救災(zāi)減災(zāi)支援設(shè)備的配備和管理人員的專業(yè)培訓(xùn)。三是逐漸實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，其規(guī)劃、建設(shè)、管理的各個(gè)階段基本都由政府投資，需要建立以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)手段為主的激勵(lì)機(jī)制，更多地吸引個(gè)體和商業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化和防災(zāi)減災(zāi)體系的整體性推進(jìn)。

其次，制定健全的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和科學(xué)的管理模式。一是制定健全、完善的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，理順?lè)罏?zāi)減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，北京市應(yīng)明確參與統(tǒng)一協(xié)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)的部門(mén)，建立專家數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)各部門(mén)間信息共享、災(zāi)情會(huì)商、信息發(fā)布、災(zāi)情評(píng)估、救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后重建和受災(zāi)群眾生活保障等機(jī)制。二是強(qiáng)化信息發(fā)布能力。北京市災(zāi)害應(yīng)急的相關(guān)部門(mén)間應(yīng)當(dāng)充分利用公共媒體發(fā)布預(yù)警信息來(lái)建立北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)害預(yù)警信息快速發(fā)布的“綠色通道”，保證預(yù)警信息的覆蓋率和準(zhǔn)確性。三是建立科學(xué)、合理的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施管理模式。北京市可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“業(yè)務(wù)持續(xù)管理”理論，將北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施目前的應(yīng)急管理模式向全過(guò)程管理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、更新等各個(gè)環(huán)節(jié)都有專門(mén)的部門(mén)進(jìn)行管理，建立“防”—“救”—“建”的科學(xué)管理模式，使北京市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力得以全面均衡地提升。

最后，要提高全社會(huì)的應(yīng)急避災(zāi)救援意識(shí)。一是北京市應(yīng)當(dāng)建立覆蓋全市的防災(zāi)減災(zāi)宣傳、演練機(jī)制。北京市應(yīng)通過(guò)媒體進(jìn)行突發(fā)災(zāi)害及事件的預(yù)防與應(yīng)急、自救與互救知識(shí)的宣傳，并定期組織避災(zāi)演練，讓企業(yè)和居民熟知工作、生活周邊的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的位置、功能等信息，在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)可以井然有序地疏散避難。同時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注針對(duì)學(xué)生的災(zāi)后應(yīng)急知識(shí)教育，針對(duì)北京市最易出現(xiàn)的幾種災(zāi)害編制出教材，將災(zāi)后應(yīng)急知識(shí)教育納入幼兒園、中小學(xué)、大學(xué)的教學(xué)內(nèi)容，教育主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校進(jìn)行災(zāi)后應(yīng)急知識(shí)教育和定期組織學(xué)生進(jìn)行避災(zāi)演練的指導(dǎo)和監(jiān)督，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識(shí)和自救與互救能力。二是要形成以北京市政府為主導(dǎo)、全民參與的災(zāi)后搶險(xiǎn)救災(zāi)的聯(lián)合機(jī)制。充分發(fā)揮民間組織力量參與災(zāi)后應(yīng)急救援，鼓勵(lì)居民、企業(yè)和其他社會(huì)組織為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供資金、物資捐贈(zèng)和技術(shù)支持，充分帶動(dòng)市民參與災(zāi)后搶險(xiǎn)救災(zāi)，形成全社會(huì)共同參與防災(zāi)減災(zāi)的合力，推動(dòng)防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的災(zāi)后應(yīng)急救援能力也能得到全面有效地提升。