黃婧怡

摘 要 地鐵建設(shè)已成為當(dāng)前解決城市交通問題的重要措施，傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資模式已無法滿足建設(shè)需求。文章對(duì)國內(nèi)外城市軌道交通項(xiàng)目的典型投融資模式及發(fā)展歷程進(jìn)行歸納與比較分析，總結(jié)出主要采用的4種投融資模式及其適用范圍與優(yōu)缺點(diǎn)，為決策者靈活選取合理的投融資模式提供參考。

關(guān)鍵詞 城市軌道交通 投融資模式 融資特征

中圖分類號(hào)：F570 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

0緒論

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市軌道交通項(xiàng)目的投資建設(shè)進(jìn)入高峰期。由于政府資金的不足，創(chuàng)新性的城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式嘗試不斷涌現(xiàn)，為我國項(xiàng)目建設(shè)提供了多樣發(fā)展模式。本文通過對(duì)國內(nèi)外典型城市軌道交通項(xiàng)目的投融資模式進(jìn)行比較分析，為決策者在項(xiàng)目前期對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式進(jìn)行合理決策提供參考。

1國外城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式

全世界各城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式存在著顯著差異，因此本研究選擇軌道交通歷史悠久的代表城市進(jìn)行重點(diǎn)分析。

1.1巴黎模式

巴黎采用“大公交”運(yùn)行模式，城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營由政府直接投融資。巴黎政府的投資主要分成兩部分：建設(shè)投資中，中央政府約占40%，地方政府約占40%，企業(yè)自籌約占20%；運(yùn)營投資中，由于地鐵票價(jià)由政府制定，票務(wù)收入只能覆蓋運(yùn)營成本的40%，其余由政府和公交運(yùn)營進(jìn)行補(bǔ)貼。“以公交補(bǔ)地鐵”是巴黎地鐵的主要特點(diǎn)。

1.2紐約模式

紐約地鐵系統(tǒng)由大都會(huì)交通運(yùn)輸局管理和運(yùn)營，旗下紐約市交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)紐約市區(qū)地鐵運(yùn)營。

紐約城市軌道交通的發(fā)展史中，投融資模式基本沒有變化。資金主要來自票務(wù)收入、中央及地方政府補(bǔ)貼和資本市場融資?？鄢a(bǔ)貼，運(yùn)營長期處于連年虧損狀態(tài)，且近年持續(xù)增加，紐約地鐵一直維持著以政府補(bǔ)貼為主、運(yùn)營收入為輔的收入結(jié)構(gòu)。

1.3新加坡模式

新加坡城市軌道交通的理念是政府、乘客、運(yùn)營者三方責(zé)任利益均衡，即政府提供基礎(chǔ)設(shè)施，乘客支付服務(wù)成本，運(yùn)營企業(yè)通過提供服務(wù)而實(shí)現(xiàn)利潤。因此新加坡模式是典型的政府投資和企業(yè)阿運(yùn)營模式，政府投資資金來自財(cái)政盈余，運(yùn)營模式以企業(yè)自負(fù)盈虧、票價(jià)覆蓋運(yùn)營成本為目標(biāo)。

新加坡總體規(guī)模較小和乘客支付能力較高的特點(diǎn)，使得政府財(cái)政足以支持建設(shè)投資，居民對(duì)票價(jià)也有較高支付能力。因此，新加坡在一直沿用“政府投資建設(shè)、企業(yè)市場化運(yùn)營”的投融資模式。

2國內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式

為全面分析國內(nèi)城市軌道交通投融資模式發(fā)展歷程，選擇北京、上海、廣州3個(gè)擁有城市軌道交通投資、建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)最豐富的城市進(jìn)行重點(diǎn)分析。

2.1北京模式

北京軌道交通主要經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：第一階段，2條地鐵線路全部由政府投資和運(yùn)營，運(yùn)營中難以區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營性虧損，導(dǎo)致北京地鐵長期處于巨額虧損、運(yùn)營效率低的局面。第二階段，北京奧運(yùn)會(huì)推動(dòng)地鐵建設(shè)需求大量增加，簡單粗放的投資運(yùn)營一體化管理給政府財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)，因此政府對(duì)原北京地鐵集團(tuán)進(jìn)行改組，成立北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（京投公司）、北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司和北京市地鐵運(yùn)營有限公司，明確各自在投資、建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)主體地位，“三分開”模式促進(jìn)各主體進(jìn)行精細(xì)化管理。京投公司通過多元化融資，引進(jìn)PPP模式吸引私營資本參與北京地鐵4號(hào)線的投資建設(shè)，引進(jìn)香港地鐵進(jìn)行市場化運(yùn)營，激勵(lì)北京市地鐵運(yùn)營公司不斷提高服務(wù)管理水平。

總體來說，除北京地鐵4號(hào)線外，北京軌道交通項(xiàng)目融資模式的主要特點(diǎn)是融資、建設(shè)、運(yùn)營主體獨(dú)立“三分開”和投資主體多元化、資金來源多元化、運(yùn)營主體多元化的“多元化”。

2.2上海模式

上海軌道交通的發(fā)展歷程可分為三個(gè)階段：第一階段沿用政府完全投資模式，依靠政府財(cái)政完成地鐵1、2號(hào)線的建設(shè)和運(yùn)營。第二階段，政府只負(fù)責(zé)對(duì)投資、建設(shè)和運(yùn)營的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管的“四分開”改革。第三階段，上海申通地鐵集團(tuán)有限公司（簡稱“申通集團(tuán)”）出現(xiàn)資金使用效率低和運(yùn)營事故發(fā)生后歸責(zé)困難的問題，因此政府將上海地鐵建設(shè)有限公司和上海地鐵運(yùn)營有限公司并入申通集團(tuán)，重新形成投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化的模式。申通集團(tuán)軌道交通運(yùn)營的主營業(yè)務(wù)在不依靠政府補(bǔ)貼的情況下實(shí)現(xiàn)少量盈利，充分說明上海模式高效的運(yùn)行效率。

上海模式主要特點(diǎn)在于：運(yùn)營市場化，政府每年只給予固定數(shù)額的補(bǔ)貼，申通集團(tuán)必須提升資金效率；融資多元化，申通集團(tuán)不僅控股上市公司實(shí)現(xiàn)資本市場融資，還發(fā)行各類債券，并通過政府建立的扶持機(jī)制使外部效應(yīng)內(nèi)部化。

2.3廣州模式

廣州地鐵借鑒香港地鐵“軌道+物業(yè)”模式，將城市軌道交通建設(shè)與土地開發(fā)結(jié)合在一起，但建設(shè)資金主要來自政府籌集的土地出讓金收入和貸款，未將土地增值收益回饋給項(xiàng)目投資者。運(yùn)營方面，項(xiàng)目由廣州地鐵總公司運(yùn)營，政府不再對(duì)地鐵公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任或進(jìn)行補(bǔ)貼。

總體來說，依靠土地出讓金支持軌道交通建設(shè)，穩(wěn)定了項(xiàng)目資金來源，但對(duì)政府財(cái)政造成較大負(fù)擔(dān)。市場化的運(yùn)營方式，緩解了政府負(fù)擔(dān)，激勵(lì)運(yùn)營公司通過提升管理服務(wù)水平擴(kuò)大收益。

3城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式歸納與比較

通過對(duì)比國內(nèi)外城市軌道交通項(xiàng)目的投融資模式可以發(fā)現(xiàn)，目前所采用的投融資模式主要包括：

（1）巴黎的“政府完全投資”模式。即投資、建設(shè)和運(yùn)營由政府負(fù)責(zé)，資金來源以財(cái)政撥款、債券和政策性貸款為主，以商業(yè)貸款、短期融資票據(jù)為輔，社會(huì)資本通過投資債券來參與投資。地鐵運(yùn)營高度依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼。

（2）紐約和北京（除北京地鐵4號(hào)線外）的“政府完全投資建設(shè)加政府補(bǔ)貼企業(yè)運(yùn)營”模式。即投資、建設(shè)、運(yùn)營主體相互獨(dú)立，建設(shè)資金由獨(dú)立的政府融資平臺(tái)公司籌集，公司采用多種融資工具滿足資金需求，運(yùn)營企業(yè)不承擔(dān)建設(shè)中產(chǎn)生的項(xiàng)目負(fù)債。由于票價(jià)限制，運(yùn)營企業(yè)無法完全實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，需通過財(cái)政撥款補(bǔ)貼項(xiàng)目運(yùn)營。

（3）新加坡和廣州的“政府投資建設(shè)加企業(yè)市場化運(yùn)營”模式。即投資建設(shè)和運(yùn)營主體分離，投資建設(shè)的主體是政府機(jī)構(gòu)，而市場化的票價(jià)機(jī)制保障運(yùn)營主體在運(yùn)營中自負(fù)盈虧，政府不再給予運(yùn)營補(bǔ)貼。

（4）上海和北京地鐵4號(hào)線的“政府和企業(yè)共同投資加企業(yè)市場化運(yùn)營”模式。即企業(yè)參與項(xiàng)目投資建設(shè)，政府通過政府補(bǔ)貼和合作開發(fā)的形式負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的主要投資，企業(yè)負(fù)責(zé)部分投資。政府原則上不給予補(bǔ)貼，企業(yè)通過運(yùn)營獲得回報(bào)，因此要求項(xiàng)目本身有較高的盈利能力，需要在軌道交通實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營后采用此模式。

4類模式主要區(qū)別在于政府和企業(yè)在投資建設(shè)和運(yùn)營階段的主體地位、承擔(dān)責(zé)任的不同。從模式1到4，政府在項(xiàng)目投資中的比例逐漸降低，而企業(yè)逐漸占據(jù)投資主導(dǎo)地位。每個(gè)模式中，投融資方式主要區(qū)別在于融資來源、政府補(bǔ)貼和運(yùn)營市場化程度等的不同。

4對(duì)我國城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式選擇的啟示

借鑒國內(nèi)外城市成功經(jīng)驗(yàn)，可以幫助決策者提供可多元化投融資方案，同時(shí)對(duì)在建或規(guī)劃的軌道交通項(xiàng)目提供幾點(diǎn)啟示。

（1）城市軌道交通項(xiàng)目的準(zhǔn)公共物品屬性要求政府在項(xiàng)目投融資中發(fā)揮主導(dǎo)作用。項(xiàng)目收益普遍無法覆蓋運(yùn)營成本，而線路運(yùn)營所帶來的外部收益無法完全實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，因此各模式均需要政府在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中提供不同形式的補(bǔ)貼才能正常運(yùn)營。

（2）城市軌道交通項(xiàng)目的正外部性決定政府可以借助市場化運(yùn)營提高管理效率和增加社會(huì)效益。通過政府對(duì)企業(yè)建立資金和資源補(bǔ)償機(jī)制或給予企業(yè)多元化經(jīng)營的資源，幫助企業(yè)得到投資收益，改觀政府負(fù)責(zé)地鐵運(yùn)營所造成的長期虧損局面，減輕政府管理負(fù)擔(dān)和提升項(xiàng)目管理效率。

（3）同一城市不同軌道交通項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)多元化投融資模式。隨著城市軌道交通項(xiàng)目的發(fā)展，投融資模式都會(huì)經(jīng)歷一定變化，同一城市不同項(xiàng)目也會(huì)采用不同類型投融資模式。

5總結(jié)

通過對(duì)國內(nèi)外典型城市的軌道交通項(xiàng)目投融資模式進(jìn)行歸納得出4種常用的可行投融資模式。決策者可根據(jù)政府可承擔(dān)的權(quán)責(zé)、政府投資比例、路網(wǎng)發(fā)達(dá)程度、運(yùn)營主體、定價(jià)機(jī)制等因素靈活確定可行的城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式。

參考文獻(xiàn)

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