李秀平

[摘 ?要]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一體化、全球化的大發(fā)展時(shí)代，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理職能提出了更高的要求，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，有利于提高行政事業(yè)單位管理水平，促進(jìn)廉政建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)職能提高，合理防范行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生。本文從研究行政事業(yè)單位性質(zhì)特點(diǎn)入手，分析了行政事業(yè)單位現(xiàn)行實(shí)現(xiàn)有效內(nèi)部控制的方面以及在細(xì)化量化方仍然存在的某些風(fēng)險(xiǎn)薄弱環(huán)節(jié)，提出了加強(qiáng)內(nèi)部控制有效性建設(shè)的優(yōu)化組合對(duì)策，并進(jìn)行客觀論述。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展和完善的管理工作，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的同時(shí)，既要保證內(nèi)部控制的靈活性，又要體現(xiàn)它的嚴(yán)肅性、制度性。

[關(guān)鍵詞]有效內(nèi)部控制 ??細(xì)化量化風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié) ?優(yōu)化組合策略

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的逐步推進(jìn)和完善，對(duì)行政事業(yè)單位提供的公共服務(wù)職能也提出了更高的要求，為完善管理職能，國(guó)家在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的路線、方針、政策方面不斷地建立和調(diào)整，以便為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供科學(xué)的管理。為了更有效地服務(wù)于社會(huì)事務(wù)，樹(shù)立良好的管理形象，防止貪污腐化和舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，配合廉政建設(shè)，需要加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)。強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性建設(shè)，在政府職能履行、廉政建設(shè)、提升社會(huì)影響力、社會(huì)資源合理化配置等方面會(huì)起到積極的推動(dòng)作用。

1 ?行政事業(yè)單位特點(diǎn)及其給內(nèi)部控制帶來(lái)的困難

1.1 ?行政事業(yè)單位特點(diǎn)及其內(nèi)部控制管理困難

行政事業(yè)單位工作目標(biāo)不同于企業(yè)，不是為了追逐利潤(rùn)最大化，而是為了社會(huì)有序發(fā)展，對(duì)社會(huì)資源配置、公眾利益、國(guó)家安全等方面提供管理職能，行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制工作能夠合理保證行政事業(yè)單位的管理活動(dòng)能依法辦事、有效地使用財(cái)政資金和配置社會(huì)資源、對(duì)外提供真實(shí)準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)信息。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制既有資金資產(chǎn)方面的財(cái)務(wù)控制，也有權(quán)利制衡方面的非財(cái)務(wù)控制，具體來(lái)講，資金資產(chǎn)方面的財(cái)務(wù)控制是業(yè)務(wù)層面的控制，權(quán)利制衡方面的非財(cái)務(wù)控制是單位層面的控制。由于行政事業(yè)單位的管理職能與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益職能不同，非財(cái)務(wù)控制沒(méi)有確切的量化指標(biāo)，在實(shí)際運(yùn)行中不好約束和把控預(yù)防，容易出現(xiàn)事后諸葛亮的情形。

1.2 ?行政事業(yè)單位現(xiàn)行內(nèi)部控制制度運(yùn)行有效性的體現(xiàn)

財(cái)政部2012年發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，通過(guò)實(shí)施在預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、合同等方面的控制措施，起到了很好的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的作用。

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)：加強(qiáng)了剛性約束，去掉了許多人為因素、增強(qiáng)了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（2）收支業(yè)務(wù)：將各項(xiàng)收入全部納入單位預(yù)算，嚴(yán)禁設(shè)立“小金庫(kù)”;強(qiáng)化支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁不合理和非法開(kāi)支，有效杜絕了腐敗行為 。

（3）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)：規(guī)范政府采購(gòu)行為，采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)等方式招標(biāo)，保證采購(gòu)業(yè)務(wù)在公正、公平的環(huán)境下進(jìn)行，保證采購(gòu)質(zhì)量，有效發(fā)揮財(cái)政資金效能，合理規(guī)避了粗制濫造的工程項(xiàng)目。

（4）固定資產(chǎn)管理：清查資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用效率，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行專門的統(tǒng)計(jì)和管理，建立資產(chǎn)臺(tái)賬，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失和進(jìn)行合理管控。

（5）項(xiàng)目建設(shè)：重大項(xiàng)目的審核審批制度、可行性研究報(bào)告、具有資質(zhì)的專業(yè)人員或中介機(jī)構(gòu)的評(píng)審意見(jiàn)，都有效地防范了盲目上馬帶來(lái)的巨大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（6）合同：合同是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的書(shū)面載體，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程和成果，嚴(yán)格合同管理制度，對(duì)交易事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)可控性進(jìn)行嚴(yán)密的跟蹤管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)訂立及執(zhí)行中的各種風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略和措施，有效防范了經(jīng)濟(jì)形成巨大的損失。

3 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)薄弱環(huán)節(jié)

上述制度的實(shí)施，在經(jīng)濟(jì)管理工作過(guò)程中，都起到了內(nèi)控的防范作用。但是內(nèi)控是個(gè)系統(tǒng)工程，在具體執(zhí)行過(guò)程中細(xì)化量化方面仍然存在著有效性不能滿足管理要求，在內(nèi)部控制建設(shè)方面也存在需要亟待完善的諸多問(wèn)題。

行政事業(yè)單位在日常事務(wù)細(xì)化量化、業(yè)務(wù)流程管理方面，內(nèi)部控制建設(shè)方面存在較為明顯的薄弱環(huán)節(jié)，具體來(lái)說(shuō)現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）組織架構(gòu)設(shè)置及人員配置中，制衡機(jī)制運(yùn)營(yíng)效果差。行政事業(yè)單位有較完善的組織架構(gòu)，但是存在機(jī)構(gòu)多，辦事效率低;或者單位人員少，混崗、一人多崗和頂崗的現(xiàn)象，難免造成權(quán)責(zé)混雜，無(wú)法保證崗位職能效果的有效履行和制衡機(jī)制的發(fā)揮。業(yè)務(wù)流程多采用傳統(tǒng)模式，多年積累形成的處事習(xí)慣，不易打破，如打破會(huì)帶來(lái)新的不平衡，出現(xiàn)棘手問(wèn)題，不好處理，增加不安定因素。

（2）審批制度限定?，F(xiàn)行管理體制下 ，實(shí)行法人負(fù)責(zé)制，單位一把手對(duì)單位行政事務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)，大部分單位的財(cái)務(wù)支出實(shí)行一支筆審批，增強(qiáng)了單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)，但是也可能產(chǎn)生大權(quán)獨(dú)攬現(xiàn)象，特別是一些重大事項(xiàng)和大額資金支付的審批，監(jiān)督不力容易產(chǎn)生腐敗;行政事業(yè)單位對(duì)權(quán)利的監(jiān)督制衡機(jī)制缺乏時(shí)效性，仍然需要完善。

（3）固定資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)控制。行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)使用中，與企業(yè)不同，不與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，主要是辦公設(shè)施，一般屬于自然損耗，實(shí)行政府采購(gòu)制度之后，防范了購(gòu)置環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)得，而使用環(huán)節(jié)沒(méi)有得到足夠重視，普遍存在重購(gòu)輕管現(xiàn)象，容易造成資產(chǎn)閑置和使用浪費(fèi)現(xiàn)象，或資產(chǎn)利益流失。

（4）內(nèi)控制度建設(shè)體系和監(jiān)督機(jī)制不夠完善。內(nèi)部控制是個(gè)系統(tǒng)管理工程，需要配有完善的管理制度和運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家層面出臺(tái)了內(nèi)控指導(dǎo)制度，單位層面還沒(méi)有細(xì)化量化到日常的運(yùn)營(yíng)當(dāng)中，仍然使用傳統(tǒng)的內(nèi)控制度，沒(méi)有針對(duì)現(xiàn)代工作流程制定完善的內(nèi)控工作制度，無(wú)法合理保證資金資產(chǎn)安全性與運(yùn)行可靠性。

（5）信息技術(shù)控制利用。目前行政事業(yè)單位辦公基本上實(shí)現(xiàn)電腦化、信息化，但是沒(méi)有將內(nèi)部控制流程嵌入到單位信息網(wǎng)絡(luò)流程系統(tǒng)當(dāng)中，單位沒(méi)有及時(shí)與時(shí)俱進(jìn)，建立相應(yīng)的內(nèi)控信息管理系統(tǒng)，不能將信息技術(shù)應(yīng)用到控制方法、措施落實(shí)和監(jiān)督機(jī)制中。

4 ?影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性的因素分析

（1）工作人員內(nèi)控素養(yǎng)弱。工作人員思想意識(shí)薄弱，單位負(fù)責(zé)人有內(nèi)控意識(shí)，但是管理策略上沒(méi)有發(fā)揮制衡性和制度建設(shè)不足、員工思想淡漠，感覺(jué)和自己無(wú)關(guān)，覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控是單位領(lǐng)導(dǎo)和科長(zhǎng)的事 ，國(guó)家管理層強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控建設(shè)，加強(qiáng)制度建設(shè)，貫徹落實(shí)到基層又會(huì)流于形式，弱化了國(guó)家管理層面的初衷。

（2）控制制度先進(jìn)性和控制過(guò)程科學(xué)性。

實(shí)際工作中，較多采用傳統(tǒng)的內(nèi)控制度，傳統(tǒng)流程多，多年積累形成的處事習(xí)慣，沒(méi)有適時(shí)改進(jìn)，隨著時(shí)代發(fā)展，過(guò)去有效的控制方法與手段對(duì)今天或?qū)?lái)不一定有效，所以內(nèi)控制度建設(shè)需要與時(shí)俱進(jìn);加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控，有利于對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和動(dòng)態(tài)管理，使內(nèi)控制度不斷完善，精益求精，運(yùn)行科學(xué)。

（3）組織架構(gòu)的配置合理性。單位年齡大的員工不適應(yīng)現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)辦公手段，年輕人一人多崗、頂崗的現(xiàn)象普遍發(fā)生，即使有較完善的組織架構(gòu)，也無(wú)法確保崗位職能有效履行。一人多崗多職責(zé) ，易于造成權(quán)責(zé)不清、辦事互相推諉、風(fēng)險(xiǎn)約束空白點(diǎn)等運(yùn)行性問(wèn)題，影響行政事業(yè)單位辦事效率，導(dǎo)致工作成效降低、增加風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（4）監(jiān)督評(píng)價(jià)的效果性。監(jiān)督評(píng)價(jià)的效果只有反饋到工作中，指導(dǎo)工作改進(jìn)，才有監(jiān)督意義，否則會(huì)流于形式，削弱國(guó)家監(jiān)管力度和威力。

5 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化策略

有效內(nèi)部控制，不是單純財(cái)務(wù)管理的控制，既有資金資產(chǎn)方面的財(cái)務(wù)控制，也有權(quán)利制衡方面的非財(cái)務(wù)控制。在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求下，行政事業(yè)單位做好內(nèi)控管理工作，合理保證其工作有效性與運(yùn)行可靠性，需要在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)建設(shè)：：

（1）提高工作人員內(nèi)控素養(yǎng)和增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。完善的制度，還需要人來(lái)完成，對(duì)各崗位各層及的員工進(jìn)行內(nèi)部控制培訓(xùn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)水平，提高人員軟實(shí)力，有自我約束意識(shí)，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任意識(shí)，讓內(nèi)控建設(shè)貫徹落實(shí)到單位領(lǐng)導(dǎo)及每個(gè)員工的思想和行動(dòng)上，使內(nèi)部控制建設(shè)正真落實(shí)有效。

（2）制度措施落實(shí)的制衡機(jī)制。以制度約束人的行為，摒棄人管人的傳統(tǒng)習(xí)慣，行政事業(yè)單位保證內(nèi)控工作的有效性，既要有單位層面的制衡，又要有業(yè)務(wù)層面的制衡，單位層面的制衡約束領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)層面的制衡約束員工，加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面控制的同時(shí)，也要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層面的權(quán)利約束。

（3）組織架構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。積極推進(jìn)行政事業(yè)單位的改革力度，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮國(guó)家管理職能隊(duì)伍中人員的潛能，合理配置人力資源，加強(qiáng)內(nèi)控制度體系建設(shè)和部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程管理建設(shè)，讓內(nèi)控管理在良好的制度框架下運(yùn)行。

（4）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制 。行政事業(yè)單位需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有一定的認(rèn)識(shí)，建立內(nèi)部監(jiān)督崗位或部門，發(fā)揮監(jiān)督效能，對(duì)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)領(lǐng)域以及管理領(lǐng)域進(jìn)行流程梳理，找出可能存在的風(fēng)險(xiǎn)中心點(diǎn)，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制體系，全面規(guī)避與預(yù)防不同因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際工作中，要維護(hù)評(píng)價(jià)工作客觀性與監(jiān)督工作獨(dú)立性，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性與約束力，充分保證評(píng)價(jià)結(jié)果的有效指導(dǎo)作用。

（5）信息網(wǎng)絡(luò)工具應(yīng)用?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)信息與我們的工作生活息息相關(guān)，將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用到內(nèi)部控制管理工作中，保證工作中數(shù)據(jù)傳輸?shù)臅r(shí)效性、安全性以及保密性，確保為各項(xiàng)重大決策提供重要依據(jù)，確保信息安全傳送到相關(guān)工作人員手中，促進(jìn)內(nèi)控管理的信息化水平。

6 ?結(jié) ?論

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展和完善的管理工作，需要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)反饋運(yùn)行中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，既要保證內(nèi)部控制建設(shè)的靈活性，又要體現(xiàn)它執(zhí)行中的嚴(yán)肅性、制度性。行政事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)控工作，是防范經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，既要有健全完善的管理制度，又要有優(yōu)秀的人才去執(zhí)行，還要利用現(xiàn)代化的信息工具，全員參與，配合監(jiān)督，形成一個(gè)內(nèi)控體系，廉政高效地辦理行政事業(yè)單位管理事務(wù)，提高行政事業(yè)單位的管理水平，提高政府的服務(wù)能力以及服務(wù)質(zhì)量，樹(shù)立良好政府形象，滿足社會(huì)發(fā)展要求。

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