張嫻

[摘 ?要]在醫(yī)改大背景下，隨著全國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的推進，對公立醫(yī)院的管理能力提出了更高要求，公立醫(yī)院如何貫徹實行政府采購法和招投標法，如何實現(xiàn)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中采購業(yè)務層面的內(nèi)部控制，對于公立醫(yī)院的發(fā)展至關(guān)重要。本文介紹了加強公立醫(yī)院采購規(guī)范化的特點與現(xiàn)實意義，從四個方面分析了公立醫(yī)院采購業(yè)務規(guī)范化操作方面存在的問題，并在此基礎(chǔ)上，針對存在爭議的問題提出相關(guān)的對策建議。

[關(guān)鍵詞]公立醫(yī)院;政府采購;公共衛(wèi)生

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08

1 ?加強公立醫(yī)院采購規(guī)范化的現(xiàn)實意義

公立醫(yī)院是我國公共醫(yī)療的主體，承擔著社會基本醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生服務的責任。醫(yī)院運營成本不僅關(guān)系到醫(yī)院的生存發(fā)展，也影響著廣大人民就醫(yī)費用的負擔程度。而公立醫(yī)院的采購規(guī)范化，更是公立醫(yī)院加強內(nèi)部控制，強化費用管控的重要舉措。

1.1 ?公立醫(yī)院采購的主要特點

首先，公立醫(yī)院采購具有限制性。作為國有事業(yè)單位，其采購行為應該受到上級主管部門監(jiān)督管理;其次，公立醫(yī)院采購具有復雜性。由于公立醫(yī)院收入來源復雜，除財政補助收入外，還包括醫(yī)療收入、科教項目收入、捐贈收入、對外投資收益等，公立醫(yī)院采購行為的資金來源相應較分散;最后，公立醫(yī)院采購具有合法性。公立醫(yī)院作為差額撥款事業(yè)單位，采購行為應遵守《政府采購法》及《招投標法》等相關(guān)法律的規(guī)定。

1.2 ?公立醫(yī)院采購規(guī)范化的意義

醫(yī)院物資采購是影響醫(yī)院運營成本的重要因素，因此，公立醫(yī)院采購規(guī)范化，是公立醫(yī)院成本管控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是公立醫(yī)院內(nèi)部控制的重要組成部分，更是公立醫(yī)院開展行風建設(shè)與黨風廉政建設(shè)的重要一環(huán)，對提高醫(yī)院效益，提升公立醫(yī)院的核心競爭力有著重要意義。

2 ?公立醫(yī)院采購現(xiàn)狀存在的主要問題

2.1 ?采購范圍存在不規(guī)范性

《政府采購法》第2條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進行的政府采購適用政府采購法。

對于應納入政府采購的項目，公立醫(yī)院在實務中存在著并未全部納入的情況。例如，對納入集中采購目錄的采購項目，并未按規(guī)定實行集中采購，往往存在自行采購的情況。究其原因，一是未能做好政府采購預算與計劃管理，發(fā)生采購事項來不及按政采程序采購，匆忙中買了再說;二是對政府采購目錄的分類管理要求掌握不到位，以上海地區(qū)為例，碎紙機、照相機、防病毒軟件都是在目錄內(nèi)的，在執(zhí)行中卻往往有疏漏;三是對財政性資金理解不到位，認為醫(yī)院自籌資金的采購不適用政府采購法。

2.2 ?采購方式與采購程序存在不規(guī)范性

根據(jù)《政府采購法》以及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的規(guī)定，政府采購方式包括6+1種，其中公開招標、邀請招標為招標方式，其余屬于非招標方式，有著各自的適用范圍及采購程序。

政府采購對采購項目的采購方式、采購程序都有著嚴格規(guī)定，在具體實施中，往往存在未能按要求嚴格履行的情況。常見現(xiàn)象包括：

2.2.1 ?進行院內(nèi)自行招標，但醫(yī)院并未滿足自行招標條件

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第九條規(guī)定，采購人自行組織開展招標活動的，應當符合兩個條件：一有編制招標文件、組織招標的能力和條件;二有與采購項目專業(yè)性相適應的專業(yè)人員。

由于編制招標文件有嚴格要求，商務標、技術(shù)標有很多細致的規(guī)定，評標專家的確定、公示期限等招標流程也有很具體的要求，有些中小型公立醫(yī)院實際并不具備“編制招標文件、組織招標的能力和條件”，但是依然在自行組織開展招標活動，導致招標過程不規(guī)范，引來質(zhì)疑、投訴乃至舉報。

究其原因，一是對自行招標的要求沒有很好掌握，誤以為自行招標的要求不高，可以自己操作;二是為了節(jié)約委外招標的時間、費用;三是中小型醫(yī)院往往沒有專門的采購中心，只有采購歸口管理部門，對招標等專業(yè)性較強的工作缺乏足夠的人力資源來進行規(guī)范操作。

2.2.2 ?擅自擴大競爭性談判、單一來源的適用范圍

《政府采購非招標采購方式管理辦法》第27條規(guī)定，規(guī)定了可以采用競爭性談判方式采購的四種類型;《政府采購法》第31條規(guī)定，也規(guī)定了可以采用單一來源方式采購的三種情況。由此可見，競爭性談判和單一來源的采購方式有著嚴格的適用條件，但是在實踐中，存在著適用范圍擴大化的情況，尤其是單一來源采購，很容易變相成為指定供應商采購，增加了公立醫(yī)院采購的舞弊風險。

2.3 ?政府采購項目執(zhí)行力度不均衡

政府采購的對象包括貨物、工程和服務，公立醫(yī)院實行政府采購， 往往存在執(zhí)行力度不均衡的情況，對設(shè)備、工程類政采執(zhí)行較好，而服務類水平不一。筆者在采招網(wǎng)查詢2018年9月底上海醫(yī)院采購公告情況100例，其中大多數(shù)屬于設(shè)備類，公告內(nèi)容中服務類占14%，不到設(shè)備類1/3，遠低于采購頻率的基礎(chǔ)值。

2.4 ?政府采購實務中存在相當多的爭議問題

（1）使用自籌資金、專項配套資金的采購是否適用政府采購法存在爭議?！墩少彿ā芬?guī)定，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的和采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。《政府采購法實施條例》第2條規(guī)定，財政性資金是指納入預算管理的資金。國家衛(wèi)生計生委辦公廳于2015年3月發(fā)布《公立醫(yī)院預決算報告制度暫行規(guī)定》，第3條規(guī)定，醫(yī)院所有收支應當全部納入單位預算統(tǒng)一管理。 筆者認為公立醫(yī)院的資金，不論是財政撥款，還是自籌資金、專項配套資金，都應該納入醫(yī)院預算統(tǒng)一管理，屬于政府采購法的管轄范圍。

而且，根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第四章的規(guī)定，事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置，要履行嚴格的審批手續(xù)，報主管部門、財政部門批準后方可處置，處置收入屬于國家所有。該規(guī)定不存在爭議，實務中公立醫(yī)院的的資產(chǎn)處置也都是按此規(guī)定執(zhí)行?？梢?，自籌資金的使用結(jié)果-購入的資產(chǎn)，屬于國有資產(chǎn)，并不允許醫(yī)院自行處置。同樣道理，自籌資金的使用方式-采購方式也不同于一般民事采購，要受到相關(guān)法規(guī)制約，并不允許醫(yī)院隨意使用。

（2）公立醫(yī)院的所有采購項目是否都屬于政府采購項目存在爭議。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，集中采購目錄以內(nèi)的和采購限額標準以上的采購才屬于政府采購項目。因此，將公立醫(yī)院中所有采購項目都列入政府采購項目，在實踐中存在非必要性。

（3）應公開招標而未招標所簽訂的合同是否具有法律效力存在爭議。依據(jù)《合同法》第五十二條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，合同無效。而《政府采購法》和《招投標法》都屬于全國人大制定的法律文件，具備強制性。所以，違反了《政府采購法》和《招投標法》，應公開招標而未招標，所簽訂的合同無效。

（4）所有單一來源采購是否都需要公示存在爭議。《政府采購非招標采購方式管理辦法》第38條規(guī)定，達到公開招標數(shù)額的貨物、服務項目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機構(gòu)應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，公示期不得少于5個工作日。可見，需要公示的單一來源政采項目，需要達到公開招標數(shù)額，否則無需公示。

（5）詢價采購是否必須要獲取3家以上書面報價存在爭議。根據(jù)《政府采購非招標采購方式管理辦法》規(guī)定，詢價采購流程至少包括：成立詢價小組-制定詢價通知書-邀請供應商-詢價-確定供應商-指定媒體公告-簽訂合同。對于不屬于政采項目的采購，詢價具體流程可按本單位規(guī)定執(zhí)行。

3 ?加強公立醫(yī)院采購規(guī)范化操作的建議

（1）針對采購范圍不規(guī)范的情況，對納入政府采購的項目，公立醫(yī)院應當做到應納盡納。公立醫(yī)院應當按照本地區(qū)政府采購目錄的要求，選擇合規(guī)的采購方式。對于應急性采購，應加強采購計劃的管理，根據(jù)當年政府采購預算，實施有計劃的采購，減少過于頻繁的“應急性采購”，防止隨意采購的行為。

（2）針對采購方式、采購流程不規(guī)范的情況，公立醫(yī)院應當在本單位的內(nèi)部控制制度中，對采購方式、采購流程的規(guī)定加以細化，形成明晰的流程和表單，強化各環(huán)節(jié)的審核。公立醫(yī)院應當對自身的采購能力、采購現(xiàn)狀進行風險評估，沒有能力自行招標的，應當委外招標;對于按規(guī)定要求公示的，必須在指定媒體公示，接受全方位監(jiān)督，體現(xiàn)公立醫(yī)院采購公開公平公正的原則。尤其是單一來源采購，往往很難證明“只能從唯一供應商處采購”，通過公示，可以排除質(zhì)疑，從而對公立醫(yī)院起到較好的證明和保護作用。

（3）針對政府采購項目執(zhí)行力度不均衡的情況，應當對服務類采購加強管理。近年來隨著公立醫(yī)院的發(fā)展壯大，各類服務需求不斷增長，從傳統(tǒng)的物業(yè)、配送服務發(fā)展到信息化建設(shè)咨詢、管理咨詢、會務服務、衛(wèi)生服務項目開發(fā)、業(yè)務外包等等，服務支出的比重日益增加。公立醫(yī)院應當改變重實物輕支出的觀念，合理選擇采購方式，規(guī)范采購行為。

（4）采購限額以下的非政采項目，屬于單位直接采購。公立醫(yī)院作為非營利法人主體，使用國有資金采購，應當按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中采購業(yè)務層面的要求，做到公開公平公正同時兼顧成本效益。公立醫(yī)院應當制定符合醫(yī)院實際情況的采購制度，嚴格內(nèi)部審核制度，規(guī)范采購行為。

（5）中小型公立醫(yī)院，資源不足，無力嚴格按政采程序開展自行招標、競爭性談判等采購行為，并且議價能力不強，不能全面、及時掌握價格信息，無法尋找到符合要求的供應商，也無法很好的開展供應商遴選、評價工作。建議參考教育條線成立基建中心的方法，在適當?shù)臅r候，衛(wèi)生主管部門是否可以考慮成立采購中心，按期發(fā)布大型醫(yī)療設(shè)備、高值耗材指導價，對目錄內(nèi)的貨物（器械、試劑、藥品、高值耗材）、服務（會務、物業(yè)、配送）和信息化建設(shè)統(tǒng)一組織采購或提供指導意見。

參考文獻：

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