何樹紅 姜 毅 鄒麗華

一、引 言

自進入21世紀，全球社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，人類在享受時代發(fā)展的同時，也遭受著巨災(zāi)風(fēng)險的影響。由于過去粗獷式的經(jīng)濟發(fā)展加之自然環(huán)境的不穩(wěn)定性，全球各類自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。近年來全球已發(fā)生數(shù)次傷亡慘重、損失巨大的特大自然災(zāi)害，巨災(zāi)風(fēng)險已成為阻礙人類社會發(fā)展的主要障礙，如何進行巨災(zāi)風(fēng)險的分散、轉(zhuǎn)移，如何構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險防御體系已成為備受關(guān)注的世界性課題。

我國國土面積廣闊，地理、氣候環(huán)境復(fù)雜多樣，自古以來就遭受各類巨災(zāi)風(fēng)險的影響，是全球受災(zāi)最為嚴重的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，2016年我國自然災(zāi)害共造成全國約1.9億人次受災(zāi)，1 432人因災(zāi)死亡，274人失蹤；52.1萬間房屋倒塌，334萬間不同程度損壞；農(nóng)作物受災(zāi)面積2 622萬公頃，其中絕收290萬公頃；直接經(jīng)濟損失5 032.9億元。[1]頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害和過于集中的巨災(zāi)風(fēng)險已成為阻礙我國社會經(jīng)濟發(fā)展的一大威脅，如何構(gòu)建和完善巨災(zāi)風(fēng)險防御體系是在我國發(fā)展步入新時代、決勝全面建成小康社會關(guān)鍵時期亟待解決的問題之一。

國內(nèi)外學(xué)者在巨災(zāi)風(fēng)險的分散和防御方面積累了豐富的研究成果。一部分集中于探討巨災(zāi)風(fēng)險的分散和管理體系的建立：Goshay在1973年就提出結(jié)合保險、再保險等手段將巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到資本市場，通過金融市場分散和消化數(shù)額巨大的災(zāi)害風(fēng)險；[2]Joanne討論了將自然災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移到保險市場、資本市場的可能性，認為該方法能提高發(fā)展中國家的災(zāi)害應(yīng)對能力；[3]歐陽越秀認為我國必須建立基于不同災(zāi)害類型的差異化多層次巨災(zāi)風(fēng)險管理體系；[4]何樹紅等提出了使用保險、巨災(zāi)債券以及巨災(zāi)基金等金融工具分散我國的巨災(zāi)風(fēng)險；[5]程悠旸認為保險業(yè)要開發(fā)出適合我國國情的巨災(zāi)風(fēng)險衍生品，并建立相應(yīng)的管理體系；[6]王和認為我國已基本具備發(fā)展巨災(zāi)保險的條件，需加快建立我國的巨災(zāi)保險制度。[7]另一部分集中于探討巨災(zāi)風(fēng)險管理過程中政府的角色和職責(zé)：Robert認為對于損失巨大的災(zāi)害風(fēng)險政府可以適當(dāng)結(jié)合個人和公共政策進行管理，結(jié)合市場和一定程度的政府干預(yù)是具有協(xié)調(diào)性和合理性的災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對方式；[8]Gurenko認為政府在應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害時需設(shè)計一套綜合風(fēng)險管理戰(zhàn)略框架，以國家財政為基礎(chǔ)建立可持續(xù)的災(zāi)害分散和損失補償機制；[9]張琴等認為在我國的巨災(zāi)風(fēng)險管理過程中，政府的角色應(yīng)是進行事前防范和事中控制；[10]曲鵬飛等建議我國政府從完善法律體系、培育良好巨災(zāi)風(fēng)險管理市場環(huán)境等角度定位其角色，發(fā)揮其管理作用；[11]萬敏認為我國政府應(yīng)改變其相應(yīng)職能，在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理中扮演組織者、協(xié)調(diào)者和引導(dǎo)者的角色。[12]根據(jù)已有研究成果，本文著重研究基于我國巨災(zāi)風(fēng)險現(xiàn)狀的巨災(zāi)風(fēng)險防御體系，結(jié)合國內(nèi)外先進經(jīng)驗，從災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后的角度給出構(gòu)建我國巨災(zāi)風(fēng)險防御體系的建議，并說明其中各參與主體的責(zé)任與義務(wù)，以期提高我國應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險的能力，降低巨災(zāi)風(fēng)險對我國社會經(jīng)濟發(fā)展的不利影響。

二、我國巨災(zāi)風(fēng)險基本概況

巨災(zāi)風(fēng)險主要是指由自然災(zāi)害或者人為因素導(dǎo)致的大量人員傷亡和財產(chǎn)損失，其中自然災(zāi)害主要為地震、臺風(fēng)、洪水等突發(fā)性自然災(zāi)害，人為因素導(dǎo)致的災(zāi)害主要為恐怖襲擊、特大交通事故、突發(fā)性火災(zāi)等。國內(nèi)外學(xué)者對巨災(zāi)風(fēng)險的定義存在一定的差異。本文依據(jù)我國面臨的巨災(zāi)風(fēng)險特點，將巨災(zāi)風(fēng)險的來源主要確定為地震、臺風(fēng)、洪水、暴雨、泥石流、低溫雪凍等自然災(zāi)害，即該類自然災(zāi)害是我國面臨的主要巨災(zāi)風(fēng)險。

一方面，根據(jù)我國歷年自然災(zāi)害經(jīng)濟損失情況[13](如圖1所示)可知，我國面臨的巨災(zāi)風(fēng)險往往會造成較大直接經(jīng)濟損失，特別是發(fā)生較嚴重的巨災(zāi)事件后，造成的損失會對當(dāng)年的經(jīng)濟造成嚴重的影響。就趨勢而言，存在巨災(zāi)風(fēng)險導(dǎo)致的直接經(jīng)濟損失正呈逐年上升的特點，即隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，在財富積累的同時，我國面臨的巨災(zāi)風(fēng)險也正逐漸增大，特別是2008年四川汶川的地震災(zāi)害使得當(dāng)年經(jīng)濟損失達到最高值，一旦發(fā)生嚴重災(zāi)害事件損失程度往往較大；就波動程度而言，自2008年后，巨災(zāi)風(fēng)險導(dǎo)致的經(jīng)濟損失隨年份的變化呈現(xiàn)一定的波動性，即我國面臨的巨災(zāi)風(fēng)險日趨復(fù)雜，其不確定性程度增大的特點，對我國的巨災(zāi)風(fēng)險管理水平提出了新的要求；就直接經(jīng)濟損失占各年GDP和財政支出百分比而言，巨災(zāi)風(fēng)險導(dǎo)致的經(jīng)濟損失占據(jù)歷年GDP和財政支出的較大份額，表現(xiàn)出對歷年社會經(jīng)濟發(fā)展及財政支出造成一定影響的特點，不利于國家財政預(yù)算制定和戰(zhàn)略發(fā)展。

另一方面，我國巨災(zāi)風(fēng)險導(dǎo)致的人員、房屋、農(nóng)作物損失同樣巨大(圖2、圖3所示)，與巨災(zāi)風(fēng)險的嚴重性存在較高的正向關(guān)系。就受災(zāi)情況而言，表現(xiàn)為大部分年份的受災(zāi)人口多，因災(zāi)死亡失蹤人口數(shù)量大，僅2015和2016年受災(zāi)較輕，在一定程度上反映出我國自然災(zāi)害的影響范圍大，巨災(zāi)風(fēng)險過于集中的特點，人民群眾的風(fēng)險意識和應(yīng)對能力需要提高；就房屋倒塌情況而言，表現(xiàn)為大部分年份因災(zāi)導(dǎo)致的房屋倒塌數(shù)量多，有逐漸上升的趨勢特點，即巨災(zāi)風(fēng)險對我國房屋等基礎(chǔ)設(shè)施影響巨大，若災(zāi)害發(fā)生于房屋等基礎(chǔ)設(shè)施密集的地點，會對相應(yīng)設(shè)施造成嚴重損毀；就農(nóng)業(yè)而言，農(nóng)作物受災(zāi)面積隨年份的變化表現(xiàn)為逐漸下降的趨勢，即近年來我國農(nóng)業(yè)應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險的能力有所提升，但從數(shù)額上看表現(xiàn)為農(nóng)作物的受災(zāi)面積依舊過高、受災(zāi)范圍大的特點，對我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展存在較大的威脅。

資料來源：中國統(tǒng)計年鑒(2000年—2016年)

資料來源：中國統(tǒng)計年鑒(2000年—2016年)

資料來源：中國統(tǒng)計年鑒(2000年—2016年)

總體而言，我國自然災(zāi)害風(fēng)險特點有三：一是造成的經(jīng)濟損失數(shù)額巨大，占GDP和財政支出的比重過高，對歷年的經(jīng)濟增長造成了不利影響，干擾了正常的財政預(yù)算和支出，不利于新常態(tài)下我國社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展；二是自然災(zāi)害發(fā)生頻率高、受災(zāi)范圍廣，基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力較弱，在面臨嚴重災(zāi)害時易遭受嚴重影響，造成巨額財產(chǎn)損失；三是群眾防災(zāi)意識和應(yīng)對能力不足，在發(fā)生災(zāi)害時除經(jīng)濟損失外造成的人員傷亡也較嚴重，群眾的生命安全面臨巨大威脅。因此，我國面臨的巨災(zāi)風(fēng)險過高，對社會經(jīng)濟的威脅程度日趨嚴重，建立符合我國國情的巨災(zāi)風(fēng)險防御體系，提升巨災(zāi)風(fēng)險管理水平是當(dāng)務(wù)之急。

三、我國巨災(zāi)風(fēng)險管理現(xiàn)狀分析

(一)現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國巨災(zāi)風(fēng)險管理主要由政府、企業(yè)、金融機構(gòu)和社會組織參與。其運作方式是由政府負責(zé)實施全國性的防災(zāi)減災(zāi)計劃，企業(yè)、金融機構(gòu)、社會組織負責(zé)參與。其主要手段是制訂并實施應(yīng)急預(yù)案、政府指揮并負責(zé)救災(zāi)、以財政為主的多渠道資金投入和使用少量風(fēng)險管理金融工具。整個過程的主要資金來源是財政款項，并存在少量的社會捐助。即政府負責(zé)的巨災(zāi)風(fēng)險管理模式，其承擔(dān)了過程中的主要事項。

1.制訂實施應(yīng)急預(yù)案

在我國巨災(zāi)風(fēng)險管理中起主要作用的是涉及多種災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案體系由政府制定和實施，其明確了一段時期內(nèi)的巨災(zāi)風(fēng)險管理目標，在此基礎(chǔ)上針對具體災(zāi)害類型作出具體的實施方案，由中央到地方逐級下達，期間明確了各部門的職責(zé)與義務(wù)。同時，各部門還會依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況補充新的預(yù)案，多角度完善應(yīng)急預(yù)案體系。由此，我國形成了一套自上而下的多元應(yīng)急預(yù)案體系，在災(zāi)害發(fā)生后，可按照不同的災(zāi)害響應(yīng)級別在已有預(yù)案的指導(dǎo)下實施救災(zāi)。

2.政府指揮并負責(zé)救災(zāi)

我國在災(zāi)害發(fā)生后，能形成以政府為總指揮并主要負責(zé)的救災(zāi)模式。通常，政府在災(zāi)害發(fā)生之后根據(jù)其嚴重性發(fā)布災(zāi)害等級，由等級高低確定指揮部門，由指揮部門聯(lián)合災(zāi)區(qū)政府實施職責(zé)明確、相互協(xié)調(diào)的救災(zāi)工作，形成了政府統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方政府實施、災(zāi)區(qū)企業(yè)和民眾廣泛參與的抗災(zāi)救災(zāi)機制。該機制在災(zāi)后能迅速調(diào)用大量人力、物力、財力參與救災(zāi)，有較好的救災(zāi)秩序，通常能及時展開對災(zāi)區(qū)的搶險救援。

3.以財政為主的多渠道資金投入

為應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險造成的巨大經(jīng)濟損失，我國財政部門提供了大部分的救災(zāi)資金，同時通過企業(yè)、社會慈善組織等渠道能籌集一定數(shù)額的救災(zāi)資金。由于巨災(zāi)風(fēng)險破壞性巨大，會對災(zāi)區(qū)造成巨大的經(jīng)濟損失和資金需求，導(dǎo)致當(dāng)?shù)責(zé)o力承受和應(yīng)對，財政部門會根據(jù)受災(zāi)情況，通過追加財政、安排專項資金等方式為災(zāi)區(qū)提供資金保障。同時，各企業(yè)、慈善組織會舉行自發(fā)捐助活動，在企業(yè)、社會組織等多渠道作用下能為災(zāi)區(qū)籌集一定的救災(zāi)資金和物資。

4.使用少量風(fēng)險管理金融工具

我國針對巨災(zāi)風(fēng)險的金融工具較少，對巨災(zāi)風(fēng)險的管理和分散作用相對較弱。就2008年雪凍災(zāi)害而言，其造成直接經(jīng)濟損失約1 516億元，保險賠付僅占損失數(shù)額的3%，而后來的5·12汶川地震造成四川投保財產(chǎn)損失約100億元，而財險賠付不到該損失額的2%，保險產(chǎn)品的賠付數(shù)額相對較低，群眾面臨的巨災(zāi)風(fēng)險過于集中。[14]就巨災(zāi)保險而言，我國僅在云南大理、怒江等部分縣區(qū)進行試點，浙江寧波的巨災(zāi)保險體系構(gòu)建僅初見成效。試點工作主要是采取政府主導(dǎo)、各大保險公司參與、分階段實施的原則進行，還存在很大的發(fā)展空間。[15]

(二)分析

我國當(dāng)前的巨災(zāi)風(fēng)險防御體系在多年的實踐過程中積累了一定的經(jīng)驗，在有明顯優(yōu)勢的同時也存在一定問題。

就優(yōu)勢而言，我國當(dāng)前以政府負責(zé)、統(tǒng)一指揮、多方參與、多渠道資金投入的巨災(zāi)風(fēng)險防御體系在災(zāi)中、災(zāi)后發(fā)揮了重要的作用。(1)統(tǒng)一指揮、多方參與的救災(zāi)模式為搶險救災(zāi)帶來了凝聚力，能調(diào)動大量的人力、物力、財力投入到救災(zāi)工作，在應(yīng)對和緩解災(zāi)害風(fēng)險時具有統(tǒng)一性和效率性；(2)財政部門在重建工作中提供了資金及政策優(yōu)惠，為災(zāi)區(qū)重建提供了有力支持，可加快災(zāi)區(qū)的災(zāi)后經(jīng)濟恢復(fù)速度(如2008年災(zāi)后的汶川在政府的幫助下迅速恢復(fù)到了災(zāi)前的經(jīng)濟發(fā)展水平)；(3)多方渠道的社會捐助為災(zāi)區(qū)籌集了一定的物資(如公益部門提前準備的救災(zāi)物資以及企事業(yè)單位的眾多捐贈)，可有力支持災(zāi)區(qū)重建工作，特別是金融機構(gòu)能為災(zāi)區(qū)提供貸款利率優(yōu)惠，可緩解災(zāi)區(qū)資金需求壓力。

就問題而言，表現(xiàn)在四個方面：(1)我國當(dāng)前的巨災(zāi)風(fēng)險防御側(cè)重災(zāi)中和災(zāi)后，而針對重要的災(zāi)前預(yù)防僅有應(yīng)急預(yù)案體系和部分基礎(chǔ)設(shè)施的加固和建設(shè)，主動利用金融工具分散風(fēng)險的措施不充分，并且面對巨災(zāi)風(fēng)險較被動，各應(yīng)急預(yù)案體系缺乏一定的整體性和協(xié)調(diào)性，在災(zāi)害風(fēng)險管理中起關(guān)鍵作用的災(zāi)前預(yù)防工作有待進一步重視和加強；(2)政府承擔(dān)了過程中的大部分工作，不僅要制定防災(zāi)計劃，還需投入大量財政資金，但這種模式下也存在財政救災(zāi)資金支持有限、補償力度不足、救助能力不強和補償效率不高等問題，作為主要的受災(zāi)主體以及各市場主體的主動參與相對較少；(3)由于政府在救災(zāi)過程中完成了大部分工作，企業(yè)和民眾的防災(zāi)意識不強，巨災(zāi)保險投保意愿低，保險公司的承保能力由于保費限制而達不到較高的水平，而其自留保費、自有資本和公積金難以覆蓋巨災(zāi)風(fēng)險導(dǎo)致的經(jīng)濟損失，甚至?xí)率贡ｋU公司無法持續(xù)經(jīng)營，由此導(dǎo)致了我國的巨災(zāi)風(fēng)險難以分散；(4)由于我國缺少充足的金融應(yīng)對手段，資本市場現(xiàn)有的金融工具對巨災(zāi)風(fēng)險的管理能力較弱，沒有專門、系統(tǒng)的法律制度來規(guī)范、指導(dǎo)、保障其運作，導(dǎo)致巨災(zāi)保險品種稀少、實施困難，而巨災(zāi)債券、基金等工具的實施僅處于起步階段，為進一步巨災(zāi)風(fēng)險金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和推廣帶來了一定的困難。

四、國內(nèi)外先進巨災(zāi)風(fēng)險防御體系經(jīng)驗借鑒

在應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險方面，世界各國在不斷改進和實踐的過程中積累了豐富的經(jīng)驗，同時，我國寧波的巨災(zāi)保險體系試點也取得了一定的成果。這類先進經(jīng)驗對構(gòu)建和完善我國巨災(zāi)風(fēng)險防御體系具有一定的參考和借鑒價值，相應(yīng)的對比如表1所示。

表1 國內(nèi)外巨災(zāi)風(fēng)險防御體系對比

(一)日本的多元化巨災(zāi)風(fēng)險防御體系

由于自然災(zāi)害的頻發(fā)性，日本建立了一套從政府到民眾的多元化巨災(zāi)風(fēng)險防御體系，由政府、市場和民眾的共同參與實現(xiàn)。[16]就政府而言，其角色是主導(dǎo)者和規(guī)范者。作為主導(dǎo)者，日本政府根據(jù)巨災(zāi)危害程度對各部門明確了不同的職責(zé)，依據(jù)災(zāi)害大小規(guī)定了災(zāi)后的主要負責(zé)部門和協(xié)同部門，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)明確、多部門共同協(xié)作的救災(zāi)機制；作為規(guī)范者，日本政府負責(zé)出臺法律規(guī)范明確參與主體的職責(zé)和義務(wù)、制定巨災(zāi)風(fēng)險管理計劃和應(yīng)急預(yù)案。[17]就市場而言，分為一般市場和金融市場。一般市場中的企業(yè)從提升自身應(yīng)對能力開始，大到制定應(yīng)急預(yù)案和儲備救災(zāi)物資，小到日常模擬演練，在災(zāi)前預(yù)防上做了充足準備，其災(zāi)時應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)能力較強；金融市場則主要發(fā)揮風(fēng)險管理的功能，以地震保險為例，日本形成了根據(jù)損失程度劃分的從保險公司到再保險公司再到日本政府的三層地震再保險體系，實現(xiàn)了地震災(zāi)害風(fēng)險的有效分散。[18]就民眾而言，其自身有較高的防災(zāi)意識，應(yīng)急反應(yīng)迅速，自我保護能力較強。[19]

啟示：日本的多元化巨災(zāi)風(fēng)險防御體系突出了政府、市場和民眾的共同協(xié)作性，在相對完善的法律體系和應(yīng)急體系的作用下，各部門的責(zé)任和義務(wù)明確，強調(diào)防災(zāi)減災(zāi)從自身做起的原則，具有較強的主動性。相對于我國市場和民眾參與較少的“被動”防災(zāi)模式，日本的多元化巨災(zāi)風(fēng)險防御體系值得學(xué)習(xí)和借鑒。

(二)美國的政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險防御體系

美國地理、氣候環(huán)境相對復(fù)雜，多颶風(fēng)、地震、洪水、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害，經(jīng)過多年實踐，美國形成了政府主導(dǎo)型的巨災(zāi)風(fēng)險防御體系，其流程包括確立法律法規(guī)、制定防災(zāi)計劃體系、明確管理機構(gòu)、確定實施部門和制定獎懲措施。首先，美國通過法律法規(guī)和計劃體系規(guī)定了各主體的職責(zé)和義務(wù)，其中最典型的是國家應(yīng)變框架(National Response Framework)和國家事故管理體系(National Incident Management System)，兩大體系明確規(guī)定了政府、市場等主體的職責(zé)和關(guān)系，同時規(guī)定了防災(zāi)過程中的程序標準，實施標準化運行；[20]其次，確定由國土安全部和聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署主要負責(zé)管理，從基層到聯(lián)邦政府安排了不同的職責(zé)和義務(wù)；再次，美國政府還積極聯(lián)合保險公司經(jīng)營巨災(zāi)保險，部分保險資金由政府親自運作并作為最后保險人；最后，政府要求部分地區(qū)必須購買強制巨災(zāi)保險，不參保的企業(yè)或個人將遭受罰款，甚至災(zāi)后拒絕為其提供救助，同時結(jié)合財政補貼、稅收減免和貸款利率優(yōu)惠等措施提高巨災(zāi)保險的參保率，積極鼓勵金融機構(gòu)通過再保險、巨災(zāi)風(fēng)險證券化等多種金融工具進一步分散其承保的巨災(zāi)風(fēng)險。[21-23]

啟示：首先，美國通過完善法律法規(guī)和管理體系，明確了政府的主導(dǎo)地位，確立了基本框架和各部門的職責(zé)和義務(wù)；[24]其次，在實踐過程中與保險公司合作，結(jié)合強制參保、罰款、財政補貼和調(diào)整貸款利率等方式發(fā)揮了保險的風(fēng)險分散作用；再次，積極鼓勵資本市場對巨災(zāi)風(fēng)險做進一步的分散。總的來說，美國的政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險防御體系構(gòu)建流程同樣值得我國學(xué)習(xí)。

(三)泰國、印度尼西亞、越南等國家基于社區(qū)的巨災(zāi)風(fēng)險防御體系

泰國、印度尼西亞、越南等國家大部分國土處于熱帶、亞熱帶地區(qū)，雨水豐富，氣候變化多樣，主要城市臨海，如海嘯、地震等嚴重的巨災(zāi)風(fēng)險時常威脅著這類經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的發(fā)展中國家。由于這類國家自身經(jīng)濟實力的制約，其巨災(zāi)風(fēng)險防御體系的重心放在了社區(qū)層面，以社區(qū)備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)和減災(zāi)為重點，強調(diào)社區(qū)范圍內(nèi)的群眾積極參與，即基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險管理體系(Community-based Disaster Risk Management, CBDRM)。[25]該體系特點包括社區(qū)備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)和減災(zāi)，鼓勵社區(qū)群眾廣泛參與，關(guān)注社區(qū)內(nèi)的弱勢群體，注重社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對“軟實力”建設(shè)。就備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)和減災(zāi)而言，主要針對災(zāi)害進行預(yù)防性處置，在源頭消除，對于無法避免的利用衛(wèi)星監(jiān)測等科技手段做好預(yù)防、警報和控制；[26]就鼓勵群眾參與和關(guān)注弱勢群體而言，重點在于通過培訓(xùn)、演練提高社區(qū)群眾安全意識和防災(zāi)能力，對高危、脆弱人群做到重點關(guān)注；就提升社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對“軟實力”，首先通過培訓(xùn)和演練提升社區(qū)自身的組織和災(zāi)害響應(yīng)能力，其次聘請專業(yè)團隊分析社區(qū)內(nèi)的多種災(zāi)害因子和承載脆弱性，進行社區(qū)風(fēng)險區(qū)劃，最后通過定期的風(fēng)險分析制定相應(yīng)的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理規(guī)劃并建立社區(qū)預(yù)警系統(tǒng)。[27-28]這些工作一方面從社區(qū)層面提高了群眾的災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防意識和積極性，另一方面降低了社區(qū)的災(zāi)害脆弱性，對于部分災(zāi)害從源頭上進行了消除。

啟示：基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險管理體系與我國政府的社區(qū)治理模式存在諸多一致性，當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)已為基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險管理體系奠定了基礎(chǔ)，[29]進一步建立基于社區(qū)的綜合巨災(zāi)風(fēng)險防御體系將對增強我國區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防御、提升社區(qū)群眾的災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對能力起到關(guān)鍵作用，并能從一定程度上改善過度依賴政府救援的災(zāi)害應(yīng)對模式，充分發(fā)揮社區(qū)成員的自主應(yīng)對能力。

(四)我國寧波的巨災(zāi)保險體系試點工作

寧波市近年來多次遭受臺風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害的影響，面對巨大的災(zāi)害損失，寧波市開始探索并建立當(dāng)?shù)氐木逓?zāi)保險體系，于2014年11月開始巨災(zāi)保險試點工作。[30]寧波的巨災(zāi)保險體系主要包括巨災(zāi)保險、巨災(zāi)基金和商業(yè)巨災(zāi)保險。其特點為：首先，政府負責(zé)建立巨災(zāi)保險制度，具體經(jīng)營交由保險公司負責(zé)。政府的職責(zé)是主導(dǎo)和規(guī)范，積極引導(dǎo)巨災(zāi)保險制度的有效實施，規(guī)范市場行為；保險公司負責(zé)以市場化的方式提供和運作巨災(zāi)保險，充分發(fā)揮保險公司的專業(yè)性。[31]其次，保險公司在試點工作中高度重視可操作性，利用新的操作方式降低了受理、查勘、理賠等手續(xù)的實施難度；針對存在較大災(zāi)害風(fēng)險的地區(qū)，將自然災(zāi)害導(dǎo)致的次生災(zāi)害風(fēng)險也納入了承保范圍。再次，試點工作先從巨災(zāi)風(fēng)險相對集中、對巨災(zāi)保險需求較高的地區(qū)開始，針對民眾的巨災(zāi)保險從家庭財產(chǎn)保險開始；巨災(zāi)基金主要用于賠付超過巨災(zāi)保險賠付限額的部分損失，同時還廣泛吸納社會資金，目標是形成一個全社會共同參與的巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對基金。最后，保險公司還提供了品種豐富、多層次的巨災(zāi)保險，以滿足當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和民眾不同的巨災(zāi)保險需求。

啟示：寧波的巨災(zāi)保險體系采用“政府推動、市場運作”的模式實施，政府部門與市場的職責(zé)與分工較明確，在我國屬于較領(lǐng)先的水平，能從一定程度上改變以往僅靠政府救助而相應(yīng)的市場主體反而缺失的困境，能節(jié)約財政預(yù)算支出、發(fā)揮資本市場相應(yīng)的風(fēng)險分散能力，值得在我國巨災(zāi)風(fēng)險較集中的地區(qū)實施更大范圍的試點與推廣。

五、我國巨災(zāi)風(fēng)險防御體系的構(gòu)建措施

本部分將結(jié)合前文研究結(jié)果，按巨災(zāi)風(fēng)險管理過程的時間順序,結(jié)合各參與主體，提出符合我國國情的巨災(zāi)風(fēng)險防御體系構(gòu)建措施，該體系包括災(zāi)前主動預(yù)防體系、災(zāi)時抗災(zāi)減損體系和災(zāi)后重建鞏固體系。

(一)構(gòu)建災(zāi)前主動預(yù)防體系

1.建立完善的法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案體系

構(gòu)建災(zāi)前主動預(yù)防體系，最首要的是完善法律法規(guī)，通過法律法規(guī)確定在防災(zāi)減災(zāi)過程中參與主體的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)定主導(dǎo)部門、協(xié)作部門和實施部門，使我國風(fēng)險管理規(guī)范化，完成“頂層設(shè)計”。其次，有關(guān)部門應(yīng)完善巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案體系，制定從全國到地方再到社區(qū)，從總體到專項的多元化、多層次應(yīng)急預(yù)案體系，提高覆蓋廣度。同時，加強管理工作，確保應(yīng)急預(yù)案落到實處。

2.明確各參與主體防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任與義務(wù)

我國巨災(zāi)風(fēng)險管理最主要的參與主體包括政府、市場和個人，但在實踐中，政府承擔(dān)了主要工作，市場和個人的參與不足。[32]因此，我國須進一步明確風(fēng)險管理過程中參與主體的責(zé)任與義務(wù)。就政府而言，其角色應(yīng)是主導(dǎo)者和規(guī)范者：各級政府應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)風(fēng)險管理工作，運用法律法規(guī)規(guī)范風(fēng)險管理過程，促進風(fēng)險管理措施的有效實施。就市場而言，其角色應(yīng)是實施者和參與者：對于一般的企業(yè)，提高其自身應(yīng)對能力是確保持續(xù)經(jīng)營、降低損失的重要措施，有責(zé)任建立并完善企業(yè)自身的應(yīng)急預(yù)案體系，盡可能地提高抵御巨災(zāi)風(fēng)險的能力。就個人而言，其角色應(yīng)是主動預(yù)防者：作為受巨災(zāi)風(fēng)險影響的主要群體，其抗風(fēng)險能力的高低決定了巨災(zāi)風(fēng)險的影響程度，這就需要通過宣傳和教育令個人樹立較強的巨災(zāi)風(fēng)險防范意識，主動預(yù)防巨災(zāi)風(fēng)險。

3.充分利用金融手段分散巨災(zāi)風(fēng)險

我國保險、基金和債券等金融工具分散巨災(zāi)風(fēng)險的方法不成熟，利用金融手段分散過于集中的巨災(zāi)風(fēng)險很有必要。[33]首先，我國必須建立并完善巨災(zāi)保險制度，總結(jié)云南、寧波巨災(zāi)保險試點經(jīng)驗，豐富巨災(zāi)保險品種，建立覆蓋面廣、投保率高、品種豐富的巨災(zāi)保險體系。同時，應(yīng)利用再保險等方式進一步分散保險公司承保的巨災(zāi)風(fēng)險，逐步建立保險、再保險的多層次巨災(zāi)保險制度。其次，針對巨災(zāi)風(fēng)險管理過程中的資金需求，政府需主導(dǎo)并成立巨災(zāi)基金，交由專門機構(gòu)運作，為我國災(zāi)害風(fēng)險管理提供資金支持，并發(fā)展專門針對某一災(zāi)害類型的巨災(zāi)基金，豐富融資渠道。再次，政府應(yīng)積極探索我國的巨災(zāi)風(fēng)險證券化手段，通過試點等方式逐步實現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險證券化，利用金融市場進一步分散巨災(zāi)風(fēng)險。

(二)構(gòu)建災(zāi)時抗災(zāi)減損體系

1.迅速啟用應(yīng)急預(yù)案體系

在災(zāi)害發(fā)生后，各部門應(yīng)迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，主動降低損失，確?？篂?zāi)減損的及時性。由于信息傳遞的時滯性，政府及救災(zāi)部門無法在第一時間就采取行動，災(zāi)前預(yù)防體系中實施的應(yīng)急預(yù)案將發(fā)揮關(guān)鍵作用。就政府而言，基層部門應(yīng)及時上報并啟用已有應(yīng)急預(yù)案，上級部門則應(yīng)及時響應(yīng)并作出安排，形成自下而上的響應(yīng)模式。就企業(yè)而言，應(yīng)在自身應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)下主動采取措施，及時轉(zhuǎn)移員工，在確保安全的前提下盡力挽回損失。就個人而言，在災(zāi)害發(fā)生后應(yīng)按照預(yù)案方法或先驗防災(zāi)知識采取措施，在確保安全和服從安排的前提下參與救災(zāi)。

2.形成統(tǒng)一指揮多方參與的救災(zāi)模式

在災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)形成統(tǒng)一指揮多方參與的救災(zāi)模式，促進抗災(zāi)減損工作的有序進行。就政府而言，應(yīng)及時聯(lián)合各部門形成指揮中心，安排救災(zāi)的具體實施方案，組織救援隊伍趕往災(zāi)區(qū)，做好災(zāi)情信息收集、調(diào)查評估和發(fā)布，做好輿論引導(dǎo)，維持好災(zāi)區(qū)秩序，做好抗災(zāi)工作的主導(dǎo)者。就企業(yè)而言，應(yīng)在政府的指揮下參與救災(zāi)，在確保安全的情況下恢復(fù)經(jīng)營或為民眾提供救助，而慈善救援組織應(yīng)主動協(xié)助救援隊伍，做好災(zāi)時抗災(zāi)減損的參與者。就個人而言，應(yīng)聽從指揮安排，提高自身安全意識，盡量避免遭受次生災(zāi)害的威脅，如有能力可協(xié)助救災(zāi)。

3.提供充足的物資、資金和必要保障

在災(zāi)害發(fā)生后，各部門應(yīng)向災(zāi)區(qū)提供充足的物資、資金，提供必要保障，促進災(zāi)區(qū)抗災(zāi)減災(zāi)工作的持續(xù)進行。就政府而言，應(yīng)及時安排救災(zāi)資金和物資投入災(zāi)區(qū)，啟用救災(zāi)物資儲備庫，滿足災(zāi)區(qū)的資金和物資需求，同時電力、水利、通信和交通等部門需及時進行排險搶修工作，確保災(zāi)區(qū)必要基礎(chǔ)設(shè)施的正常運行。就企業(yè)而言，應(yīng)充分體現(xiàn)其社會責(zé)任感，積極向災(zāi)區(qū)提供物資、資金和服務(wù)，緩解災(zāi)區(qū)的物資、資金短缺。就個人而言，可在自身能力范圍內(nèi)向災(zāi)區(qū)提供捐助。

(三)構(gòu)建災(zāi)后重建鞏固體系

1.繼續(xù)完善法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案體系

在抗災(zāi)工作結(jié)束后，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗，進一步完善我國巨災(zāi)風(fēng)險管理的法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案體系。災(zāi)害發(fā)生后的損失程度能反映出現(xiàn)有巨災(zāi)風(fēng)險防御體系存在的問題和缺陷。主管部門應(yīng)細致分析災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)時抗災(zāi)過程中的問題，對整個防災(zāi)、救災(zāi)過程進行充分的調(diào)查評估。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步完善法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案體系，實現(xiàn)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案體系的不斷“更新強化”，使得管理部門可進一步依法管理和規(guī)范巨災(zāi)風(fēng)險管理流程。

2.完善巨災(zāi)風(fēng)險分散模式

就當(dāng)前我國災(zāi)后重建資金投入方式而言，財政資金投入占比較高，對我國財政產(chǎn)生了巨大影響，這就需要建立我國金融參與巨災(zāi)風(fēng)險管理的長效機制。就政府而言，應(yīng)在災(zāi)后繼續(xù)推進我國巨災(zāi)保險制度的建立，利用財政補貼、稅收減免、加強金融知識普及等手段提高巨災(zāi)保險投保率，對部分風(fēng)險較大地區(qū)應(yīng)實施強制保險；同時，應(yīng)聯(lián)合高校和科研機構(gòu)加強巨災(zāi)風(fēng)險研究。[34]就企業(yè)而言，金融機構(gòu)應(yīng)豐富巨災(zāi)風(fēng)險管理工具，提供品種豐富、多層次的巨災(zāi)保險產(chǎn)品，同時利用資金優(yōu)勢豐富風(fēng)險管理融資渠道。就個人而言，在政府宣傳教育的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極購買巨災(zāi)風(fēng)險金融產(chǎn)品，分散面臨的過高風(fēng)險。

3.完善災(zāi)后恢復(fù)和重建工作

災(zāi)害事件的發(fā)生，會造成大量基礎(chǔ)設(shè)施的損毀，影響災(zāi)區(qū)社會經(jīng)濟的恢復(fù)，同時對災(zāi)區(qū)民眾造成一定的心理傷害，可能影響災(zāi)區(qū)的社會穩(wěn)定。政府在災(zāi)后恢復(fù)和重建工作中，對災(zāi)區(qū)未來的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)做到從長計議、合理布局。在重建過程中，需優(yōu)先對道路、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)與重建，為災(zāi)區(qū)正常生活提供保障。同時，需修復(fù)和加固災(zāi)區(qū)房屋建筑，在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上合理規(guī)劃土地利用和房屋建設(shè)計劃，采取搬遷、安置等措施使民眾遠離災(zāi)害風(fēng)險過高的地區(qū)。[35]此外，政府還應(yīng)聯(lián)合心理機構(gòu)為災(zāi)區(qū)民眾提供心理援助，緩解受災(zāi)民眾的心理壓力。企業(yè)應(yīng)盡快恢復(fù)其正常經(jīng)營活動，努力恢復(fù)至災(zāi)前的業(yè)績水平，同時需修復(fù)和加固廠房等基礎(chǔ)設(shè)施，提升企業(yè)自身的抗風(fēng)險能力。群眾應(yīng)提高自身防災(zāi)意識，回歸正常生活和工作崗位。