馬蔡琛 陳蕾宇

摘 要：績效指標(biāo)的構(gòu)建是全面實施預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)。隨著全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理理念的確定，對預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建提出了更高的要求。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國積極開展了構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系的試點工作，目前中央各部門以及部分省市已然構(gòu)建了預(yù)算績效共性指標(biāo)框架與預(yù)算績效個性指標(biāo)體系，積累了一定的經(jīng)驗。故有必要梳理我國預(yù)算績效指標(biāo)體系的發(fā)展演進(jìn)與實踐探索，尋求其已取得的成績及存在的問題，從而為進(jìn)一步完善預(yù)算績效指標(biāo)體系奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效評價;績效管理;績效指標(biāo)

中圖分類號：F812.3? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2019）02-0084-09

進(jìn)入21世紀(jì)以來，政府預(yù)算績效管理改革可謂“風(fēng)生水起”。圍繞績效評價的核心要求，設(shè)計、優(yōu)化和凝練出相互支撐的預(yù)算績效指標(biāo)體系，這既是預(yù)算管理技術(shù)改進(jìn)的要求，也是提升預(yù)算資源配置效率與使用效果的必由之路。2018年9月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確提出“健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系”的改革要求，要求各級財政部門和各行業(yè)主管部門要建立健全共性績效指標(biāo)框架及分行業(yè)、分領(lǐng)域的個性績效指標(biāo)體系，并增設(shè)績效指標(biāo)共享機制。

在預(yù)算績效管理的現(xiàn)實推進(jìn)中，中央與地方已然紛紛開展了構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系的試點，積累了一定經(jīng)驗。本文通過梳理我國預(yù)算績效指標(biāo)體系的演進(jìn)歷程，從預(yù)算績效共性指標(biāo)框架及各行業(yè)個性績效指標(biāo)體系兩方面著手，通過對共性指標(biāo)在推廣程度、統(tǒng)一性等方面的考察，以及對個性指標(biāo)在類別劃分、結(jié)構(gòu)設(shè)計和指標(biāo)細(xì)化等方面的綜合比較，以期為全面實施預(yù)算績效管理提供指標(biāo)體系方面的有效支撐。

一、我國預(yù)算績效共性指標(biāo)框架的實踐與發(fā)展

顧名思義，共性指標(biāo)是指具有統(tǒng)一的定義、測量和解釋方法，有助于不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)之間進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化比較的指標(biāo)。自2000年我國開始探討財政支出績效考評體系以來，中央與地方各部門開展了一系列的預(yù)算績效共性指標(biāo)框架的試點，取得了一些寶貴的經(jīng)驗。

（一）預(yù)算績效共性指標(biāo)框架的萌芽階段（2000-2003年）

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)理念的日益深化，建立與之相適應(yīng)的公共財政體系成為中國財政改革的主攻方向。財政支出需要逐步從競爭性資源配置領(lǐng)域退出，更為重視教科文衛(wèi)等公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給。為合理配置財政資源，財政部于2000年提出“積極探索建立財政支出績效考評工作體系”的改革思路[1]，并由教科文司在考察美英等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體財政支出績效考評體制的基礎(chǔ)上，于2003年頒布了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》，邁出了預(yù)算績效評價制度化的第一步。同年9月，財政部又頒發(fā)了《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法試行》，將中央預(yù)算中的行政經(jīng)費作為績效評價對象，擴寬了評價范圍。

上述兩個辦法中都將評價共性指標(biāo)分為業(yè)務(wù)考評和財務(wù)考評兩類指標(biāo)，還對兩類指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)分。比如在《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法（試行）》中，將財務(wù)考評指標(biāo)分為資金到位數(shù)量、資金到位及時性、資金支出情況和財務(wù)制度執(zhí)行情況四個具體指標(biāo)。這種指標(biāo)的分類構(gòu)造方式為績效指標(biāo)框架中一級指標(biāo)的設(shè)置提供了思路，在后來的地方預(yù)算績效管理實踐中，有部分省份（如浙江?。┰跇?gòu)造財政支出績效評價指標(biāo)庫時就采用了此種模式[2]。另外，上述指標(biāo)的細(xì)化設(shè)置也為后來共性評價指標(biāo)框架中“項目立項” “資金管理”“產(chǎn)出”等指標(biāo)的設(shè)計奠定了基礎(chǔ)，比如資金到位率、到位及時性等指標(biāo)就是目前資金管理類指標(biāo)的基本內(nèi)容。

（二）預(yù)算績效共性指標(biāo)框架構(gòu)建的探索階段（2004-2011年）

2003年10月，黨的十六屆三中全會中明確提出要“建立預(yù)算績效考評體系”，這標(biāo)志著預(yù)算績效管理改革的全面啟動。各級財政部門開始積極探索預(yù)算績效指標(biāo)框架的構(gòu)建問題。就中央層面而言，在這一階段，預(yù)算績效共性指標(biāo)框架逐步細(xì)化與優(yōu)化，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）指標(biāo)權(quán)重初步明晰。在2004年《中央級農(nóng)口部門項目支出績效考評實施辦法（試行）》中細(xì)化了指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計，將業(yè)務(wù)指標(biāo)與財務(wù)指標(biāo)這兩個一級指標(biāo)分別賦予60%和40%的權(quán)重。（2）績效指標(biāo)單獨分離。2004年印發(fā)的《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項目績效考評管理辦法（試行）》中，將效益指標(biāo)從業(yè)務(wù)指標(biāo)與財務(wù)指標(biāo)中分離，細(xì)化考核項目數(shù)量、質(zhì)量目標(biāo)完成情況、完成及時性、實現(xiàn)績效目標(biāo)的成本、社會效益、經(jīng)濟(jì)合理性和可持續(xù)發(fā)展性，使得績效指標(biāo)更為明晰。（3）事前績效評價指標(biāo)的設(shè)置。2009年財政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知》，要求相關(guān)部門和單位開展項目事前自評，并以項目定位、項目計劃、項目管理、項目預(yù)期結(jié)果為一級指標(biāo)，構(gòu)建了包含13個定性指標(biāo)的事前評價指標(biāo)框架。（4）預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架初步形成。為規(guī)范績效評價指標(biāo)設(shè)置，財政部2011年發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，進(jìn)一步劃分為三級指標(biāo)體系（包括3個一級指標(biāo)、8個二級指標(biāo)和23個三級指標(biāo)），并為每項指標(biāo)設(shè)置了具體分值①，這為中央各部門及地方績效評價工作的開展提供了規(guī)范性參考意見。

就地方層面而言，各級地方政府也廣泛開展了績效評價試點，豐富了預(yù)算績效指標(biāo)建設(shè)的生態(tài)多樣性。總體來看，在2011之前，各地多采用業(yè)務(wù)指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)的分類模式，來構(gòu)造項目支出預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系。比如，浙江省以業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)為一級指標(biāo)，并細(xì)化設(shè)計了業(yè)務(wù)指標(biāo)中的目標(biāo)完成程度（目標(biāo)完成率、完成質(zhì)量、及時性、驗收有效性）和效益實現(xiàn)情況（經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、公眾滿意度）兩類指標(biāo)[3]，這是后來項目產(chǎn)出和項目效益指標(biāo)的雛形。自2011年中央財政支出績效指標(biāo)體系形成以來，部分地方政府迅速響應(yīng)，按照項目決策、項目管理、項目績效作為一級指標(biāo)的構(gòu)造方式，初步設(shè)計了預(yù)算績效共性指標(biāo)體系。比如，遼寧和山東兩省完全采用了中央績效評價指標(biāo)框架來指導(dǎo)績效考評工作②;重慶市則在中央財政支出績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上略微改變，增大了管理類指標(biāo)比重，將項目管理指標(biāo)的分值由25分提升為30分，并增設(shè)了項目管控指標(biāo)（質(zhì)量、成本、風(fēng)險、進(jìn)度、溝通管理）[4]。

（三）預(yù)算績效共性指標(biāo)框架的優(yōu)化與完善階段（2012年至今）

1. 全過程預(yù)算績效共性指標(biāo)體系的構(gòu)建

2011年，財政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，明確了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理理念。但這一時期績效指標(biāo)的設(shè)計仍以事后評價為主，并未形成事前、事中、事后三階段的績效指標(biāo)體系。隨著預(yù)算績效管理的縱深推進(jìn)，部分地區(qū)（如上海市閔行區(qū)）開始分類構(gòu)建項目支出預(yù)算的立項評價、跟蹤評價、后評價的三階段績效指標(biāo)體系，并依據(jù)三個階段評價側(cè)重點的差異性，賦予一級指標(biāo)不同的權(quán)重[5]。具體來說，因立項評價旨在對項目支出進(jìn)行事前把控，故賦予項目決策指標(biāo)50%的最大權(quán)重，并細(xì)化設(shè)置了項目預(yù)算與風(fēng)險指標(biāo)，旨在考評項目預(yù)算的科學(xué)規(guī)范性以及項目的風(fēng)險把控能力。后評價重在對項目支出最終結(jié)果的考評，故將項目績效指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置為60%，而只賦予項目決策10%的權(quán)重。另外，跟蹤評價的目的在于對項目過程進(jìn)行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正偏差，故重點在于標(biāo)注未完成事項，而不是評分，也就沒有設(shè)置權(quán)重一欄，而且增設(shè)了預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確性、工作計劃完整性與執(zhí)行準(zhǔn)確性指標(biāo)，使得項目完成進(jìn)度與實施方案之間的對比更為明晰。

2. 預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架的擴展與推廣

隨著預(yù)算績效管理改革的逐步推進(jìn)，績效評價范圍進(jìn)一步擴展。為貫徹落實財政部2012年印發(fā)的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》中關(guān)于推進(jìn)綜合績效評價及部門整體支出績效評價的要求，為使績效評價工作更具規(guī)范性和統(tǒng)一性，財政部于2013年制定了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，將原來僅針對項目支出的績效指標(biāo)體系，擴展為項目支出、部門整體支出、財政預(yù)算績效評價的三大指標(biāo)框架，而且在2011年績效指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上，具體化了項目支出績效評價共性指標(biāo)的表述，不僅將定性指標(biāo)轉(zhuǎn)為定量化表述③，列出具體的指標(biāo)公式，還將一級指標(biāo)以“投入—過程—產(chǎn)出—效果”的邏輯模型加以展現(xiàn)，便于對項目運行的全過程進(jìn)行評價。這是我國預(yù)算績效評價共性指標(biāo)建設(shè)中的一大進(jìn)步。

隨后，湖北、黑龍江、云南、安徽、天津、江西等省市紛紛響應(yīng)，參照2013年的預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架，初步構(gòu)建了項目支出、部門整體支出、財政預(yù)算績效評價指標(biāo)框架。其中天津、江西兩省市還對2013年的共性指標(biāo)框架進(jìn)行了略微改造。在天津市的項目支出績效評價共性指標(biāo)體系中，增設(shè)了政府采購率和項目資金調(diào)整率等財務(wù)管理類指標(biāo)，用于考評政府采購的規(guī)范性和預(yù)算資金的變動程度。在江西省的部門整體支出績效評價指標(biāo)體系中，增設(shè)了績效管理類評價指標(biāo)，諸如目標(biāo)覆蓋率、監(jiān)控率、違規(guī)率、評價結(jié)果應(yīng)用率等，充分體現(xiàn)了全過程預(yù)算績效管理理念。這些地方改革的積極探索為后續(xù)績效指標(biāo)體系的進(jìn)一步完善，提供了較具啟示性的地方創(chuàng)新樣本。

總體而言，經(jīng)過近年來的不斷努力，我國預(yù)算績效共性指標(biāo)體系逐步完善，整體呈現(xiàn)出指標(biāo)覆蓋范圍逐步擴展、指標(biāo)體系級次逐步清晰等特征，在具體引導(dǎo)績效管理方面發(fā)揮了重大作用。具體來說：首先，項目支出、部門整體支出、財政預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的分離構(gòu)造，不僅使得政府對于項目支出的績效評價更具針對性，還有利于對財政總體績效的把控，除能獲取項目支出的相關(guān)信息外，還可掌握基本支出、財政支出總體效率，結(jié)構(gòu)性配置效率、收入效率等信息，可為后續(xù)預(yù)算分配的調(diào)整提供依據(jù)。其次，以“投入—過程—產(chǎn)出—效果”為基礎(chǔ)的三級績效指標(biāo)體系構(gòu)造，不僅涵蓋整個項目運行周期，而且使得各具體指標(biāo)的隸屬關(guān)系更為清晰，從而有利于績效薄弱環(huán)節(jié)的查找以及對項目全過程的把控。此外，預(yù)算績效共性指標(biāo)體系在地方層面上的推廣、改進(jìn)與應(yīng)用，還可為指標(biāo)體系的進(jìn)一步完善、統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而增大各地區(qū)績效對比的可能性。

二、我國預(yù)算績效個性指標(biāo)體系的綜合比較分析

總體來說，目前中央各部門以及大部分省級財政已然構(gòu)建了預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架。就未來發(fā)展而言，基于各部門的不同職責(zé)以及項目多樣性的特征，盡快完善分行業(yè)的個性指標(biāo)體系④，應(yīng)該是今后全面實施預(yù)算績效管理中急需突破的重要命題。故有必要針對各地方各部門已有的指標(biāo)體系，在指標(biāo)構(gòu)建方式、類別劃分、層級構(gòu)造、數(shù)量分布等方面進(jìn)行綜合對比分析，以求為預(yù)算績效指標(biāo)庫的構(gòu)造提供一個總體性的框架思路。

（一）構(gòu)建方式與類別劃分

針對于不同的部門職責(zé)以及項目多樣性特征而構(gòu)建的預(yù)算績效指標(biāo)體系，其構(gòu)造方式可分為兩種類型。一種是以部門為基礎(chǔ)分別構(gòu)建績效指標(biāo)體系，比如山東省2017年構(gòu)建的分部門項目支出績效評價指標(biāo)體系。其中，海洋與漁業(yè)部門以產(chǎn)出和結(jié)果為一級指標(biāo)，構(gòu)建了包含109個具體指標(biāo)的個性指標(biāo)體系，分別適用于漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水產(chǎn)品質(zhì)量安全等20類項目[6]。另一種為以項目分類為基礎(chǔ)來構(gòu)造預(yù)算績效指標(biāo)體系，各部門按照分類索引和關(guān)鍵詞，從中查找與提取所需的指標(biāo)。就項目的類別劃分而言，不同省份具有不同的分類索引，但總體上均以預(yù)算科目為基礎(chǔ)來細(xì)化績效指標(biāo)（如表1所示）。

就以上兩種分類方式的現(xiàn)實應(yīng)用而言，從短期來看，以部門劃分來構(gòu)建指標(biāo)體系的方式，在績效指標(biāo)不需調(diào)整的情況下，對于各部門開展績效評價工作頗具便利性。但從長期性來看，與功能分類相比，這種分散的構(gòu)造方式難以統(tǒng)計各指標(biāo)的使用頻度，不利于績效指標(biāo)的動態(tài)調(diào)整，容易造成指標(biāo)的僵化，而且功能分類較之部門分類更具穩(wěn)定性，部門可重組但功能是相對穩(wěn)定的。另外，從整體來看，各部門之間雖然具有不同的職責(zé)分工，但仍存在諸如信息化建設(shè)、人才隊伍建設(shè)等常規(guī)類項目，在指標(biāo)共享性相對較低的現(xiàn)實情況下，由各部門分別構(gòu)造績效指標(biāo)體系，不僅增大了構(gòu)建指標(biāo)體系的工作量，也容易弱化各部門間績效評價的可比性，而以功能分類的方式則可以將常規(guī)類項目統(tǒng)一納入通用類指標(biāo)來降低重復(fù)性。

（二）結(jié)構(gòu)設(shè)計與層級構(gòu)造

從框架要素來講，大多省份（如吉林省等）多采用“編碼—科目名稱—指標(biāo)名稱—指標(biāo)解釋及評價要點”的組成結(jié)構(gòu)，來構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)框架[7]。但此種框架結(jié)構(gòu)略顯單一，指標(biāo)體系最終是為績效評價服務(wù)的，不僅需要具體的指標(biāo)計算公式，還需要評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)數(shù)據(jù)來源、目標(biāo)值、標(biāo)桿值等信息的支撐。廣東省構(gòu)建的財政預(yù)算績效指標(biāo)庫，采用“編碼—資金用途—指標(biāo)名稱（三級）—指標(biāo)解釋”等基本信息，還包括了“指標(biāo)出處—評分標(biāo)準(zhǔn)—指標(biāo)值（標(biāo)準(zhǔn)值、實際值、歷史值、其他地區(qū)參考數(shù)據(jù)）—指標(biāo)適用范圍（層級與類型）—關(guān)鍵詞”的結(jié)構(gòu)框架[8]。這不僅包含了績效評價所需的基本信息，提高了指標(biāo)的實用性，實現(xiàn)了指標(biāo)數(shù)據(jù)的可衡量、可分析、可比較，還增添了指標(biāo)適用范圍與關(guān)鍵詞兩個信息項，將指標(biāo)體系由一維項目分類擴展為包含項目分類、政府級次分類、績效評價分類的三維構(gòu)造，使得各級政府部門（省市縣）提取項目支出和部門整體支出的績效評價指標(biāo)更具指引性。

此外，指標(biāo)體系中包含龐大的指標(biāo)數(shù)量，為了使指標(biāo)索引更為清晰，各地在設(shè)計指標(biāo)體系時，一般都會設(shè)置指標(biāo)名稱的層級結(jié)構(gòu)，將各類指標(biāo)統(tǒng)一串聯(lián)。比如，有些省份（如河北?。┚筒捎昧藘杉墭?gòu)造模式，以產(chǎn)出、效果為一級指標(biāo)，具體構(gòu)建其二級具體指標(biāo)[9];也有地區(qū)（如廣西壯族自治區(qū)）采用三級構(gòu)造模式，將產(chǎn)出、效益指標(biāo)細(xì)化為數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級指標(biāo)，并根據(jù)各類項目的特性，從中選取適用指標(biāo)，對應(yīng)設(shè)置具體的三級個性指標(biāo)[10]。這種三級構(gòu)造方式不僅與財政部發(fā)布的共性指標(biāo)框架相對應(yīng)，各部門在提取個性績效指標(biāo)時，也能夠與三級管理類指標(biāo)有效對接，其分類的細(xì)化設(shè)置也有利于指標(biāo)的查詢與提取。

（三）數(shù)量分布與指標(biāo)細(xì)化

目前，較為完善的預(yù)算績效指標(biāo)框架當(dāng)屬廣東與河北兩省構(gòu)建的財政預(yù)算績效指標(biāo)庫，其中廣東省共收錄了20個行業(yè)大類、52個子類、277個資金用途、2589個產(chǎn)出、效益類績效指標(biāo)，而河北省共構(gòu)建了38類1458個績效指標(biāo)。為了使預(yù)算績效指標(biāo)體系更為完善，我們通過統(tǒng)計上述兩省各類績效指標(biāo)的數(shù)量分布，來找尋各自體系中的優(yōu)勢與相對薄弱點，以求將各類績效指標(biāo)框架相互融合，細(xì)化指標(biāo)分類并豐富各類績效指標(biāo)的設(shè)置。

盡管在廣東與河北兩省構(gòu)建的預(yù)算績效指標(biāo)體系中，其項目大類的劃分不盡相同，但大多是在功能分類基礎(chǔ)上的合并與分化，比如河北省的節(jié)能減排類、環(huán)境保護(hù)類指標(biāo)可與廣東省的節(jié)能環(huán)保類指標(biāo)相對應(yīng)。為便于比較兩省績效指標(biāo)的數(shù)量分布，可將二者的分類統(tǒng)一歸納為25類項目來加以對比分析（如圖1所示）。因廣東省構(gòu)建的績效指標(biāo)總量是河北省的兩倍，故從圖中可觀測到，大部分類別的指標(biāo)數(shù)量均以廣東省居多，但也可發(fā)現(xiàn)河北省績效指標(biāo)數(shù)量多于廣東省的類別。這表明在這幾類項目中可能存在更為細(xì)化的指標(biāo)分類，可由此為突破點進(jìn)一步豐富預(yù)算績效指標(biāo)體系。

首先，就公共安全、科技和水利這三大功能類績效指標(biāo)數(shù)量分布來看，河北省在廣東省構(gòu)建的公共安全類績效指標(biāo)的基礎(chǔ)上，除公安、司法、法院、檢察院項目外，還針對交通項目單獨構(gòu)建了諸如車輛違法下降率、巡警警力覆蓋率等29個三級指標(biāo);在科技類項目科學(xué)技術(shù)普及資金用途下，除年度舉辦科普活動次數(shù)及科普展館展示內(nèi)容更新率指標(biāo)外，還增設(shè)了科普場館使用率、科普公共服務(wù)平臺建設(shè)數(shù)量指標(biāo);在水利類項目下，在水土保持、防汛抗旱、水庫移民扶持三類項目的基礎(chǔ)上，還增設(shè)了水資源節(jié)約與保護(hù)、水文監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測、農(nóng)田水利四項26個指標(biāo)。其次，就培訓(xùn)、人才隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)修繕、購置、補助補貼租金、課題研究、信息化建設(shè)7類通用類指標(biāo)的設(shè)置而言，除基礎(chǔ)建設(shè)修繕類指標(biāo)外，其余類別的指標(biāo)數(shù)量都是河北省居多。究其原因在于，河北省采用項目細(xì)化分類的方式來構(gòu)建通用類績效指標(biāo)。比如，以信息化建設(shè)類項目為例，河北省從辦公自動化、軟件開發(fā)、系統(tǒng)安全三方面出發(fā)，構(gòu)造了32個項目績效指標(biāo)。這種細(xì)化分類的構(gòu)造模式，不僅使得績效指標(biāo)的設(shè)置更為全面，還使得指標(biāo)索引更為清晰。

綜上所述，為實現(xiàn)預(yù)算績效評價的持續(xù)深化，我國已然開展了一系列關(guān)于預(yù)算績效個性指標(biāo)的設(shè)計探索，形成了多類型、分領(lǐng)域的預(yù)算績效指標(biāo)框架，為后續(xù)個性績效指標(biāo)體系的進(jìn)一步完善，提供了較具啟示性的地方素材。此外，通過對各地區(qū)個性績效指標(biāo)的綜合比較可發(fā)現(xiàn)，以預(yù)算功能分類為基礎(chǔ)，構(gòu)造包含編碼、類別、指標(biāo)名稱（三級）、指標(biāo)解釋、評分標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)取值（標(biāo)準(zhǔn)值、歷史值、實際值、參考值）、指標(biāo)適用類型和關(guān)鍵詞等信息的指標(biāo)體系，便于指標(biāo)提取及比對，這將是未來完善預(yù)算績效個性指標(biāo)體系的努力方向。

三、我國預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與建議

（一）預(yù)算績效指標(biāo)體系的維度有待延伸與擴展

2018年9月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中明確要求構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，這就需要更為完善的績效指標(biāo)體系來支撐。而目前各地區(qū)、各部門的預(yù)算績效指標(biāo)框架仍主要聚焦于一般公共預(yù)算中的項目支出，部門整體支出及財政預(yù)算收支綜合績效評價的指標(biāo)體系建設(shè)及推廣程度還相對較低⑤，同時也甚少涉及非一般公共預(yù)算的績效指標(biāo)構(gòu)建問題。另外，預(yù)算支出可按照部門分類、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類三種方式來劃分，三者類似于企業(yè)中車間、產(chǎn)品和成本構(gòu)成的關(guān)系[11]，三者缺一不可。而目前各地方構(gòu)建的預(yù)算績效指標(biāo)體系，或以部門來劃分，或以功能分類來劃分，較少涉及經(jīng)濟(jì)分類問題。此外，目前，除少數(shù)地區(qū)（如上海閔行區(qū)）采用事前、事中、事后的三層績效評價指標(biāo)體系，多數(shù)地區(qū)和部門還主要集中于預(yù)算績效的事后評價，其指標(biāo)體系并未在時間維度上做出劃分。因此，我國的預(yù)算績效指標(biāo)體系還需進(jìn)一步擴展，盡快構(gòu)建一個以部門分類、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類三維一體，涵蓋四本預(yù)算、五級政府的全過程預(yù)算績效指標(biāo)體系。

（二）績效指標(biāo)體系的內(nèi)容有待統(tǒng)一與規(guī)范

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中明確要求，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架，細(xì)化各行業(yè)個性績效指標(biāo)體系，增設(shè)各地績效指標(biāo)共享機制。但從現(xiàn)狀來看，距此要求尚有一定的距離。首先，就共性績效指標(biāo)框架而言，雖然大部分省份已構(gòu)建了績效評價共性指標(biāo)框架，但存在著實質(zhì)內(nèi)容大體相似，但表達(dá)方式卻不同的問題。例如，在網(wǎng)絡(luò)上能夠公開檢索到的17個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的預(yù)算績效考評共性指標(biāo)框架，只有6個地區(qū)⑥與財政部2013年發(fā)布的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》相類似。其次，就個性績效指標(biāo)框架而言，目前，部分地區(qū)（如廣東省、河北省等）已初步形成了一系列分行業(yè)、分領(lǐng)域的個性績效指標(biāo)體系，這是預(yù)算績效管理改革的一大進(jìn)步。但總體上，各地區(qū)間尚未建立起有效的指標(biāo)信息共享機制，績效指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性，使得績效測評結(jié)果難以進(jìn)行橫向與縱向比較。因此，為增強績效評價結(jié)果在更大范圍內(nèi)的可比性，有必要進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架的構(gòu)造，并盡快建立個性指標(biāo)共享平臺。

（三）預(yù)算績效指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定有待細(xì)化與完善

構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)的原則有很多，但都強調(diào)績效指標(biāo)的可測量性，比如目前使用較為廣泛的SMART原則 [12]。而可測量性則需要指標(biāo)的標(biāo)桿值來支撐，但從現(xiàn)有的預(yù)算績效指標(biāo)體系來看，各地區(qū)（各部門）績效標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建仍處于探索期，尚缺乏一個科學(xué)、系統(tǒng)、全面的評價標(biāo)準(zhǔn)體系。不管是共性指標(biāo)框架，還是各行業(yè)的個性績效指標(biāo)體系，大多只包含指標(biāo)名稱、指標(biāo)解釋等基本信息，缺乏對指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的考慮。這就為各部門自主隨意設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)值預(yù)留了空間，難以辨別出預(yù)期設(shè)定的目標(biāo)值是否合理。因而，為了增強預(yù)算績效指標(biāo)的實用性，需要建立績效指標(biāo)共享平臺，錄入相關(guān)指標(biāo)的目標(biāo)值、基準(zhǔn)值（歷史基準(zhǔn)、行業(yè)基準(zhǔn)、其他地區(qū)參考值）等標(biāo)桿信息，以便增強績效指標(biāo)的橫向可比性（不同地區(qū)間）和縱向可比性（不同時間段）。

（四）績效指標(biāo)體系的側(cè)重有待明晰與簡化

從現(xiàn)有的預(yù)算績效指標(biāo)體系來看，大體呈現(xiàn)績效指標(biāo)數(shù)量龐雜的狀態(tài)，所有的指標(biāo)只是簡單地羅列，并未展開重要性的排序，對于不同部門、不同項目間側(cè)重點的差異性，也未設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重區(qū)別。這樣的體系構(gòu)造不僅在指標(biāo)的選用及指標(biāo)庫的更新維護(hù)方面需要耗費大量的成本，而且因指標(biāo)過多而造成的信息超載，也可能使得某項重要信息被忽略。此外，就我國預(yù)算項目數(shù)量龐大的現(xiàn)狀而言[13]⑦，若要推進(jìn)預(yù)算績效管理全覆蓋，則需考慮采用“雙重二八率”⑧方式[14]，對項目支出進(jìn)行分類評價，這也需要建立在提取核心指標(biāo)的基礎(chǔ)上。因此，縮減指標(biāo)數(shù)量及提取關(guān)鍵指標(biāo)是當(dāng)前預(yù)算績效指標(biāo)建設(shè)中亟待解決的問題。

關(guān)鍵指標(biāo)的構(gòu)建，則需注意以下兩個問題：第一，就關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)置的具體數(shù)量而言，一個組織設(shè)置4—10個指標(biāo)是較為理想的選擇[15]。根據(jù)人們對于一個評價的主觀反應(yīng)，若項目評價指標(biāo)超過20個，參與主體在心理上便會開始對其胡亂對付，相反，若為十來個指標(biāo)，每個指標(biāo)評價結(jié)果的真實可靠性則會提升[16]。第二，關(guān)鍵指標(biāo)應(yīng)包含關(guān)鍵績效指標(biāo)和關(guān)鍵成果指標(biāo)兩類，其中關(guān)鍵績效指標(biāo)是指那些能與某一主體緊密相連，即責(zé)任可追溯的指標(biāo)，關(guān)鍵成果指標(biāo)是指由多團(tuán)隊合作而達(dá)到的總結(jié)性指標(biāo)[17]。恰如同在汽車?yán)锍瘫碇校旭偹俣燃礊殛P(guān)鍵成果指標(biāo)，因其是齒輪傳動與發(fā)動機轉(zhuǎn)數(shù)共同作用的結(jié)果，而溫度表則是關(guān)鍵績效指標(biāo)，僅和發(fā)動機的運轉(zhuǎn)過程相聯(lián)系。對于政府各部門而言，諸如應(yīng)對緊急情況的反應(yīng)時間、開展某活動的數(shù)量等可由某些管理人員具體負(fù)責(zé)的指標(biāo)，就可以作為關(guān)鍵績效指標(biāo)，而諸如提供服務(wù)的有效性、公眾滿意度等需要多團(tuán)體相互協(xié)作的指標(biāo)，則可作為關(guān)鍵成果指標(biāo)。這種與預(yù)算參與主體責(zé)任綁定、分類設(shè)置關(guān)鍵指標(biāo)的方式，能夠有效激勵預(yù)算參與人員的工作積極性，進(jìn)而提升有限財政資源的使用效率。

注釋：

①其中一級指標(biāo)為項目決策、項目管理、項目績效，分值分別為20分、25分和55分，初步體現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向的績效理念。

②遼寧省與山東省分別印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)遼寧省省級財政支出績效管理暫行辦法的通知》（遼財預(yù)〔2011〕696號）和《山東省省級財政支出績效評價管理暫行辦法》（魯財預(yù)〔2011〕67號），采用了2011年的中央財政支出績效共性指標(biāo)體系。

③ 比如，2011年財政支出績效評價指標(biāo)體系中，產(chǎn)出類指標(biāo)采用產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本是否達(dá)到績效目標(biāo)的定性表述方式，而在2013年指標(biāo)體系中直接采用實際完成率、完成及時率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、成本節(jié)約率來定量表述。

④預(yù)算覆蓋范圍廣泛，基于不同行業(yè)、不同部門、不同項目的特性，很難采用一類指標(biāo)體系去評判各類活動的績效狀況，故應(yīng)根據(jù)各自的特征分類設(shè)置個性化指標(biāo)體系。

⑤通過網(wǎng)絡(luò)公開渠道檢索，目前僅能找到北京、云南、湖北、江西、吉林、黑龍江6個省市的部門整體支出績效評價共性指標(biāo)框架。

⑥ 湖北省、黑龍江省、云南省、安徽省、天津市、江西省。

⑦ 據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，2016年我國中央預(yù)算項目就達(dá)10萬多個，此外還有70多個中央轉(zhuǎn)移專項。

⑧ 所謂“雙重二八率”是指，將80%以上的財政支出項目歸入簡潔性績效評價的類型 ;對于簡潔性績效評價的指標(biāo)設(shè)計，可以考慮在綜合性評價的指標(biāo)數(shù)量基礎(chǔ)上，僅保留20%的關(guān)鍵核心指標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李波. 我國財政支出績效評價法制化研究：回顧與展望[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2017，（23）：25-28.

[2] 浙江省財政廳. 浙江省財政支出績效評價參考指標(biāo)庫（2011版）[EB/OL]. http：//www.zjczt.gov.cn/art/2011/12/31/art_1164206_1686041.html， 2011-12-31.

[3] 浙江省財政支出績效評價辦法（試行）[EB/OL]. https：//max.book118.com/html/2015/0916/25530297.shtm，2015-09-16.

[4] 重慶市財政專項資金績效評價指標(biāo)體系（試行）[EB/OL]. https：//baike.baidu.com/item/，2011-08-01.

[5] 上海市閔行區(qū). 2017年防汛積水點改造項目財政支出績效跟蹤評價[EB/OL]. http：//xxgk.shmh.gov.cn/mhxxgkweb/html，2017-12-08.

[6] 關(guān)于印發(fā)山東省海洋與漁業(yè)部門項目支出績效評價指標(biāo)體系框架的通知[EB/OL].http：//www.hssd.gov.cn/zwxx/ghcu/czxx/201802/t20180212_1178187.html，2017-12-29.

[7]關(guān)于印發(fā)吉林省預(yù)算績效管理參考指標(biāo)（2012）的通知[EB/OL]. http：//www.ecz.gov.cn/ysgl/ldjy/glbf/38957.htm，2013-12-04.

[8] 廣東省財政廳. 具有廣東特色的績效指標(biāo)庫“新鮮出爐”[EB/OL]. http：//www.gdczt.gov.cn/zwgk/czxw/201808/t20180830_965241.htm，2018-08-27.

[9] 河北省財政廳. 關(guān)于印發(fā)河北省項目支出績效指標(biāo)框架體系的通知[EB/OL]. http：//www.sohu.com，2017-04-28.

[10] 廣西預(yù)算績效管理指標(biāo)庫——項目支出績效指標(biāo)[EB/OL]. https：//wenku.baidu.com/view/e707fbc66429647d27284b73f 242336c1eb93009.html，2018-10-11.

[11] 馬蔡琛. 政府預(yù)算（第二版）[M]. 大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2018.106.

[12] George T. D.. There's a S.M.A.R.T. Way to Write Management's Goals and Objectives[J]. Management Review， 1981.35-36.

[13] 馬國賢. 政府績效管理與績效指標(biāo)研究——兼論政府績效管理“德州模式”[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016.228.

[14] 馬蔡琛. 財政支出績效評價方興未艾[J]. 中國財政，2017，（17）：1.

[15] Doug Hadden. How to Create Government KPIS[EB/OL]. https：//freebalance.com/uncategorized/how-to-create-government-kpis/，2017-02-18.

[16] 馬蔡琛，朱旭陽. 21世紀(jì)公共預(yù)算績效管理方向探究[J]. 財政監(jiān)督，2017，（11）：79-80.

[17]〔美〕戴維·帕門特. 關(guān)鍵績效指標(biāo) KPI的開發(fā)、實施和應(yīng)用[M]. 北京：機械工業(yè)出版社，2017.11.