劉用全

(福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州 350108)

一、導(dǎo)言

黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將法治作為治國理政的基本方式。黨的十九大報告進一步提出加強社會治理制度建設(shè)，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，強調(diào)法治在我國社會治理過程中的重要地位。在我國的治理體系中，縣域是中央領(lǐng)導(dǎo)和地方治理的連接點，是直接面對民眾、服務(wù)民眾的功能完備的基層政府。因此說，縣域治理是國家治理現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)，充當(dāng)著推動法治從文件走向?qū)嵺`的“橋頭堡”?？h域治理直接關(guān)系到黨和國家的方針政策的落實效果，事關(guān)我國社會的穩(wěn)定與發(fā)展。推動縣域治理法治化是我國基本的治國理政方略，在推進縣域治理現(xiàn)代化過程中具有十分重要的地位，堅持治理的法治化，能夠保證縣域治理過程中各項工作的有序進行，能夠增強人民群眾和治理主體的法治意識，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，使得縣域治理更加順暢。[1]目前，我國在依法治國方面已經(jīng)取得了很大的進步和成效，大部分政府部門都能夠在堅持依法依規(guī)的條件下進行治理，但是在有些地方特別是縣域一級，在法治化治理方面還存在較多問題。在縣域范圍內(nèi)的行政違法現(xiàn)象仍然存在，不管在執(zhí)法還是司法方面都存在一定的問題。而且，法治思維還沒有完全建立起來，人治的思維模式淺移默化地存在著。[2]這些因素在很多方面都影響了治理法治化的推進，因此，要推動縣域治理的現(xiàn)代化，需要推動治理法治化的建設(shè)。

二、縣域治理中的權(quán)力配置與運行

從中國的法治建設(shè)的實踐看，只有全面、準(zhǔn)確地把握權(quán)力的配置與運行，才能有效地規(guī)范權(quán)力，真正體現(xiàn)權(quán)力的人民性。[3]地方政府治理的主要依據(jù)是公共權(quán)力，因此權(quán)力如何配置、運行、監(jiān)督以及獲得支持，對地方政府治理現(xiàn)代化具有根本性影響。[4]對于縣域治理來說，由于處于國家治理結(jié)構(gòu)中的基層部分，因此最需要關(guān)注的是權(quán)力配置和權(quán)力運行的法治化。

權(quán)力配置法治化就是指在治理體系中，依照憲法和法律來確定各行政主體的治理職權(quán)，明確不同層級不同性質(zhì)的組織機構(gòu)的權(quán)力。權(quán)力配置體制包括橫向和縱向兩個層面，縱向包括各上下級治理主體之間權(quán)力的分配和劃分，橫向則包括同級不同職能治理主體的權(quán)力的分配和制約。只有進行明確的權(quán)力和職責(zé)的分配，才能形成各司其職的良性互動機制。法治化的首要要求就是一切權(quán)力都要嚴(yán)格依照憲法和法律進行界定和明晰，要在憲法和法律的框架下進行。權(quán)力配置究其本質(zhì)來說是對行政法律法規(guī)中有關(guān)行政權(quán)能的細(xì)化、整合和集中，一方面它明確了行政權(quán)的范圍，將政府權(quán)力置于陽光下；另一方面，是以法律或行政法規(guī)的形式對權(quán)力進行明確規(guī)定，做到“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”[5]。權(quán)力配置法治化就是要在既有的上位法的基礎(chǔ)上，對政府的權(quán)力進行細(xì)化，明確其行政權(quán)力范圍，明晰權(quán)力的模糊地帶，確保每項權(quán)力都有法可依，每個權(quán)力都有明確的名稱、內(nèi)容和具體的說明。從而避免執(zhí)法者的過度解釋和自由裁量，真正把權(quán)力范圍和內(nèi)容具體化。通過權(quán)力配置法治化的方式規(guī)定了政府機關(guān)的權(quán)力，也就明確了其必須承擔(dān)的責(zé)任，通過白紙黑字的形式確定各部門機關(guān)需要承擔(dān)的行政職責(zé)。通過這種形式可以避免部門之間的推諉以及不作為。把權(quán)、責(zé)、事一一對應(yīng)，人民知道什么事情應(yīng)該去找哪個部門，任何機關(guān)都無法對自己的職責(zé)進行推卸，從而消除有些部門不主動、不積極、不配合的現(xiàn)象。

權(quán)力運行法治化要求政府行政權(quán)力的進行必須按照相應(yīng)的程序進行，而不是領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定的，在權(quán)力進行過程中的每一步都要嚴(yán)格遵照既定程序進行，不能為了特定目的踐踏和違背程序。換句話說，就是在縣域治理中，一切權(quán)力的運作、實施都要通過明確的規(guī)范、流程和手續(xù)來進行。在縣域治理過程中，治理程序化的核心價值取向就在于制約權(quán)力的濫用，實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。程序主義的作用僅僅用于指出在哪些必要條件下，法律主體以政治公民的身份可以就他們所要解決的問題是什么、這些問題將如何解決達(dá)成理解。[6]一個沒有正當(dāng)性的程序不僅沒有辦法保障人民的權(quán)利，也無法得到人民的信任。從形式上來說，程序要符合穩(wěn)定性、可預(yù)測性和一般性等特征，這是所有程序都需要具備的特征。除了形式上的正當(dāng)性之外，更應(yīng)該重視實質(zhì)上的正當(dāng)性。這就要求程序能夠符合社會運行的內(nèi)在規(guī)律，也就是遵守所謂的合規(guī)律性。在治理縣域治理的程序時，要充分考察治理機關(guān)和行政人員的特點和現(xiàn)狀，既不能過于嚴(yán)苛，完全束縛治理主體的手腳，也不能過于寬松，賦予過多的自由裁量權(quán)。程序不能是簡單地閉門造車，在辦公室里是沒有辦法制定出符合社會需要的規(guī)章制度。而是應(yīng)該從群眾中來到群眾中去，了解社會和群眾的需要?？梢哉f，程序不是被創(chuàng)造出來的，而是應(yīng)該在了解現(xiàn)實的基礎(chǔ)上對現(xiàn)實需求的描繪。

三、縣域治理法治化面臨的問題

當(dāng)前，在縣域治理過程中，地方政府的權(quán)力廣泛存在著邊界模糊、交叉濫用等問題，使得縣域治理在權(quán)力配置法治化進程中任重道遠(yuǎn)。一方面，政府權(quán)力相對較大，缺乏十分明確的邊界，在一定程度上容易造成權(quán)力的濫用和滋生腐敗。俗話說，上面千條線，下面一根針，縣域治理涉及的范圍十分廣泛，涵蓋老百姓生活的方方面面，因此，縣級政府的權(quán)力十分復(fù)雜，也具有很強的擴張性。權(quán)力濫用現(xiàn)象在縣域治理中較為常見，如“株連式拆遷”和“攤派指標(biāo)”等，這些現(xiàn)象反映出我國一些地方官員對權(quán)力濫用還缺乏足夠的認(rèn)識。[7]在縣域治理中，為了實現(xiàn)對社會的管理和調(diào)控，政府機關(guān)行使著多種職權(quán)，如行政管理權(quán)、行政審批權(quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)等等。這些權(quán)力是縣域治理的必要手段，但是由于權(quán)力運行過程中的不透明、缺乏監(jiān)督等問題，在某些時候也造成權(quán)力的過度使用。譬如，各種越權(quán)立項、無證收費、收費不公開、肆意擴大收費范圍、提高收費尺度等現(xiàn)象時有發(fā)生。[8]

在縣域治理中，除了權(quán)力配置的模糊性，在權(quán)力的運行過程中還存在一定任意性。比較常見的諸如運動式治理或者集中化治理。在政府資源和行政能力的限制下，運動式治理可能是治理資源不足情況下的理性選擇，能夠集中政府的有限資源在特定的時期對特定問題進行集中整治，實現(xiàn)社會的有效治理。但是，我們不能因為運動式治理的功能就忽視運動式治理存在的問題。對于運動式治理來說，其最大的問題可能在于打破了原有的規(guī)則制度下的常規(guī)化治理，但是又沒有辦法形成長效的治理?？梢钥闯觯@種處理方式還是停留在反應(yīng)式治理的模式[9]，體現(xiàn)了一種“刺激—反應(yīng)”的治理邏輯。[10]這種以單一的視角進行的治理模式，其實是一種救火式的治理模式，往往是出現(xiàn)了什么問題就去解決說明問題，治理只能停留在表面，使得政府力量疲于奔命，無法在根本上解決很多復(fù)雜的社會問題，難以調(diào)和間歇反復(fù)與長效治理的矛盾。這會導(dǎo)致很多地方政府在縣域治理過程中忽視社會的長效治理，不對社會問題進行深入分析和挖掘，治理只能停留在表面。

在縣域治理過程中，主要領(lǐng)導(dǎo)面臨著維穩(wěn)、扶貧、信訪、治安等多重壓力。為了應(yīng)對這種壓力，對特定問題進行有效快速的處理，主管領(lǐng)導(dǎo)傾向于將這些問題作為集中化處理的對象，安排部署有針對性的治理活動。通過建立領(lǐng)導(dǎo)小組或者聯(lián)席會議，將各部門的主管領(lǐng)導(dǎo)納入到治理體系中，將專業(yè)化的結(jié)構(gòu)整合為橫向治理機制，打通各部門之間的聯(lián)系，實現(xiàn)治理力量的高度集中。這種治理體現(xiàn)出兩個特征，一是治理過程的專斷化，二是運動式治理的常規(guī)化。在縣域治理過程中，地方主官為了實現(xiàn)治理的效率，通過各種小組形式把各黨政機關(guān)整合在一起，使得縣級黨委處于權(quán)力的中心。這種組織形式可以實現(xiàn)跨部門跨級別，滲透到鄉(xiāng)村基層單位，構(gòu)筑起一個新的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，在局部實現(xiàn)權(quán)力的高度集中。在這種模式下，部門之間的監(jiān)督或者制約相對缺失，雖然在一定程度上可以避免官僚主義以及推諉扯皮，但是這種支配性的權(quán)力也會存在很多問題。領(lǐng)導(dǎo)小組模式在一定程度上打破了科層的結(jié)構(gòu)分化和功能分化，導(dǎo)致社會治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一種混亂的特征。專項治理的制度化實現(xiàn)了運動式治理的組織化動員和滲透，這些制度的實施是以弱化科層規(guī)則和程序來實現(xiàn)的。[11]這也導(dǎo)致常規(guī)治理的規(guī)范和程序無法得到保障，運動式治理反而代替常規(guī)治理成為縣域治理的主要形式。

四、構(gòu)建縣域治理法治化新體系

(一)縣域治理權(quán)力配置的法治化

當(dāng)前的縣域治理體系下，很多權(quán)力是基于計劃經(jīng)濟時代的全能型政府發(fā)展而來的，因此政府手中掌握著數(shù)量龐大的權(quán)力，涉及人民生活的方方面面，很多權(quán)力缺乏明確的法律依據(jù)，也存在很多模糊的空間地帶。需要對政府的權(quán)力進行一次清理，對于沒有明確法律法規(guī)支持的權(quán)力要進行清除，徹底梳理各部門到底有哪些權(quán)力是沒有法律依據(jù)的。根據(jù)依法行政和有限政府的基本原則，行政職權(quán)的設(shè)定應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，不得在此之外設(shè)定沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)項目。[12]因此，需要對政府手中的各種權(quán)力進行檢查和梳理，把合法的權(quán)力納入權(quán)力清單，對于法無規(guī)定的或者模糊的權(quán)力進行剔除，保證地方政府真正實現(xiàn)依法行政。

科學(xué)的權(quán)力配置要正確處理政府與社會的關(guān)系，避免行政權(quán)力對社會的過度干預(yù)，杜絕政府權(quán)力運行中出現(xiàn)“上管天下管地中間管空氣”的現(xiàn)象。對于政府職能的定位要有清晰的認(rèn)識，要改變過去大包大辦的全能型政府思維，明確服務(wù)型政府的定位。權(quán)力結(jié)構(gòu)要適應(yīng)市場經(jīng)濟縱深發(fā)展和公民社會逐步培育的必然要求，逐步厘清政府、市場、社會的關(guān)系。這就要求在制定權(quán)力清單過程中，堅持有限政府的理念，把屬于市場活動的權(quán)力還給市場。在社會管理層面，實行簡政放權(quán)，支持社會自治組織的發(fā)展，讓人民自我管理，行政機關(guān)從管理者向服務(wù)者身份轉(zhuǎn)變，為社會的健康發(fā)展提供必要的服務(wù)，在必要的范圍內(nèi)履行其治理社會公共事務(wù)及維護社會共同體公共利益的職責(zé)。如果行政權(quán)力過大，往往容易導(dǎo)致政治生態(tài)環(huán)境失衡，造成權(quán)力資源的過度消耗，反過來影響社會共同秩序。[13]同時，厘清權(quán)力交集問題也是合理配置權(quán)力必須考慮的。由于社會管理往往涉及多個部門和行政主體，因此在實際權(quán)力運行過程中存在政府部門之間的“權(quán)力打架”的現(xiàn)象。不僅權(quán)限重疊，而且還發(fā)生標(biāo)準(zhǔn)沖突等問題。比如，在土地規(guī)劃和流轉(zhuǎn)過程中，林業(yè)部門和國土部門往往存在職權(quán)交叉，行政審批標(biāo)準(zhǔn)沖突最典型的例子就是舊城改造、歷史街區(qū)保護等項目的審批難，因為出于專業(yè)考慮，交通運輸部門、文物部門、規(guī)劃部門乃至消防部門對待這類審批項目的衡量標(biāo)準(zhǔn)不同，很容易出現(xiàn)“權(quán)力打架”。[14]

實現(xiàn)縣域治理權(quán)力的合理配置可以通過權(quán)力清單的形式，把各部門的職權(quán)范圍進行明確的界定，避免部門之間的權(quán)力重疊和交叉。對于已經(jīng)存在的交叉和混亂的部分進行合理的劃分，做到權(quán)責(zé)一致。從而在一定程度上解決不同部門之間、層級之間的職責(zé)交叉、相互推諉、部門本位主義等問題，克服行政不作為、亂作為、懶政、怠政、失職等現(xiàn)象；同時也有利于更加科學(xué)合理地設(shè)置機構(gòu)人員，促進政府精簡效能。[15]權(quán)力清單制度可以將政府的權(quán)力通過公開的方式，使得人民知道政府的權(quán)力邊界和范圍。這在一定程度上能夠讓人民參與政府公權(quán)力的運行過程，對政府的權(quán)力施行能夠進行有效的監(jiān)督和制約。政府權(quán)力和人民權(quán)利是相對的，對政府權(quán)力的控制就是對老百姓權(quán)利的保障。明確了政府的權(quán)力范圍，也就使得人民的權(quán)利更加清晰。人民能夠知道在政府權(quán)力清單之外是自己權(quán)利的空間，不需要受到政府的干預(yù)和限制。對于公權(quán)力的越界行為，人民可以通過對照權(quán)力清單的方式準(zhǔn)確識別違法違規(guī)行為，能夠有效地利用權(quán)力清單來保護自身的權(quán)利。在一定程度上，能夠有效遏制政府權(quán)力的隨意濫用。因此，可以在限制政府公權(quán)力的基礎(chǔ)上保證人民的權(quán)利，通過保護人民的權(quán)利也能夠進一步發(fā)揮人民的監(jiān)督作用，規(guī)范公權(quán)力的行使。權(quán)力清單制度建設(shè)通過政府權(quán)力邊界的明晰化、權(quán)力運行的透明化、政府監(jiān)管的規(guī)范化等放權(quán)、還權(quán)、規(guī)權(quán)的改革過程，讓權(quán)力與責(zé)任對應(yīng)，使社會公眾及組織在權(quán)力監(jiān)督中追責(zé)問詢有依據(jù)，真正實現(xiàn)更為有力的權(quán)力監(jiān)督。[16]

不管是橫向的還是縱向的權(quán)力重疊交叉問題都需要慎重考慮，協(xié)調(diào)好各權(quán)力之間的關(guān)系。就權(quán)力的方向來看，不能單方面地考慮政府及各部門對民眾的影響和控制，這容易形成一種單向的權(quán)力觀念，而應(yīng)該充分考慮民眾的需求，建立一種雙向的權(quán)力觀，既彰顯民眾對公共權(quán)力的讓與或授權(quán)，又讓地方各級政府及工作部門更加珍惜手中權(quán)力的有限使用效度。[17]在進行權(quán)力配置過程中需要充分考慮民眾需求，政府治理可以從終端開始，了解社會需要什么，企業(yè)需求在哪，從而設(shè)立什么樣的機構(gòu)，建立怎么樣的制度以符合民眾的要求，我們就設(shè)置和完善怎么樣的制度機制。[18]權(quán)力的設(shè)置圍繞社會和人民的需求進行設(shè)計，圍繞他們的需求，設(shè)立相關(guān)的管理機構(gòu)，樹立優(yōu)化的層級服務(wù)關(guān)系，導(dǎo)入為公眾服務(wù)的理念。[19]這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)才能夠更好地為人民服務(wù)，滿足人民對政府的需要，真正建立服務(wù)型政府。

(二)縣域治理權(quán)力運行的法治化

對于縣域治理的主體來說，治理程序是其行為規(guī)范和準(zhǔn)則，主體的事實認(rèn)知、規(guī)則適用、作出決定等行為環(huán)節(jié)都必須合乎正當(dāng)?shù)某绦蛞蟆６鴮τ诳h域治理中的對象來說，不再是被動的一方，不需要對行政權(quán)力進行被動接受，相反，公民和其他社會主體應(yīng)該具有獨立的人格和權(quán)利，要求行政主體按照特定的規(guī)章制度進行管理，在一定情況下，他們還可以依法參與管理。在這種價值取向下，治理手段不應(yīng)該被看做是一種工具性的存在，或者僅僅是為了實現(xiàn)特定目標(biāo)的手段。相反，程序本身是為了保護特定的價值而設(shè)計的。一方面合理的程序能夠避免權(quán)力的濫用，規(guī)范權(quán)力的運行，保證權(quán)力的運行能夠獲得合乎人民意向的結(jié)果；另一方面，程序是權(quán)利的保障，公民可以把程序作為武器來對抗不合理的強權(quán)，要求依程序行使權(quán)力，通過明確的規(guī)定，可以要求治理行為的進行不是臨時起意，而是治理主體通過對社會問題的深思熟慮的基礎(chǔ)上，作出的理性決策。針對的主體也不僅僅是特別的人、事情或者行為，而是針對社會上存在的具有一定共性的、某一類人或者事。程序化治理還能夠?qū)崿F(xiàn)治理的穩(wěn)定，其實施不是短期的，而是在比較長時間內(nèi)的一般化治理，覆蓋事前、事中和事后各個環(huán)節(jié)，建立穩(wěn)定的制度保障，避免朝令夕改和反復(fù)無常的治理行為。

我們一直強調(diào)，程序是對被治理主體的權(quán)利的保護，因此權(quán)利保護應(yīng)該是程序的應(yīng)有之義。一方面，對于治理中涉及的各方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是平等的，對所有的參與人應(yīng)該一視同仁，不能存在歧視或者偏袒。另外，應(yīng)該強調(diào)權(quán)利義務(wù)的相輔相成，不能僅僅強調(diào)一方的義務(wù)，而沒有權(quán)利，公民應(yīng)該既有接受合法管理的義務(wù)，也有依法維權(quán)的權(quán)利。程序的作用不在于提供治理中的實質(zhì)內(nèi)容，而在于提供一種相對簡化的信息，特別是將負(fù)責(zé)的問題轉(zhuǎn)化為具體的程序標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)，為人們提供明確的操作指南。這種操作指南不僅需要治理主體完全理解執(zhí)行，社會上的各主體也應(yīng)該能夠知曉理解這些內(nèi)容。這樣才能保證行政主體在行政行為中知道可以怎么做，不可以怎么做，應(yīng)該怎么做，引導(dǎo)其正確處理社會問題。[20]在建立完善治理程序的基礎(chǔ)上，還需要對縣域治理進行制度化建設(shè)，提高治理行為的可預(yù)期性和規(guī)范性。在治理過程中形成穩(wěn)定的、具有約束力的規(guī)范，通過穩(wěn)定的制度來提升縣域治理的水平。制度化建設(shè)中一個重要的環(huán)節(jié)是完善責(zé)任機制，明確每個行政主體的行政職責(zé)以及在社會治理中應(yīng)該發(fā)揮的作用。社會治理的多元應(yīng)該導(dǎo)致責(zé)任多元，不同的行政機關(guān)應(yīng)該擔(dān)負(fù)著不同的治理職責(zé)，各有側(cè)重。因此，應(yīng)該明確治理主體的責(zé)任，保證各行政主體在責(zé)任的壓力下積極主動、有針對性地進行社會治理。[21]

我們都知道，在縣域治理中，很多復(fù)雜的問題往往涉及多個部門主體，需要跨部門協(xié)作才能得以合理解決。但是在實際中，很多部門之間存在利益沖突和矛盾，政府部門之間缺乏良好的合作機制看成是采取運動式執(zhí)法的制度根源。[22]可以說，跨部門間的低效率正是催生運動式治理的一個重要原因，因此要減少運動式治理的頻率，就需要推動部門之間的合理合作。對于各部門來說，由于行政分工的原因，他們有著各自的管理目標(biāo)，在沒有整體目標(biāo)的驅(qū)使下，部門之間缺乏共同的訴求，也就沒有合作的動力。而且，在大多數(shù)部門之間，存在信任，關(guān)系的缺失問題，特別是在利益上存在沖突的部門之間。因此，為了提高部門之間的溝通和協(xié)作能力，就必須要逐步消除和克服以上存在的問題。有效的合作機制建立在參與合作的各方存在著內(nèi)在的相互間需求的基礎(chǔ)上，是經(jīng)過行為體之間多次的博弈和妥協(xié)而達(dá)成的共識性安排。[23]因此，打破部門內(nèi)部的利益保護、提高部門之間的信任，并且整合各部門的管理目標(biāo)是實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)合作的重要手段。

習(xí)近平同志曾強調(diào):“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！睓?quán)力配置只是對權(quán)力的范圍和內(nèi)容進行界定，但是在實際運行中還需要建立全面的監(jiān)督體系，才能保證權(quán)力清單制度得到真正的貫徹落實。首先，在政府內(nèi)部要強調(diào)專門監(jiān)督，特別是要發(fā)揮監(jiān)察、審計等部門的獨立監(jiān)督功能，通過政府內(nèi)部的監(jiān)督機制來推動權(quán)力清單制度得到真正落實。其次，在當(dāng)今的信息時代，要發(fā)揮信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的監(jiān)督功能，將權(quán)力清單和信息化建設(shè)相結(jié)合，通過信息化的手段來提高權(quán)力運行的透明度?？梢园褭?quán)力清單中的每個權(quán)力事項進行編碼并設(shè)計一套網(wǎng)上運行系統(tǒng)，整合不同政府部門之間的權(quán)力清單流程，在縱向和橫向上全面實現(xiàn)清單整合與權(quán)力過程的可視化；同時建立各層級政府及其工作部門的權(quán)力事項、權(quán)力運行的信息共享平臺，并搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評估系統(tǒng)等模塊予以完善。[24]當(dāng)然，最重要的是要發(fā)揮社會的監(jiān)督力量，社會監(jiān)督是一種全社會各主體都參與的監(jiān)督形式，能夠?qū)?quán)力進行全方位的監(jiān)督。一方面，公民作為權(quán)利的主體，要積極行使自己手中的權(quán)利，公民在行使自己權(quán)利的同時也是在對公權(quán)力進行監(jiān)督。另一方面，積極推動社會團體參與到權(quán)力的監(jiān)督中來。在制定權(quán)力清單的過程中，可以向社會團體和公民征求意見，讓人民群眾參與到權(quán)力的制定中去，及時了解政府權(quán)力的變動，通過這種雙向互動的形式對政府進行有效的監(jiān)督。

五、結(jié)論

法治化和現(xiàn)代化在國家治理結(jié)構(gòu)中具有耦合關(guān)系，因此在縣域治理中推動法治化建設(shè)是實現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的必由之路。縣域治理法治化是我國國家治理和社會治理現(xiàn)代化進程中的重要部分，在現(xiàn)代社會治理中，法治化是公共權(quán)力正常運行的基本保障，也是實現(xiàn)治理規(guī)范化和制度化的基本要求。治理法治化的一個重要方面就是對公權(quán)力的制約，目前在縣域治理過程中，主要存在著公共權(quán)力配置的模糊性和權(quán)力運行的隨意性問題。權(quán)力配置的模糊性導(dǎo)致在縣域治理過程中出現(xiàn)權(quán)力交叉和真空，在一定程度上也提供了權(quán)力濫用的空間。同時，權(quán)力運行缺乏規(guī)范化和制度化的約束，不僅導(dǎo)致權(quán)力的任性，也導(dǎo)致在縣域治理中缺乏長效的治理機制，導(dǎo)致治理停留在表面，沒有辦法有效根治社會問題。因此，為了進一步推進縣域治理的法治化建設(shè)，就需要從上述問題入手，合理配置權(quán)力，明確各部門的權(quán)力和義務(wù)，厘清各方權(quán)責(zé)，減少權(quán)力濫用和真空的空間。同時在權(quán)力運行方面，通過制度化建設(shè)，明確權(quán)力運行的程序和規(guī)則，從而實現(xiàn)縣域治理中權(quán)力運行的制度化和一般化。通過建立治理的長效機制，從而實現(xiàn)縣域治理的穩(wěn)定性和真正的有效性。

注釋:

[1][2]徐漢明:《推進國家與社會治理法治化現(xiàn)代化》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。

[3]石佑啟、陳詠梅:《論法治社會下行政權(quán)力的配置與運行》，《江海學(xué)刊》2014年第2期。

[4]張會龍:《以權(quán)力法治化推進治理現(xiàn)代化》，《人民日報》2015年9月24日，第7版。

[5]李露雅:《國家治理方式和治理能力的制度化》，《科技文化》2015年第12期。

[6][德]哈貝馬斯:《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第549頁。

[7]李露雅:《國家治理方式和治理能力的制度化——權(quán)力清單制度的設(shè)計與完善》，《社會博覽》2015年12期。

[8][12][15]劉同君、李晶晶:《法治政府視野下的權(quán)力清單制度分析》，《法學(xué)雜志》2015年第10期。

[9]張緊跟:《從反應(yīng)式治理到參與式治理:地方政府危機治理轉(zhuǎn)型的趨向》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2016年第5期。

[10]余敏江:《從反應(yīng)性政治到能動性政治——地方政府維穩(wěn)模式的邏輯演進》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2014年第4期。

[11]樊紅敏、周勇振:《縣域政府動員式社會治理模式及其制度化邏輯》，《中國行政管理》2016年第7期。

[13][17]謝建平:《權(quán)力清單制度:國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》2014年第6期。

[14]包世琦:《關(guān)于推行政府權(quán)力清單制度的若干思考》，《中州學(xué)刊》2015年第10期。

[16][24]胡稅根、徐靖芮:《我國政府權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2015年第1期。

[18]溫?zé)j:《權(quán)力清單制度提升政府治理能力的路徑探討》，《中共石家莊市委黨校學(xué)報》2017年第3期。

[19]杜萬松:《公共產(chǎn)品、公共服務(wù):關(guān)系與差異》，《中共中央黨校學(xué)報》2011年第6期。

[20]蘇曦凌:《程序之治:現(xiàn)代國家治理的基本特質(zhì)與行為樣式》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》20016年第1期。

[21]張倩薇:《淺述提高社會治理的制度化》，《江南論壇》2015年第1期。

[22]唐賢興:《中國治理困境下政策工具的選擇——對“運動式執(zhí)法”的一種解釋》，《探索與爭鳴》2009年第2期。

[23]余亞梅、唐賢興:《政府部門間合作與中國公共管理的變革——對“運動式治理”的再解釋》，《江西社會科學(xué)》2012年第9期。