段夢(mèng)喬 程 邁

一、引 言

2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！?1)《習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載“人民網(wǎng)”，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-8.html，最后訪問日期：2018年11月9日。這是黨的報(bào)告中首次正式出現(xiàn)“合憲性審查”一詞。合憲性審查是指有關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，審查違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件和國(guó)家機(jī)關(guān)履行憲法賦予的職責(zé)行為，并糾正違反憲法的問題，以維護(hù)憲法的權(quán)威。合憲性審查要解決的問題就是違憲問題，(2)參見莫紀(jì)宏：《讓合憲性審查制度“動(dòng)起來”》，載《政府法制》2018年第2期。該制度的作用是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“依憲治國(guó)”目標(biāo)和“依法治國(guó)”的價(jià)值要求。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹在接受媒體采訪時(shí)表示，目前備案審查工作重點(diǎn)主要針對(duì)在“設(shè)區(qū)的市地方立法”“環(huán)境生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域法規(guī)”“部門規(guī)章”“地方政府規(guī)章”“地方兩院規(guī)范性文件”中存在的一些問題。(3)《法工委：今年將推動(dòng)審查研究地方政府規(guī)章，及時(shí)督促糾正問題》，載“百度百家號(hào)”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1593359212829863535&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2018年11月9日。根據(jù)我國(guó)憲法第99條和地方組織法第44條的相關(guān)規(guī)定，各級(jí)地方人大實(shí)際上負(fù)責(zé)確保在各自行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行憲法、法律和行政法規(guī)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到的公民、組織各類審查建議已有數(shù)千件，與之相反的是地方人大常委會(huì)受理此類建議的卻寥寥無幾，按照常理來說，地方人大與普通公民距離更近，應(yīng)當(dāng)更多地承擔(dān)審查職責(zé)。(4)參見孫煜華、童之偉：《讓中國(guó)合憲性審查制形成特色并行之有效》，載《法律科學(xué)》2018年第2期。對(duì)此，我們可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)疑惑：是否有合憲性審查工作“下沉”的可能。那么，又該如何去推進(jìn)合憲性審查工作“下沉”？就目前而言，這是一個(gè)模糊地帶，筆者以此為切入點(diǎn)進(jìn)行分析探討，并提出完善相關(guān)制度的設(shè)想和實(shí)現(xiàn)路徑，以期能推進(jìn)我國(guó)的合憲性審查工作。

二、合憲性審查與合法性審查不能等同而論

(一)審查依據(jù)不同

在合憲性審查方面，大多數(shù)人自然會(huì)考慮到合法性審查問題，那么這兩者之間究竟有何差別？簡(jiǎn)單來說，合法性審查是指針對(duì)法律以下的行政法規(guī)和地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，對(duì)其進(jìn)行審查是否符合上位法的一種活動(dòng)。(5)參見王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期。值得注意的是，雖然憲法也是法，此處要理解合法性審查并不包括憲法，否則難以區(qū)分層次。因此其主要的判斷依據(jù)是“是否符合上位法而非憲法”。而關(guān)于合憲性審查的定義則莫衷一是，黨的文件中僅僅提出要推進(jìn)“合憲性審查工作”這一概念性的理論，而具體的內(nèi)涵尚未有進(jìn)一步權(quán)威的消息發(fā)布，學(xué)術(shù)界卻給出了各種各樣的見解。自“八二憲法”頒布以來，學(xué)界從未能形成共識(shí)，(6)筆者在中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行初步檢索相關(guān)文獻(xiàn)，以1982年至2019年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以“違憲審查”為主題的文章有2156篇， 以“憲法監(jiān)督”為主題的文章有1494篇，以“憲法審查”為主題的文章有835篇， 以“憲法司法化”為主題的文章有835篇， 以“合憲性審查”為主題的文章有436篇。到如今官方術(shù)語確定為“合憲性審查”一詞，寓意深遠(yuǎn)。原因在于，在社會(huì)制度逐步發(fā)展演變過程中，最重要的因素往往是官方態(tài)度起主導(dǎo)作用。合憲性審查是一個(gè)龐大的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)性建設(shè)工程，其突出了全面覆蓋的理念，即所有規(guī)范性文件都包含在審查之中。簡(jiǎn)而言之，合憲性審查是指由特定國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法對(duì)某項(xiàng)立法或者某種國(guó)家機(jī)關(guān)的行為所進(jìn)行的審查和處理工作。(7)參見李步云主編:《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第385頁。

(二)審查性質(zhì)不同

合憲性審查兼具政治審查與法律審查雙重屬性，而合法性審查只有法律屬性。關(guān)于憲法問題，1954年憲法在起草過程中，周恩來說：“憲法不是永恒不變的，我們的憲法也是現(xiàn)階段的憲法，將來還會(huì)修改。但是現(xiàn)階段的憲法，可以把我們的政治基礎(chǔ)搞的更加鞏固?！?8)參見許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2005年版，第108頁。從這種層面來說，憲法具有高度的政治性，其肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)良好運(yùn)行的任務(wù)。同樣地，憲法文本中亦體現(xiàn)了一些政策性的規(guī)定，譬如1982年憲法第25條規(guī)定計(jì)劃生育為我國(guó)的基本國(guó)策，而到了2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)決定全面放開“二孩”政策。30多年來，我國(guó)歷經(jīng)了長(zhǎng)期的“一孩”政策發(fā)展到“單獨(dú)二孩”政策再到“全面放開二孩”政策，顯然，這種政治性的規(guī)范是通過政治性手段進(jìn)行調(diào)整的，并非通過法律手段進(jìn)行調(diào)整，這些政治性規(guī)范在我國(guó)現(xiàn)行憲法中占據(jù)著至關(guān)重要的位置。因此，在黨的方針政策經(jīng)由法定程序上升為國(guó)家意志過程中，其所進(jìn)行的審查帶有濃厚的政治性色彩。特別是地方政府一些行政決策，其發(fā)布的措施、命令等非立法性的文件，即“紅頭文件”，在實(shí)踐中這類文件數(shù)量多、影響范圍廣，一旦“紅頭文件”忽視了內(nèi)容是否合法合憲，當(dāng)決策出現(xiàn)偏差或者不適當(dāng)?shù)那樾螘r(shí)，損害的則是廣大人民群眾的利益，使公民權(quán)利受到損害，進(jìn)一步導(dǎo)致政府的權(quán)威性和公信力缺失，從法律上而言，同樣需要國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)決策和法律能夠得到統(tǒng)一正確實(shí)施，因此亟須構(gòu)建合憲性審查機(jī)制能夠在政治層面上強(qiáng)有力地保障憲法的權(quán)威。

(三)審查范圍不同

根據(jù)憲法第67條第7款及第8款之規(guī)定、立法法第97條第2款之規(guī)定，倘若出現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)同憲法、法律相抵觸的情形，只有全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)行使職權(quán)撤銷。這意味著只有全國(guó)人大常委會(huì)既能進(jìn)行合法性審查又能進(jìn)行合憲性審查。而國(guó)務(wù)院和地方人大常委會(huì)由于限制只能進(jìn)行合法性審查，不能進(jìn)行合憲性審查，即沒有資格作出是否違憲的判斷。(9)參見林來梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學(xué)》2018 年第2期。鑒于我國(guó)的多層次地方立法體系，可以明確地方人民代表大會(huì)、常務(wù)委員會(huì)和政府可以立法，民族自治地方可以制定自治條例和單行條例，同時(shí)也有廣泛的授權(quán)立法舉措。根據(jù)憲法、立法法、地方組織法和其他相關(guān)法規(guī)，大致上可以得出結(jié)論，即合憲性審查的對(duì)象主要包括地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及地方政府規(guī)章。而我國(guó)地方合法性審查對(duì)象，不但包括前述對(duì)象，還包括特別行政區(qū)法律、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、各級(jí)政府工作部門的“紅頭文件”等。那么，我國(guó)有無合憲性審查制度？有學(xué)者認(rèn)為，目前我國(guó)存在合憲性審查制度，但這個(gè)制度隱身于甚至可以說是埋沒于合法性審查制度之中。(10)參見林來梵：《合憲性審查，別埋沒在合法性審查中》，載“北大法律信息網(wǎng)”，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullTe-xt.aspx?ArticleId=103663&listType=0，最后訪問日期：2018年10月30日。以地方性法規(guī)為例，根據(jù)立法法第73條的規(guī)定，我們可依照制定要求的不同將地方性法規(guī)劃分為三類，即“執(zhí)行性的”地方性法規(guī)、“自主性的”地方性法規(guī)和“先行性的”地方性法規(guī)。第73條第1款的內(nèi)容則可理解為“執(zhí)行性的地方性法規(guī)”。而“自主性的地方性法規(guī)”也可理解為“創(chuàng)制性立法”，針對(duì)地方特定事項(xiàng)，在國(guó)家沒有相關(guān)立法或不可能統(tǒng)一立法的情形下，地方進(jìn)行自主性立法來應(yīng)對(duì)處理應(yīng)由自身解決的問題，凸顯出獨(dú)具特色的地方立法空間。但地方立法是有邊界的，其通常需要參照憲法、法律、行政法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定。例如，《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁止癡呆傻人生育的規(guī)定》，它屬于全國(guó)第一個(gè)優(yōu)生方面的地方性法規(guī)，這種地方立法活動(dòng)就極具鮮明的地方特色，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果和影響?！跋刃行缘牡胤叫苑ㄒ?guī)”是指在現(xiàn)行條件下，有些領(lǐng)域尚未制定法律或者行政法規(guī)的，那么地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w狀況和實(shí)際需求，先行制定地方性法規(guī)。假如日后國(guó)家層面頒布新的相關(guān)法律或者行政法規(guī)，而地方性法規(guī)同前述規(guī)定有不盡相同或有沖突之處，那么地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)修改或廢止該先行規(guī)定。例如，2007年11月30日在廣東省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議上通過的《廣東省食品安全條例》，它是我國(guó)在食品安全領(lǐng)域的第一部地方性法規(guī)，其為后來的《中華人民共和國(guó)食品安全法》(該法于2009年6月1日起施行)立法提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。此后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及食品安全法修訂實(shí)施等新情況出現(xiàn)，為貫徹落實(shí)上位法，2016年5月25日，廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過了修訂后的《廣東省食品安全條例》。(11)參見《〈廣東省食品安全條例〉9月1日起施行 為全國(guó)首部修訂通過食品安全地方性法規(guī)》，載“南方網(wǎng)”，http://kb.southcn.com/content/2016-07/29/content_152660489.htm，最后訪問日期：2019年6月19日。動(dòng)態(tài)立法、修訂的整個(gè)過程很好地體現(xiàn)了先行性立法的特色。通過上述比較分析，執(zhí)行性的地方性法規(guī)主要是進(jìn)行“合法性審查”，而自主性的地方性法規(guī)與先行性的地方性法規(guī)由于上位法尚無規(guī)定，主要進(jìn)行的是“合憲性審查”。因此，這說明了合法不一定合憲，地方立法必須合法又合憲，才能保證保障法制統(tǒng)一。

(四)審查功能不同

憲法與法律在功能上有本質(zhì)的區(qū)別。憲法的理論基礎(chǔ)是社會(huì)契約論，其基本功能是賦予國(guó)家權(quán)力來保證國(guó)家權(quán)力的有效運(yùn)作，并控制國(guó)家權(quán)力，它所規(guī)范的是國(guó)家權(quán)力而不是公民。(12)參見費(fèi)迪南德·梅蘭-蘇克拉馬尼昂、韓大元主編：《中國(guó)與法國(guó)的合憲性審查》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2018年版，第24頁。在國(guó)家治理過程中，我們必須認(rèn)識(shí)到不同階層的公民必然會(huì)有不同的利益訴求，而社會(huì)上有眾多情況不同、各自獨(dú)立的階層，如果大部分成員聯(lián)合起來，那么少數(shù)人的權(quán)利則得不到保障。在立法過程中，執(zhí)政者既要考量多數(shù)人的利益，也要保護(hù)少數(shù)人的合法權(quán)利。(13)參見亞歷山大·漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，楊穎月等譯，中國(guó)青年出版社2017版，第286頁。因此最重要的意義是對(duì)立法權(quán)加以適度干預(yù)，從而有效的規(guī)制國(guó)家權(quán)力，達(dá)到保障人權(quán)的目的。與之不同，法律的理論基礎(chǔ)是社會(huì)功利主義，其基本功能在于調(diào)整人與人之間形成的社會(huì)關(guān)系，進(jìn)而平衡各種不同的利益關(guān)系，確切說來，法律只是社會(huì)融合的條件。(14)參見盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第48頁。也可以說，法律是人類社會(huì)的行為規(guī)范，是一種人類自我約束的行為規(guī)范。所以憲法的原意不同于法律。因此，在審查方面，規(guī)范秩序中的憲法和法律之間存在重大差異，兩者之間的地位等級(jí)是不能平行的。另外，從審查側(cè)重點(diǎn)來看，基于憲法是“法律的法律”，“合法性審查”是單純的法律位階層次上的考察；“合憲性審查”則是憲法的實(shí)施與監(jiān)督，其著眼點(diǎn)是真正地落實(shí)憲法條文的最高效力，是憲法精神的體現(xiàn)。

(五)審查結(jié)果不同

合憲性審查將同時(shí)包括事前審查機(jī)制和事后審查機(jī)制。全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行審查，如果在事前審查階段發(fā)現(xiàn)違憲問題，則可以立即修改、糾正，以避免其在制定完成并生效之后產(chǎn)生不良的后果。比如《中華人民共和國(guó)憲法》第116條規(guī)定：“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。”這就帶有事先審查的性質(zhì)。如果是在事后審查階段發(fā)現(xiàn)違憲問題，則要作出是否違憲的書面結(jié)論，可以宣布違憲的規(guī)范性文件失去法律效力。由于合法性審查所進(jìn)行的審查范圍較為廣泛，倘若發(fā)現(xiàn)問題，一般的審查后果就是督促相關(guān)部門采取修改、廢止的措施。特別是在行政訴訟過程中，在法院對(duì)附帶規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查之后，認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是合法的，可以將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，否則不能作為裁判依據(jù)，并需要在裁判理由中闡明。相當(dāng)于法院只有選擇適用或不適用的權(quán)利，假設(shè)法院認(rèn)為不合法，只能提出處理建議，而沒有相應(yīng)的威懾力，這意味著該違法的規(guī)范性文件仍然有效。所以在審查結(jié)果上，合法性審查在有些方面存在機(jī)制不夠明確規(guī)范、剛性約束力不足的問題，到最后往往是被束之高閣，得不到有力執(zhí)行。相當(dāng)于在“司法建議權(quán)”方面，需要改進(jìn)制度，完善法院移送審查機(jī)制流程。

綜上所述，兩者在審查主體、范圍、階段、方式、審查結(jié)果的效力等方面都有所不同，因此。兩者不能等同，不應(yīng)混淆，更不可相互代替。

三、合憲性審查與合法性審查之間密不可分

(一)二者的根本目的都是實(shí)施憲法

首先，無論是合法性審查還是合憲性審查， 設(shè)計(jì)這些制度的根本目的就是讓憲法能夠充分實(shí)施和保障機(jī)制的健全。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要維護(hù)憲法的法律權(quán)威。權(quán)威意識(shí)無處不在，最經(jīng)典的陳述莫過于馬克斯·韋伯提出的“合法性權(quán)威思想”，他把權(quán)威概括為三種類型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。與前兩種權(quán)威不同，第三種權(quán)威即“法理型權(quán)威”是基于信任，對(duì)理性、法律和法定授權(quán)服從的權(quán)威。這種權(quán)威的產(chǎn)生不是基于對(duì)個(gè)人的忠誠(chéng)，而是基于非人格的組織和制度規(guī)范。(15)參見汪聞生：《馬克斯·韋伯權(quán)威觀的理論與實(shí)踐價(jià)值》，載《上海人大月刊》2010年第7期。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于社會(huì)環(huán)境紛繁復(fù)雜，人們對(duì)權(quán)威的服從不僅只受單方面某一種因素的影響，而且是多方因素共同作用的結(jié)果，即三者之間相互交織、滲透。在整個(gè)中國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程中，公民權(quán)利意識(shí)逐步覺醒，未來發(fā)展勢(shì)必是以法理型權(quán)威為導(dǎo)向，人們只有對(duì)法律公正的內(nèi)心認(rèn)同與信從，才能真正地建立合憲性審查機(jī)制，維護(hù)憲法權(quán)威。這也是兌現(xiàn)黨對(duì)人民的承諾、闡釋現(xiàn)政權(quán)的合法性、維護(hù)公民的合法權(quán)益的必然途徑。

其次，人之所以為人，就是作為人最基本的、不可或缺的生存、發(fā)展等方面的權(quán)利必須得到法律的確認(rèn)和保障。我國(guó)憲法文本中列舉的人權(quán)包括平等權(quán)、政治選舉權(quán)、人身自由權(quán)、宗教信仰自由、教育權(quán)等等，它直接關(guān)系到人們的生活方式。雖然有了憲法規(guī)范，但并不當(dāng)然意味著人權(quán)就可以得到保障。因?yàn)閼椃ㄊ菍儆诔橄蟾爬ㄐ缘?不一定都需要法律加以具體化實(shí)施?，F(xiàn)行法律中的民法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域基本上限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，除此之外，憲法中規(guī)定的其他基本權(quán)利是不能通過司法途徑進(jìn)行訴訟的。當(dāng)法律出現(xiàn)違憲或者侵犯人權(quán)的情形時(shí)，人們可以主張依據(jù)憲法來保護(hù)人權(quán)。例如，2015年6月，美國(guó)最高法院裁定同性婚姻合乎憲法，加州禁止同性伴侶結(jié)婚的“8號(hào)提案”違憲，這一裁定意味著各州不能禁止同性婚姻。2019年4月，韓國(guó)法院裁定禁止墮胎違憲，該法律必須在2020年底前修訂。這使得韓國(guó)婦女60多年來首次實(shí)現(xiàn)墮胎合法化，保護(hù)了婦女的自由選擇權(quán)，也是支持男女性別平等的一個(gè)進(jìn)步標(biāo)志。(16)參見《韓國(guó)法院裁定禁止墮胎違憲，60多年來韓國(guó)女性首次實(shí)現(xiàn)合法墮胎》，載“騰訊網(wǎng)”，https://new.qq.com/omn/20190411/20190411A0JLWM00，最后訪問日期：2019年6月16日。歸根結(jié)底，這些制度就是需要在本質(zhì)上尊重和保障人權(quán)，它是衡量一國(guó)法治水平的重要標(biāo)尺，否則它沒有存在的價(jià)值，更談不上維護(hù)法律秩序的統(tǒng)一。

(二)二者在審查內(nèi)容上有重疊部分

依據(jù)立法法第72條第2款規(guī)定，(17)《中華人民共和國(guó)立法法》第72條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！焙蠎椥詫彶榕c合法性審查在審查內(nèi)容上有重疊部分，所以不難看出，由于沒有明確的界限，有些學(xué)者甚至把這兩者混同。特別是在實(shí)踐中，以“孫志剛案”為例，該案被學(xué)界稱為“違憲審查第一案”，實(shí)則經(jīng)不起仔細(xì)推敲，雖然其相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容與憲法相抵觸，但是可以明顯找出上位法的依據(jù)，即《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》違反了上位法《中華人民共和國(guó)立法法》第8條、第9條之規(guī)定，該辦法完全可以通過合法性審查予以糾正。另外，從全國(guó)人大法工委在2017年發(fā)布的5起備案審查典型案例來看，以“杭州市民潘洪斌向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議案”為例，(18)參見《全國(guó)人大常委會(huì)法工委公布多起備案審查典型案例》，載“中國(guó)人大網(wǎng)”，http://www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/12jcwh/2017-12/25/content_2035097.htm，最后訪問日期：2019年6月19日。針對(duì)此案，法工委所進(jìn)行的是對(duì)地方條例進(jìn)行合法性審查的事例，不能歸為合憲性審查。從嚴(yán)格意義的角度上來看，到目前為止，還沒有真正“官宣”的違憲案例。根據(jù)目前的做法，如果不對(duì)所進(jìn)行的審查是合憲性審查還是合法性審查加以區(qū)分，這將使人們產(chǎn)生一種錯(cuò)覺，認(rèn)為我國(guó)相關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)的違憲行為的案件數(shù)目龐大。(19)參見胡錦光：《論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。在實(shí)踐中，它們?cè)谀繕?biāo)上也具有一致性，就是確保各項(xiàng)規(guī)范性文件與憲法法律保持一致，都是為了做到依憲治國(guó)，維護(hù)憲法法律秩序的統(tǒng)一。為此，相關(guān)工作不能僅僅停留在合法性審查的階段層面，倘若真正出現(xiàn)違憲現(xiàn)象，則需要一個(gè)明確的機(jī)制流程，對(duì)該違憲行為采取處理措施，而不是流于形式的合憲性審查制度。

(三)合法性審查的工作經(jīng)驗(yàn)可以作為合憲性審查制度完善的借鑒

我國(guó)備案審查機(jī)構(gòu)成立已逾15年，目前已形成由黨委、人民代表大會(huì)、政府和軍隊(duì)各自獨(dú)立備案審查系統(tǒng)所組成的規(guī)范性文件備案審查制度。全國(guó)人大法工委在公民、組織提出的各類審查建議以及通過溝通協(xié)商、督促制定機(jī)關(guān)糾正的法規(guī)、司法解釋等方面，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。它主要是在行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件審查方面，糾正其中存在的違憲違法行為。它的日常工作內(nèi)容重點(diǎn)是審查規(guī)范性文件的合法性，而關(guān)于合憲性方面的審查則相對(duì)較少。截至目前，我國(guó)31個(gè)省級(jí)地方均建立了地方備案審查制度，且備案審查的范圍比較廣、工作量比較大，實(shí)踐中遇到的問題也比較多，包括已經(jīng)初步建成的備案審查平臺(tái)體系，在平臺(tái)建設(shè)方面，各地采取不同的建設(shè)模式，譬如北京、浙江、廣東等地區(qū)取得了卓越的成效。其主要特色體現(xiàn)在智能平臺(tái)中的各項(xiàng)功能齊全，用戶體驗(yàn)設(shè)計(jì)理念先進(jìn)，而且審查流程縝密、審查標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)，真正打造出了一站式網(wǎng)絡(luò)全程辦公的平臺(tái)。在建成省級(jí)平臺(tái)的同時(shí)，廣東、寧夏等地完成了貫穿省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)平臺(tái)全覆蓋的延伸工作。北京、江西等地率先完成了與全國(guó)人大平臺(tái)的數(shù)據(jù)對(duì)接工作，有效地提高了監(jiān)督效率，拉近了與公民、社會(huì)組織之間的距離。(20)參見《全國(guó)人大部署備案審查信息平臺(tái)建設(shè)》，載“鳳凰網(wǎng)”，http://wemedia.ifeng.com/74708856/wemedia.shtml，最后訪問日期：2019年6月15日。所以從這個(gè)角度來講，我們可以總結(jié)各地的成熟經(jīng)驗(yàn)、做法并加以推廣，進(jìn)而健全合憲性審查的組織制度，為下一步推進(jìn)合憲性審查工作提供有益的借鑒。

四、合法性審查是合憲性審查的重要根基

眾所周知，典型性違憲審查制度主要有以下三種模式，即美國(guó)的“司法審查制”、德國(guó)的“憲法法院審查制”和法國(guó)的“憲法委員會(huì)審查制”。前述每一種國(guó)外的模式均有學(xué)者倡言借鑒，在此基礎(chǔ)上，后期提出的新方案主張博采眾家之長(zhǎng)，構(gòu)建“復(fù)合型違憲審查制”或“中國(guó)復(fù)合憲法監(jiān)督制度”模式。從比較憲法的角度來看，當(dāng)今的中國(guó)選擇不同于以往的模式，另辟蹊徑，推進(jìn)“合憲性審查”工作，這屬于一種獨(dú)特的、非典型性的制度。(21)參見前引，費(fèi)迪南德、韓大元書，第71頁。這就意味著可供借鑒的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并不多，我國(guó)開展合憲性審查工作尚處在摸索階段，面臨著諸多困難，特別是“憲法和法律委員會(huì)”并非專門全新設(shè)立的部門，系由“法律委員會(huì)”更名而來，這說明了以往的工作需要延續(xù)，在此基礎(chǔ)上和其他部門的溝通與協(xié)作仍需保持。這也表明了合憲性審查與合法性審查兩者之間密切關(guān)聯(lián)，有學(xué)者認(rèn)為：“合憲性審查應(yīng)當(dāng)吸納和引領(lǐng)備案審查，而合法性審查只可作為合憲性審查的一個(gè)延伸性的附屬部分?！钡M(jìn)一步而言，從邏輯上說，如果沒有備案審查的工作制度作為根基，那么合憲性審查制度便成為無本之木、無源之水，其存在的合理性需要進(jìn)行檢驗(yàn)，真正實(shí)施起來沒有生命力，相關(guān)工作亦難以順利開展。因此需要強(qiáng)調(diào)備案審查在合憲性審查工作中所凸顯的基礎(chǔ)性及先行性作用，具體可以從以下幾個(gè)角度進(jìn)行探討。

第一，從“基礎(chǔ)”規(guī)范角度來說，凱爾森認(rèn)為，基礎(chǔ)規(guī)范組成了一個(gè)秩序的不同規(guī)范之間的紐帶。簡(jiǎn)而言之，法律秩序是一個(gè)規(guī)范體系，不同層級(jí)的規(guī)范之間不能產(chǎn)生矛盾沖突。法律秩序可分為不同層次，即憲法、一般規(guī)范和個(gè)別規(guī)范。同時(shí)，法律秩序全部規(guī)范的效力都取決于憲法的效力。也就是說，憲法具有最高的法律效力，法律是由主管機(jī)關(guān)按照憲法所規(guī)定的方式制定的，所以法律的效力當(dāng)然低于憲法。(22)參見凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第181頁。違憲問題不僅發(fā)生在制定法和司法判決之間的關(guān)系中，同樣有可能發(fā)生在憲法和法律之間的關(guān)系中。一般來說，法律之所以具有效力，前提是它必須符合憲法，如果它與憲法相沖突，那么它必然不產(chǎn)生效力。一個(gè)法律效力的唯一理由就是它曾在憲法所規(guī)定的方式下創(chuàng)立。(23)參見前引，凱爾森書，第235頁。一個(gè)國(guó)家要成為法治國(guó)家的首要條件就是要承認(rèn)憲法的最高效力，這也是“形式意義法治國(guó)家”的前提，而要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義的法治國(guó)家，則必須提高國(guó)家整個(gè)法律秩序的質(zhì)量，才能跟上憲法所追求的崇高目標(biāo)。這也是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，只有遵循法治，我們才能建立一個(gè)法治社會(huì)主義國(guó)家。從整體上來看，合法性審查所進(jìn)行的工作是非常重要的基礎(chǔ)工作，假設(shè)地方合法性審查工作成為“短板”，那么合憲性審查就無從談起，換句話說，位于金字塔底端的個(gè)別規(guī)范出了問題，“惡法”所帶來的諸多社會(huì)負(fù)面影響以及不可估量的后果，并會(huì)沖擊現(xiàn)有的法律秩序，那么位于金字塔頂端的憲法將極不穩(wěn)定。所以，在次序問題上，規(guī)范性文件首先經(jīng)過合法性審查，通過之后再進(jìn)行合憲性審查，避免違法與違憲案件相混淆，方能形成一個(gè)良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制。

第二，從政治體制上來說，我國(guó)是全世界最大的單一制國(guó)家，即權(quán)力一元化的國(guó)家體制。從1949年新中國(guó)成立后，直到20世紀(jì)80年代才開始逐步健全法律制度，實(shí)施依法治國(guó)的時(shí)間甚短，從客觀角度而言，我國(guó)沒有一個(gè)根深蒂固的法律傳統(tǒng)來監(jiān)督法律的實(shí)施，而以往“人治”的觀念往往在底層中尤為顯現(xiàn)，譬如“村章鄉(xiāng)管”問題，本來村民委員會(huì)公章應(yīng)由村民保管，是村民自治的具體事務(wù)，但是不少地方村委會(huì)公章被收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中強(qiáng)行“代管”，理由是防止村干部濫用權(quán)力，這種權(quán)力越位的現(xiàn)象在有的地方已長(zhǎng)達(dá)5年之久，這嚴(yán)重破壞了農(nóng)村的基層自治制度?！按逭锣l(xiāng)管”不但引發(fā)了基層干群不滿，亦被廣大人民群眾所詬病。針對(duì)這個(gè)問題，民政部公開回應(yīng)“村章鄉(xiāng)管”違背憲法精神。(24)參見吳為：《民政部：鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管村委會(huì)公章違背憲法精神》，載“新京報(bào)網(wǎng)”，http://www.bjnews.com.cn/news/2017/02/21/433957.html，最后訪問日期：2019年6月16日。所以，以小見大，如果不加強(qiáng)地方合法性審查工作的話，那么“人治”的觀念將很難扭轉(zhuǎn)，只有運(yùn)用法治思維，才能有效地遏制權(quán)力尋租現(xiàn)象，打破部門利益傾向。而實(shí)施合憲性審查的目的就是加強(qiáng)憲法的權(quán)威，維護(hù)中央的集權(quán)統(tǒng)治。只有建立從中央到地方雙向循環(huán)的溝通機(jī)制，才能徹底的向下一階段邁進(jìn)，否則合憲性審查將淪為空洞的中央口號(hào)，而不能真正地落實(shí)到位。

第三，從功能性角度來說，國(guó)家必須存在一個(gè)數(shù)量極為龐大的法規(guī)來搭建一個(gè)規(guī)范精細(xì)、范圍廣闊的“法網(wǎng)”平臺(tái)，這樣才能維持國(guó)家的法律日常運(yùn)作。而現(xiàn)代社會(huì)千變?nèi)f化，一切都要依法而治，這些法律法規(guī)需要進(jìn)行“立改廢”才能適應(yīng)新時(shí)代的要求。在合憲性審查方面，面對(duì)如此龐大的任務(wù)，中央顯然無法承受“立改廢”的重?fù)?dān)，很容易出現(xiàn)“案多人少”的困境。只有中央與地方共同分擔(dān)，整合優(yōu)化現(xiàn)有資源，才能精準(zhǔn)掌控規(guī)范性文件的質(zhì)量與數(shù)量。值得注意的是，絕大多數(shù)涉及地方人民切身利益的事項(xiàng)，都已由地方的立法機(jī)關(guān)來制定相關(guān)法律法規(guī)，可以說，很多地方的“紅頭文件”實(shí)質(zhì)上發(fā)揮的就是法的作用，其同樣存在“違憲”的可能，因此有必要對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。只有把合法性審查囊括在合憲性審查體系之中，才能全方位的保持法律法規(guī)在憲法之下的同一性，為全面保障公民合法權(quán)益進(jìn)一步夯實(shí)制度基石。假設(shè)將合法性審查與合憲性審查的工作硬生生地分割開來，即是否合憲的審查與是否合法的審查走兩個(gè)不同的工作處理流程，對(duì)合憲性審查沒有設(shè)置相關(guān)的前置程序，對(duì)國(guó)家管理效率而言，則是事倍功半的效果，將造成不必要的重復(fù)與浪費(fèi)。

五、結(jié) 語

上文對(duì)合憲性審查與合法性審查之間的關(guān)系作了詳盡的分析與闡述。根據(jù)2018年憲法修正案第44條第2款之規(guī)定，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)開展合憲性審查等工作，其是合憲性審查工作的實(shí)際承擔(dān)者和推動(dòng)者，因此，未來工作開展不妨在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)地梳理和整合。依照“優(yōu)先次序”法則，對(duì)于規(guī)范性文件，可以將合法性審查作為合憲性審查的橋梁，如果前述審查對(duì)象與上位法相抵觸，或者上位法規(guī)定不明確,應(yīng)進(jìn)一步審查其是否有憲法依據(jù)、是否與憲法相抵觸，倘若在進(jìn)一步審查中認(rèn)為不符合憲法規(guī)定的，則不能直接撤銷，而應(yīng)由全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)來啟動(dòng)相關(guān)合憲性審查程序。一方面可以通過地方分擔(dān)“過濾”中央的工作壓力；另一方面可以在實(shí)踐中，合憲性審查工作不致輕易地被頻繁啟動(dòng)。通過以上制度設(shè)計(jì)理念，建立健全合憲性審查工作運(yùn)行機(jī)制，從而真正有效地推動(dòng)我國(guó)的合憲性審查工作。