江蘇省政府研究室聯(lián)合調(diào)研組

提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，事關(guān)南京147萬老年人口特別是20萬失能半失能老年人的晚年幸福及其子女的工作生活，也是南京決勝全面建成小康社會、開啟現(xiàn)代化新征程的重要內(nèi)容和緊迫任務。近幾年來，南京市委、市政府堅決貫徹落實習近平總書記關(guān)于“提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量”的指示精神，緊密結(jié)合實際，大力實施養(yǎng)老院服務建設(shè)專項行動，聚焦“供給、醫(yī)療、安全、人才、服務”等關(guān)鍵要素，堅持問題導向，狠抓薄弱環(huán)節(jié)，銳意改革創(chuàng)新，落實關(guān)鍵舉措，把全市262家養(yǎng)老院辦成老人安享晚年的幸福家園，贏得了人民群眾和全國同行的廣泛贊譽。

——養(yǎng)老院服務能力明顯提升。養(yǎng)老院“軟件”和“硬件”雙提升，基本適應多層次養(yǎng)老需求。2018年，南京市擁有養(yǎng)老院262家。其中公辦公營37家、民營225家、外資辦養(yǎng)老院2家。擁有醫(yī)護型養(yǎng)老院197家，占養(yǎng)老院總數(shù)的75.2%。千人擁有養(yǎng)老床位39.7張，高于全國24張的平均水平。共入住老人19742名。據(jù)南京市社科院民意調(diào)查中心“萬人問卷”最新調(diào)查，養(yǎng)老服務滿意度達到87%，比上年提高2.1個百分點。

——養(yǎng)老院質(zhì)量監(jiān)管明顯加強。強化質(zhì)量監(jiān)管、防范安全事故、杜絕“欺老虐老”成為養(yǎng)老院的高度自覺。2012年以來關(guān)停不合格養(yǎng)老院78家，有更多合格養(yǎng)老院投入運營。養(yǎng)老院設(shè)立許可、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老院衛(wèi)計標準、餐服人員健康合格率、特種設(shè)備安全都100%達到要求。第三方評估常態(tài)化推進，已有超過總數(shù)1/3的養(yǎng)老院獲得優(yōu)良等級評定。

——養(yǎng)老院專業(yè)隊伍明顯優(yōu)化。呈現(xiàn)“數(shù)量大幅增加，素質(zhì)全面提升、結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化”的顯著特征。2018年，南京市養(yǎng)老院從業(yè)人員9618人，其中大專以上文化員工比2012年增加2.4倍。73.4%的員工取得職業(yè)資格證書，獲得高級以上證書的197人，比2012年增加33倍。大量的專業(yè)社工、源源不斷的志愿者，成為養(yǎng)老院服務質(zhì)量提高的重要力量。

——養(yǎng)老院發(fā)展制度明顯完善。支撐養(yǎng)老院提高服務質(zhì)量的制度體系基本建立，制度引領(lǐng)力、制度規(guī)范力、制度約束力顯著增強。先后出臺19個政策文件，為養(yǎng)老院“供給結(jié)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)融合、安全質(zhì)量、專業(yè)人才、服務水平”等重要領(lǐng)域?qū)ｍ椪暮吞岣哔|(zhì)量，提供了堅強保障。

以多元化建設(shè)改善養(yǎng)老院供給質(zhì)量

進入新世紀以來，我國社會老齡化加速，城市老年人口“高基數(shù)、高增速、高素質(zhì)”特征日趨凸顯。南京市不等不靠，主動應對，2006年就出臺政策推動養(yǎng)老院建設(shè)，緊緊圍繞老年人口多層次、多樣化、個性化的養(yǎng)老需求，以養(yǎng)老院建設(shè)為重點，著力改善供給側(cè)，不斷擴大養(yǎng)老院有效供給。

（一）突出規(guī)劃引領(lǐng)，推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老院均衡發(fā)展。入住主城區(qū)或優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老院要“排隊”，是養(yǎng)老需求升級的突出表現(xiàn)。針對養(yǎng)老床位“主城一床難求、郊區(qū)床位閑置”的突出問題，出臺公共設(shè)施配套規(guī)劃標準，明確制定養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃和配建標準，尤其加強新建居住區(qū)域的養(yǎng)老院配建。2018年主城區(qū)床位達到21553張，床位增長為郊區(qū)的5.1倍。與此同時，制定養(yǎng)老服務設(shè)施布局規(guī)劃、居住區(qū)公共配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦法、養(yǎng)老服務設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理辦法，確保養(yǎng)老院建設(shè)依法規(guī)劃布局、設(shè)置科學合理、質(zhì)量可管可控、措施落實落地。兩年來，共規(guī)劃審核片區(qū)685個，規(guī)劃新增養(yǎng)老服務設(shè)施面積125萬平方米，其中用于養(yǎng)老院超過60萬平方米，預計可新增2萬—3萬張床位。

（二）堅持治理思維，構(gòu)建養(yǎng)老院多元供給格局。養(yǎng)老需求面廣量大、多元多樣，政府無法“包打、包辦”。運用治理思維，構(gòu)建“黨政主導、社會主體、市場補充”的養(yǎng)老院多元供給格局。一是黨政強主導、托好底。2016年以來，先后出臺19項政策措施，調(diào)整提高床位、護理等5項補貼標準，共發(fā)放各類補貼。2018年底，南京市委、市政府又出臺“養(yǎng)老十條”，養(yǎng)老投入將成倍增加，有效促進社會辦養(yǎng)老院發(fā)展。強化公辦養(yǎng)老院托底功能，做到低保特困5088名人員“重點收住”、身體失能老人“按需入住”。二是社會為主體、廣參與。目前社會力量運營的養(yǎng)老院225家，占全市總數(shù)的86%，涌現(xiàn)出瑞海博、泰樂城等一批優(yōu)秀養(yǎng)老品牌。針對公辦養(yǎng)老院“活力不足、能力不?！眴栴}，采取“公辦民營、公租民營、公建民營、公助民營”等方式，實現(xiàn)41.2%的公辦養(yǎng)老院民營化。三是市場做補充、成助力。運用市場機制，引入法國歐葆庭、泰康人壽等國內(nèi)外先進養(yǎng)老品牌，為提高全市養(yǎng)老院服務質(zhì)量提供國際標桿。

（三）著力打通壁壘，推動養(yǎng)老院醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展?！叭死厢t(yī)院跑、養(yǎng)老看醫(yī)療”。養(yǎng)老院“看病難”，導致很多老人不愿住養(yǎng)老院。早在2012年，南京市就成立醫(yī)養(yǎng)融合領(lǐng)導小組，整合政府10個部門共同推進，打通養(yǎng)老、醫(yī)療的體制障礙，先后出臺推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展、加快醫(yī)護型老年福利機構(gòu)建設(shè)、深化養(yǎng)老服務體系與基層醫(yī)療衛(wèi)生體系銜接、基本醫(yī)療保險支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展等6項政策舉措，探索形成“養(yǎng)老機構(gòu)辦醫(yī)療、醫(yī)療機構(gòu)辦養(yǎng)老、兩類機構(gòu)簽協(xié)議”等醫(yī)養(yǎng)融合模式，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)融合型養(yǎng)老院、養(yǎng)老院醫(yī)療護理醫(yī)保支付全覆蓋。近兩年來，南京市新增醫(yī)養(yǎng)融合床位5227張，總量達2.06萬張，占全市養(yǎng)老院床位總數(shù)的55.2%。

以標準化評估提高養(yǎng)老院管理質(zhì)量

“標準不明確、服務不規(guī)范、信息不透明”等問題，讓老人對入住養(yǎng)老院“不放心”，讓老人家屬“不定心”。南京市從養(yǎng)老院管理服務標準化入手，通過購買第三方評估服務，全面提升養(yǎng)老院管理質(zhì)量。

（一）全面推行老年人狀況綜合評估。針對老人入院、在院“信息不對稱”問題，制定老年人能力評估標準，建立老人狀況綜合評估機制，對老年人生理、心理、精神、經(jīng)濟條件和生活狀況等綜合分析評估。不僅對入院老人進行準入評估，而且對在院老人進行一年多次跟蹤式評估，評估結(jié)果及時告知老人或家屬。根據(jù)評估結(jié)果，實施老年人服務分級分類管理，增強資源配給針對性。目前，全市入院老人評估率達到100%。針對政府購買有關(guān)服務，評估標準由城鄉(xiāng)差別化、收入差別化，調(diào)整為身體狀況差別化，評估結(jié)果、等級評定與政府補助、補貼相掛鉤。

（二）全面實施養(yǎng)老院等級綜合評估。養(yǎng)老院質(zhì)量管理的重點在于“標準示范、典型帶動、分級發(fā)展”。2016年，南京市出臺養(yǎng)老機構(gòu)等級評定標準，將養(yǎng)老機構(gòu)分為5個等級，并通過政府購買“第三方”專業(yè)評估服務，針對養(yǎng)老院“基礎(chǔ)條件、硬件設(shè)施、內(nèi)部管理、服務提供、社會評價”等5個方面，每年評估1—2 次，動態(tài)認定養(yǎng)老院等級。目前全市共有等級養(yǎng)老院120家。2018年起，南京市開展養(yǎng)老院標準化建設(shè)試點工作，融入國際先進理念和標準，制定符合市情的標準體系，引入專業(yè)社會組織，打造一批高質(zhì)量、示范性、品牌化的養(yǎng)老院。

（三）全面落實養(yǎng)老院管理制度規(guī)范。針對養(yǎng)老院管理制度“系統(tǒng)不夠、剛性不足”問題，突出解決養(yǎng)老院管理“松、散、亂”現(xiàn)象。通過完善養(yǎng)老院法人治理結(jié)構(gòu)、管理組織架構(gòu)，建立健全收費公開等16項基礎(chǔ)管理制度，以及膳食服務、護理服務等10項基礎(chǔ)服務制度，變“粗放管理”為“精細服務”，形成養(yǎng)老院管理制度體系和長效機制。將養(yǎng)老院各類信息向社會廣泛公開，實行“雙隨機一公開”監(jiān)管措施，把養(yǎng)老院的整改提升、日常管理與財政補助補貼資金緊密掛鉤。強化督查問效，嚴格責任追究，對養(yǎng)老問題“零容忍”，確保各項管理措施執(zhí)行有力、落實到位。

以信息化監(jiān)管保障養(yǎng)老院安全質(zhì)量

入住老人安全是養(yǎng)老院的生命線。認真吸取經(jīng)驗教訓，將安全放在首位，運用先進技術(shù)，強化安全監(jiān)管，落實防范措施，加強安全保險，切實筑牢養(yǎng)老院安全防線。

（一）智能監(jiān)管“全覆蓋”。養(yǎng)老院服務質(zhì)量控制，離不開信息化、智能化的管理手段。積極推進養(yǎng)老院質(zhì)量控制試點，通過建立管理信息系統(tǒng)，對院內(nèi)人流、物流、資金流等進行智能管理；通過配備安全監(jiān)控、智能床墊、智能枕頭、智能穿戴設(shè)備等設(shè)備，對老人信息進行自動采集，發(fā)現(xiàn)異常自動報警；通過掃描老人床頭的二維碼，對工作人員服務過程進行留痕，作為考核養(yǎng)老院服務質(zhì)量的重要依據(jù)。

（二）食品監(jiān)管“全流程”。民以食為天，養(yǎng)老食品安全尤為重要。突出加強養(yǎng)老院食堂管理事前、事中、事后監(jiān)管，保障在院老人吃飽吃好、吃得放心。所有養(yǎng)老院都制定餐飲管理規(guī)范，配備專門食品安全管理人員，強化食堂各崗位、各環(huán)節(jié)的食品安全責任。落實食品經(jīng)營許可審查，嚴格配送流程、配送方式、場所保障、人員配備等要求，確保生熟分開、餐具消毒、原料存放、食品留樣各步驟規(guī)范到位。加大食品衛(wèi)生檢查頻次，每年聯(lián)合食藥部門分批次對養(yǎng)老院進行食品安全檢查，一旦查出問題，實行一票否決。

（三）設(shè)施配置“全領(lǐng)域”。按適老標準、安全要求，養(yǎng)老院全面配備緊急呼叫系統(tǒng)、GPS定位、安全扶手、無障礙設(shè)施等人身安全裝置；對監(jiān)控、消防、食品衛(wèi)生等關(guān)鍵部位安全設(shè)施，及時進行配備和升級改造；嚴格燃氣、電器、電梯、壓力容器等部位的檢修維保。同時建立人身安全、食品安全內(nèi)部管理制度和應急預案，全面落實人防、物防和技防安全管理責任、措施。

（四）安全培訓“全員化”。通過政府購買服務，由第三方專業(yè)安全部門組織，每年針對養(yǎng)老院經(jīng)營管理人員和安全負責人，開展3次以上安全管理培訓，培訓內(nèi)容包括人身、消防、食品、藥品、特種設(shè)備等10個方面。各養(yǎng)老院每季度針對所有員工開展至少1次安全管理培訓，時刻提醒廣大養(yǎng)老院員工“安全沒有局外人，安全責任大家擔”，持續(xù)提高養(yǎng)老院安全管理水平。

圖/新華社

以專業(yè)化人才支撐養(yǎng)老院服務質(zhì)量

提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，必須盡快改變低齡老人養(yǎng)高齡老人的狀況，充分發(fā)揮專業(yè)化人才作用。南京市把“吸引人、用好人、留住人”作為養(yǎng)老院質(zhì)量建設(shè)重點，不斷創(chuàng)新養(yǎng)老人才政策，加快專業(yè)化人才隊伍建設(shè)。

（一）擴大養(yǎng)老專業(yè)人才“增量”。針對養(yǎng)老院收入較低、社會認可度不高的問題，采取激勵措施，建立養(yǎng)老院入職補貼制度，出臺養(yǎng)老護理崗位入職獎勵辦法。對從事護理崗位滿5年的大中專畢業(yè)生給予3萬—5萬元一次性獎勵，非全日制按全日制的70%獎補。2019年開始，又對工作滿1年以上的養(yǎng)老從業(yè)人員每月補貼100—800元，同時在市屬高校開設(shè)養(yǎng)老院經(jīng)營管理、老人照護等方面的專業(yè)班次，加強養(yǎng)老院專業(yè)人才儲備。近兩年來，養(yǎng)老院大專以上文化從業(yè)人員大幅增加。

（二）盤活養(yǎng)老專業(yè)人才“存量”。針對過去養(yǎng)老院入職“門檻低”，不少員工專業(yè)能力較差的問題，大力開展養(yǎng)老院執(zhí)業(yè)資格認證，每年組織專家團隊評定，將從業(yè)人員全員納入考核。2018年，全市養(yǎng)老院有初級以上執(zhí)業(yè)資格人員5900人，比2016年提高15%。同時，周期性組織面向廣大從業(yè)者、志愿者的職業(yè)技能培訓，整體提升專業(yè)素質(zhì)。

（三）提高養(yǎng)老專業(yè)服務“含金量”。養(yǎng)老院服務內(nèi)涵豐富，不僅是看護，更重要是讓老人“樂享、安享”晚年，需要綜合多樣、復合交叉的專業(yè)知識和能力。南京市民政局、總工會、婦聯(lián)、共青團聯(lián)合開展兩年一屆的養(yǎng)老服務職業(yè)技能競賽，優(yōu)秀者可獲市級勞模、“三八”紅旗手、“五四”青年獎章等稱號，形成養(yǎng)老服務領(lǐng)域人才的標桿示范效應。目前，全市共有全國、省級養(yǎng)老服務職業(yè)技能競賽獲獎者10名。同時，鼓勵行業(yè)領(lǐng)軍者成立“常娟工作室”等兩個養(yǎng)老服務專業(yè)團隊，輻射帶動全行業(yè)服務質(zhì)量提升。

以人性化服務塑造養(yǎng)老院家園形象

養(yǎng)老院服務成本與入住老人安享晚年密切相關(guān)。堅持人性化服務，建立養(yǎng)老院分級分類、梯度價格體系，確?！巴械仔枨笥斜Ｕ稀⑸鐣枨笥羞x擇、個性需求有承接”，讓老人各得其所，找到屬于自己的樂享家園。

（一）“五類老人”有托底。專門制定特困、低保及低保邊緣等“五類老人”護理補貼措施。對此類政府保障對象入住養(yǎng)老院的，特困人員給予全額費用補貼，其他人員每月給予400元—700元護理補貼，2019年開始，另外對其中的低保失能和低保邊緣失能老人分別補貼800元和400元，切實提高托底水平。目前，全市養(yǎng)老院共收住“五類老人”5088名，政府財政每年投入8600萬元，有效實施了托底政策。

（二）“社會老人”有選擇。持續(xù)加大養(yǎng)老院的補助補貼力度，激發(fā)發(fā)展動力，減輕發(fā)展壓力，減少價格因素對老人選擇養(yǎng)老院的影響。如，發(fā)放綜合運營補貼，對半失能老人補貼200元/人/月、失能老人補貼300元/人/月，每年市、區(qū)兩級級財政發(fā)放綜合運營補貼2700萬元；對入住定點老年康復醫(yī)院或護理院70周歲以上并患有慢性病的參保人員，按100元－110元/床/日補助。目前，入住養(yǎng)老院自理老人繳費平均2357元/月、半失能老人2949元/月、失能老人3523元/月，相較企業(yè)退休人員養(yǎng)老金3489元/月，入住養(yǎng)老院支出處在相對合理區(qū)間。

（三）“個性需求”有呼應。南京老年人口整體素質(zhì)較高、需求相對個性化。放開養(yǎng)老市場，撬動市場資本，開辦服務相對高端的養(yǎng)老院。如較為成熟法國歐葆庭、朗詩常青藤、銀城紅日等，收費按政府調(diào)控、市場確定，大致0.5萬—2萬元/月不等，有效滿足個性化養(yǎng)老院服務需求。

近幾年來，南京市大力提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，把養(yǎng)老院辦成了老人安享晚年的幸福家園。實踐中積累的許多寶貴經(jīng)驗，對于我們深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，提高保障和改善民生水平，促進社會和諧穩(wěn)定，讓更多的老年人安享幸福晚年，都帶來了許多有益啟示。

啟示之一：提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。老人是社會不可或缺的寶貴財富。保證老人享有高質(zhì)量養(yǎng)老服務、安享幸福晚年，是黨和政府義不容辭的重要職責。實踐表明，提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，必須把養(yǎng)老院放在社會建設(shè)的重要位置，體現(xiàn)在社會治理全過程，做到社會發(fā)展規(guī)劃中有目標，公共政策中有要求，財政投入上有保障，切實維護老年人晚年幸福權(quán)益。

啟示之二：提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，必須建立開放包容的協(xié)調(diào)機制。在“未富先老、未備而老”背景下滿足養(yǎng)老需求，需要凝聚社會合力，更需要建立開放包容的協(xié)調(diào)機制。正確處理政府與市場、基本與非基本的關(guān)系，決不能走全盤市場化、商業(yè)化的路子。政府要承擔好“保托底、保基本”的職責，履行好領(lǐng)導、保障、管理和監(jiān)管的責任，確保人人享有基本公共服務。同時注重發(fā)揮市場機制作用，鼓勵社會力量增加養(yǎng)老供給、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推動養(yǎng)老院服務質(zhì)量整體提升。

啟示之三：提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，必須推行規(guī)范可行的質(zhì)量標準。標準是最佳秩序。在養(yǎng)老院發(fā)展從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡的關(guān)鍵階段，提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，必須增強質(zhì)量標準化意識，加快建立養(yǎng)老院質(zhì)量標準體系，加強全流程控制、全要素配置、全方位監(jiān)管，讓養(yǎng)老服務可計量、可檢驗、可評判，真正把養(yǎng)老院建成民心工程、幸福家園。

啟示之四：提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，必須打造素質(zhì)過硬的專業(yè)隊伍。養(yǎng)老院服務質(zhì)量離不開專業(yè)人才支撐。把養(yǎng)老院建設(shè)成為“老人安心、家屬定心”的幸福家園，必須提升專業(yè)含量，要通過政策支持、補貼扶持、外培內(nèi)訓，吸引大批樂于、安于養(yǎng)老事業(yè)的人才進入養(yǎng)老院服務體系，培養(yǎng)鍛煉過硬的養(yǎng)老服務人員隊伍，為養(yǎng)老服務質(zhì)量提升提供不竭來源，讓養(yǎng)老院工作成為社會地位高、公眾認可度高的光榮崗位。

啟示之五：提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，必須發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。智能化、信息化等高科技手段，對于養(yǎng)老院的精細管理、服務升級尤為重要。必須科學運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)，改善和提升養(yǎng)老院服務能力和綜合監(jiān)管水平，擴大養(yǎng)老院服務延伸半徑，提高養(yǎng)老院服務的精準、精細程度，打造公開、透明、高效、安全的養(yǎng)老院服務體系。