王贛閩

（中共福州市委黨校，福建福州，350014）

一、研究背景與意義

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來給城市管理者注入了一股創(chuàng)新力量，逐漸改變著政府的工作方式和方法，也給社會(huì)治理理念和管理模式帶來了翻天覆地的變化。它既是一種機(jī)遇，也是一種挑戰(zhàn)。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市人口、發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局都發(fā)生變化，城市運(yùn)行系統(tǒng)日趨復(fù)雜，由此衍生出一系列的社會(huì)治理難題。這不僅制約著城市高質(zhì)量發(fā)展的步伐，也牽動(dòng)著每個(gè)市民的神經(jīng)末梢，已然成為新時(shí)代阻礙城市和諧有序、安全發(fā)展的“頑疾”。

社會(huì)治理成效直接影響民眾對(duì)政府的認(rèn)同感。市域社會(huì)治理作為國家社會(huì)治理的基本組成部分，對(duì)整個(gè)社會(huì)和諧有序發(fā)展具有舉足輕重的作用。當(dāng)前我國的市域社會(huì)治理水平和公共服務(wù)能力相對(duì)薄弱，政府與社會(huì)高度統(tǒng)一的傳統(tǒng)社會(huì)治理模式已無法適應(yīng)新常態(tài)。政府要解決城市通病和提升認(rèn)同感，就要致力于提升社會(huì)治理能力，搭建新型社會(huì)治理模式。網(wǎng)格化治理的出現(xiàn)和發(fā)展是迎合民眾多元化公共服務(wù)需求的必然結(jié)果，也是解決市域社會(huì)治理過程中棘手問題的創(chuàng)新探索。網(wǎng)格化治理在社會(huì)治理中的全覆蓋能夠促進(jìn)公共資源的有效整合，推進(jìn)人際關(guān)系往和諧方向邁進(jìn)，也便于民眾民主政治的參與，為民眾提供更便捷、更高效、更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。然而，當(dāng)前我國的網(wǎng)格化治理模式尚未完全由“管理”轉(zhuǎn)向“治理”，還存在行政化色彩濃厚、多元治理不足、運(yùn)行成本偏高等問題。

二、網(wǎng)格化治理理論基礎(chǔ)與解釋框架

（一）理論基礎(chǔ)

網(wǎng)格化治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基層創(chuàng)新與實(shí)踐。作為社會(huì)基層治理創(chuàng)新的重要手段，網(wǎng)格化治理的多元性和分散性在帶來快速變異效應(yīng)的同時(shí)也成為其研究難點(diǎn)。當(dāng)下的網(wǎng)格化治理理念的派生和技術(shù)都發(fā)生了新變化，網(wǎng)格管理理論和實(shí)操方面研究成果頗豐。

一是網(wǎng)格化理念的派生和社會(huì)治理概念的轉(zhuǎn)型。[1]我國網(wǎng)格化管理研究相較國外起步較晚。網(wǎng)格化管理理論研究多基于自身學(xué)科視角，對(duì)網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵進(jìn)行豐富和補(bǔ)充。隨后，越來越多的學(xué)者展開深入的研究，研究方向也由原先的理論逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵺`。王名等學(xué)者就地方網(wǎng)格單位治理情況開展調(diào)研，在管理實(shí)踐中歸納問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理模式的對(duì)策。[2]陳柏峰、呂見俊等認(rèn)為，網(wǎng)格化管理通過引入信息技術(shù)管理復(fù)雜的事務(wù)，有助于推進(jìn)城市社會(huì)管理朝精細(xì)化方向發(fā)展。[3]習(xí)近平總書記對(duì)“管理”與“治理”之間的差別進(jìn)行了闡釋：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”[4]由此，社會(huì)治理逐漸取代社會(huì)管理，網(wǎng)格化管理也順應(yīng)趨勢(shì)，向網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)型。

二是網(wǎng)格化單一治理向多元治理的轉(zhuǎn)變。張文瑞指出，網(wǎng)格化治理由應(yīng)由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“多元共治”，倡導(dǎo)以人為本的管理思維。王淑燕等認(rèn)為，在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，多元利益的交織融合促使網(wǎng)格化管理模式發(fā)生變革，推動(dòng)著多元管理模式的形成。[5]在先前的傳統(tǒng)社會(huì)管理模式中，政府是管理主體，除政府以外的對(duì)象作為管理客體。隨著網(wǎng)格化治理理念的普及和深入，其多元治理模式逐漸被公眾所接受。在多元治理模式下，治理主體不再只是政府的派出機(jī)構(gòu)，還包括非政府組織、小區(qū)物業(yè)、業(yè)主等。這些主客體之間角色的融合和轉(zhuǎn)變，構(gòu)成了網(wǎng)格化多元治理的格局，社會(huì)基層治理正朝著“共建、共享、共治”方向邁進(jìn)。

（二）概念界定

網(wǎng)格化治理是依托城市管理工作，搭建一體化的數(shù)字信息管理平臺(tái)，將城市的各個(gè)轄區(qū)按照實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)合理劃分成為數(shù)個(gè)單元網(wǎng)格的治理模式。[6]鄭士源認(rèn)為，網(wǎng)格化管理借助計(jì)算機(jī)技術(shù)將管理對(duì)象按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行網(wǎng)格劃分，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化整體管理效率的一種方式。[7]池忠仁則將網(wǎng)格化管理定義為網(wǎng)格單位借助信息技術(shù)的一種新型城市管理模式。[8]本文所指的網(wǎng)格化治理是政府部門依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)+等現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)資源的全社會(huì)共享互通，并將管理對(duì)象以網(wǎng)格為劃分進(jìn)行區(qū)域化管理，最終現(xiàn)實(shí)對(duì)城市治理問題的精細(xì)化整治。

（三）理論解釋框架

社會(huì)治理是政府、個(gè)人、社會(huì)組織等諸多行為者以平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。[9]

社會(huì)治理理論起源于西方，其本質(zhì)是以理性經(jīng)濟(jì)人為基礎(chǔ)的社會(huì)自我治理理論，我國學(xué)術(shù)界對(duì)治理理論的研究早已脫離西方的社會(huì)治理理論，賦予其本土化的全新內(nèi)涵。我國的社會(huì)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以政府為主導(dǎo)，依托多元治理主體，對(duì)社會(huì)事務(wù)開展管理和服務(wù)的活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下的中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理。社會(huì)治理思維有助于促進(jìn)多元主體參與到網(wǎng)格化治理中，通過主體間協(xié)調(diào)合作，對(duì)網(wǎng)格化治理進(jìn)行多方面、多流程的規(guī)制。我國社會(huì)治理理論倡導(dǎo)的治理格局在促進(jìn)網(wǎng)格化治理各項(xiàng)工作開展的同時(shí)也對(duì)治理主導(dǎo)者、管理形式、法制規(guī)范等提出了要求。網(wǎng)格化治理的興起體現(xiàn)了“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，是國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資源實(shí)現(xiàn)全民共建共治共享社會(huì)治理格局形成的重要途徑。

三、網(wǎng)格化治理的實(shí)踐探索——來自福州市的典型經(jīng)驗(yàn)

福州市地處東南沿海，是福建省省會(huì)城市。截至2017年底，城市面積1219.37平方公里，城鎮(zhèn)化率69.5%，人口相對(duì)比較集中，漢族人口占全市人口總數(shù)的98.69%。①數(shù)據(jù)來自百度百科“福州”詞條。近年來，福州市按照習(xí)總書記“三個(gè)如何”的要求，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，深化網(wǎng)格化治理工作，打造更精準(zhǔn)化的民生服務(wù)，努力構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理新格局。目前，福州市12個(gè)縣（市）區(qū)、高新區(qū)、173個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、2660個(gè)村（社區(qū)）綜治中心已全部掛牌成立。②相關(guān)數(shù)據(jù)和材料，均為作者在調(diào)研過程中有關(guān)部門提供和訪談所得。網(wǎng)格化治理服務(wù)管理正不斷深入到市民的生活中。

（一）建立“9+X”社會(huì)治安防控體系

“9+X”模式是國家發(fā)布的社會(huì)治安基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?！?”是綜治組織及綜合業(yè)務(wù)、實(shí)有人口、特殊人群、重點(diǎn)青少年、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織模塊、社會(huì)治安管理、矛盾糾紛排查化解、鐵路護(hù)路、校園及周邊安全等九大基礎(chǔ)子模塊，即九大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫采用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)接口，可以實(shí)現(xiàn)各地間的信息交互。“X”是各個(gè)省市自治區(qū)基于地方特色和實(shí)際情況建設(shè)的功能模塊。福州市在健全完善綜治“9+X”內(nèi)容的基礎(chǔ)上，全力推進(jìn)行職能部門和民生服務(wù)部門進(jìn)網(wǎng)入格，將各類執(zhí)法監(jiān)管、公共服務(wù)、民生保障以及居民辦理的事務(wù)逐步接入網(wǎng)格平臺(tái)，形成網(wǎng)格化+社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)公安、綜治、環(huán)保、消防等部門業(yè)務(wù)的全市統(tǒng)一調(diào)用。安全監(jiān)察入格后，建立覆蓋全面、責(zé)任到人、監(jiān)管到位的安全生產(chǎn)網(wǎng)格，推動(dòng)安全生產(chǎn)政務(wù)、許可資質(zhì)、事故調(diào)查處理的資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提升各高危行業(yè)的安全監(jiān)管監(jiān)察水平。消防安全入格后，建立“網(wǎng)格人員巡查隱患、鎮(zhèn)街政府督促整改、職能部門依法查處”的監(jiān)督管理體系，對(duì)小、散、遠(yuǎn)區(qū)域的火災(zāi)隱患排查，尤其是“三合一”場(chǎng)所的隱患排查整治起到明顯作用。網(wǎng)格化+社會(huì)治理體系不僅保障了社會(huì)秩序穩(wěn)定，而且構(gòu)建了城市綜合管理格局，能有效破解阻礙城市發(fā)展的各項(xiàng)社會(huì)治理頑疾，也為優(yōu)化基層社會(huì)治理開創(chuàng)新思路。同時(shí)，提升城市管理與服務(wù)的效能，適應(yīng)民眾多樣化與多元化的個(gè)性需求，達(dá)到既穩(wěn)定社會(huì)秩序又提升市民安全感的目的。

（二）搭建智能規(guī)范的網(wǎng)格平臺(tái)

福州市優(yōu)化整合各類服務(wù)治理資源，突出數(shù)據(jù)匯聚共享和分析應(yīng)用，建成統(tǒng)一的四級(jí)貫穿使用的網(wǎng)格化綜合指揮平臺(tái)。一是編織網(wǎng)格“一張圖”。在全市時(shí)空地理信息“一張圖”的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，重新劃分為以社區(qū)（村）、單位為底層的基層網(wǎng)格和上層的部門網(wǎng)格。目前，全市基層網(wǎng)格3039個(gè)，部門網(wǎng)格40215個(gè)。③數(shù)據(jù)由作者調(diào)研過程中有關(guān)部門提供。二是推動(dòng)多網(wǎng)融合。一方面整合各部門政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)“智網(wǎng)工程”，開放接入三大電信運(yùn)營商線路，構(gòu)建安全、自主、可控的網(wǎng)絡(luò)支撐體系。另一方面整合各部門自建的管理信息系統(tǒng)，推動(dòng)系統(tǒng)平臺(tái)互聯(lián)互通，構(gòu)建多網(wǎng)合一、多系統(tǒng)互聯(lián)互通的網(wǎng)格化應(yīng)用體系。三是不斷強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)。根據(jù)各部門業(yè)務(wù)職能，梳理部門網(wǎng)格服務(wù)治理事項(xiàng)，按照“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”扁平化要求再造網(wǎng)格服務(wù)治理工作流程，重新制定部門網(wǎng)格指揮手冊(cè)，明確部門網(wǎng)格事項(xiàng)處置邊界、處置時(shí)間和處置要求，構(gòu)建部門網(wǎng)格從信息采集、分發(fā)處置到監(jiān)督考核全鏈條閉環(huán)式工作模式，壓實(shí)部門網(wǎng)格工作責(zé)任，提升部門網(wǎng)格服務(wù)治理水平。四是突出數(shù)據(jù)應(yīng)用。依托全市政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的人口、法人、地理空間等五大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和信用、環(huán)境、城管等十余個(gè)專題數(shù)據(jù)庫，搭建綜治“9+X”專題庫。網(wǎng)格基礎(chǔ)數(shù)據(jù)直接從大數(shù)據(jù)平臺(tái)中調(diào)取，缺項(xiàng)部分由網(wǎng)格員補(bǔ)充采集。推行“出門一把抓，回來再分家”的網(wǎng)格數(shù)據(jù)采集模式，網(wǎng)格員采集數(shù)據(jù)與部門網(wǎng)格處置數(shù)據(jù)歸集到各專題庫，并落到網(wǎng)格“一張圖”上，確保網(wǎng)格數(shù)據(jù)來源的可靠性和唯一性，為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格服務(wù)精細(xì)化、管理精準(zhǔn)化和開展預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防提供數(shù)據(jù)支撐。

（三）打造特色各異的“網(wǎng)格化+應(yīng)用”

福州市下轄的12個(gè)縣（市）區(qū)存在較大的地域差異，推進(jìn)四級(jí)網(wǎng)格化平臺(tái)的部署應(yīng)用注重因地制宜和科學(xué)籌劃。一是堅(jiān)持試點(diǎn)先行。福州市鼓樓區(qū)為網(wǎng)格化治理試點(diǎn)先行區(qū)，率先形成特色鮮明的“片長制”網(wǎng)格化治理模式?！捌L制”指的是網(wǎng)格人員配備“3+X”機(jī)制，“3”是指由街鎮(zhèn)主官擔(dān)任的片長、社區(qū)主任擔(dān)任的分片長和專職網(wǎng)格員，“X”是指部門網(wǎng)格員、社區(qū)黨員、志愿者和群眾等組成服務(wù)團(tuán)隊(duì)。目前，鼓樓區(qū)10個(gè)街（鎮(zhèn)）劃分責(zé)任網(wǎng)格140個(gè)，梳理17個(gè)部門185項(xiàng)網(wǎng)格事項(xiàng)，按“一格3員”配備420名專職網(wǎng)格員，網(wǎng)格員每日采集事項(xiàng)近5000余條，結(jié)案率達(dá)95%以上，網(wǎng)格服務(wù)治理成效顯著。④相關(guān)數(shù)據(jù)和材料為作者在調(diào)研過程中有關(guān)部門提供和訪談所得。二是創(chuàng)新網(wǎng)格服務(wù)。依托網(wǎng)格化平臺(tái)搭建社區(qū)政務(wù)服務(wù)綜合受理系統(tǒng)，按全流程網(wǎng)上辦理的方式，制定事項(xiàng)辦理標(biāo)準(zhǔn)化流程和辦事指南，梳理下沉涉及民政、人社、衛(wèi)計(jì)、殘聯(lián)等10余個(gè)部門100余項(xiàng)社區(qū)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，在全市100多個(gè)重點(diǎn)社區(qū)（村）部署建設(shè)政務(wù)服務(wù)綜合受理窗口，推動(dòng)專業(yè)服務(wù)窗口向綜合服務(wù)窗口轉(zhuǎn)變，推行“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分工辦理”和“就近辦理、全城通辦”政務(wù)服務(wù)新模式。同時(shí)，網(wǎng)格員日常入戶走訪，進(jìn)行政務(wù)服務(wù)個(gè)性化精準(zhǔn)推送，為群眾提供多渠道、無差別、全業(yè)務(wù)、全過程的便捷服務(wù)，讓群眾不跑腿成為常態(tài)。三是激發(fā)群眾參與。依托網(wǎng)格化平臺(tái)研發(fā)并面向社會(huì)開放“e福州”平安管家APP，推出各項(xiàng)便民功能，通過制定群防群治積分獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，廣泛吸納民眾注冊(cè)報(bào)名。目前，全市平安管家注冊(cè)用戶110余萬人，占全市實(shí)有人口七分之一。四是實(shí)現(xiàn)可視化指揮。依托“雪亮工程”，新建和整合各類視頻資源，搭建公共安全視頻聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用共享平臺(tái)，與網(wǎng)格化平臺(tái)互聯(lián)互通，利用四級(jí)穿透的網(wǎng)格化平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)各級(jí)網(wǎng)格化指揮中心通過共享視頻平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格內(nèi)各類案件可視化指揮調(diào)度。此外，網(wǎng)格化平臺(tái)還可對(duì)接無人機(jī)圖像采集視頻系統(tǒng)，部分視頻探頭盲區(qū)視情可調(diào)動(dòng)無人機(jī)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)圖像采集。五是形成各地特色。鼓樓區(qū)軍門社區(qū)、長樂區(qū)百戶村等依托社區(qū)“135”、農(nóng)村“168”黨建工作，將黨支部、黨小組建在網(wǎng)格上，推行以社區(qū)（村）黨總支、網(wǎng)格支部為主體、黨員個(gè)人為前端的網(wǎng)格黨建模式。各地還積極探索網(wǎng)格化+重點(diǎn)行業(yè)安全監(jiān)管、網(wǎng)格化+智慧小區(qū)建設(shè)、網(wǎng)格化+“齊看家”視頻應(yīng)用等特色作法。

福州市始終堅(jiān)持“互聯(lián)網(wǎng)+治理”，依托市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)貫穿使用的網(wǎng)格化治理綜合服務(wù)平臺(tái)加強(qiáng)城市綜合管理，整合各方管理服務(wù)資源，嚴(yán)格按照“平臺(tái)上移、服務(wù)下沉、一個(gè)城市、一套網(wǎng)格”的市域網(wǎng)格化綜合治理建設(shè)管理格局，筑網(wǎng)搭臺(tái)，無縫拼接全市基層網(wǎng)格和部門網(wǎng)格，形成全市無縫覆蓋的統(tǒng)一網(wǎng)格體系，著力打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局，為提升城市綜合管理效能提供基礎(chǔ)和保障。

四、市域網(wǎng)格化治理面臨的挑戰(zhàn)和問題歸因

經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，福州市域網(wǎng)格化治理取得了諸多顯著成效。然而，由于還處在摸索的初創(chuàng)時(shí)期，不可避免地面臨一系列困難與挑戰(zhàn)。

（一）網(wǎng)格化治理應(yīng)對(duì)社會(huì)活力與治理目標(biāo)之間的挑戰(zhàn)

福州市所建設(shè)的是市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)網(wǎng)格化治理綜合服務(wù)平臺(tái)。雖然這種自上而下的管理方式加強(qiáng)了城市網(wǎng)格化綜合管理的效能，整合了各方管理服務(wù)資源，但也制約了管理系統(tǒng)的靈活性、基層網(wǎng)格處置事務(wù)的個(gè)性化和組織結(jié)構(gòu)的機(jī)動(dòng)性。[10]此外，按單位劃分方式是否會(huì)影響社會(huì)發(fā)展的多元化也有待進(jìn)一步考證。

社會(huì)生長空間受到網(wǎng)格化治理潛在壓縮的可能性體現(xiàn)為：網(wǎng)格化治理可能阻礙社會(huì)組織質(zhì)量的提高和規(guī)模的壯大。目前我國社會(huì)組織良莠不齊，再加上受行政干預(yù)影響較大，自主能力十分薄弱。我國的網(wǎng)格化治理強(qiáng)調(diào)管控能力，可能會(huì)弱化社會(huì)組織的獨(dú)立性，強(qiáng)化行政管控力度，與激發(fā)多元主體參與社會(huì)治理的目標(biāo)背道而馳。網(wǎng)格化治理的初始目標(biāo)是“維穩(wěn)”，其具體實(shí)施均由各地方政府的政法部門牽頭管理，這就會(huì)造成網(wǎng)格化治理的大部分工作和考核指標(biāo)與維穩(wěn)工作掛鉤。這種重“維穩(wěn)”輕社會(huì)與共建共治共享的社會(huì)治理新格局目標(biāo)有所偏離。

（二）網(wǎng)格化治理官僚化的挑戰(zhàn)

福州市的網(wǎng)格層級(jí)按照行政體系進(jìn)行劃分，基層網(wǎng)格的工作部署和任務(wù)均通過信息系統(tǒng)逐級(jí)分解和指派，處理事務(wù)的成果接受上級(jí)監(jiān)督和考核。[11]基層網(wǎng)格易出現(xiàn)權(quán)力和職責(zé)相分離現(xiàn)象，需要承接上級(jí)繁重工作任務(wù)，在無限責(zé)任和有限職責(zé)中被動(dòng)履職，自治作用得不到有效發(fā)揮。福州市所建立的“區(qū)、街道、社區(qū)”三級(jí)監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，以定期系統(tǒng)抽查、現(xiàn)場(chǎng)督察等形式開展監(jiān)督和指導(dǎo)工作，其管理效能與傳統(tǒng)城市管理相比得到極大的提升。在依托網(wǎng)格化綜合指揮平臺(tái)的信息系統(tǒng)的支持下，網(wǎng)格化治理體系加速了城市管理效能和資源整合，也催化了管理行政化的步伐。

網(wǎng)格化治理體系建設(shè)需不斷增加成本投入，如各層級(jí)網(wǎng)格服務(wù)治理平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、系統(tǒng)升級(jí)與更新?lián)Q代等“硬件”費(fèi)用，人員招聘、培訓(xùn)等“軟件”費(fèi)用，網(wǎng)格工作人員日常管理事務(wù)的費(fèi)用支出、前后期建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用等。由此可見，其后期行政成本將會(huì)不斷增加。城市快速發(fā)展既要求城市管理服務(wù)效能不斷提升，又追求投資成本精簡化，行政化的網(wǎng)格化治理體系呈現(xiàn)出管理費(fèi)不斷增長的發(fā)展趨勢(shì)，現(xiàn)已成為一個(gè)重大矛盾。

（三）民眾參與度不高，尚未形成社會(huì)治理多元化格局

福州市網(wǎng)格化治理模式推廣較慢，部分區(qū)域的網(wǎng)格內(nèi)居民對(duì)該模式接觸少、認(rèn)識(shí)程度也不夠，參與度不高。主要有兩方面原因：一是網(wǎng)格管理人員宣傳力度不夠，相關(guān)政策推廣不到位，民眾獲悉政策渠道和方法不夠多元化。二是網(wǎng)格內(nèi)居民參與意識(shí)不強(qiáng)，相關(guān)代表例會(huì)參與度不高。因信息采集可能會(huì)涉及個(gè)人隱私問題而存在抵觸心理，個(gè)別居民不愿參與到網(wǎng)格管理中。[12]

網(wǎng)格化治理作為基層政權(quán)下沉的一種方式，隨著應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，其基層網(wǎng)格開始承接更多的權(quán)力下沉服務(wù)，容易出現(xiàn)責(zé)任泛化現(xiàn)象，引發(fā)行政權(quán)力的缺位和越位。其管理功能的擴(kuò)展，易造成民眾和社會(huì)組織單向接受和服從行政行為，多元主體參與共治的話語權(quán)和積極性被極大削弱，難以形成網(wǎng)格管理人員、民眾和社會(huì)組織等主體互動(dòng)、互信、互惠的良性局面，無法有效解決社會(huì)力量參與管理的問題，最終制約網(wǎng)格自身管理能力的提升。

（四）基層網(wǎng)格信息化建設(shè)滯后，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象

福州市一些基層社區(qū)信息化水平已不能滿足網(wǎng)格化治理需求。網(wǎng)格內(nèi)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)不完善，導(dǎo)致現(xiàn)有的信息化水平無法滿足現(xiàn)代化社會(huì)治理要求?，F(xiàn)有負(fù)責(zé)網(wǎng)格化治理信息系統(tǒng)建設(shè)與日常維護(hù)專業(yè)人員偏少，一些網(wǎng)格員在網(wǎng)格化治理過程中囿于傳統(tǒng)管理方式，依舊用口口相傳和筆記方式記錄，“不想學(xué)”和“學(xué)不會(huì)”成為網(wǎng)格化信息治理平臺(tái)應(yīng)用和普及度不高的主要緣由，導(dǎo)致網(wǎng)格內(nèi)居民反映的問題不能夠及時(shí)被處置。[13]

此外，受各種原因限制，部門數(shù)據(jù)和系統(tǒng)存在相關(guān)信息不貫通、網(wǎng)格員重復(fù)工作的情況，致使數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。各治理主體間存在信息資源壁壘，或?qū)?nèi)部掌握或采集的數(shù)據(jù)獨(dú)自占有、不愿分享，導(dǎo)致信息共享不足。數(shù)據(jù)私有化造成人力資源的浪費(fèi)和潛在風(fēng)險(xiǎn)的增加，信息共享意識(shí)的薄弱導(dǎo)致有效資源利用率低下，不利于網(wǎng)格化治理的良性發(fā)展。

五、優(yōu)化市域網(wǎng)格化治理的對(duì)策建議

（一）開展系統(tǒng)整治與綜合施策，匡正社會(huì)治理目標(biāo)

黨的十九大報(bào)告提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這就需要運(yùn)用系統(tǒng)整治的思維來釋放社會(huì)活力。現(xiàn)階段我國政府管理越位現(xiàn)象較為普遍，而缺位問題通常被忽視。在公共服務(wù)供給與資源分配等領(lǐng)域，這種現(xiàn)象更為普遍。這就需要政府強(qiáng)化對(duì)社會(huì)與市場(chǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，為激發(fā)社會(huì)活力提供有效保障。

同時(shí)，善用綜合施策來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)。綜合施策涉及“強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題”[14]。對(duì)網(wǎng)格化治理而言，要運(yùn)用綜合施策的手段來確保社會(huì)的穩(wěn)定和強(qiáng)化公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)職能，激發(fā)更多群體參與到網(wǎng)格化治理過程中，而不是被孤立開來，被動(dòng)的成為被管理者。

（二）糾正網(wǎng)格弱化行政化傾向，推行管理權(quán)力多維度運(yùn)行

社會(huì)治理理論強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)社會(huì)治理，為避免權(quán)力異化，弱化行政化傾向，必須推行權(quán)力多維度運(yùn)行。福州市正處于網(wǎng)格化治理發(fā)展與完善階段，政府部門作為網(wǎng)格管理的上級(jí)單位，其發(fā)展仍面臨著諸多不確定因素。為快速發(fā)展及優(yōu)化管理，常利用原有政府行政框架去快速整合需求，簡單地用行政區(qū)進(jìn)行平行網(wǎng)格劃分或依照行政化的層級(jí)進(jìn)行網(wǎng)格劃分與管理。這雖然提升了政府把控各層級(jí)網(wǎng)格的行政效能，也延伸了政府對(duì)社會(huì)管理的觸角，卻沒能減少網(wǎng)格管理間的管理層級(jí)，反而加劇行政組織籠雜化和行政關(guān)系復(fù)雜化。鑒于此，網(wǎng)格化治理體系要革新以科層組織推行建設(shè)的發(fā)展思路，做實(shí)服務(wù)下沉的宗旨，從管控思維向服務(wù)思維轉(zhuǎn)變，推進(jìn)網(wǎng)格化治理組織框架的扁平化。福州市需結(jié)合政府職能改革的步伐，綜合考慮地域人口結(jié)構(gòu)差異、城區(qū)管理生態(tài)特征等因素，對(duì)現(xiàn)有網(wǎng)格進(jìn)行優(yōu)化整合。如進(jìn)行商住核心區(qū)的網(wǎng)格分類集成化劃分，便于政府依托大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行精細(xì)化管理流程的再造和升級(jí)，有針對(duì)性及差異化地設(shè)置監(jiān)督和考核，真正實(shí)現(xiàn)將行政權(quán)力下沉至基層網(wǎng)格發(fā)展建設(shè)中。

福州市網(wǎng)格化治理體系的權(quán)力運(yùn)行是“自上而下”式。網(wǎng)格化治理實(shí)踐出現(xiàn)兩種常態(tài)：一是政府職能部門作為上層網(wǎng)格對(duì)基層網(wǎng)格具有強(qiáng)勁的指揮和監(jiān)督效能，這是一種縱向的權(quán)力雙向化的內(nèi)循環(huán)；二是基層網(wǎng)格與多元主體之間微弱的橫向互動(dòng)，即網(wǎng)格內(nèi)的民眾、非政府組織通過網(wǎng)格化治理體系與政府進(jìn)行權(quán)力互動(dòng)。改變這兩種常態(tài)權(quán)力運(yùn)行模式是未來網(wǎng)格化治理得以提升管理效能的關(guān)鍵。[15]權(quán)力的縱向流動(dòng)需要管理權(quán)限下沉，政府把控著公共行政事務(wù)主導(dǎo)地位的同時(shí)需要有縱向到底的魄力，給予具體工作事務(wù)執(zhí)行者更多的權(quán)限，凸顯民眾和非政府組織參與社會(huì)服務(wù)的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在基層網(wǎng)格與多元主體之間微弱的互動(dòng)上，政府基層網(wǎng)格組織需要落實(shí)好定位，從主導(dǎo)者向引導(dǎo)者過渡。原有的基層網(wǎng)格組織與民眾和非政府組織之間的互動(dòng)多半為單一形式，需要盡快向多方聯(lián)動(dòng)與制衡方式轉(zhuǎn)變。政府要有效引導(dǎo)非政府組織有序、合法、合規(guī)地參與網(wǎng)格化治理。權(quán)利的多維度運(yùn)行有助于使政府、民眾、非政府組織能在網(wǎng)格化治理體系的框架上合理行使各自權(quán)利，推進(jìn)多元主體之間的良性互動(dòng)，優(yōu)化管理體系，推動(dòng)社會(huì)共治格局的形成。

（三）引導(dǎo)多元主體聯(lián)動(dòng)助推共治格局，強(qiáng)化各層級(jí)網(wǎng)格自治能力

多元主體參與是社會(huì)治理中的重要內(nèi)容，能最大限度協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，從而優(yōu)化社會(huì)治理，增強(qiáng)政府威信。在處理復(fù)雜管理問題上，單一主體向多元主體共治已經(jīng)成為今后發(fā)展的共識(shí)，要清醒地意識(shí)到，融合政府行政權(quán)力、社會(huì)組織自治能力、市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)功能等多方力量，既是政府職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，又是社會(huì)自我權(quán)益強(qiáng)化和資本要素激發(fā)參與治理的需求。[16]現(xiàn)代化公共治理應(yīng)適當(dāng)弱化行政權(quán)力，強(qiáng)化公民權(quán)利。多元主體因需求重疊，參與社會(huì)共治的迫切需要，倒逼政府著力去實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。政府要完善社會(huì)力量參與社會(huì)治理的法制保障，制定多元主體共治章程和相關(guān)工作互動(dòng)制度，明確各主體參與社會(huì)治理過程中的權(quán)利和義務(wù)。以此鼓勵(lì)網(wǎng)格內(nèi)居民積極參與社會(huì)組織的工作和服務(wù)，借助社會(huì)組織有序參與網(wǎng)格內(nèi)治理工作，實(shí)現(xiàn)自我權(quán)益的保障和自治能力的提升。同時(shí)，建立多元化主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，篩選具備一定資質(zhì)和條件的社會(huì)組織參與到管理團(tuán)隊(duì)中，便于今后的指揮和監(jiān)督。

當(dāng)前福州市的基層網(wǎng)格化治理在居民生活中存在感較為薄弱，有必要以“線上”與“線下”結(jié)合形式對(duì)本級(jí)網(wǎng)格化治理進(jìn)行宣傳。民眾只有先意識(shí)到網(wǎng)格化治理的重要性，才能激發(fā)網(wǎng)格內(nèi)民眾參與網(wǎng)格管理的熱情，從而營造良好的網(wǎng)格化治理服務(wù)氛圍。開展與本級(jí)相關(guān)的網(wǎng)格化治理執(zhí)行手冊(cè)知識(shí)宣傳活動(dòng)，在民眾關(guān)注度高的區(qū)域增設(shè)宣傳欄、播放宣傳視頻等方式加強(qiáng)宣傳力度。在進(jìn)行政策宣傳和資料采集時(shí)，規(guī)范地推廣網(wǎng)格化治理知識(shí)和參與管理的渠道與方法，提高居民網(wǎng)格化治理相關(guān)知識(shí)的普及度，讓居民了解解決問題的方法和渠道。明確網(wǎng)格內(nèi)管理員、負(fù)責(zé)人各自的網(wǎng)格區(qū)域、工作內(nèi)容和管理服務(wù)范圍，提升網(wǎng)格管理工作透明度。同時(shí)，各層級(jí)網(wǎng)格要充分利用本級(jí)網(wǎng)格內(nèi)數(shù)據(jù)化優(yōu)勢(shì)，借助網(wǎng)格化綜合管理平臺(tái)和文體活動(dòng)中心，加強(qiáng)與網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)組織的合作交流，提升網(wǎng)格內(nèi)民眾生活的便捷度。

（四）發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理信息服務(wù)平臺(tái)效能，打破數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象

現(xiàn)代化信息技術(shù)能夠有效改善社會(huì)治理服務(wù)質(zhì)量。依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)、通信技術(shù)、控制技術(shù)，推進(jìn)信息扁平化管理，充分調(diào)動(dòng)多元主體通力合作采集的數(shù)據(jù)信息，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)下沉和基礎(chǔ)信息的全覆蓋。搭建網(wǎng)絡(luò)治理信息服務(wù)平臺(tái)，聯(lián)結(jié)各層級(jí)的網(wǎng)格化信息系統(tǒng)，設(shè)立綜合性服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中心，配備專業(yè)化網(wǎng)格管理人員，收集本層級(jí)各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)，進(jìn)行兼并整合，融匯至“云服務(wù)”平臺(tái)，真正打破內(nèi)部信息壁壘，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)間的信息聯(lián)動(dòng)和共享，形成深度融合、高度共享的多元協(xié)同治理新格局。由此，建立起便捷的信息直通車渠道，將多元主體緊密連接起來，解決網(wǎng)格內(nèi)各方知情權(quán)問題，滿足現(xiàn)代化社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)要求。

六、總結(jié)與討論

在現(xiàn)代化社會(huì)治理全面推進(jìn)的背景下，網(wǎng)格化治理也順應(yīng)時(shí)代變遷做出整合和優(yōu)化，向現(xiàn)代化、多元化、專業(yè)化的方向邁進(jìn)。福州市網(wǎng)格化治理在長時(shí)間的摸索和實(shí)踐中取得了較好的成效，形成了一套地方特色的治理模式。然而，這種治理模式在發(fā)展過程中還存在需改進(jìn)之處。多元主體參與度不高、人才隊(duì)伍專業(yè)化程度薄弱、社會(huì)活力不強(qiáng)等問題制約治理模式的優(yōu)化和發(fā)展。要提升網(wǎng)格化治理效果，還要開展系統(tǒng)整治與綜合施策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)糾偏；加強(qiáng)政府、社會(huì)組織、個(gè)人等多元主體參與推動(dòng)共治局面的形成；組建專業(yè)化網(wǎng)格管理人員隊(duì)伍，確保人才權(quán)益的法治保障；發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理信息服務(wù)平臺(tái)效能，打破數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象?，F(xiàn)代化技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用將社會(huì)治理推上了新高度，也給作為社會(huì)治理創(chuàng)新形式的網(wǎng)格化治理帶來了新的挑戰(zhàn)，其探索依然任重道遠(yuǎn)。