王海斌，宋玉營(yíng)

（廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

一、問(wèn)題的提出

從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，村民自治就成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)心關(guān)注的研究話題。在海外，村民自治已經(jīng)成為學(xué)者們研究中國(guó)政治的重要窗口，其中代表性的學(xué)者有歐博文、約翰·詹姆斯·肯尼迪、曼寧等。西方學(xué)者受自帶的濃厚民主情懷影響，他們更多的是以農(nóng)村民主選舉的程序、制度、影響因素和政治效應(yīng)等作為村民自治研究的切入點(diǎn)[1]。歸納起來(lái)，國(guó)外學(xué)者主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣鄉(xiāng)政權(quán)、村民行為的政治心理、績(jī)效分析和制度建設(shè)等五個(gè)維度對(duì)民主選舉進(jìn)行研究[2]。因而，有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是影響村莊村民選舉發(fā)展的關(guān)鍵因素[3]，因?yàn)榭h鄉(xiāng)政權(quán)在實(shí)施作為國(guó)家政策的村莊選舉時(shí)存在著選擇性執(zhí)行的情況[4]。但是，從整體上看，農(nóng)村村民的權(quán)力意識(shí)在逐步增強(qiáng)，越來(lái)越多的中國(guó)村民開(kāi)始用權(quán)利話語(yǔ)解釋和挑戰(zhàn)不規(guī)范的選舉[5]。當(dāng)然，也有學(xué)者觀察宗族文化、人口流動(dòng)等因素對(duì)村民自治的影響，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和縣鄉(xiāng)政權(quán)的干預(yù)對(duì)農(nóng)村民主選舉產(chǎn)生的影響比宗族文化和人口流動(dòng)等因素產(chǎn)生的影響要低[6]。國(guó)外學(xué)者雖然從多個(gè)維度對(duì)中國(guó)村民自治進(jìn)行了研究，對(duì)推動(dòng)我國(guó)村民自治提供了一些有益參考。但是總的來(lái)說(shuō)研究面相對(duì)分散，而且不夠系統(tǒng)。

在國(guó)內(nèi)，民主選舉作為“四個(gè)民主”中的重要組成部分，自然也引起國(guó)內(nèi)學(xué)者們的研究興趣。因?yàn)?，村委?huì)的民主選舉是村民自治的起點(diǎn)和關(guān)鍵[7]，也是村民自治的基礎(chǔ)和標(biāo)志[8]。但是，對(duì)民主選舉的研究并未成為國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究村民自治重點(diǎn)，他們更多的是針對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宗教文化、精英群體、法律保障等因素對(duì)村民自治的影響進(jìn)行研究，主要采取實(shí)證調(diào)查或田野調(diào)研的方式進(jìn)行，旨在從宏觀層面掌握村民自治的現(xiàn)狀、困境以及可以選取的改進(jìn)途徑。當(dāng)然，也有學(xué)者專注于民主選舉后的村民自治研究，指出規(guī)范民主選舉的主要對(duì)象應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因?yàn)槠浯嬖诓倏v選舉的問(wèn)題，并提出民主選舉后農(nóng)村需要進(jìn)一步完善民主管理體制和繼續(xù)加強(qiáng)以村民為主體的農(nóng)村自治新秩序的建設(shè)[9]。顯然，基層政府對(duì)村委會(huì)換屆選舉干預(yù)過(guò)多已經(jīng)成為當(dāng)前村委會(huì)選舉中存在的主要問(wèn)題之一[10]。因而，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該順勢(shì)而為，積極主張“加大國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)村干部的國(guó)家化和專業(yè)化”[11]?？梢?jiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)村級(jí)自治行政化所持的態(tài)度并不一致，主要可以劃分為3類觀點(diǎn)和立場(chǎng)：一是極力反對(duì)村民自治行政化；二是主張村干部的國(guó)家化和專業(yè)化；三是構(gòu)建“村民自治——行政”村級(jí)治理的復(fù)合二元結(jié)構(gòu)[12]。

綜上所述，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)西部民族地區(qū)村民自治行政化傾向研究還不夠深入，這也為本研究預(yù)留了較大的拓展空間。因此，本文認(rèn)為通過(guò)A區(qū)126個(gè)行政村換屆選舉對(duì)民族地區(qū)村民自治行政化進(jìn)行分析研究，具有非常鮮明的時(shí)代意義和實(shí)踐意義。

二、現(xiàn)狀分析

1994年民政部下發(fā)的關(guān)于開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知之中首次提到“四個(gè)民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督），民主選舉在村民自治中的分量不言而喻。本文將A區(qū)126個(gè)行政村作為調(diào)查對(duì)象進(jìn)行研究，其總?cè)丝诠灿?0多萬(wàn)，有23個(gè)少數(shù)民族群眾居住，漢族和壯族是A區(qū)的世居民族，其中壯族人口占其總?cè)丝?0%。在2017年村“兩委”換屆選舉期間，采取問(wèn)卷調(diào)查、走訪調(diào)查、面對(duì)面訪談等調(diào)查方法，對(duì)A區(qū)村“兩委”干部的概況統(tǒng)計(jì)分析，掌握了A區(qū)村民自治的主要特征以及行政化傾向的主要表現(xiàn)。

圖1 主要組織者對(duì)村民自治認(rèn)知程度調(diào)查

（一）主要組織者對(duì)村民自治的認(rèn)知程度

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年村“兩委”換屆選舉中共選舉產(chǎn)生村干部760人。為掌握主要組織者對(duì)村民自治的認(rèn)知程度，本文設(shè)計(jì)了“你認(rèn)為政府應(yīng)該在農(nóng)村治理中占主導(dǎo)地位嗎（類別1）”“你認(rèn)為村委會(huì)在實(shí)施農(nóng)村治理中是否發(fā)揮了自主性（類別2）”“村委會(huì)在接受政府工作的同時(shí)能否兼顧好村級(jí)事務(wù)（類別3）”等3個(gè)類別的問(wèn)題，共發(fā)出760份問(wèn)卷，收回703份，其中有效問(wèn)卷為695份，調(diào)查數(shù)據(jù)如圖一所示。有455名村干部認(rèn)為政府應(yīng)該在農(nóng)村治理中占主導(dǎo)地位，占比65.4%；有430名村干部認(rèn)為村委會(huì)在農(nóng)村治理中不能發(fā)揮自主性，占比61.9%；有450名村干部認(rèn)為村委會(huì)在接受政府工作的同時(shí)不能兼顧好村級(jí)事務(wù)，占比64.7%。從數(shù)據(jù)中可以看出，超過(guò)半數(shù)的村干部對(duì)基層政府存在依賴心理，自身對(duì)村民自治主體性認(rèn)識(shí)存在缺失；同樣有超過(guò)半數(shù)的村干部認(rèn)為村委會(huì)在農(nóng)村治理中未發(fā)揮自主性，這個(gè)數(shù)據(jù)進(jìn)一步認(rèn)證了村委會(huì)對(duì)政府的高度依賴性，換句話說(shuō)，正是由于村干部默認(rèn)了政府主導(dǎo)地位，才使村委會(huì)難以在農(nóng)村治理中發(fā)揮自主性。此外，政府過(guò)多的行政事務(wù)安排，已經(jīng)導(dǎo)致村委會(huì)難以兼顧做好村級(jí)事務(wù)。

（二）主要參與者對(duì)村民自治的認(rèn)知傾向

圖2 參與者對(duì)村民自治的認(rèn)知程度

有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民作為社會(huì)中的弱勢(shì)群體，人微言輕，很難影響到政府的任何決策[13]。為此，筆者從126個(gè)行政村選擇了好、中、差3種類型12個(gè)村的180名群眾進(jìn)行面對(duì)面訪談，通過(guò)了解村民對(duì)村委會(huì)換屆選舉的看法，從而掌握村民自治參與意識(shí)的傾向性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有114名群眾認(rèn)為在村委會(huì)換屆選舉中政府和村委會(huì)共同參與，占比63.5%；還有15名群眾認(rèn)為政府全程干預(yù)村委會(huì)換屆選舉，占比8.5%；僅有38名群眾認(rèn)為政府沒(méi)有干預(yù)村委會(huì)選舉工作，占比為21.2%；其他群眾表示對(duì)換屆選舉不關(guān)注或者不知情。從數(shù)據(jù)中看，有93.2%的群眾發(fā)表了自己對(duì)村委會(huì)換屆選舉的看法，表明村民對(duì)換屆選舉的知曉程度較高，民主的概念在一定程度上已經(jīng)滲透到農(nóng)民的意識(shí)中。但是，村民對(duì)村委會(huì)換屆選舉過(guò)程的認(rèn)可程度并不高，認(rèn)知傾向偏向于政府主導(dǎo)而村委會(huì)被動(dòng)參與，村民自治選舉村委會(huì)的參與意識(shí)與參與實(shí)踐并不對(duì)等，意味著民族地區(qū)村民自治過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)參與危機(jī)。

（三）主要表現(xiàn)

1.辦公議事行政化。政府部門(mén)很多時(shí)候是以下達(dá)任務(wù)的方式將那些本該由自身承擔(dān)的工作移交給村委會(huì)，久而久之這種自上而下的任務(wù)分配變成政府與村委會(huì)都默認(rèn)的工作關(guān)系。各級(jí)職能部門(mén)也紛紛效仿政府此類行政行為，把業(yè)務(wù)工作逐級(jí)壓到村級(jí)，將村委會(huì)作為各項(xiàng)工作落實(shí)的“最后一站”，導(dǎo)致村委會(huì)承擔(dān)著大量的創(chuàng)建考核任務(wù)，各種臨時(shí)性工作任務(wù)、考核評(píng)比更是應(yīng)接不暇，造成村委會(huì)辦公議事方式中都帶著濃重的行政色彩。村民自治在其實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生明顯的行政化傾向，與其承擔(dān)著大量不能給村民和社區(qū)帶來(lái)直接受益的事務(wù)有關(guān)[14]。如A區(qū)較多壯族群眾聚居的K村位于三個(gè)地級(jí)市的交界處，交通便利，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，因此經(jīng)常作為迎檢示范點(diǎn)接待各級(jí)各部門(mén)的檢查，經(jīng)常有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)督查，每次督查都會(huì)發(fā)現(xiàn)不同的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后又會(huì)下發(fā)督查通報(bào)，要求限時(shí)做好整改，往往上一次的整改還沒(méi)完成，新的督查事項(xiàng)又下達(dá)了。

2.工作性質(zhì)行政化。民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上往往處于下游水平，與非民族地區(qū)差距較大，因此民族地區(qū)在同樣工作情況下承受著更大壓力。以G村為例，該村是A區(qū)最偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，村中85%是壯族群眾，據(jù)統(tǒng)計(jì)，該村需要參與的上級(jí)事務(wù)有社會(huì)服務(wù)、民政、綜治等5大類共計(jì)34小項(xiàng)，平均每個(gè)村干部要負(fù)責(zé)上級(jí)事務(wù)達(dá)8項(xiàng)之多。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，這些少數(shù)民族聚居的村莊，習(xí)慣論資排輩，更愿意選出那些年紀(jì)大、在村莊中有威望的“族長(zhǎng)”擔(dān)任村干部，在一定程度上造成村莊的“精英”嚴(yán)重外流。因此，在年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)不科學(xué)的情況下，村干部連完成上級(jí)政府交辦的事項(xiàng)都顯得“心有余而力不足”，要想讓村干部帶領(lǐng)村民通過(guò)自治實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是基本上不可能的。

3.督查考核行政化。民族地區(qū)村委會(huì)的工作較多是來(lái)自于政府的安排和部署，長(zhǎng)此以往，容易導(dǎo)致村委會(huì)離開(kāi)了政府的指揮就不知道如何開(kāi)展工作，甚至有時(shí)連組織村內(nèi)群眾開(kāi)展村級(jí)事務(wù)都需要政府牽頭，原本村委會(huì)可以自行決定的事務(wù)有時(shí)也受慣性思維的影響要征求得到政府的批準(zhǔn)和認(rèn)可。A區(qū)中基本上每個(gè)行政村臺(tái)賬都有黨建檢查、精準(zhǔn)脫貧、生態(tài)鄉(xiāng)村等資料6類98盒。部分上級(jí)部門(mén)臺(tái)賬資料檢查存在片面追求“規(guī)范化”的現(xiàn)象，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械化，村干部為迎接檢查而加班加點(diǎn)“造材料”“造臺(tái)賬”的情況經(jīng)常發(fā)生，村民自治職能已被行政工作所覆蓋。

三、存在的主要問(wèn)題及原因分析

（一）基層政府行政嵌入過(guò)度

圖3 A區(qū)近三屆村干部年齡結(jié)構(gòu)圖（單位：10%）

在民族地區(qū)村委會(huì)換屆選舉過(guò)程中，上級(jí)政府參與村干部選舉過(guò)程已成為一種普遍的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)政府直接指定村干部候選人或者通過(guò)要求上報(bào)村干部候選人名單對(duì)人選進(jìn)行調(diào)整的情況。從選舉機(jī)構(gòu)的設(shè)置到選舉過(guò)程的組織、候選人的資格審查，再到對(duì)違法行為的處罰和對(duì)當(dāng)選村委會(huì)成員監(jiān)督罷免權(quán)的規(guī)定，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民選舉行政控制傾向[15]。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，每次村委會(huì)換屆前，A區(qū)組織部門(mén)都會(huì)下發(fā)相應(yīng)的換屆選舉實(shí)施方案，要求改善年齡結(jié)構(gòu)，以35—50歲為主體，注重用好年富力強(qiáng)的50歲以上的農(nóng)村優(yōu)秀人才；要求提高文化程度，高中（中專）及以上學(xué)歷的村干部比例要穩(wěn)步提高；對(duì)多民族村民居住的村應(yīng)有人數(shù)較少的民族的成員。為此，本文還專門(mén)對(duì)2011年到2017年近3次村委會(huì)換屆選舉班子結(jié)構(gòu)進(jìn)行了對(duì)比分析，以更加直觀反應(yīng)政府行政行為嵌入村委會(huì)選舉后帶來(lái)的變化。當(dāng)然，期間A區(qū)村干部總?cè)藬?shù)均維持在750至760人之間，其人數(shù)變化對(duì)數(shù)據(jù)分析對(duì)比影響較少，可以忽略，為方便統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，將3屆村干部人數(shù)取平均數(shù)755人。在調(diào)查過(guò)程發(fā)現(xiàn)，2011年換屆選舉后（如圖三所示），30歲以下有30人，占比4%；30至45歲有220人，占比29.4%；45歲以上有499人，占比66.6%；2014年的數(shù)據(jù)是6.5%、34.2%和59.3%；2017年的數(shù)據(jù)分別是8%、40.7%和51.3%。從這3組數(shù)據(jù)可以看出，近三屆村委會(huì)換屆選舉后，村干部平均年齡逐年下降，中青年村干部數(shù)量不斷增加。當(dāng)然，政府還關(guān)心村干部的文化程度發(fā)生的改變（如圖四所示），有一組數(shù)據(jù)變化比較明顯，就是初中及以下學(xué)歷的村干部占比明顯下降，獲得中專（高中）及以上學(xué)歷的村干部數(shù)量也逐年增加，證明政府對(duì)村干部年齡和文化結(jié)構(gòu)的調(diào)整取得了明顯的成效因而，每次村委會(huì)換屆選舉看似是引領(lǐng)村民自治的新開(kāi)始，但實(shí)際上只不過(guò)是政府行政主導(dǎo)的再次延續(xù)。

圖4 A區(qū)近三屆村干部文化結(jié)構(gòu)圖（單位：10%）

（二）法律法規(guī)和制度的缺位

當(dāng)前，憲法和《村組法》對(duì)村委會(huì)性質(zhì)作了明確界定，各地也結(jié)合自身實(shí)際制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，但是這些既有的制度辦法總體規(guī)定過(guò)于原則，主要是強(qiáng)調(diào)組織建設(shè)。村委會(huì)選舉的程序性不規(guī)范容易導(dǎo)致“賄選”現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時(shí)《村組法》沒(méi)有明確的規(guī)定，容易造成賄選事實(shí)認(rèn)定難，處理難[16]。2017年村“兩委”換屆選舉期間，A區(qū)共收到來(lái)自群眾的舉報(bào)54件，50%以上的舉報(bào)件涉及選舉程序不合法或者賄選。法律法規(guī)具有一定模糊性，則容易給基層政府靈活處理村民自治問(wèn)題創(chuàng)造了空間，這必定削弱了法律法規(guī)本該給村民自治提供的保障。

（三）村民自治的民眾參與度較低

據(jù)統(tǒng)計(jì)，A區(qū)平均參選率為65%，參選率最低的村僅為53%，證明村民對(duì)選舉的參與意識(shí)較低。有學(xué)者指出，有些離集鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村莊，由于村民對(duì)投票選舉較為淡漠，投票時(shí)到主會(huì)場(chǎng)投票的人不到總數(shù)的一半。為了保證選舉的有效性，往往需要設(shè)立流動(dòng)票箱，到各家各戶去收票。這在一定程度上削弱了投票的保密性，影響了村民的自治選擇[17]。但是通過(guò)調(diào)研，本文發(fā)現(xiàn)設(shè)置流動(dòng)票箱已經(jīng)成為發(fā)動(dòng)村民投票的主要形式，主會(huì)場(chǎng)的投票人數(shù)甚至達(dá)不到法定選民數(shù)的三分之一，這也容易引起其他村民的不滿情緒，很多換屆選舉期間的群眾上訪事件都是因此而引起的。

四、避免行政化的具體措施

（一）基層政府從管理主導(dǎo)向服務(wù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變

一是在民族地區(qū)換屆選舉和處理其他重大村級(jí)事務(wù)過(guò)程中，政府要主動(dòng)避免行政指令式的參與模式，更多從公共服務(wù)供給上為農(nóng)村提供支持。二是要重塑村民自治在農(nóng)村社會(huì)治理中的權(quán)威，掃清村民自治的外部障礙?；鶎诱畱?yīng)該扮演村民自治“護(hù)航員”的角色，要深刻意識(shí)到國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的“定海神針”在農(nóng)村，要主動(dòng)掃清“宗族勢(shì)力”“黑惡勢(shì)力”為村民自治撐腰。三是要從法律層面和實(shí)踐操作層面遏制賄選。必須要在法律上對(duì)賄選進(jìn)行界定，明確賄選的行為有哪些，對(duì)賄選法律處理程序和措施要有明確規(guī)定，規(guī)范相關(guān)部門(mén)聯(lián)合打擊賄選行為的法律機(jī)制。

（二）實(shí)施村民自治制度化與法治化并軌

一是要厘清基層政府、村委會(huì)和村民三者間的法律關(guān)系。明確基層政府、村委會(huì)和村民三者在村民自治中的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)而明確法律規(guī)定的指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系，明確指導(dǎo)和協(xié)助的內(nèi)容和范圍，明確哪些事項(xiàng)屬于村民自治范圍，壓縮基層政府利用法律法規(guī)模糊性規(guī)定而靈活干預(yù)村民自治的空間。二是構(gòu)建村民自治權(quán)力決策、監(jiān)督和救濟(jì)制度。從制度上明確村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的決策地位，進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度，減少村干部對(duì)村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容和時(shí)間操作的隨意性。三是建立村民自治行政干預(yù)問(wèn)責(zé)制度。在政府干預(yù)村民自治過(guò)程中，村委會(huì)缺少相應(yīng)的司法救濟(jì)制度，這一片法律空白需要彌補(bǔ)。加強(qiáng)村民自治非法干預(yù)的立法工作，明確規(guī)定政府如果將村級(jí)組織納入其下屬機(jī)構(gòu)，必須給予適當(dāng)?shù)木竞吞幜P。

（三）強(qiáng)化村民自治主體意識(shí)并暢通參與途徑

一是要健全村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理各治理主體中的協(xié)調(diào)機(jī)制，并給與村委會(huì)充分的話語(yǔ)權(quán)。在鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)中，要凸顯村委會(huì)的主體地位，最重要的是要明確村民自治中主客體關(guān)系，以發(fā)揮村委會(huì)推動(dòng)村民自治的“主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)”。二是要調(diào)動(dòng)村民參與自治的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，注重解決村民在民主決策和村務(wù)管理等重要環(huán)節(jié)中的參與困難，切實(shí)把村民會(huì)議和村民代表會(huì)議作為決策村級(jí)事務(wù)的核心機(jī)構(gòu)，處理好村委會(huì)與村民會(huì)議、村民代表會(huì)議之間的關(guān)系，并對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的運(yùn)行規(guī)則和決策程序進(jìn)行明確規(guī)定。三是要加大村民自治的參與廣度和深度。在民主決策方面，凡是涉及公共利益、公共事業(yè)必須堅(jiān)持村民“一事一議”制度；在民主管理方面，必須建立“三資”管理制度，充分發(fā)動(dòng)村民形式民主管理權(quán)；在民主監(jiān)督方面，要增強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)的透明度，杜絕村干部暗箱操作。