林希帆，伍嘉儀，戚芷翌，龐文彪

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 廣州 510642）

一、問題的提出

差異性的人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)使原本的粗放式扶貧政策難以繼續(xù)發(fā)揮效力，因而解決貧困問題，需要因地制宜，因戶制宜，因人制宜，因產(chǎn)業(yè)和收入路徑制宜，倘若沒有具體分析，深入群眾，就很難有進(jìn)一步的扶貧效果。所以結(jié)合已有的扶貧效果和新時(shí)期的扶貧狀況，我國將粗放式扶貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)扶貧政策。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的文獻(xiàn)研究可分為理念萌發(fā)、理念明確提出、研究興起和研究大發(fā)展四個(gè)階段，而關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策的最終落實(shí)，要?dú)w結(jié)于2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的頒布，標(biāo)志著我國扶貧工作走向了精細(xì)化、準(zhǔn)確化，實(shí)現(xiàn)了“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變[1]。2017年的兩會(huì)上，“攻堅(jiān)扶貧”再次成為熱點(diǎn)問題，習(xí)主席強(qiáng)調(diào)繼續(xù)落實(shí)“精準(zhǔn)扶貧”政策，要堅(jiān)定不移打贏攻堅(jiān)扶貧戰(zhàn)。

扶貧政策的落到實(shí)處，村干部起著至關(guān)重要的作用。一方面，為了更好地管理村務(wù)，村民行使基層群眾自治制度所賦予的權(quán)利，民主地選擇出符合自己意愿的村干部，因此，村干部肩負(fù)著村民的信任。另一方面，村干部是各項(xiàng)扶貧政策的直接落實(shí)者，是各種扶貧款項(xiàng)的主要經(jīng)手人，擔(dān)負(fù)著黨和國家的信任。因此，村干部同時(shí)背負(fù)著村民和國家的信任，在面對(duì)各項(xiàng)扶貧惠民資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)要公正廉潔，確保資金落實(shí)到位。

然而，在涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域，政府每年都下發(fā)大量的涉農(nóng)惠民專項(xiàng)補(bǔ)助款的同時(shí)，我們也看到了涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域內(nèi)村干部的腐敗案件呈現(xiàn)上升趨勢(shì)[2]。

因此，如何通過目前已經(jīng)通報(bào)的扶貧領(lǐng)域村干部違法犯罪的典型案件中歸納出違法犯罪的特征，從而防止村干部對(duì)扶貧資金的違法使用并加快扶貧資金的精準(zhǔn)落實(shí)，對(duì)確保2020年消除貧困，推進(jìn)中國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有深刻的意義。

本文為了探究這一課題，以全國各省，直轄市的紀(jì)檢監(jiān)察官網(wǎng)通報(bào)的扶貧領(lǐng)域違法犯罪案件為研究對(duì)象，系統(tǒng)地梳理了在2015年1月-2017年6月期間公開通報(bào)的案件，利用實(shí)例數(shù)據(jù)來考察精準(zhǔn)扶貧實(shí)施前后村干部違法犯罪情況特征的聯(lián)系與差異，包括數(shù)量，地區(qū)分布，精準(zhǔn)扶貧后村干部違法犯罪始發(fā)日到查處日的時(shí)長，違法犯罪者的身份分布，違法犯罪手段，平均涉案金額情況等方面的內(nèi)容。

二、我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)施前后村干部腐敗現(xiàn)象的比較研究

（一）數(shù)據(jù)收集

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和政府信息公開制度的完善，同時(shí)考慮調(diào)查的成本和案件本身的典型性，將在各省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)公開通報(bào)的扶貧領(lǐng)域典型違法犯罪案件作為數(shù)據(jù)來源。在查閱各省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地在2015年及2015年后基本都有公開通報(bào)當(dāng)?shù)氐倪`法犯罪案件，但在2015年之前各省紀(jì)檢網(wǎng)幾乎沒有通報(bào)相關(guān)案件，給搜集精準(zhǔn)扶貧前的違法犯罪案件造成了一定的難度。仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，盡管精準(zhǔn)扶貧前的違法犯罪案件不能在當(dāng)年披露，但是各省在2015年也會(huì)披露2015年之前已經(jīng)查處的典型案件的相關(guān)信息，給精準(zhǔn)扶貧前的違法犯罪案件提供了正確的信息來源，所以精準(zhǔn)扶貧前的案件基本源于各省紀(jì)檢網(wǎng)通報(bào)2015年1月1日前發(fā)生的案件。另外發(fā)現(xiàn)各省通報(bào)案件的信息要點(diǎn)不盡一致，給提取指標(biāo)造成一定困難。所以，針對(duì)信息要點(diǎn)不全的案件，再在“中國裁判文書網(wǎng)”輸入案件的當(dāng)事人名稱從而檢索相關(guān)的裁判文書，力求進(jìn)一步完善相關(guān)信息。最終，從全國各省紀(jì)檢委紀(jì)檢網(wǎng)共搜集了1882個(gè)典型案例，結(jié)合“中國裁判文書網(wǎng)”完善相關(guān)信息后，得到719個(gè)有效，其能夠清楚了解到違法犯罪的起始日以區(qū)分精準(zhǔn)扶貧前后的時(shí)點(diǎn)，因此本研究針對(duì)這719個(gè)案件進(jìn)行。在分析過程中，精準(zhǔn)扶貧前后的分界點(diǎn)為違法犯罪起始日2015年1月1日：此前發(fā)生的，歸類為精準(zhǔn)扶貧前；2015年1月1日及其之后發(fā)生的，歸類為精準(zhǔn)扶貧后，與實(shí)際曝光時(shí)間無關(guān)。同時(shí)，為了增加案件之間的可比性和分析的準(zhǔn)確性，在分析具體問題時(shí)，選擇性地將某些信息指標(biāo)為不詳?shù)陌讣蕹ㄈ缭诜治銎骄姘附痤~和地區(qū)之間的關(guān)系時(shí)，將涉案金額不詳?shù)陌讣蕹龋詴?huì)在不同的研究問題中出現(xiàn)案件總數(shù)不一致的現(xiàn)象。

（二）精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)村干部違法犯罪的發(fā)現(xiàn)情況

本文按照中國社會(huì)科學(xué)院2017年發(fā)布的《中國省域競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書》，將全國根據(jù)綜合競(jìng)爭(zhēng)力劃分為東部、中部、東北、西部四個(gè)地區(qū)進(jìn)行考察，并進(jìn)行地區(qū)間的交互統(tǒng)計(jì)：將犯罪時(shí)間劃分為兩個(gè)時(shí)間段：一段是精準(zhǔn)扶貧前（即2015年前），一段是精準(zhǔn)扶貧后（即2015年及往后）。

如表1所示，全國村干部違法犯罪數(shù)量總體情況（包括不詳）：西部最多，高達(dá)869件；東部次之，為419件；中部是389件；東北最少，是205件，不到數(shù)量最多的西部三分之一；而我國各地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力排名依次是東部（58.5），中部（38.5），東北（35，4） 西部（32.5），這表明違法犯罪現(xiàn)象與各地區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力有一定的相關(guān)性，可能的原因是：東部屬于最發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部掌握的資源更多，受到的誘惑更大，犯罪的動(dòng)機(jī)大大增強(qiáng)；而西部屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，犯罪數(shù)量達(dá)到最高，有可能是由于比較落后，村干部出于對(duì)改善生活條件的迫切渴望，以及基層政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致犯罪數(shù)量增加；而中部和東北部的綜合競(jìng)爭(zhēng)力屬于中等水平，相對(duì)來說手上掌握的資金資源、受到的誘惑、生活的壓力都處于中等水平，因此犯罪動(dòng)機(jī)并不是很強(qiáng)烈，犯罪數(shù)量也相對(duì)較少。

表1 精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)村干部違法犯罪的發(fā)現(xiàn)情況

另一方面，隨著扶貧資金的加大投入，村干部的違法犯罪所得也會(huì)提高，從成本收益理論來看，犯罪數(shù)量也應(yīng)有所上升。但從表1的統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧后的犯罪數(shù)量都明顯比精準(zhǔn)扶貧前的少，從側(cè)面反映出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的同時(shí)，也加大了對(duì)扶貧資金的監(jiān)管力度，增加了村干部違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

（三）精準(zhǔn)扶貧后村干部違法犯罪始發(fā)日到查處日的時(shí)長

表2 精準(zhǔn)扶貧前后村干部違法犯罪始發(fā)日到查處日的時(shí)長

如表2所示，從各地區(qū)來看，東部地區(qū)村干部違法犯罪最難被發(fā)現(xiàn)和查處，對(duì)此可能的解釋是，東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r最好，人均收入高，有些村干部可能有經(jīng)濟(jì)能力掩蓋自身違法犯罪的事實(shí)，因而導(dǎo)致其違法犯罪行為難以被發(fā)現(xiàn)和查處，時(shí)間間隔長。

從全國的情況來看，在精準(zhǔn)扶貧前，村干部違法犯罪始發(fā)日到查處日的時(shí)長3.26年，顯然違法犯罪始發(fā)日到查處日的時(shí)長較長，因而對(duì)于村干部違法犯罪難以起到有力的震懾作用。而在精準(zhǔn)扶貧后，村干部違法犯罪始發(fā)日到查處日的時(shí)長已降低到1.09年，說明實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)于揭發(fā)查處村干部違法犯罪行為有一定的成效，查處的效率得到了顯著提高。但犯罪開始時(shí)間或犯罪持續(xù)時(shí)間不詳?shù)那闆r仍居多，其中精準(zhǔn)扶貧后不詳百分比平均達(dá)到了71.68%，可能的原因是調(diào)查不夠深入，或者是未對(duì)犯罪時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)的披露，因此我們建議可深入調(diào)查犯罪時(shí)間，以及加大對(duì)犯罪情況的披露力度。

（四）精準(zhǔn)扶貧前后違法犯罪主體的身份分布情況

從表3看出，在精準(zhǔn)扶貧前后，村黨支部干部和村委會(huì)干部的違法犯罪人數(shù)都遠(yuǎn)大于村會(huì)計(jì)、其他村干部、其他人員?？赡艿脑蛴卸阂皇谴妩h支部干部和村委會(huì)干部是村務(wù)決策的實(shí)權(quán)人物，負(fù)責(zé)落實(shí)扶貧任務(wù)的“頭道工序”、“收尾工序”，而村會(huì)計(jì)、其他村干部、其他人員沒有實(shí)際控制權(quán)。二是村黨支部干部和村委會(huì)干部與貧困群眾直接打交道，工作中出現(xiàn)的違紀(jì)問題易被發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)，因而成為主要違紀(jì)群體。

表3 精準(zhǔn)扶貧前后違法犯罪者的身份分布

（五）精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)關(guān)于團(tuán)伙犯罪的情況

從總體看，無論是否實(shí)施了“精準(zhǔn)扶貧”政策，團(tuán)伙犯罪即村干部“抱團(tuán)”犯罪現(xiàn)象（占比約20%）都少于“個(gè)人”犯罪現(xiàn)象（占比約80%）。出現(xiàn)“團(tuán)伙犯罪”現(xiàn)象也從側(cè)面反映了基層領(lǐng)導(dǎo)部門在監(jiān)督、防止其下屬部門或干部發(fā)生職務(wù)犯罪方面并沒有發(fā)揮多大的作用。

表4 精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)關(guān)于團(tuán)伙犯罪的情況

另外，從成本收益理論來講，團(tuán)伙犯罪牽涉人員廣，被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)高，不利于村干部實(shí)施一系列違法違紀(jì)或犯罪行為，故而抱團(tuán)犯罪現(xiàn)象會(huì)相對(duì)較少一些。

（六）精準(zhǔn)扶貧前后村干部違法犯罪處罰力度與涉案金額的關(guān)系

從表中的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，無論是精準(zhǔn)扶貧前還是后，對(duì)村干部違法犯罪的處罰力度都與平均涉案金額有一定的聯(lián)系，一般平均涉案金額較大的案例，其處罰力度相對(duì)較重。

表5 精準(zhǔn)扶貧前后村干部違法犯罪處罰力度與涉案金額

在精準(zhǔn)扶貧前后，對(duì)于同一處罰的方式，精準(zhǔn)扶貧后的平均涉案金額明顯低于精準(zhǔn)扶貧前的平均涉案金額，同樣反映出精準(zhǔn)扶貧前我國扶貧制度不夠完善，監(jiān)管力度弱，村干部“有機(jī)可乘”，因此精準(zhǔn)扶貧前所統(tǒng)計(jì)的案例其涉案人數(shù)多，平均涉案金額高。

（七）精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)平均涉案金額情況

表6顯示，除了西部在精準(zhǔn)扶貧后的平均涉案金額高于精準(zhǔn)扶貧前的平均涉案金額以外，其他三個(gè)地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧后的平均涉案金額都是小于精準(zhǔn)扶貧前的平均涉案金額，其中中部的涉案金額更是減少了50%以上，表明精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施在一定程度上加大了對(duì)扶貧資金的監(jiān)督和管理力度，遏制了村干部腐敗現(xiàn)象。

表6 精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)平均涉案金額情況

同時(shí)分別對(duì)精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力與平均涉案金額進(jìn)行線性回歸分析，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧前幾乎沒有線性回歸關(guān)系，而精準(zhǔn)扶貧后（如圖1所示），全國四大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力與平均涉案金額近似成反比關(guān)系，由于經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力較差的地區(qū)通常是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)區(qū)域，因而投入的扶貧資金較多，平均涉案金額會(huì)越大。

表7 精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力與平均涉案金額

圖1 精準(zhǔn)扶貧后平均涉案金額與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力回歸分析

（八）精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)村干部違法犯罪手段分析

表8的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，大部分違法犯罪手段（除了違規(guī)收費(fèi)）在精準(zhǔn)扶貧后都有所減少，這主要是和實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策之后違反犯罪案件數(shù)量的減少有關(guān)。除此之外，精準(zhǔn)扶貧前后，騙取冒領(lǐng)和截留挪用這兩種犯罪手段都占了很大的比例，說明這兩種犯罪手段可能是村干部違規(guī)使用扶貧資金中最容易“得逞”的途徑，因此建議有關(guān)部門在監(jiān)督扶貧資金的落實(shí)情況時(shí)，可以重點(diǎn)關(guān)注村干部這兩方面，同時(shí)完善這資金在這兩種途徑中的審批，審核的流程，確保扶貧資金的使用到位。

表8 精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)村干部的違法犯罪手段統(tǒng)計(jì)

（九）精準(zhǔn)扶貧前后村干部的涉案資金用途分析

據(jù)為己有的主要表現(xiàn)形式是涉案人員私分扶貧資金；優(yōu)親厚友主要是通過為不符合條件的親屬申請(qǐng)低保、以親屬的名義申請(qǐng)各項(xiàng)扶貧專項(xiàng)資金等；村務(wù)開支主要是將扶貧資金用于村修路，修繕房間等村務(wù)集體開支上。精準(zhǔn)扶貧前涉案資金的各類用途數(shù)量從大到小排序?yàn)槠渌緭?jù)為己有＞用于村務(wù)開支＞優(yōu)親厚友，而精準(zhǔn)扶貧后的排序?yàn)槠渌緭?jù)為己有＞優(yōu)親厚友＞用于村務(wù)開支。表9的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，優(yōu)親厚友這一用途所占比例增加（從13.87%到16.35%），可能的原因是：在精準(zhǔn)扶貧更為細(xì)致的瞄準(zhǔn)方式和幫扶方式下，村干部更傾向于將自己的親朋好友識(shí)別為貧困戶，為村干部優(yōu)親厚友提供了可乘之機(jī)。

表9 精準(zhǔn)扶貧前后各地區(qū)村干部的涉案資金用途統(tǒng)計(jì)

三、研究結(jié)論

如何不讓扶貧工作的“最后一公里”成“貪腐重災(zāi)區(qū)”，杜絕村干部對(duì)扶貧資金“雁過拔毛”的現(xiàn)象對(duì)全面建成小康社會(huì)尤其重要。因此，本文通過分析精準(zhǔn)扶貧前后各省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)通報(bào)的在扶貧領(lǐng)域村干部違法犯罪的典型案例，比較村干部在扶貧領(lǐng)域的違法犯罪特征，如何更好地讓精準(zhǔn)反腐助力精準(zhǔn)扶貧，構(gòu)建完善的扶貧資金監(jiān)督機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)全面消滅貧困提供借鑒作用。主要得出如下結(jié)論：

（一）精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施在一定程度上減少了村干部在扶貧領(lǐng)域的違法犯罪現(xiàn)象，維護(hù)了村民和國家的利益，主要體現(xiàn)在案件數(shù)量下降，平均涉案金額下降等。

（二）無論是在精準(zhǔn)扶貧前后：1.村干部主要都是通過截留挪用，虛報(bào)冒領(lǐng)的方式非法占有扶貧資源，沒有將精準(zhǔn)扶貧資源真正精準(zhǔn)扶持到貧困人口，偏離了消除貧困的目標(biāo)；2.團(tuán)伙犯罪的比例都低于個(gè)人犯罪比例，因?yàn)閳F(tuán)伙犯罪牽涉的人員多，涉案金額也相對(duì)較高，更容易被發(fā)現(xiàn)和查處；3.村黨支部干部違法犯罪的概率都大于其他村干部，建議在相關(guān)的監(jiān)督中應(yīng)重點(diǎn)觀察。

（三）違法犯罪的村干部主要面臨的處罰分為黨政處罰和刑事處罰。其中，大多數(shù)村干部都會(huì)受到不同程度的黨政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的還會(huì)受到刑事處罰。針對(duì)同一種處罰的方式，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧后，平均涉案金額有所下降，表明精準(zhǔn)扶貧后國家對(duì)于扶貧領(lǐng)域村干部違法犯罪的打擊力度有所加大。

（四）經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力越低的地區(qū)越需要大量的扶貧資金的投入，而該地區(qū)的平均涉案金額應(yīng)該會(huì)更高。然而，在精準(zhǔn)扶貧前，綜合競(jìng)爭(zhēng)力排第二的中部地區(qū)村干部違法犯罪的平均涉案金額最高，比經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力最低的西部還要多64.52%，而在精準(zhǔn)扶貧后，經(jīng)濟(jì)狀況和平均涉案金額才呈現(xiàn)應(yīng)有的反比規(guī)律，表明著精準(zhǔn)扶貧一定程度上起到精準(zhǔn)反腐的作用，而在精準(zhǔn)扶貧前，由于監(jiān)管體系的不完善，導(dǎo)致村干部更容易違規(guī)使用扶貧資金以及實(shí)施其他違法犯罪行為。

（五）有效的案件公開制度對(duì)抑制村干部違法犯罪有一定的成效。在搜集案件的過程中，網(wǎng)絡(luò)是主要的信息來源，各省的紀(jì)檢委正在完善案件的公開制度，通報(bào)的案件數(shù)量逐漸增多，扶貧腐敗案件信息透明性逐漸增強(qiáng)，使人們能夠更加有效地關(guān)注扶貧腐敗資訊。同時(shí)發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧后由于案件公開制度的完善，村干部的違法犯罪案件數(shù)量下降，也從側(cè)面證明了完善的案件公開制度的確有成效。